Cooperação Sul-Sul, Investimentos Externos e Desenvolvimento: Existem novas perspectivas a partir do sul global?^[1]

Cooperation South-South, foreign investments and development: Do new perspectives exist with the global south?

 

Marta Zorzal e Silva*

*Departamento de Ciências Sociais, Universidade Federal do Espírito Santo, Avenida Fernando Ferrari, 514, Campus Universitário de Goiabeiras, Vitória, Espírito Santo, Brasil – CEP 29.075.710, mazorzal@gmail.com

 

RESUMO

O texto descreve as relações e tensões que caracterizam a temática do desenvolvimento, da cooperação externa e dos investimentos estrangeiros diretos nas economias ditas emergentes do eixo Sul-Sul, para refletir sobre alguns aspectos deste processo. Entre estes destaca: a) as distintas vertentes do pensamento que disputam legitimidade no campo do debate acadêmico, político e societal em torno do que se entende por desenvolvimento; b) o campo de poder que é configurado por redes técnico-produtivas e instituições quando este processo é posto em marcha; c) a cooperação internacional no eixo Sul-Sul, dinamizada a partir da constituição dos BRICS; e d) os aspectos relativos aos diferentes saberes e racionalidades que se cruzam no âmbito destas relações. O caso de Moçambique é tomado como referente empírico ao olhar sobre o processo de desenvolvimento induzido externamente, a fim de problematizar as racionalidades e as ideologias impressas nos modelos de desenvolvimento que “viajam” dos países industrializados para os não industrializados. Concluímos indicando algumas tendências observadas nos investimentos diretos realizados pela corporação multinacional Vale S.A. na Província de Tete, em Moçambique, visando evidenciar a forma como se entrelaçam e se conflitam concepções e visões sobre processos de desenvolvimento no contexto de dominância do global sobre o local.

Palavras-chave: desenvolvimento, cooperação Sul-Sul, investimento estrangeiro, poder económico, Vale S.A., Moçambique

 

ABSTRACT

The text describes the relations and tensions that characterize the theme of development, external cooperation and foreign investments directed towards the so-called emergent economies of the South-South axis. It does so in order to reflect upon some aspects of this process. Among these are: a) the separate strands of thinking that contest the legitimacy of the meaning of the word development in the area of academic, political and societal debate; b) the power shaped by technical and productive networks and institutions when this process is set in motion; c) the international cooperation across the South-South axis, started by the BRICS constitution; and d) the aspects relative to the different rationales whose path cross within the sphere of these relations. The case of Mozambique is cited as an empiric reference so as to problematize the rationales and ideologies modeled on the different forms of development that “travel” from industrialized to non-industrialized countries. We conclude by showing certain trends seen in the direct investments done by the multinational corporation Vale S.A. in the Tete Province, in Mozambique, which aims at showing how different conceptions and visions of processes of development intertwine and conflict, in a context in which global dominance takes over local dominance.

Keywords: development, cooperation South-South, foreign investment, economic power, Vale S.A., Mozambique

 

O contexto do desenvolvimento do capitalismo contemporâneo constitui o pano de fundo sobre o qual se assenta o presente ensaio. Para tanto, toma como referência as últimas décadas do século XX, momento em que ocorrem intensas mudanças tanto nas economias centrais como naquelas dos países considerados periféricos a este sistema, em razão do estágio menos avançado de industrialização destes últimos. Desse modo, o escopo da reflexão tem como referência o debate em torno dos múltiplos e complexos processos de mudança em curso, os quais têm sido apreendidos de forma mais genérica por meio da ideia de globalização.

A reconfiguração das relações de poder e das margens de manobra da maioria dos países, no âmbito destes processos, caracterizam um cenário de situações concretas muito diversas ao redor do mundo. Grandes assimetrias em termos das redes técnico-produtivas da riqueza comparecem neste cenário, agravando as diferentes condições da maioria dos países de desenvolvimento industrial tardio. Entre estes, encontram-se a maior parte dos países do eixo Sul-Sul (sobretudo os países da América Latina e África), classificados como “não desenvolvidos” ou “emergentes” no contexto atual do capitalismo globalizado.

Além disso, no âmbito do debate econômico passou-se a considerar o grau de desenvolvimento dos países de acordo com seu nível de industrialização e integração ao mercado globalizado. Aqueles que historicamente ficaram isolados ou ingressaram tardiamente na rota do desenvolvimento industrial, em geral, são herdeiros de um passado de dominação colonial, cujo efeito é assinalado pelas exclusões e desigualdades. A escassez de recursos econômicos, financeiros, organizacionais e científico-informacionais, por sua vez, reforça as assimetrias e dificuldades de acesso aos bens e serviços gerados pela sociedade industrial moderna, localizada principalmente nos países do Norte.

Este é o cenário mais geral das relações e tensões que caracterizam a temática do desenvolvimento, da cooperação externa e dos investimentos estrangeiros diretos (IED) nas economias ditas emergentes do eixo Sul-Sul. Entre esses países, destacamos o caso de Moçambique como referente empírico ao olhar que pretendemos lançar sobre o processo de desenvolvimento induzido externamente, a fim de problematizar as racionalidades e as ideologias impressas nos modelos de desenvolvimento que “viajam” dos países industrializados para os não industrializados. Para tanto, abordamos inicialmente o tema do desenvolvimento enfatizando as distintas vertentes de pensamento que disputam legitimidade no campo do debate acadêmico, político e societal; e também a ideia de que “o desenvolvimento é visto como um campo de poder formado por muitas redes e instituições” (Ribeiro, 2008, p. 109), visando decifrar a dinâmica que articula este processo.

Em seguida, focalizamos brevemente a discussão relativa aos modelos de cooperação internacional, com ênfase sobre os desafios políticos, econômicos e culturais a serem enfrentados pelos atores envolvidos. Na sequência sublinhamos o debate sobre processos de tradução dos conceitos e pressupostos impressos nos modelos técnico-organizacionais ocidentais de desenvolvimento que “viajam” para os países do eixo Sul, levados pelas ações de cooperação externa e investimentos estrangeiros diretos. Concluímos indicando algumas tendências observadas nos investimentos diretos realizado pela corporação multinacional Vale S.A. – de origem brasileira – na província de Tete, em Moçambique.

A atuação desta empresa na referida localidade está inserida num plano mais amplo de cooperação entre Brasil e Moçambique, concebido no contexto da mobilização de um grupo de nações do eixo Sul-Sul – entre elas, o Brasil – para o desenvolvimento de novos padrões de cooperação internacional. Nosso intuito é explorar as características das reconfigurações políticas e sociais que são geradas pelo reordenamento das relações socioeconômicas e políticas produzidas como efeito dos grandes investimentos estrangeiros diretos realizados em Moçambique.

Esperamos, entretanto, que os dados objetivos apresentados, por ora, ainda gerais, possam ser mais bem trabalhados futuramente como resultado da pesquisa em curso, sobre as relações que se configuram no âmbito do que tem sido denominado de Redes de Produção Global - RPG (Henderson et al. como citado em Santos, 2011), na atual quadra da expansão capitalista.

Perspectivas sobre processos de desenvolvimento

O tema da expansão e do crescimento econômico é perpassado por questões que não são novas. Suas raízes estão fincadas de modo mais sistemático desde a emergência da sociedade industrial moderna, no século XVIII. A ideia relativa ao processo de desenvolvimento econômico, entretanto, não é consensual. Envolve disputas de sentido em três aspectos principais: a visão ou medida do que deve ser uma sociedade desejável; a visão do processo histórico de mudança social; e a visão de quais devem ser os esforços deliberados de melhoria a serem efetuados por agências ou agentes de desenvolvimento (Thomas, 2000, p. 48).

Por outro ângulo, a ideia do desenvolvimento é vista como um sistema de crenças organicamente relacionado à expansão mundial de sistemas de mercados integrados e como o “slogan mobilizador de um movimento social que criou organizações e práticas messiânicas” (Rist como citado em Ribeiro, 2008, p. 117).

O conceito de desenvolvimento situa-se, portanto, em um “campo em disputa” onde diferentes tradições de pensamento reivindicam legitimidade no plano discursivo quer seja acadêmico, político ou societário. Desse modo, antes de avançar, é necessário pontuar, ainda que brevemente, os diversos significados e visões de desenvolvimento em disputa.

Há uma série de abordagens concorrentes sobre o que se entende por “desenvolvido”. Estas se assentam sobre diferentes pontos de vista da história, de como a mudança social e o crescimento econômico devem ocorrer em relação ao sistema capitalista em geral. Por isso, trazem diferentes prescrições sobre quem deve ser o agente condutor do processo de desenvolvimento econômico e sobre como alcançá-lo. Entre elas, pelo menos três grandes vertentes têm preponderado no cenário do debate contemporâneo. Cada uma ancorada em pressupostos teóricos, morais e éticos distintos, os quais têm implicações sobre nossa visão de mundo (Thomas, 2000, p. 42).

As principais vertentes dominantes no cenário da disputa — neoliberalismo e estruturalismo —, apesar de possuírem visões contrárias em muitos aspectos analíticos e normativos, contêm semelhanças entre si em duas importantes áreas. Primeiro, elas veem o desenvolvimento, sobretudo, em termos de ampla mudança social e histórica sem, no entanto, oferecer prescrições detalhadas sobre o que as agências de desenvolvimento devem fazer para atingi-lo. Segundo, as duas veem a industrialização como o único caminho realista para alcançar o crescimento econômico necessário à melhoria nos padrões de vida das pessoas, em especial dos pobres. Admitem, para tanto, algum grau de intervencionismo para atender às necessidades humanas ou enfrentar a crise global (Thomas, 2000, p. 44).

Por outro lado, a principal área de desacordo e conflito entre elas refere-se às lógicas e aos agentes do movimento de mudança social. Enquanto a perspectiva neoliberal insiste nas motivações materialistas dos indivíduos e do mercado auto-regulador, a perspectiva estruturalista enfatiza a importância da solidariedade entre classes sociais e da ação coletiva. Considerando que os únicos exemplos de ação coletiva em larga escala só foram possíveis por meio do Estado, a oposição entre ambas tende a ser representada na contraposição mercado versus Estado, ou maximização do lucro versus planejamento e redistribuição da riqueza social produzida (ibid., p. 44).

Uma terceira vertente de pensamento estrutura-se a partir da crítica ao pensamento ocidental sobre o desenvolvimento econômico tomado como modelo universal. Para essa vertente, pensar sobre o desenvolvimento exige outro olhar em relação ao que se entende por uma situação desejável, distinta daquela que predominou até hoje. Para tanto, requer uma perspectiva crítica que coloque no centro do debate os termos e as condições que estão conduzindo os processos de mudanças sociais e econômicas contemporâneos. Considera que as múltiplas visões culturais que permeiam o que é uma sociedade desejável para os diferentes povos do mundo não se resolvem por meio do paradigma ocidental de desenvolvimento como modelo. Por isso, a produção do conhecimento sobre o desenvolvimento requer o abandono das noções epistemológicas de centros e periferias, para afirmar outras perspectivas a partir de uma rede descentralizada de nós. Nessa rede, teóricos e teorias, bem como usuários em todos os níveis, se movem, confrontam, compartilham e contestam o espaço epistemológico da investigação de alternativas, onde ao fim e ao cabo encontram a diferença cultural (Escobar, 2012, p. 225).

As diferenças culturais incorporam possibilidades para transformar a própria vida social e econômica. Significa dizer que das situações culturais híbridas ou minoritárias podem surgir outras formas de construir a economia, de lidar com as necessidades humanas básicas e de se organizar em grupos sociais. Nesse sentido, elas se caracterizam por ser uma reação contra o mainstream do desenvolvimento capitalista, especialmente no que tange à industrialização em grande escala e à suposição de que os países considerados desenvolvidos precisariam tutelar os demais para atingir o processo de desenvolvimento (Thomas, 2000, pp. 47-48).

Desse ângulo, Lander (2005, introdução) argumenta que o esforço contra a exclusão e desigualdade resultantes do mundo moderno exige a desconstrução do caráter universal e natural da sociedade capitalista-liberal, a partir do questionamento das pretensões de objetividade e neutralidade, com as quais os saberes eurocêntricos buscam legitimar essa ordem social. O debate travado por pensadores como Lander (2005), Escobar (2012), Mignolo (1999, 2000, 2005), Quijano (2005), Dussel (1995, 2005) entre outros, tem contribuído para a desconstrução das dimensões constitutivas dos saberes eurocêntricos e sua eficácia neutralizadora em relação a outros saberes. Nesse sentido, argumentam que “the present moment can be seen as one of intense struggle between two visions of globality: globality defined as modernity writ large, or globality as a pluriverse” (Blaser como citado em Escobar, 2012, p. xxxii); ou, de acordo com Escobar, “between the world as universe and the world as a pluriverse” (2012, p. xxxii); ou ainda, “building worlds in which humans and the Earth can coexist in mutually enhancing manners” (Berry como citado em Escobar, 2012, p. xxxiii).

Em síntese, a perspectiva sobre o desenvolvimento implica embates hegemônicos e contra-hegemônicos pela afirmação e legitimação de sentidos e, portanto, de direção do processo de mudança social em larga escala. As distintas possibilidades dependem da correlação de forças e de poder, configuradas nas redes de instituições consorciadas no âmbito dos diferentes países que são inseridos na ordem capitalista moderna na atual quadra da história.

Do ponto de vista empírico, o processo de desenvolvimento capitalista tardio implica expansão e crescimento econômico em larga escala. Este, por sua vez, resulta em transformação que, em geral, segundo Ribeiro (2008),

ocorre por meio de encontros entre insiders e outsiders localizados em posições de poder diferentes, [por isso] as iniciativas de desenvolvimento estão ancoradas e atravessadas por situações em que as desigualdades de poder abundam. A dificuldade de realizar mudanças internamente à chamada “comunidade de desenvolvimento” está intimamente relacionada ao fato de a mesma ser um campo de poder (p. 110).

Tratar as questões do desenvolvimento econômico como um campo de poder permite lançar luz sobre as correlações de poder que resultam em várias redes de instituições – nacionais e internacionais – dentro do campo do desenvolvimento. Estas redes constituem elos e fluxos que expressam coalizões e pactuação de tipos complexos de encontros que juntam atores e instituições locais a outsiders. As instituições configuram parte importante desse campo, na medida em que materializam as assimetrias de poder que se constituem neste processo. Elas “incluem vários tipos de organizações governamentais, organizações não-governamentais, igrejas, sindicatos, agências multilaterais, entidades industriais e corporações financeiras” (ibid.).

Por sua vez, essas instituições fazem parte de diversas redes resultantes de complexos processos históricos e políticos, ao mesmo tempo que criam novas redes que reordenam as relações de poder no curso da expansão do desenvolvimento. A dinâmica das mudanças econômicas e sociais se realiza por meio de processos de consorciação, em que as novas instituições emergentes podem virar unidades de novos e mais complexos consórcios destinados a cumprir papéis delimitados conforme definido por um dado projeto de desenvolvimento. De acordo com Ribeiro (2008):

A consorciação é um processo político comandado por grupos de poder que operam em níveis mais elevados de integração. É um encadeamento que – mediante a organização de novas entidades orientadas a tarefas econômicas e administrativas – une, de fato, dentro de um projeto, instituições e capitais internacionais, nacionais e regionais. É uma forma de reforçar relacionamentos capitalistas de modo piramidal, em que níveis mais elevados hegemonizam níveis mais baixos. (...) A consorciação significa que os projetos reforçam a competição e a concentração de capital e de poder entre firmas capitalistas; ela facilita o processo de concentração de capital e poder eliminando competidores mais fracos e cooptando alguns poucos selecionados (pp. 115-16).

A dinâmica dos processos de desenvolvimento induzidos por meio de cooperação e investimentos externos traz implícitas estratégias e lógicas técnico-organizacionais e estruturas de poder desenvolvidas e consolidadas no universo cultural de origem, as quais passam a comandar transformações e mudanças em grande escala nos países receptores. Desse modo, junto com os programas de cooperação e investimentos diretos “viaja” todo um universo de relações, sentidos e racionalidades que se sobrepõem assimetricamente nas sociedades receptoras, impondo-lhes condicionalidades e reordenamentos estruturais, que impactam o meio ambiente e a sociedade como um todo. Tais processos acabam ampliando as desigualdades sociais e econômicas em virtude da concentração de capital e de poder que eles induzem.

Emerge desde então um contexto internacional em que a preservação e conservação da natureza, bem como o uso justo e equitativo dos seus recursos, fazem do desenvolvimento um desafio ético-político e de gestão econômica e social. Por via disso, colocam em pauta temas e problemas relativos à questão ambiental; às formas de “governance e gobernabilidade”; assim como as notórias “dificuldades para formular alternativas teóricas e políticas à primazia total do mercado, cuja defesa mais coerente foi formulada pelo neoliberalismo” (Lander, 2005, p. 1).

Enfim, estes delineamentos teóricos constituem o pano de fundo da presente reflexão. Indaga-se, nesse sentido, sobre a natureza dos pressupostos que “viajam” embalados na política de investimentos estrangeiros diretos (IED), com vistas a alavancar o desenvolvimento de países considerados pobres no cenário mundial contemporâneo. Para tanto, voltamos nosso olhar para Moçambique, no contexto das relações internacionais que se inauguram entre Brasil e África, a partir do governo Lula (2003-2010).

Cooperação e desenvolvimento no âmbito das relações Sul-Sul

As mudanças e realinhamentos na geopolítica mundial, notadamente a partir do final do século XX, criaram espaço para que potências emergentes como China, Índia e Brasil expandissem suas áreas de influência e de cooperação para outros países não industrializados, entre eles os da África. Este movimento, ao lado do próprio ressurgimento da África^[2], passou a chamar a atenção da mídia internacional, assim como das tradicionais potências do Ocidente.

Neste cenário, Brasil, Rússia, China e Índia emergem na cena internacional como protagonistas aliados na busca por mudanças na ordem internacional pós-guerra fria, baseadas na Cooperação Sul-Sul^[3]. Da articulação destes países, em junho de 2003, surgiram os chamados BRICS, que tenderam a avançar no sentido da maior concertação e unificação do Sul. Tal articulação tem como objetivo “... criar novas relações de forças num mundo multipolar mediante coalizões esporádicas para conseguir objetivos comuns entre latino-americanos, asiáticos e africanos” (Kabunda, 2011, p. 27).

Com a entrada dos BRICS no palco internacional, a cooperação para o desenvolvimento^[4] ganhou novos ímpetos, na medida em que esses países afirmam-se cada vez mais como vetores das tecnologias, ideias e produtos. Comparecem, assim, como novos protagonistas no cenário internacional, criando e fortalecendo redes de intercâmbio Sul-Sul^[5], sobretudo aquelas voltadas para a realização de investimentos diretos nas economias do referido eixo, notadamente nos países africanos.

Do ângulo das expectativas criadas nas sociedades receptoras da cooperação externa e dos investimentos estrangeiros diretos, levados como perspectiva de bem estar futuro, como tais processos são recebidos? Considerando que eles se efetuam por meio de redes técnico-produtivas e financeiras via consórcios constituídos por instituições e atores transnacionais e nacionais, estes atores, em geral, veiculam a ideia de que a cooperação e o investimento externo são necessários para realizar mudanças na situação social, econômica, política e cultural do país, considerada desvantajosa, para alcançar uma situação muito melhor no futuro.

Do ponto de vista da sociedade civil receptora, na maioria das vezes, prevalece na arena pública apenas o discurso dominante que acena com futuros muito melhores do que a situação do presente. Não há espaço para debate, pois os processos decisórios se efetuam nas complexas redes burocráticas dos consórcios constituídos que, em geral, passam ao largo do debate esclarecido na arena pública.

Desde o início instauram-se desigualdades de poder que se refletem no aumento dos custos sociais e ambientais, sobretudo para os grupos sociais mais desfavorecidos, ao invés de produzir mudanças que conduziriam à superação da pobreza. Desse ponto de vista, tais processos deveriam colocar no centro do debate os problemas e os temas da transparência da “governança corporativa”, da “governabilidade política” e “governança pública” em tempos de mudanças estruturais.

Problematiza-se, neste sentido, sob que condições os padrões técnico-organizacionais transportados pelos investimentos estrangeiros diretos reordenam os processos de produção social local, exacerbando a demanda por espaço urbano e introduzindo novas lógicas na dinâmica das relações sociais e econômicas instituídas. Em outras palavras, de que modo as práticas e procedimentos transportados materializam-se no espaço dos países receptores da cooperação externa e dos investimentos estrangeiros diretos?

Grande parte dos desafios da cooperação Sul-Sul, tanto para os países emergentes quanto para os receptores, além daqueles relativos à transparência, está no processo de tradução, adaptação e significação das práticas e procedimentos transportados via cooperação e investimentos diretos.

Entre estes desafios encontra-se o conteúdo cultural e ideológico que interage nas formas de consorciação que resultam deste processo, cujas assimetrias desestabilizam possibilidades de autonomias e articulações locais nas sociedades receptoras, inviabilizando em grande parte as expectativas criadas em torno de processos de desenvolvimento induzidos externamente.

Saberes e racionalidades em viagem para outros contextos

O entendimento sobre o modo como ideias, procedimentos, formas de organização social e institucional e tecnologias se transformam em modelos de ações e como esses modelos viajam de um contexto sociocultural para outro tem sido apreendido, sobretudo no campo da antropologia, pela noção de traveling models^[6].

Czarniawska e Joerges (1996) argumentam que para “viajar” de um lugar para outro as ideias primeiro precisam ser traduzidas, ou objetivadas em elementos móveis, quais sejam: pessoas, textos, contos, imagens, filmes, modos de fazer as coisas, tecnologias, artefatos, formas organizacionais etc. Ideias objetivadas, artefatos tecnológicos etc., ao serem transportados são retirados de seu contexto original, o que significa que são desenraizados. Enviados ou trazidos para novos lugares, são incorporados em outra ordem cultural-institucional, sendo, portanto, recriados e reconfigurados. O processo de “tradução” torna-se completo se, no novo contexto, eles são colocados em ação.

Quando são repetidas muitas vezes, as ideias transportadas podem se estabilizar numa prática ou numa instituição como um conjunto de regras inquestionáveis. Esta, por sua vez, acabará descrita e resumida por meio de ideias abstratas, que poderão ser objetivadas e iniciar uma nova jornada e cadeia de tradução, cujo processo não tem um final definido (Behrends, 2008, p. 3).

A “tradução”, porém, não se efetua sem tensões e negociações e, sobretudo, não se processa de maneira uniforme nas sociedades receptoras. Considerando o encontro de racionalidades distintas, é preciso verificar como os critérios de objetividade são negociados nas arenas trans-locais no contexto da cooperação para o desenvolvimento. Dessa perspectiva é preciso distinguir a relação entre a metalinguagem (impressa nos modelos transportados) e a linguagem que se desenvolve a partir dos modelos (a forma como são percebidos e traduzidos no local de chegada), como meio de comunicação intercultural (Rottenburg como citado em Kienzler, 2005, p. 306).

Os participantes de ambos os lados veem a metalinguagem como língua objetivada de observação e de negócios. Através desta linguagem especial é que a reciprocidade e a cooperação entre as culturas tornam-se possíveis. Por sua vez, os atores (instituições, especialistas, trabalhadores etc.) que atuam nestes processos procedem a partir da suposição ideal de que todos os participantes envolvidos são capazes de se comunicar por meio da metalinguagem original, embora saibam que não é exatamente assim (ibid.).

Na verdade, existe um fosso nessa relação, cujo efeito é a produção de dissintonias, defasagens, inconsistências, subalternidades. A imagem resultante muitas vezes reflete distorções caricaturadas do original. Com isso, os objetivos do desenvolvimento, oficialmente veiculados pelos negociadores de ambos os lados – redução dos índices de pobreza, crescimento econômico, melhoria das condições de vida, acesso aos bens e serviços etc. – nem sempre se realizam. Em suma, para as sociedades receptoras, sobretudo para a parcela da sociedade mais penalizada, o processo se expressa em forma de descontentamento, frustrações e conflitos.

Por outro lado, como as metas estabelecidas quase nunca são alcançadas, ou apenas parcialmente, instaura-se um círculo vicioso, que tende a conduzir à dependência pela recorrente necessidade de novas ajudas e investimentos. Na verdade, os modelos e práticas transportadas muitas vezes se baseiam em lógicas que, ao invés de concorrerem para a autonomia dos sujeitos, reforçam as condições de subalternidade presentes, inviabilizando assim a possibilidade de criar circuitos virtuosos.

As metalinguagens culturais (doadores e receptores) não podem ser entendidas como alternativas excludentes. Ao contrário, ambas são parte do processo de negociação transcultural. Considerando que os atores participantes constantemente alternam entre os dois códigos, Rottenburg (como citado em Kienzler, 2005, p. 306) destaca que periodicamente é preciso traduzir a metalinguagem original para a linguagem da cultura receptora, para que seja possível descobrir erros e inconsistências no nível de fatos e estatísticas, bem como dentro da moldura pessoal de referência dos atores envolvidos.

Cooperação brasileira e investimentos estrangeiros diretos em Moçambique

A reconfiguração da ordem internacional, no limiar do século XXI, conforme sublinhamos e, neste contexto, a chegada de Luiz Inácio Lula da Silva ao governo do Brasil (2003-2010), confluíram para que o continente africano ganhasse relevância sem precedentes na política externa brasileira. Essa virada para a África, segundo Sombra Saraiva (2012), refletiu a combinação de mudanças ideológicas e estratégicas introduzidas a partir de então, com vistas a ultrapassar o discurso culturalista tradicional e legitimar na própria sociedade brasileira um novo discurso calcado num consenso político e social. Tal consenso, presente em instituições, universidades, parlamento, grupos afro-brasileiros, empresas e agentes públicos interessados, passou a reconhecer a dívida histórica e moral do Brasil em relação à África (Sombra Saraiva, 2012, p. 179).

Vale sublinhar, no entanto, que foi na conjuntura propiciada pelos realinhamentos ocorridos no cenário interno e externo que o Brasil, durante o governo Lula, saiu da posição de receptor para ser um doador de ajuda internacional. Com isso, o país saiu de um aporte de ajuda externa de aproximadamente “...US$ 1,5 milhão, em 2003, para mais de US$ 33 milhões em 2010. Nos dois últimos anos, a África recebeu cerca de 50% do volume total da ajuda brasileira, onde destacou-se Moçambique^[7] como principal receptor” (Garcia, Kato & Fontes, 2013, p. 13).

Da perspectiva do Brasil, a cooperação em iniciativas de desenvolvimento no âmbito Sul-Sul é conceituada de forma distinta da ajuda oficial para o desenvolvimento (AOD), normalmente oferecida por meio de mecanismos oriundos da relação Norte-Sul^[8]. Nesse sentido, os discursos veiculados nos documentos em prol da cooperação Sul-Sul pautam-se na ideia de que a cooperação visa “a criação de uma nova ordem mundial, sustentada por um conjunto de princípios e diretrizes (como o estado de direito e a democracia), que não deveriam ser condições para o diálogo e a negociação com os países envolvidos” (IPEA & Banco Mundial, 2011, p. 37). Além disso, é destacado que a política de cooperação brasileira se efetua em consonância com a política externa do país, enfatizando entre outros princípios “a não intervenção e respeito pela soberania, solidariedade e a transferência de conhecimento e tecnologia sem condições” (ibid., p. 39).

Nesse diapasão, a política de cooperação Sul-Sul brasileira passou a ser difundida e caracterizada por inserir o Brasil como um “novo doador” que se diferencia dos doadores tradicionais – EUA e países da OCDE – na medida em que disponibiliza recursos não reembolsáveis, não vincula a ajuda externa a condicionalidades econômicas e/ou políticas e por utilizar instrumentos que não implicam transferência de recursos, evitando, desse modo, corrupção, desvios etc. (ibid.). Enfatiza-se, portanto, o caráter da “horizontalidade” entre doador e receptor e a “autonomia” do país receptor. Todavia, concordo com o argumento de que “esse discurso esconde relações de poder e de dependência peculiares e indiretas, que ainda precisam ser averiguadas” (Garcia et al., 2013, p. 14).

No âmbito dos países africanos receptores, por outro lado, Moçambique tem se sobressaído por seu protagonismo na cena internacional contemporânea. Fatores diversos vieram contribuindo para que este país se colocasse na dianteira do processo de atração de investimentos estrangeiros diretos, ocupando lugar de destaque entre os demais. Em grandes linhas, vale sublinhar entre os principais fatores: a) as reformas realizadas, a partir de 1983, visando à reconversão da ordem socialista vigente desde a independência do país, em 1975, à economia de mercado e à democracia liberal; b) a realização de reformas econômicas, a partir de 1987, segundo os padrões sugeridos pelo Banco Mundial; c) abertura da economia nacional e criação de incentivos fiscais para realização de investimentos estrangeiros diretos no país; d) a presença de grandes reservas de recursos minerais ainda não explorados.

Neste contexto, a política de cooperação brasileira em Moçambique, assim como nos demais países africanos, vem se realizando por meio da cooperação técnica (transferência de conhecimento e tecnologia) e via investimentos diretos. Nesta última modalidade, as empresas brasileiras da construção civil e do setor extrativo tem posicionamento privilegiado^[9], na medida em que comparecem como grandes investidoras no país.

A atratividade dessas empresas relaciona-se com a recente descoberta de reservas de recursos minerais na Bacia de Moatize-MZ, que contém uma das maiores reservas de carvão siderúrgico de alta qualidade no mundo. Além do carvão de Moatize, foram descobertas milhões de toneladas de reservas de ferro--vanádio e titânio na província de Tete, em 2012. Na província de Nacala, no norte de Moçambique, foram encontradas reservas de fosfato que colocam o país na posição de terceiro maior produtor mundial, abrindo perspectivas para o mercado de fertilizantes. Ainda nesta província, novas prospecções têm acusado a descoberta de pedras preciosas, dentre elas a turmalina e o ouro. Em Cabo Delgado, também ao norte do país na fronteira com a Tanzania, as empresas ENI (italiana) e Anadarko (americana) descobriram, em 2012, reservas de petróleo e gás off shore em grande quantidade que podem colocar Moçambique na posição de um dos maiores produtores africanos (Garcia et al., 2013, p. 26).

É neste cenário de oportunidades econômicas e incentivos governamentais que os investimentos estrangeiros diretos se destacam em Moçambique. A mineradora internacional Vale S.A., de origem brasileira, foi a primeira empresa a ganhar concessão do governo moçambicano para exploração da mina de Moatize, em 2004. Para instalação e governança dos investimentos a Vale S.A. criou a subsidiária Vale Moçambique, cuja estrutura acionária está assim constituída: 85% pertencem a Vale holding, 5% ao Estado moçambicano e 10% a investidores nacionais. Para instalação da mina e execução dos projetos e obras de infra-estrutura a empresa levou construtoras brasileiras como a Odebrecht, Camargo Correa e Andrade Gutierrez, que vêm atuando em projetos dessa natureza em países africanos desde a década de 1980 (Selemane, 2010; Garcia et al., 2013).

Do ponto de vista dos processos de negociação e decisão entre instituições e grupos empresariais brasileiros com o governo (nacional e local) e segmentos empresariais de Moçambique, Garcia et al. (2013) destacam que estes passaram ao largo da maioria da população moçambicana, nos seguintes termos:

Redes político-empresariais (...) são o principal meio de definição de negócios e de contratos em Angola e o principal fator levado em conta em processos oficiais de tomada de decisão. (...) Esse aspecto também foi muito destacado no contexto moçambicano, com muitas entrevistas apontando para a coincidência entre políticos em cargos decisórios e empresários donos de negócios que executam projetos públicos. Seriam, assim, esses relacionamentos políticos, econômicos e, em alguns casos, pessoais, os principais definidores dos negócios entre governo e empresas também em Moçambique (p. 25).

Em termos de investimentos estrangeiros diretos em Moçambique, a Vale S.A. ocupa posição principal entre as empresas brasileiras, cuja atuação compreende investimentos em mineração e em logística de transportes. A empresa já investiu cerca de 1,9 bilhão de dólares no complexo mina-ferrovia-porto, cujo modelo de atuação assemelha-se muito com estratégias adotadas no Brasil, quando da construção do sistema sul (anos de 1960 e 70) e sistema norte (anos de 1980)^[10]. A viabilização do escoamento da produção para os mercados compradores demandou da empresa alto investimento em logística de transportes ferroviários para conectar Moatize ao porto mais próximo, localizado na cidade de Beira, na província de Sofala ao sul de Moçambique^[11].

Além dessa ferrovia ao sul, a Vale prevê a construção de outra visando conectar Moatize ao porto de Nacala, no norte, que terá capacidade para movimentar 18 milhões de toneladas de carvão por ano. A linha inclui um trecho de 237 quilômetros passando por Malaui, país vizinho a Moçambique, e terá no total 912 quilômetros (Vale S.A., 2014b, 2014c). Nestes investimentos, as estratégias da Vale S.A. se articulam com o projeto do governo moçambicano intitulado Corredor de Nacala e com a política de cooperação brasileira na área de agricultura, especificamente com o projeto ProSavana. Fica evidente, neste caso, uma estreita correlação entre os investimentos privados da Vale e as políticas de cooperação para o desenvolvimento do governo brasileiro (Garcia et al., 2013, p. 27).

Em termos de expectativas por parte do governo e da população de Moçambique, sobretudo a população da região de influência direta na província de Tete, o anúncio em 2004 da chegada da Vale foi acompanhado da esperança de que havia chegado o momento para o país alavancar sua economia e, desse modo, superar suas condições de pobreza. Tal expectativa ancorava-se na promessa propagada pela multinacional de geração de empregos e transferência de tecnologia. Com isso, seus investimentos iriam dinamizar a economia e gerar receitas públicas, ao mesmo tempo que desenvolveria um setor estratégico da economia moçambicana que impulsionaria mudanças em outros setores, ativando o desenvolvimento do país.

Entretanto, estudos e pesquisas^[12] sobre a dinâmica de atuação da Vale e sobre os efeitos dos investimentos no desenvolvimento econômico do país argumentam que a perspectiva anunciada tem ficado muito aquém das promessas propaladas. Tal distância é atribuída a diversos fatores. Em primeiro lugar, destacam “a pouca estrutura do governo moçambicano para negociar com uma empresa com o poder econômico e o porte da Vale S.A., e a pouca capacitação do seu corpo burocrático para articular esses projetos setoriais num plano de desenvolvimento econômico”. Em segundo, ressaltam a pouca absorção da mão de obra local, que é “em grande parte pouco qualificada e com pouca experiência em trabalho formal na indústria”, por isso salientam que os empreendimentos da Vale, em Tete, têm sido acompanhados “de muitas denúncias de contratação de mão de obra externa (de outras partes do país ou mesmo internacional)” (Garcia et al., 2013, pp. 27-28). Em terceiro, ressaltam o “tratamento diferenciado que é dado para os trabalhadores nacionais e estrangeiros. Não há um sistema de piso salarial por categoria em Moçambique e as negociações salariais dentro da empresa são individuais e não coletivas” (ibid., p. 43). O depoimento a seguir, do representante do Ministério do Trabalho Provincial de Tete, sublinha nos seguintes termos este aspecto.

Há uma grande diferença entre o trabalhador nacional e o trabalhador estrangeiro. Cada um tem um salário. O pagamento e a fixação dos salários não é transparente. O Ministério [do Trabalho] orienta as empresas para a prática da igualdade salarial. [Mas] Não podemos determinar o quanto pagar. O contrato de trabalho nacional e aquele para os estrangeiros são diferentes. Tem havido muitas greves por conta da desigualdade dos salários. Odebrecht e Vale tiveram intervenção da polícia nos últimos anos. O Ministério manda a Polícia Nacional para baixar os ânimos (como citado em Garcia et al., 2013, p. 43).

No que concerne à promessa de diversificação da economia, transferência de tecnologias e de qualificação de trabalhadores, também não vem se verificando de acordo com as expectativas geradas. As entrevistas realizadas em Tete por Garcia et al. (2013) evidenciam a opção por um modelo produtivo de baixo custo e valor agregado para exportação sob a forma de commodities. Com isso, a empresa não impulsiona a diversificação da economia local, nem induz o investimento em setores considerados prioritários, tais como: “empresas de construção civil ou de siderúrgicas locais, constantes nos planos de investimento oficiais” (ibid., p. 40).

Desse modo, tem preponderado a opção por investimentos que possuem um retorno rápido, e que não são estruturantes. Face ao processo de consorciação altamente assimétrico entre os gestores da Vale S.A. e os gestores das instituições governamentais, os autores acima citados argumentam que os processos decisórios para definição dos investimentos prioritários acabam sendo regidos por fatores que não levam em conta possibilidades mais inclusivas para a sociedade como um todo. Desse modo, do lado da empresa prioriza-se a lucratividade, do lado do governo os ganhos pessoais derivados de propinas, corrupção e comissões indevidas (ibid., pp. 40-41).

Do ponto de vista da dimensão dos impactos territoriais, sociais, culturais e ambientais, os grandes investimentos efetuados pela Vale S.A., de forma concentrada no tempo e no espaço, têm afetado de modo muito desigual os distintos grupos sociais localizados na região de influência direta dos mesmos. Além disso, numa economia de reduzida magnitude como a moçambicana, produziu como efeito o reordenamento desses espaços alterando completamente a vida dos habitantes, sobretudo aqueles localizados na província de Tete. O aumento dos fluxos econômicos e migratórios para a região produziu como efeito o encarecimento dos produtos alimentícios, aluguéis, bens e serviços em geral, assim como pressões sobre o espaço urbano construído.

Ademais, as mudanças econômicas e sociais em grande escala, além dos impactos e dos conflitos trabalhistas mencionados, desencadearam também conflitos sociais. Estes últimos derivados da forma como foi realizada a remoção de 1.313 famílias de agricultores, compondo um total de quase 5 mil pessoas que ocupavam a área da mina de Moatize (Selemane, 2010, pp. 21-24; Mozambique Bulletin, 2012, pp. 1-2; Garcia et al., 2013, pp. 45-47).

Conflitos e tensões ocorridos entre as comunidades transferidas e a empresa têm sido numerosos. Na maioria das vezes resultam da ausência de informações claras, da não compreensão da cultura local na elaboração dos projetos de assentamento, da transferência das famílias para locais onde não podem exercer suas atividades agrícolas, da qualidade precária das habitações construídas e ausência de infraestrutura de saneamento, locais muito distantes dos centros urbanos e distritos, entre outros fatores (Selemane, 2010; Mozambique Bulletin, 2012; Garcia et al., 2013).

Em suma, os efeitos das grandes mudanças em curso vêm impactando de forma muito desigual os diversos grupos sociais moçambicanos. A política de desenvolvimento adotada pelo Estado moçambicano incentivou o crescimento econômico continuado por meio dos investimentos estrangeiros diretos, fomento a exportações de commodities e manutenção nos montantes de ajuda internacional^[13], desencadeando um processo de crescimento voltado para fora, baseado na exportação de produtos primários, notadamente recursos minerais, e importação de produtos e serviços de alto valor agregado, ao lado da baixa diversificação da indústria nacional (Garcia et al., 2013, p. 20). Como resultante, ao invés de reduzir os fatores geradores de pobreza, vem ampliando as desigualdades sociais e gerando concentração da riqueza nas mãos de poucos.

Considerações finais

A reflexão sobre os temas do desenvolvimento, da cooperação externa para o desenvolvimento e dos investimentos estrangeiros diretos nos países que passaram a ser integrados aos processos de globalização contemporâneos buscou pontuar os principais aspectos políticos, econômicos e sociais que comparecem imbricados nas relações assimétricas estabelecidas com os países que ficaram fora dos circuitos pretéritos do desenvolvimento industrial moderno, como é o caso de Moçambique.

A tentativa de ilustração dos descompassos e conflitos que emergem a partir das estratégias de investimentos estrangeiros diretos, realizados pela Corporação Multinacional Vale S.A., entre outras, buscou mostrar os desafios e os desencontros que se colocam nessa relação.

No caso da Vale S.A., em Moçambique, apesar da origem da empresa localizar-se no Brasil, país que também foi colonizado e de industrialização tardia, que em seu discurso de aproximação com a África propõe uma forma distinta de cooperação e ajuda externa, em razão de laços históricos e de dívidas morais acumuladas, poderia levar a supor e a esperar que o modelo de atuação e de gestão da empresa pudesse estar em consonância com estes princípios.

Todavia, o que se tem observado em diversos estudos realizados sobre Moçambique é que o resultado do que a Vale transporta em sua metalinguagem, expressa no discurso: “Transformar recursos naturais em prosperidade e desenvolvimento sustentável” (Vale S.A., 2014a), tem ficado muito aquém das promessas veiculadas pela empresa. Os artefatos tecnológicos, as práticas, procedimentos e racionalidades que vão junto com os investimentos acabam por se sobrepor à lógica da vida e das relações presentes nos espaços de influência direta dos mesmos, impondo outros ritmos e lógicas que impactam de modo desigual os distintos grupos sociais.

Na sociedade moçambicana e demais sociedades do mundo colonizado, as assimetrias de poder e de recursos (técnicos, administrativos, gerenciais, financeiros etc.) nas relações de governança entre as corporações multinacionais, o Estado e a sociedade civil caracterizam os descompassos e as dualidades entre os beneficiários e a grande maioria dos excluídos. Estes se reproduzem na forma como o governo e as corporações multinacionais, tanto no âmbito nacional como no local, veiculam e dimensionam expectativas em torno da ideia de desenvolvimento que, no médio e longo prazos, resultaria em benefícios para a sociedade como um todo.

Neste sentido, o discurso que a multinacional Vale veicula em suas páginas institucionais acerca do que ela leva e deixa para as comunidades evidencia o modo como ela cria e difunde promessas para as populações atingidas. Na página dedicada ao relatório de sustentabilidade, na abertura do item comunidades, apresenta suas intenções em relação a elas nos seguintes termos:

A Vale busca ser referência em atuação social para deixar um legado positivo para as comunidades das quais faz parte. Temos o comprometimento de respeitar e compreender as comunidades, levando em conta sua diversidade cultural (Vale S.A., 2014d).

Após ressaltar, em destaque, que 745 mil pessoas foram beneficiadas direta ou indiretamente pela Fundação Vale, sublinha que:

Os benefícios da nossa atuação vão além da geração de emprego e do aumento da arrecadação de impostos. Nossos investimentos geram também qualificação profissional, infraestrutura, desenvolvimento da economia local, criação de polos científico-tecnológicos e estímulo à cultura e ao esporte (ibid.).

Especificamente no que concerne aos investimentos realizados em Moçam-bique, na página inicial, no link notícias, apresenta o discurso do Diretor-Presidente em visita ao país, realizada em janeiro de 2014, cujo destaque são os esforços da Vale para levar prosperidade, conforme segue:

A Vale veio para ficar. A nossa visão continua a ser de longo prazo. Temos sido bem acolhidos em Moçambique e queremos ver em cada quilômetro da ferrovia uma nova oportunidade para que as pessoas e as empresas possam usufruir dos benefícios dos nossos projetos. Não podemos criar uma ação em que nós saímos vitoriosos e a população de Moçambique não se beneficie. Eles devem contribuir para o desenvolvimento do país (Vale S.A., 2014e).

Os excertos acima ilustram o caráter da metalinguagem da empresa na sua interação com as comunidades e países receptores dos seus macro investimentos, voltados à extração de riquezas minerais e criação de logística de transportes para viabilizar a exportação das commodities, objeto de sua atuação. Fica claro o tom de positividade que é exaltado em relação aos benefícios que tais investimentos proporcionarão às comunidades diretamente impactadas, e por conseguinte ao desenvolvimento do país, tal como é visto pela lógica da empresa e demais atores que compõem a rede de produção ligada à mineração.

Todavia, o que o discurso não revela é que com os investimentos chegam também, na mesma proporção, grandes impactos sociais e ambientais cujos custos afetarão de forma muito diferenciada os diferentes grupos sociais nos territórios em que se realizam. Ou, dito de outra forma, considerando as assimetrias de poder que caracterizam a rede de produção global de commodities liderada pela Vale S.A., sobretudo em economias não industrializadas, como é o caso de Moçambique, a perspectiva assinalada no discurso beneficia apenas uma parcela da população, enquanto grande parte é penalizada pelas lógicas competitivas que conduzem o que se denomina de “desenvolvimento”. Com isso, como se ilustrou anteriormente, se acirram as desigualdades da sociedade local, sob os efeitos das estratégias de desenvolvimento implementadas autoritariamente sob o predomínio da lógica dos principais agentes econômicos consorciados com os agentes políticos da sociedade receptora.

Enfim, o que as análises e reflexões sobre o caso de Moçambique nos suscitam, em termos alternativos, é o desafio de pensar sobre mudanças na matriz que informa o que se denomina de desenvolvimento. Ou seja, para que outros futuros, fundados em matrizes alternativas de desenvolvimento, sejam possíveis, é preciso desconstruir a lógica colonialista subjacente ao conceito, de modo a questionar os termos em que são estabelecidas as conexões e formas de consorciação entre governos e corporações multinacionais que se fazem em nome do “desenvolvimento”.

Há que se colocar em pauta o debate sobre os pressupostos que presidem as concepções de desenvolvimento transportadas pelos empreendedores externos, muitas vezes não explicitados. Para tanto, se requer uma perspectiva crítica que coloque no centro do debate os termos e as condições que estão conduzindo os grandes processos de mudanças sociais, econômicas, culturais e ambientais, em curso, nos países não industrializados e emergentes localizados no Sul global.

 

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Recebido 28 de dezembro de 2012; Aceite 24 de março de 2014

 

Notas

^[1]   Agradeço aos referees dos Cadernos de Estudos Africanos os seus comentários, os quais muito contribuíram para o aprimoramento das reflexões inicialmente elaboradas.

^[2]   Tal ressurgimento caracteriza-se por diversas atividades acadêmicas, políticas e culturais ocorridas em vários países do continente africano nas últimas décadas do século XX. Com isso, se generalizou uma percepção crescente sobre a responsabilidade das elites domésticas com o encaminhar do seu próprio futuro (Diallo, 2011; Sombra Saraiva, 2008).

^[3]   Os BRICS – Brasil, Rússia, China e Índia – surgem na cena mundial, no limiar do século XXI, como um grupo de países emergentes, segundo caracterização do banco norte-americano Goldman Sachs por suas capacidades de produção de riquezas mundiais. Tal ideia foi assimilada e ressignificada por eles em benefício e com agenda próprias, como ferramenta de uso político, visando à conformação do grupo (Teixeira, 2011, p. 133; Kabunda, 2011, p. 62).

^[4]   A cooperação para o desenvolvimento surgiu após a 2ª Guerra, vinculada à criação do Plano Marshall e aos processos de descolonização. As modalidades mais comuns, de acordo com a literatura sobre o tema, são: a Cooperação Financeira (CF), a Cooperação Técnica (CT) e a Assistência Humanitária (AH). Além dessas, também existem a Ajuda Alimentar e a Cooperação Científica e Tecnológica, consideradas modalidades menos frequentes (Iglesias Puente, 2010, p. 40; Escobar, 2012, pp. 5-20).

^[5]   Vale destacar que a Cooperação Sul-Sul não é nova. Emergiu entre os anos de 1950 e 1970, em razão da crescente percepção, pelos países do Sul, em relação às suas necessidades de afirmação no cenário internacional. Sobre este aspecto ver, entre outros: Sombra Saraiva (2012), Iglesias Puente (2010), Kabunda (2011).

^[6]   Sobre o conceito de traveling models, ver: Czarniawska & Joerges (1996), Behrends (2008).

^[7]   Os principais países receptores da cooperação são: Moçambique (15,78%), Timor Leste (15,16%), Guiné-Bissau (14,43%), Haiti (13,11%), Cabo Verde (9,79%), Paraguai (7,45%), São Tomé e Príncipe (6,99%), Guatemala (6,37%), Angola (4,76%), Uruguai (3,26%) e Cuba (2,9%). Cf. Garcia, Kato & Fontes, 2013, p. 13.

^[8]   A ajuda oficial para o desenvolvimento (AOD) é definida pela OCDE como: “Fluxos de financiamento oficial administrados, com a promoção de desenvolvimento e bem estar dos países em desenvolvimento como o objetivo principal (...). Por convenção, os fluxos de AOD consistem em contribuições de agências governamentais doadoras, de todos os níveis, a países em desenvolvimento (‘AOD bilateral’) e para instituições multilaterais” (Cf. IPEA & Banco Mundial, 2011, p. 38).

^[9]   Sobre os investimentos das empresas brasileiras em Moçambique e Angola, ver: Garcia et al., 2013, pp. 22-32.

^[10]   Sobre as estratégias da Vale no Brasil, ver Zorzal e Silva (2004).

^[11]  O transporte é feito por meio da ferrovia Sena com extensão de 575 km e capacidade de escoamento de seis milhões de toneladas de carvão por ano. A ferrovia pertence à Sociedade Corredor Logístico Integrado de Nacala, que é uma sociedade entre a Vale (51%) e Caminhos de Ferro de Moçambique (20%). Cf. Garcia et al., 2013, p. 26.

^[12]  Ver, entre outros, Garcia et al. (2013), Selemane (2010), Mozambique Bulletin (2012) e Nipassa (2009).

^[13]  Moçambique depende em torno de 45% a 47% de ajuda externa para fechamento de seu orçamento (Garcia et al., 2013, p. 20).