Introdução

Integração socio-espacial combina diferentes partes num todo homogéneo, isto é, integração socio-espacial compreende a concertação de vários subsistemas, elementos, dimensões, organismos (etc.) num todo funcional. Os espaços urbanos congregam nessa força que combina partes desconexas, instrumentos capazes de produzir mistura, para, no final, se obter uma estrutura urbana integrada. Integração, por contraponto à segregação, pressupõem interação conjunta das partes de uma sociedade que desencadeiem as mudanças necessárias para compatibilizar e potenciar diferentes modos de vida, culturas, hábitos e costumes.

Os mecanismos de integração socio-espacial provocam efeitos positivos, como a eliminação de barreiras, abertura de espaços enclausurados ou de territórios exclusivos, guetizados, mas também produzem efeitos neutros, como a mistura de diferentes partes num espaço homogéneo. Contudo, provocam igualmente efeitos negativos, nomeadamente a perda de identidade decorrente de assimilação, da redução da integridade de um sistema tomado como um todo e da desintegração produzida por incompatibilidades insanáveis (^{Archer, 1996}), (^{Chernilo, 2012}), (^{Ruiz-Tagle, 2013}), (^{Carreiras, 2018}). Uma medida de integração socio-territorial deve reproduzir a intensidade das interações que um indivíduo, um grupo ou um bairro estabelecem com as estruturas relacionais próximas e com outras mais amplas. Está em causa a intensidade e a qualidade das relações dos indivíduos dentro de um grupo, de um grupo num bairro, de um bairro na relação com a envolvente e de todas na configuração das cidades e dos sistemas urbanos. Este resultado está recorrentemente associado ao nível de abertura que os espaços urbanos manifestam para gerar, acomodar e potenciar diversidade.

A segregação destrói morfologicamente a cidade e é uma ameaça à vida urbana, sendo certo que não resulta de acasos nem é produto exclusivo de conjunturas locais. Releva, neste contexto, todo o esforço de afirmação do “direito à cidade” conferindo particular importância aos contextos e às condições urbanas. Importa compreender as injustiças através das impedâncias específicas que dificultam o acesso a todos os residentes aos recursos sociais e às vantagens (amenidades) que a cidade proporciona (^{Soja, 2010}).

É necessário considerar que o acesso às amenidades da cidade é distribuído de modo desigual. Por exemplo, as oportunidades residenciais ou as que decorrem do acesso a serviços, ao comércio e a equipamentos públicos desenham padrões que acompanham demarcações sociais, económicas e culturais. Os grupos desfavorecidos (numa ou no conjunto das dimensões) são mais propensos à identificação com os seus ambientes residenciais (o habitat) e até os custos psicológicos inerentes à mobilidade residencial são superiores quando comparados com os que são vivenciados pelos grupos mais privilegiados (^{Harvey 1973}).

A seleção dos serviços de proximidade feita nesta investigação aproxima os princípios da teoria dos lugares centrais de ^{Christaller (1933}, 1966) da informação disponível. Estes princípios teóricos explicam de forma generalizada a configuração dos padrões de povoamento através da distribuição intra-urbana da estrutura comercial e de serviços. Baseia-se no caráter central dos lugares observando a distribuição de bens (princípio da centralidade dos lugares) e na sua distribuição. Definem-se áreas de influência, diferenciando-se dois grandes tipos de funções:

centrais, mais raras e com áreas de mercado maiores;

banais, mais frequentes e com menor alcance.

São estes últimos bens que densificam a urbanidade e quanto maior for a sua quantidade, diversidade e centralidade maior será a dinâmica de integração e de prestígio do lugar que os detém (^{Gaspar, 1982}), (^{Gama, 1983}). O racional da interação de proximidade alinha-se com a primeira lei da geografia formulada por Tobler segundo a qual “everything is related to everything else but near things are more related than distant things” (^{Foresman & Luscombe, 2017}). A localização de serviços hierarquiza e prestigia os lugares, irradiando esse prestígio, ou a falta dele (^{Park, 1915}), (^{Permentier et al., 2008}), incorporando-o nos espaços residenciais (^{Jenkins et al., 2006}; ^{Ulman & Ćwiek, 2021}; ^{Shamskooshki, 2021}).

Jane ^{Jacobs (Jacobs, 1961}) formula o processo de integração funcional desta forma: um bairro com um comércio exuberante, variado e abundante também possui muitos outros tipos de diversidade (cultural, paisagística, económica, populacional, de frequentadores). É mais do que uma coincidência. As mesmas condições físicas e económicas que geram um comércio diversificado estão intimamente relacionadas com a criação, ou com a presença de outros tipos de variedade urbana. Os visitantes “farejam” os locais em que já há vida urbana e procuram-nos para dela participar, alimentando-a ainda mais (^{Jacobs, 1961}, pp. 162-163). A diversidade e a correlativa complexidade dos ambientes urbanos são fatores centrais para perceber as dinâmicas de integração e de segregação do espaço urbano (^{Salat et al., 2010}), (^{Salat & Nowacki, 2011}; ^{Salat & Bourdic, 2012}).

Para mobilizar efeitos de integração socio-espacial é necessário: eliminar barreiras, promover conexões e alargar ligações (físicas, sociais, simbólicas, visuais, etc.) entre grupos e territórios; permitir processos dinâmicos concretizados em múltiplos níveis capazes de incluir um bairro em estruturas mais amplas (cidade, sistema urbano, região, país); de estabelecer conexões entre um grupo específico e as demais populações; e de ativar estratégias de inclusão estáveis e de longo prazo (assumindo que os efeitos mais robustos só serão visíveis em gerações futuras).

Em 2018, no âmbito da “Nova Geração de Políticas de Habitação” (RCM 50-A/2018 de 2 de Maio, 2018), o Estado reconhece que, apesar de se ter produzido habitação social durante décadas, respondendo a carências graves, não se asseguraram intervenções integradas, reproduzindo-se, ao longo do tempo, o quadro de carências mais lato que as famílias experienciavam antes do realojamento. A criação do programa Habitar Habitat (RCM n.^o 56/2018 de 7 de Maio, 2018) traduz o reconhecimento, por parte do Estado, de que o modelo de promoção de habitação pública dominante se centrou mais no fogo e nas edificações do que nas famílias e nos bairros, produzindo impactos no território, nomeadamente:

“contribuiu frequentemente para fenómenos de periferização e homogeneidade social, tendo como resultado a segregação territorial e a continuidade ou, em certos casos, o agravamento de dinâmicas de exclusão social. Um sinal indicativo deste ciclo é o facto de muitos dos moradores destes bairros, para os quais a carência habitacional, em sentido estrito, foi resolvida, permanecerem, décadas depois do realojamento, em situação de pobreza, desemprego, alvo de fenómenos de exclusão e discriminação, incluindo discriminação múltipla e intersecional, entre outras vulnerabilidades económicas e sociais” (RCM 56/2018 de 7 de maio).

Neste artigo: i) circunscrevem-se os fatores da segregação socio-espacial dos bairros de arrendamento público; ii) constrói-se uma metodologia para avaliar a Segregação Funcional Persistente (SFP); iii) aplica-se essa metodologia aos 120 bairros de arrendamento público incluídos no Atlas SIPA de Património publicado pelo Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) em 2011 (^{IHRU - SIPA, 2011}); e, iv) avalia-se a intensidade e os efeitos da perenidade da SFP nestes bairros.

1. Segregação funcional persistente no habitat urbano

A presença da segregação no espaço urbano (dividido, dual, polarizado, esquartejado ou segmentado) é tão antiga como a formação dos primeiros aglomerados pré-históricos no Egito, no Cairo ou na China (^{Caner & Bolen, 2013}), (^{Musterd, 2020}). Acompanhando, com algum atraso, o processo de urbanização europeu, durante o século XIX, em Portugal começa a chegar às cidades um contingente de mão-de-obra que desencadeou a criação de alojamentos miseráveis em habitats insalubres. Surgem assim, sobretudo em Lisboa e no Porto, enclaves no espaço urbano, inicialmente designados por ‘casernas’, a seguir constroem-se ‘pátios’, ‘vilas’ e ‘ilhas’ destinados a alojar estes novos residentes. Estes focos de segregação agudizam-se durante a I Républica e também com o meio século de vigência do Estado Novo. Mesmo com a apresentação de vários programas orientados para satisfazer as necessidades de grupos específicos (funcionários públicos, forças armadas, pescadores), as respostas foram manifestamente insuficientes para responder às carências de segregação residencial que se iam acumulando. Os anos de 1960, marcam um novo fôlego industrial acelerando o afluxo de população rural às cidades agravando este quadro de carências. Assiste-se então à implantação de uma escala mais ampla de espaços segregados, alargando-se por extensos bairros de barracas e de construções clandestinas nas periferias das principais cidades (^{Amaral, 1945}; Rodrigues, et al., 1989; ^{Vilaça, 2001}; ^{Antunes, 2019}). É esta estrutura que se amplifica (não obstante as políticas que se foram sucedendo) e que vai incorporando outras fontes de desigualdades sócio-espaciais de que são exemplo os processos de gentrificação e de especulação imobiliária, subjacentes a estas omissões e opções políticas (^{Jorge, 2022}b).

Por conseguinte, identificar os padrões e a intensidade dos fenómenos de segregação é tanto uma inquietação clássica como um desafio contemporâneo da Geografia e da Sociologia Urbanas, que não dispensam os debates sobre os problemas urbanos e sobre as políticas necessárias para os resolver. Este esforço remonta aos trabalhos iniciais de ^{Engels (1845}) e ^{Park, (1915}) até aos neomarxistas das décadas de 1960 e 1970, onde se destacam os contributos de Lefebvre (1968), ^{Castells (1972}), ^{Lojkine (1972}) e ^{Harvey (1973}). A afirmação crescente do capitalismo financeiro decorrente da adoção de políticas neoliberais, aceleradas nas últimas décadas, fez ressurgir a segregação e as iniquidades socioeconómicas às posições cimeiras das reflexões das políticas urbanas. Os impactos das sucessivas crises, sobretudo a partir de 2010, associadas a políticas económicas e fiscais austeritárias, aceleraram a conexão com os sistemas financeiros globais, criando novos padrões de desigualdades e de segregação socio-espacial (^{Seixas et al., 2015}; Seixas & ^{Antunes, 2019}).

As transformações nas cidades são prefiguradas pela forma como se desenha e constrói o espaço urbano e pela diversidade de processos socio-espaciais continuamente desencadeados. Esta matriz de explicação teórica da organização social do espaço radica as suas fundações na designada “Escola de Chicago” e nos contributos de Robert Park e Ernest Burgess, que propõem um modelo de ecologia social para explicar a distribuição das comunidades no espaço urbano.

^{Park (1926}), afirma que as comunidades não são meros agregados de pessoas. Nas cidades onde a segregação, operada pela seleção dos grupos de população, se acelera, as características morfológicas assumem padrões que extravasam os pequenos agregados de indivíduos. Para os teóricos da Escola de Chicago,

“(…) uma das incidências do crescimento da comunidade é a seleção e a segregação social da população, e a criação, por um lado, de grupos sociais naturais e, por outro, de áreas sociais naturais. Apercebemo-nos deste processo de segregação no caso dos imigrantes, e particularmente no caso das chamadas raças históricas, povos que, imigrantes ou não, se distinguem por marcas raciais. As Chinatowns, as Little Sicilies e os outros chamados ‘ghettos’ que os estudantes da vida urbana conhecem são tipos especiais de uma espécie mais geral de área natural que as condições e tendências da vida citadina inevitavelmente produzem (tradução nossa)"¹ (^{Park, 1926}, p. 2).

Neste modelo, que estende as leis que gerem os ecossistemas à segmentação do espaço urbano, a segregação é uma inevitabilidade inerente à ‘natureza’ competitiva e seletiva da cidade. À partida, o carácter intrinsecamente segregador é tanto mais vincado quanto mais acelerado for o ritmo de crescimento e mais distinguíveis das restantes forem as comunidades que produzem o espaço urbano.

Para contestar esta abordagem que equipara o funcionamento das sociedades ao dos ecossistemas, surge a economia política marxista. Com este racional, a sociologia é direcionada para a ideia de “cultura da pobreza” que traz consigo o sentimento de marginalidade, desvinculação e falta de consciência de classe, decorrente tanto do racismo como do isolamento de comunidades.

O movimento dos direitos civis, iniciado no final dos anos 1960, reclama políticas públicas justas capazes de aplacar a segregação residencial (^{Hartman, 1998}; ^{Leckie, 1989}). Seguindo de perto o racional de análise da escola de Chicago, aprofundam-se efeitos de bairro condensados pela agregação física de problemas sociais próprios da população pobre (^{García, 2019}). O princípio explorado é o seguinte: as condições onde se vive em termos de composição social, de preponderância de tipologias de acesso à habitação e de qualidade do ambiente urbano repercute-se no leque de oportunidades de mobilidade social (acesso a educação, saúde, emprego, serviços públicos e privados, espaço público, participação) e de integração social (^{Apparicio & Séguin, 2006}), (^{Alves, 2017}). Esta relação acentua-se ainda mais no caso das crianças para as quais as insuficiências na habitação e no habitat onde estas se inserem condicionam as suas oportunidades de crescimento saudável e de desenvolvimento pleno (^{Leckis, 2001}), contribuindo para a reprodução geracional da pobreza (^{Wilson, 1987}; ^{Feitosa et al., 2021}).

A avaliação dos custos diretos e indiretos da segregação incide sobre a comunidade segregada, mas também sobre a sociedade que segrega. Os efeitos da violência, das carências de saúde, de respostas de emergência, do convívio prolongado com condições habitacionais inapropriadas afetam as condições de vida nos espaços onde se manifesta com maior intensidade e transferem outros para escalas mais alargadas. Por conseguinte, não podem deixar de ser considerados, nas políticas públicas de combate à segregação, os benefícios que transferem para espaços mais alargados (^{Massey, 1999}; ^{Hartman, 1998}).

Os efeitos de bairro que configuram um habitat alvo de segregação prolongada, intensificam a dificuldade em sair da pobreza, a privação e o isolamento, a vinculação a redes sociais pouco estimulantes, a recursos locais muito limitados e a poucas oportunidades de emprego (^{Bolt et al., 2010}). Assume maior relevância a discriminação no acesso a um quadro lato de oportunidades que radicam na segregação residencial, configurando desvantagens cumulativas.

^{Permentier et al. (2008}), sintetizam os fatores destes mecanismos de segregação, distinguindo três grupos:

fatores físicos a partir dos quais se constrói uma imagem genérica dos residentes (limpeza, existência de elementos de degradação, tipologias de construção, qualidade de construção, densidade, qualidade do espaço público, infraestruturas, espaço verde, esforço de manutenção);

fatores funcionais (localização, acessibilidades, presença de serviços de saúde, comerciais, espaços verdes). Por exemplo, uma localização com fracas acessibilidades acentua a marginalidade, o efeito de enclave e o sentimento de isolamento face à envolvente que funciona como aditivo de um estilo de vida sujeito a isolamento social de grupos específicos (outsiders), sublinhando a sua separação da cidade.

fatores sociais (composição étnica e racial, níveis de rendimento, estatuto social, grupos profissionais, nível de educação). A homogeneidade da presença de fatores negativos reforça o sentimento de desvantagem ao passo que a intensidade da mistura ameniza a perceção de segregação.

Outro efeito da segregação abordado na literatura reporta o desgaste do sentido de pertença ao bairro. Esta desfiliação manifesta-se na escolha da escola, na localização do emprego, na recusa da ocupação do espaço público, nos espaços das práticas de lazer ou nos pontos de acesso aos meios de transporte escolhidos para as deslocações procurando opções distantes do habitat de proximidade (^{Boterman et al., 2021}).

^{Marcuse (2002}) propõe que se agrupem os fatores de segregação também em três tipos, nomeadamente:

divisões funcionais, resultantes de lógicas económicas, físicas e organizacionais. O zonamento configura a institucionalização destas divisões do espaço urbano, gerando polarização das áreas residenciais.

divisões culturais, que surgem com maior visibilidade por exemplo nas distinções de estilos arquitetónicos, na língua, ou na forma de vestir, na etnia predominante, na nacionalidade, origem, descendência, crenças religiosas, estilos de vida, relações e/ou estatuto familiares.

divisões de estatuto decorrentes da posição na hierarquia de poder, que espelham as relações de dominação, de exploração e de autoridade. A pertença a uma classe, a um segmento de rendimentos ou a uma ocupação, são fatores que agregam estatutos sociais que se correlacionam com diferentes tipos de poder (militar, político, económico, social, legal).

Estas três linhas de divisão intersetam-se e reforçam-se quase sempre. As diferenças culturais amplificam as relações de poder e ambas robustecem a segregação funcional, cristalizando-se os efeitos combinados no espaço urbano em constelações sociais (as relações sociais interagem com as relações espaciais).

A morfologia da cidade é assim uma projeção das relações sociais alimentando-se uma à outra, retroativamente. O habitat urbano extravasa o espaço de habitar, incorporando-lhe todos os interstícios que comportam funções complementares à implantação residencial: edifícios públicos, monumentos, praças, ruas, equipamentos e vazios (grandes e pequenos). Não obstante, a cidade não se faz sem os espaços de habitar. Nas palavras de Lefebvre, “a cidade envolve o habitar, ela é forma, envelope desse local de vida ‘privada’, ponto de partida e de chegada das redes que permitem as informações e que transmitem as ordens (impondo a ordem distante à ordem próxima)” (^{Lefebvre, 1991}, p. 67).

Estabelece-se assim uma dialética entre o plano institucional geral e o singular que pauta a vida quotidiana, cabendo ao funcionamento da cidade o papel de mediação entre ambos. O geral constrói o singular e a agregação do singular (o quotidiano privado com os seus ritmos, as suas ocupações, a organização espácio-temporal, a sua cultura clandestina, os seus códigos subterrâneos) interfere no resultado da organização geral. O autor (^{Lefebvre, 1991}) formula a relação entre o ‘habitat’ coletivo e o ‘habitat’ privado através da noção de isotropias (o espaço público, religioso, cultural, comercial, etc.) e heterotopias. A cidade no seu conjunto assume-se como o habitat coletivo, a isotopia, que se sobrepõe aos subconjuntos espaciais (o habitar, as heterotopias), que são simultaneamente subordinados e constituintes.

O resultado mais extremo da segregação é o gueto. O gueto decanta a segregação por etnias, por estratos sociais, por funções ou por escassez/ausência destas. Cada tipo de gueto subjuga-se a critérios e indicadores de análise distintos. Se o critério ecológico resulta em favelas, bairros de lata, bairros degradados que espelham a degradação da produção urbana, os critérios formais expõem a degradação pela deslocação, concentração e segmentação dos elementos arquitetónicos, enquanto o critério sociológico incide sobre os níveis e os modos de vida, as etnias, as culturas e as subculturas. De modos distintos, o Estado e a economia incitam a segregação:

“O Estado age sobretudo por cima e a Empresa por baixo (assegurando a habitação, e a função de habitar nas cidades operárias e os conjuntos que dependem de uma ‘sociedade’, assegurando também os lazeres, e mesmo a cultura e a promoção social). O Estado e a Empresa, apesar de suas diferenças e às vezes de seus conflitos, convergem para a segregação” (^{Lefebvre, 1991}, p. 99).

^{Fainstein (2010}) procura compreender os efeitos do planeamento no nível de justiça que é embebida no espaço urbano, ao passo que Patrick ^{Geddes (Geddes, 1915}) fundamenta as intervenções transformadoras do espaço urbano na moral de que se reveste o interesse público através do qual as intervenções seriam boas se beneficiassem o todo (o habitat).

Fonte: baseado em (^{Caner & Bolen, 2013}).

Tabela 1 Súmula de explicações teóricas para a afirmação e permanência de processos de segregação 

Agregando, numa síntese, os aspetos gerais da evolução das perspetivas sobre a segregação (tabela 1), conclui-se que a configuração do espaço urbano, a distribuição das funções e das amenidades interferem na sua intensidade funcional que, por sua vez, dialoga com as restantes dimensões. Reduzir a intensidade da segregação pressupõem o controle das múltiplas pressões competitivas e de domínio. Implica reforço da diversidade que atenue a assimilação e que dilate o acesso aos benefícios da cidade (nos diferentes espaços de vivência) por parte das suas comunidades, reconhecendo que existe uma relação dialética não hierárquica entre habitar e habitat. A distribuição equilibrada do acesso a estruturas comerciais e de serviços de proximidade produzem espaços urbanos onde se esbatem as roturas, a marginalização, a polarização, a estigmatização e os conflitos.

Não obstante este entendimento, a produção de habitação pública regride continuamente e foca-se quase sempre na resposta de emergência aos grupos muito vulneráveis, isolando-os ao longo de gerações em conjuntos habitacionais segregados.

2. Políticas de habitação e segregação funcional persistente em Portugal

A luta para habitar com dignidade em Portugal, travada pelas famílias mais vulneráveis, persiste há muitas gerações. Considerar a habitação como um problema tem um lastro longo. Para o vislumbrar basta retomar a publicação Cadernos Azuis - Problemas Contemporâneos, de 1945, para encontrar o título do número O Problema da Habitação da autoria de Francisco Keil do ^{Amaral (Amaral, 1945}). Há quase oito décadas o autor dizia:

“O problema do alojamento das populações citadinas assumiu entre nós, nos últimos tempos, uma grande acuidade. (...) Já de há muito afligia as classes humildes, mas agora a chaga alastra até à classe média, menos habituada à resignação, ao sofrimento e em silencio. (...) Jovens, em véspera de constituir família, queixavam-se amargamente da falta de pequenas habitações feitas à medida das suas necessidades e das suas posses. (...) Casais a quem a família aumentara e para quem a residência se tornara insuficiente, lamentava-se do preço proibitivo das casas maiores e deixavam-se ficar, apertados, com os filhos sujeitos a uma promiscuidade nada recomendável… (...) Pequenos funcionários e empregados de escritório clamam contra a desproporção inconcebível entre os seus vencimentos e as rendas que se exigem” (^{Amaral, 1945}, p. 5).”

Pequenos funcionários e empregados de escritório clamam contra a desproporção inconcebível entre os seus vencimentos e as rendas que se exigem. Identificavam-se problemas de escassez, de acessibilidade económica e de inadequação, reconhecendo-se também que os bloqueios não eram novos e que, embora afetassem mais os pobres, estendiam-se também à classe média. Compreende-se que a realidade descrita, com ajustamentos de contexto, poderia reportar os desafios da atualidade. Não obstante, a instauração da democracia em 1974 trouxe um conjunto de políticas de habitação que, para resumir, podemos agrupar em quatro categorias: de apoio à oferta (construção); de apoio ao acesso ao mercado (financiamento); de apoio à pessoa (inclusão); de incentivos à acessibilidade de habitação arrendada (promoção indireta).

A fase de políticas de incentivos à oferta incidiu sobretudo nas décadas de 1960 e 1970 respondendo à proliferação de bairros de barracas e bairros clandestinos. A realidade residencial, apurada nos Censos de 1971, era marcada por 35,7% de habitações sem eletricidade, 52,7% sem água e 70% sem esgotos. Existiam 31.110 alojamentos precários e reconhecia-se que era necessário criar mais 600.000 fogos. Para responder a estes problemas foi criado o Fundo de Fomento da Habitação (1969-1982), preconizaram-se os Planos Integrados, viabilizaram-se soluções participativas (o emblemático Serviço de Apoio Ambulatório Local), firmaram-se contratos com as autarquias para o desenvolvimento de habitação económica, construíram-se casas pré-fabricadas para alojar os retornados e implementaram-se programas de autoconstrução, de reparação de fogos degradados, de alojamento de refugiados e de apoio às cooperativas de habitação. Nesta viragem, criou-se um mecanismo de bonificação de crédito para comprar casa própria e instituíram-se as contas poupança-habitação (^{Vilaça, 2001}), (^{Santos et al., 2013}; IHRU, 2018ª; ^{Antunes, 2019}).

A fase de incentivos para o acesso ao mercado decorre entre o final da década de 1980 e uma parte da primeira década do século XXI. O problema da proliferação dos bairros de barracas (sobretudo nas áreas metropolitanas) e dos bairros precários persiste. Contudo agravam-se as consequências da segregação sócio-espacial com as carências de transportes, falta de saneamento, agudização dos riscos ambientais, concentração da pobreza, violência, droga, racismo, solidão, desenraizamento e abandono dos mais idosos. Em 1997 identificaram-se, só em Lisboa, 9.600 barracas para serem demolidas. Agravaram-se também as dificuldades de acesso ao mercado de habitação. Estes problemas foram contrapostos, durante a década de 1980, com contratos de desenvolvimento para habitação apoiando empresas privadas, com o início da promoção direta municipal (construção de fogos a custos controlados vendidos com juros bonificados), com arrendamento e realojamento de famílias que viviam em barracas. Criou-se o Fundo de Apoio ao Investimento Habitacional, as cooperativas de habitação para propriedade individual e coletiva e o Instituto Nacional da Habitação. Na década seguinte foi criado o Programa Especial de Realojamento (PER) dirigido às áreas metropolitanas de Lisboa e Porto, mas também os Planos de Intervenção a Médio Prazo em Lisboa e o PER Famílias. Financiou-se a aquisição de casa própria. No início do século XXI surgiu o PROHABITA (Programa de Financiamento para Acesso à Habitação) e também o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) (^{Vilaça, 2001}; ^{IHRU, 2015}; ^{IHRU, 2018a}; ^{Antunes, 2019}).

A fase de apoio à “pessoa”, sobrepõem-se à anterior, afirmando singularidade com o pacote de políticas designado “Nova Geração de Políticas de Habitação” que assume a missão de garantir o acesso de todos a uma habitação adequada e criar as condições para que, tanto a reabilitação do edificado como a do espaço urbano, passem de exceção a regra. Firmam-se os objetivos de: i) garantir o acesso à habitação aos que não têm resposta por via do mercado; iii) criar as condições para que a reabilitação seja a principal forma de intervenção no edificado e no desenvolvimento urbano; iv) responder às famílias que vivem em situação de grave carência habitacional; e, v) promover a inclusão social e territorial e as oportunidades de escolha habitacionais (^{IHRU, 2017}). Mais uma vez, pretende-se combater problemas perenes diagnosticados no Levantamento Nacional das Necessidades de Realojamento Habitacional (^{IHRU, 2018b}). Este levantamento sinalizou 25.762 famílias a viver em situações de indignidade, distribuídas por 187 municípios, verificando-se uma maior concentração em números absolutos nas áreas metropolitanas. No total, 47% destas famílias viviam em barracas e 25% em construções precárias. O parque residencial tinha 14.748 edifícios com 31.526 fogos sem condições mínimas de habitabilidade. Os dispositivos de resposta reconduzem um conjunto de programas criados na fase anterior (ex. Programa de Reabilitação de Bairros Sociais na vertente de Eficiência Energética, Programa Casa Eficiente 2020; Planos de Ação de Reabilitação Urbana, Planos de Ação Integrados para Comunidades Desfavorecidas, Porta 65, Programa Reabilitar para Arrendar) e adicionam-lhe outros novos ou renovados (1º Direito, Porta de Entrada, Programa de Arrendamento Acessível, Promoção de Segurança no Arrendamento, Porta ao Lado, Programa de Mobilidade habitacional. Alguns destes programas estão associados a instrumentos que os concretizam. As Estratégias Locais de Habitação operacionalizam o 1º Direito, as Cartas Municipais de Habitação executam a Lei de Bases da Habitação (Lei n.^o 83/2019 de 3 de Setembro, 2019). Ainda nesta fase, põem-se em prática as experiências-piloto do Programa da Habitação ao Habitar.

A fase de incentivos à acessibilidade de habitação arrendada (promoção indireta). A última década acentua a financeirização da economia e o rentismo imobiliário inflamado pela procura de residentes não habituais e pela diluição do mercado imobiliário residencial através da oferta de alojamento turístico alimentando os processos de turistificação e a gentrificação (^{Smith, 1996}), (^{Lees, 2000}), (^{Sassen, 2008}), (^{Sassen, 2012}), (A. ^{Santos et al., 2013}), (^{Barata-Salgueiro, 2017}), (^{Santos, 2019}), (^{Mendes, 2020}), (^{Jorge, 2022}a). Assiste-se a um afastamento entre a progressão dos rendimentos e os custos das famílias com habitação, enquanto se promovem políticas cujo objetivo é: “garantir que todos os agregados têm acesso a uma habitação digna e adequada aos seus rendimentos e à sua dimensão” (Lei n.^o 2/2024 de 5 de Janeiro, 2024). E, também se reconhece que, os problemas provocados por carências quantitativas, de qualificação do edificado e de segregação socio-territorial, subsistem (^{IHRU, 2017}). Este reconhecimento conduz à estruturação do direito à habitação consagrado na Constituição, plasmada numa Lei de Bases (Lei n.^o 83/2019 de 3 de Setembro, 2019) que preconiza a integração de políticas (de solos, transportes, urbanismo, equipamentos, serviços sociais) e de parcerias entre a esfera pública, privada e social na promoção de oferta que garanta a universalidade do acesso, dignidade da habitação e dos espaços residenciais, igualdade de oportunidades, coesão, sustentabilidade e descentralização.

Ainda com a Nova Geração das Políticas de Habitação, numa fase inicial da sua aplicação, agudiza-se, mais uma vez, a magnitude dos desafios a que não é indiferente a chegada de imigrantes com perfil distinto dos que o país estava acostumado a receber, a interpenetração da procura turística crescente com o parque residencial (sobretudo nas cidades metropolitanas e de média dimensão), a crescente procura de habitação por parte de cidadãos estrangeiros, as alterações no mercado de arrendamento e a crescente financeirização dos ativos imobiliários residenciais, o crescimento da inflação e das taxas de juro dos créditos à habitação. Os problemas da habitação assumem um lugar ainda mais destacado na hierarquia das preocupações e no espaço de discussão pública.

Esta centralidade crescente exige sempre mais políticas públicas. Para o efeito, criou-se a Secretaria de Estado da Habitação (outubro de 2018), o Ministério das Infraestruturas e da Habitação (março de 2022), e depois o Ministério da Habitação (janeiro de 2023). No plano da concretização de políticas, iniciou-se e agilizou-se a execução do Programa 1º Direito (verificando-se que a contabilização inicial das necessidades foi subestimada), publica-se a Lei de Bases da Habitação (Lei n.^o 83/2019 de 3 de Setembro, 2019), e formula-se um novo pacote de medidas “+ Habitação” (XXIII Governo - República Portuguesa, 2023). As medidas inscritas neste novo pacote destinam-se a incentivar o arrendamento acessível através da cedência de imóveis públicos para aumentar a oferta neste segmento, à bonificação do financiamento de projetos privados de construção, a aumentar a previsibilidade das rendas e a reforçar os incentivos fiscais para construção e reabilitação. Também se incentivam as cooperativas de habitação, o combate à especulação (nomeadamente a que decorre da aquisição de imóveis ao abrigo dos ‘Vistos Gold’), a utilização de imóveis devolutos (públicos e privados) e o controle da perfusão da densidade de Alojamento Local (Lei n.^o 56/2023 de 6 de Outubro, 2023).

Os problemas de habitação e os efeitos que provocam na segregação das comunidades vulneráveis sofreu mutações ao longo do trajeto titubeante, casuístico e reativo das políticas de habitação (^{Vilaça, 2001}; ^{Antunes, 2019}). A permanência e premência dos problemas da habitação mantem-se, pelo que não deixam de ser um desafio, uma encruzilhada (^{Serra, 2019}). Permanecem e agudizam-se as dificuldades das comunidades de imigrantes identificadas há mais de uma década por ^{Malheiros et al. (2011}), das que vivem em bairros sociais e mantem-se preocupante a segregação dos grupos mais vulneráveis (^{Carolino, 2023}; ^{Jorge & Melo, 2023}).

3. Reconhecimento da SFP no Programa “Da Habitação ao Habitat”

O Programa “da Habitação ao Habitat” (PHH) foi criado no âmbito da Nova Geração de Políticas de Habitação para promover a coesão e a integração sócio-territorial dos bairros de arrendamento público com vista à melhoria global das condições de vida dos seus moradores. Assentam em intervenções-piloto e pressupõem a criação de equipas de intervenção local que identifiquem necessidades de intervenção capazes de promover a integração dos bairros e dos grupos mais vulneráveis (^{IHRU, 2017}).

Este programa é criado especificamente porque se reconhece que:

“Anteriormente, as políticas de habitação orientadas para a resposta aos agregados familiares com graves carências habitacionais assentaram, essencialmente, na produção de oferta habitacional pública concentrada em áreas urbanas específicas - os denominados «bairros sociais», nem sempre se tendo assegurado intervenções integradas ou potenciado esta mais-valia no acesso à habitação no quadro de intervenções mais sistémicas e consequentes sobre as vulnerabilidades que acompanham sempre estas carências. Este modelo contribuiu frequentemente para fenómenos de periferização e homogeneidade social, tendo como resultado a segregação territorial e a continuidade ou, em certos casos, o agravamento de dinâmicas de exclusão social" (RCM n.^o 56/2018 de 7 de Maio, 2018).

Admite-se que parte das carências qualitativas foi suprimida, mas permaneceram, décadas depois do realojamento, situações de pobreza, desemprego, fenómenos de exclusão e discriminação, incluindo discriminação múltipla e intergeracional, entre outras vulnerabilidades económicas e sociais (RCM n.^o 56/2018 de 7 de Maio, 2018). Os propósitos do PHH propõem que estes bairros possam ser parte integrante e integrada nas áreas urbanas onde se inserem. Para que tal aconteça, reconhece-se que é necessário promover a integração social e a inclusão através do sucesso escolar das crianças e jovens, da integração de grupos especialmente afetados por fenómenos de exclusão social e discriminação, da facilitação do acesso ao emprego, da empregabilidade e do desenvolvimento de atividades económicas no bairro. Formula-se a intenção de valorizar a diversidade cultural e a promoção do diálogo intercultural (reconhecimento, integração, autoconfiança, sentimento de pertença) e de melhorar as condições habitacionais e ambientais do bairro, incluindo as acessibilidades, o aumento da diversidade social e funcional, e a promoção da integração funcional e urbanística nas áreas urbanas em que estes bairros se inserem.

Este programa destina-se e implementar intervenções-piloto de realojamento que correspondem aos modelos de oferta pública de habitação: os designados “bairros sociais”, dando sequência a outras experiências das quais se destaca a Iniciativa Operações de Qualificação e Reinserção Urbana de Bairros Críticos. Pretende-se mobilizar soluções inovadoras de gestão integrada e participada, de concertação de objetivos e de articulação das atuações das diferentes áreas governativas e entidades presentes nestes bairros. O Despacho nº6295/2018 de 29 de junho determinou que essas intervenções-piloto seriam implementadas nos bairros da Quinta da Fonte (Loures), Cabo Mor (Vila Nova de Gaia), São Pedro de Elvas e Zona da Escola Técnica (Ponte de Lima). No primeiro bairro referido, não se reuniram as condições necessárias para a execução do programa, pelo que a experiência recaiu sobre os outros três.

O IHRU (criado em 2007) é detentor de um vasto património residencial, em conjuntos habitacionais, distribuído por todo o país. Estes “bairros sociais” resultam da ação do Fundo de Fomento à Habitação (FFH) criado em maio de 1969. Posteriormente, a sua gestão passou para o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) criado em 1987. Esta instituição foi fundida com o Instituto Nacional da Habitação (INH) em 2002 e, 5 anos depois, o IHRU absorveu o que resta do esforço de promoção pública de habitação. Nessa data correspondia a 136 conjuntos habitacionais dos cerca de 450 construídos originalmente (^{IHRU - SIPA, 2011}). Estes bairros foram construídos para alojar as famílias carenciadas que viviam em bairros de barracas, as que regressaram ao país quando se iniciou o processo de descolonização, as que perderam a sua casa por causa de inundações, incêndios e sismos. Todavia, sobretudo a partir de 1980, estes bairros começaram a ser alienados e transferidos para os municípios pelo que o número de conjuntos habitacionais foi diminuindo. Por conseguinte, são, atualmente espaços híbridos quanto ao titular da propriedade porque uma parte dos fogos foi sendo, gradualmente, entregue aos proprietários por ação do IGAPHE.

Cabe ao IHRU garantir a concretização, coordenação e monitorização da política nacional de habitação e dos programas definidos pelo Governo para as áreas da reabilitação urbana, da habitação e do arrendamento habitacional. Consequentemente, o IHRU é a entidade que gere os bairros onde ainda existe habitação pública (os “bairros de arrendamento público”, assim designados no Programa Habitar Habitat) promovida pelo Estado Central através do FFH, do INH e do próprio IHRU.

Na secção seguinte, procuramos avaliar a segregação funcional persistente em bairros de arrendamento público geridos pelo IHRU (RCM n.^o 56/2018 de 7 de Maio, 2018), tendo em conta o reconhecimento da permanência ao longo de gerações dos fenómenos de segregação nestes conjuntos habitacionais. Para o efeito, tomaremos como referência as diferentes abordagens aos processos de segregação, apontando a metodologia para considerar as suas dimensões funcionais e, a partir delas, refletir também sobre as restantes.

4. Universo do estudo de caso e âmbito metodológico

A análise desenvolvida tem por base o Atlas SIPA de Património publicado pelo IHRU em 2011 (^{IHRU - SIPA, 2011}). Este levantamento de conjuntos habitacionais realizado e disponibilizado (em formato shapefile) pelo Sistema de Informação para o Património Arquitetónico fornece pontos de localização para 120 bairros de arrendamento público geridos (à data) pelo IHRU. Estes pontos estão associados a alguns atributos, como seja a década de construção e a tipologia e, para 50 dos 120 bairros, também estão disponíveis para consulta, fichas de caraterização construtiva e morfológica que incluem registos fotográficos (figura 2). A decisão de utilizar esta fonte decorre do facto de ser uma base de informação que, apesar de ser assumidamente incompleta, é a mais estável que temos ao nosso dispor, facultando dados (quantitativos e qualitativos) associados à localização (pontos acessíveis em formato shapefile) de 120 bairros distribuídos por todo o país. Trata-se, por isso, do tipo de informação que viabiliza o processamento e a análise exploratória que pretendemos desenvolver.

Estes bairros estão distribuídos por 12 distritos: Aveiro 10, Braga 9, Bragança 2, Faro 7, Guarda 1, Leiria 7, Lisboa 12, Portalegre 7, Porto 15, Setúbal 39, Viana do Castelo 9, Vila Real 2 (tabela 2). A localização dos bairros incide sobre 45 concelhos, estando mais presentes em Santiago do Cacém, Almada, Seixal, Porto, Moita, Guimarães e Peniche. Estes 7 concelhos representam, no seu conjunto, 46,7% dos bairros e 49 dos 120 (41%) localizam-se nas duas AMs (38 na AML e 11 na AMP) (figura 1).

Fonte: (^{IHRU - SIPA, 2011}).

Tabela 2 Bairros de arrendamento público por década de construção, tipologia e distrito 

Figura 1 Três exemplos de conjuntos multifamiliares de habitação económica do FFH  

Estes conjuntos habitacionais têm entre 4 e 5 décadas de existência. Por conseguinte, serviram de residência a pelo menos 4 gerações e são sobretudo constituídos por edifícios multifamiliares (tabela 1). Os casos em que predominam as moradias ocorrem em concelhos de baixa densidade.

Recorrendo a ferramentas de processamento e de análise espacial disponíveis no software com código-fonte aberto do QGis, os procedimentos metodológicos seguiram a seguinte sequência:

importaram-se 120 os pontos do levantamento do (^{IHRU - SIPA, 2011}) no projeto de QGis criado para o efeito;

associou-se informação, também de natureza pontual (4717 pontos), obtida através da aplicação QuikOSM para seis serviços de proximidade: cafés (952 pontos); paragens de autocarro (2141 pontos); escolas primeiro ciclo e jardins de infância (175 pontos); supermercados e mercearias (177 pontos); farmácias (210 pontos); e restaurantes (1062 pontos);

criaram-se buffers de 50 metros de raio (aproximação à área de implantação dos bairros), 250 metros de raio (aproximação à envolvente dos bairros) e 1000 metros de raio em volta das localizações dos bairros (aproximação à cidade onde o bairro se enquadra) e extraíram-se os pontos das amenidades para as diferentes áreas de proximidade;

criou-se uma camada onde se agregaram os pontos das 6 amenidades (4717) e desenvolveram-se análises de concentração de vizinho mais próximo (join attibutes by Nearest) e de estimação de densidades e de influência (Heatmap, Kernel Density Estimation); e,

de forma a contrastar melhor os resultados do procedimento anterior aplicamos o algoritmo fuzzify raster (power membership), classificando as áreas de influência numa escala entre 0 e 1 de acordo com o seu poder (concentração).

Figura 2 Distribuição dos bairros de arrendamento público por década de construção 

5. Intensidade da SFP em bairros de arrendamento público

Quando consideramos a posição das 4717 amenidades de comércio e serviços importadas da base de dados do OpenStreetMap na unidade de análise mais abrangente e as desagregamos pelos raios de proximidade considerados (tabela 3), constata-se que a maioria está localizada no exterior do bairro. Contudo, a relativização do número pela respetiva área dos três raios de aproximação, mostra que existe semelhanças entre as diferentes unidades de análise.

Tabela 3 Serviços e comércio de proximidade no bairro, na sua envolvente e na cidade envolvente 

Todavia, a observação mais detalhada resultante da análise do vizinho mais próximo (agregando as amenidades mais próximas aos 120 bairros) permite constatar que, nos 120 bairros de arrendamento público aqui considerados, apenas 17 (15%) têm, na escala do bairro, uma das 6 amenidades. Em 69% dos casos (78) a amenidade mais próxima localiza-se na área envolvente e, para 16% dos bairros, o serviço mais próximo só pode ser acedido na cidade envolvente (num raio entre 500 m e 2000m). Existem ainda 7 bairros que têm as amenidades mais próximas fora destes três âmbitos espaciais.

Quando se considera a distribuição das 6 amenidades (selecionando as que estão mais próximas) do conjunto dos 120 bairros, constata-se que 14% (13) são paragens de autocarro integradas no bairro. Estes bairros têm de recorrer aos que estão na envolvente para aceder a mais 59 (66,3%) paragens de autocarro e para chegaram às restantes 17 mais próximas (19%) têm de procurar as que se localizam na cidade envolvente (tabela 4).

Tabela 4 Distribuição das 6 amenidades mais próximas 

A diversidade de amenidades é baixa na medida em que 12,4% dos bairros acedem apenas a uma amenidade no raio de maior proximidade. Para que o acesso a uma amenidade ascenda a 34% dos bairros é necessário incluir o círculo de proximidade seguinte (bairros envolventes). No espaço de maior proximidade apenas se verificam 3 bairros com duas amenidades. Este número sobe para 18 se incluirmos as que se posicionam na envolvente destes bairros. A acessibilidade a 6 amenidades ocorre em 33 bairros (29,2%) somando os casos em que tal ocorre na envolvente com os da escala mais alargada. Da extração dos 89 cafés mais próximos dos bairros, conclui-se que 5 (5,4%) estão no seu interior, 41 (44%) nos bairros envolventes e 47 (50,5%) localizam-se na coroa entre os 500m e os 2km. Na área de estudo de 2km de diâmetro, existem 93 escolas. Note-se que consideramos apenas as escolas que têm 1º ciclo e os jardins de infância e creches. Apenas uma está implantada na escala dos bairros, 30 (37%) estão nos bairros envolventes e 50 (61,7%) estão localizadas na estrutura urbana da cidade.

Quando consideramos exemplos de comércio e serviços um pouco mais diferenciados (restaurante, supermercado/minimercado e farmácia) a sua presença nestes bairros é ainda menor. Tendo em conta a fonte que utilizamos, não estão registados restaurantes, supermercados/minimercados na escala destes bairros. A maioria destes dois tipos de comércio, quando consideramos os que estão mais próximos, localiza-se na escala da cidade (52% no caso dos restaurantes e 70% no caso dos super e minimercados). A distribuição das farmácias mais próximas também prevalece na unidade de análise mais distante, contudo existem 3 implantadas no raio de maior proximidade. Dos 504 pontos com comércio e serviços mais próximos, apenas 4,4% estão no espaço privilegiado de funcionamento do bairro (duas ruas e dois ou três blocos de edifícios), 44,2% posicionam-se nas imediações do bairro e 51,4% estão inseridas na estrutura urbana mais alargada.

Complementarmente, quando se estima a densidade de Kernel, obtemos as concentrações dos 4717 pontos (amenidades) e as respetivas áreas de influência que, neste caso, foram definidas para um raio de 100 metros. Ou seja, agregam-se através da interpolação de raios de 100m em torno das localizações do comércio e serviços considerados. Dos 17 exemplos extraídos, 12 destes bairros estão deslocados dessas concentrações e dos respetivos raios de influência (figura 3).

Figura 3 17 exemplos do posicionamento dos bairros face à concentração e às áreas de influência das amenidades (Kernel density estimation) 

Para aumentar a leitura sobre o desfasamento entre a localização dos bairros e as concentrações de amenidades, recorremos ao algoritmo Fuzzify Raster (power membership) normalizando os valores entre 0 e 1 de acordo com o poder de cada concentração calculada tendo por base os resultados do mapa de densidade de Kernel.

A observação deste mapeamento é reveladora porquanto 97 dos 120 bairros estão deslocados das áreas de concentração de amenidades. Esta segregação funcional é ainda mais forte quando os bairros estão localizados em pequenas aglomerações urbanas ou em cidades médias. Os 23 casos em que tal não ocorre (bairros com menos segregação funcional) encontram-se localizados nos centros das áreas metropolitanas.

Conclusões

Os diferentes tipos de segregação (físicos-funcionais, socioculturais, de estigmatização pela afirmação das hierarquias de poder) retroalimentam-se, contribuindo para reforçar e conferir persistência a estes processos. As políticas de habitação em Portugal têm sido erráticas e pouco direcionadas para atenuar os efeitos da segregação que os programas de emergência (de realojamento) têm criado e sedimentado ao longo de décadas. Este reconhecimento encontra-se formulado nos termos do Programa “Da Habitação ao Habitat”, criado no âmbito da Nova Geração de Políticas de Habitação. A sua aplicação, inicialmente exploratória, deveria estender-se à generalidade dos bairros de arrendamento público onde se diagnostica periferização e homogeneidade social, tendo como resultado a segregação territorial e a continuidade ou, em certos casos, o agravamento de dinâmicas de segregação.

Os resultados desta avaliação, que compreende 120 bairros de arrendamento públicos geridos pelo IHRU, distribuídos por 12 distritos e 45 concelhos, tem por base a distribuição de 4717 pontos relativos à localização de 6 tipos diferentes de serviços e comércio de proximidade: paragens de autocarro (2141), cafés (952), escolas com 1º ciclo, jardim de infância e pré-escolar (147), restaurantes (1062), supermercados e minimercados (177) e farmácias (210) selecionadas num raio de 1km da localização dos bairros. Diferenciaram-se três espaços de distribuição, que correspondem a aproximações a outros tantos espaços de vivência: de bairro, da sua envolvente, dessa parte da cidade.

Os resultados demonstram o domínio da segregação funcional destes bairros, sendo que esta segregação perdura entre 4 e 5 décadas (acompanha pelo menos 4 gerações). Mesmo considerando que os aglomerados urbanos em que foram construídos se expandiram consideravelmente nessas décadas, a sua condição de isolamento permanece visível na ausente ou na exígua dotação de nós de vida comercial e social. É preponderante a situação de marginalidade das localizações face à estrutura comercial e de serviços de proximidade. Nos casos em que existem algumas das amenidades tratadas nesta análise, elas incidem sobre um número residual de bairros, sendo ainda assim pouco diversificadas. Note-se que o elemento de integração funcional mais presente (entre os considerados nesta análise) é a paragem de autocarro. No geral, estas comunidades acedem a amenidades urbanas nos bairros que envolvem estes conjuntos habitacionais.

Importa, na sequência desta investigação, empreender análises mais finas dedicadas a perceber as razões desta segregação funcional e a mapear os processos que fazem com que esta permaneça por gerações, não obstante o crescimento e a (re)qualificação das cidades. Para o efeito é necessário juntar mais informação quantitativa, nomeadamente de natureza económica e social, com informação qualitativa que permita conhecer a multiplicidade de efeitos da segregação destes bairros e apontar soluções para os mitigar. A equidade enquanto antidoto da segregação pressupõem níveis mínimos de acesso às amenidades da cidade, entre as quais se destaca o reconhecimento de que a habitação é um direito matricial que se irradia para todos os outros.