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I. Introdução
A Administração Pública nos últimos tempos tem evoluído significativamente e está em constante mudança, alterações a que os governos (nacionais, regionais ou locais) e os cidadãos têm de se adaptar. Neste contexto, é fundamental a capacidade para aprender e compreender as necessidades e prioridades dos locais (Lewis et al., 2018) e para abandonar os processos administrativos burocráticos. É primordial focar-se nas necessidades dos cidadãos e nas suas expetativas (Correia et al., 2019) e procurar soluções inovadoras para a melhoria do funcionamento das instituições públicas (Marques & Natário, 2019). Com efeito, muitas destas instituições apoiam-se em processos burocráticos e modelos administrativos tradicionais que dificultam os processos de inovação (Criado et al., 2020; Moussa, 2021).
De facto, e ainda que existam exemplos de inovação na administração pública (Pinch, 1989; Walton, 2005), a tipificação excessiva dos processos, e a ausência de autonomia dos funcionários para decidir casos que não sejam fáceis de tipificar, podem, pois, gerar ineficiências e obstaculizar a alteração dos processos.
Para melhorar o desempenho e competitividade das instituições públicas é necessário criar um ambiente propício para fomentar a inovação bem-sucedida (Moussa, 2021). A inovação é fundamental para a sobrevivência e crescimento quer das nações quer das organizações modernas (Natário, 2005). Deste modo, saliente-se ainda que, segundo de Vries et al. (2018) as principais áreas para a adoção e difusão de inovações do setor público são ao nível da gestão pública, da política pública e da Administração Pública.
Na Administração Pública a inovação pode ser medida sob as diretrizes do Manual de Oslo (OECD/Eurostat, 2018) e do European Public Sector Innovation Scoreboard 2013 (European Commission, Directorate-General for Enterprise and Industry, 2014), cuja operacionalização da sua definição conduziu a quatro tipos de inovação (adotados nos Inquéritos Comunitários à Inovação - CIS): 1) inovação de produto (serviços); 2) inovação de processo; 3) inovação organizacional e 4) inovação de marketing (comunicação).
Face ao exposto, torna-se importante estudar quais as barreiras e obstáculos à inovação na Administração Pública e, para o objetivo deste estudo, mais concretamente na Administração Pública Local (APL) da Nomenclatura de Unidades Territoriais para fins Estatísticos (NUTS) III Beiras e Serra da Estrela (BSE). É necessário observar as atividades e processos de inovação implementados nessas instituições, perceber a que impedimentos estão sujeitas as administrações públicas e quais os fatores que dificultam a inovação, para definir estratégias e políticas que ajudem a ultrapassar essas restrições. Para o efeito, utilizou-se os resultados de um inquérito aplicado aos 15 Municípios da NUTS III BSE e recorreu-se a matrizes de correlação para estabelecer dependências entre (1) os tipos de inovação introduzidos nas Administrações Públicas Locais e; (2) as características dos recursos humanos das instituições da APL; e (3) os obstáculos às atividades de inovação e principais barreiras à inovação.
O artigo está estruturado em cinco pontos. Após a introdução, apresenta-se no ponto dois a revisão de literatura relativa ao tema barreiras à inovação na administração pública. No ponto três apresenta-se o estudo empírico: o enquadramento da região, a metodologia e a caracterização geral das instituições inquiridas da Administração Pública Local da BSE. No ponto quatro apresenta-se o estudo das barreiras à inovação nessas instituições. Finalmente, apresentam-se as conclusões.
II. Revisão da literatura
A literatura sobre as barreiras, impedimentos e obstáculos à inovação no setor privado tem beneficiado, por um lado, das investigações que incidem sobre o inquérito comunitário à inovação (CIS) (Blanchard et al., 2012, Cinar et al., 2019; Galia & Legros, 2004) e, por outro lado, dos desenvolvimentos e edições do Manual de Oslo (OECD, 1992; OECD/Eurostat/EU, 1997; OECD/Eurostat, 2005, 2018).
Considera-se que uma barreira à inovação impede que se desenvolvam atividades de inovação ou que se introduzam tipos específicos de inovação. Por sua vez, os obstáculos à inovação aumentam os custos ou criam problemas técnicos, mas geralmente são solucionáveis (OECD/Eurostat, 2018).
Na 3ª edição do Manual de Oslo (OECD/Eurostat, 2005) apontam-se os vários fatores que prejudicam o desenvolvimento de atividades de inovação de onde se destacam: os fatores económicos, como custos elevados ou falta de procura, os fatores empresariais, como falta de pessoal qualificado ou falta de conhecimento e os fatores legais, como regulamentos ou regras fiscais. Por sua vez, no CIS (2020) questiona-se sobre os seguintes obstáculos à inovação: falta de financiamento interno para a inovação, falta de crédito ou de investimento privado, dificuldades na obtenção de subvenções públicas ou subsídios, custos elevados, falta de funcionários qualificados na empresa, falta de parceiros de colaboração, falta de acesso a conhecimento externo, mercado com procura incerta para as suas ideias, muita concorrência no seu mercado e diferentes prioridades dentro da empresa.
No setor público, os estudos para identificar e entender as barreiras, as dificuldades e problemas ao desenvolvimento de processos de inovação, têm beneficiado dos contributos de Cinar et al. (2019, 2021), de Vries et al. (2016), Mergel (2018), Moussa (2021), Smith e Sandberg (2018), entre outros.
Relativamente a Smith e Sandberg (2018), estes procuraram estudar em que medida as barreiras à inovação afetam as diferentes fases do ciclo de vida do serviço, e como as perceções das barreiras à inovação variam entre os diferentes utilizadores, num contexto de inovação aberta (Chesbrough, 2019).
Cinar et al. (2019) procuraram analisar as dificuldades e problemas do processo de inovação dentro do setor público. Eles estudaram a natureza das barreiras considerando quatro dimensões: classificação, inter-relações, processo de inovação e tipos de inovação. No seu estudo sobre a revisão sistemática relativa às barreiras ao processo de inovação no setor público identificam quatro tipos de barreiras:
Organizacionais, relacionadas com a aplicação do processo de atividades de inovação (administração ineficaz de atividades de processo, resistência ou falta de apoio de ator(es) específico(s), falta de recursos disponíveis, estrutura/cultura organizacional rígida, falta de habilidades/conhecimento/experiência);
Barreiras específicas de interação que refletem a natureza colaborativa do processo de inovação no setor público. De referir que o processo de inovação é interativo e a dinâmica de inovação requer o envolvimento de diversos atores (Natário, 2005). As barreiras à interação foram identificadas de forma mais comum com as organizações do setor público, seguindo-se com cidadãos e organizações não governamentais (ONG), empresas, políticos ou entidades políticas. As interações com empresas e organizações internacionais também são apontadas como barreiras, mas de menor impacto;
Barreiras relacionadas com as características de inovação (incompatibilidade, complexidade, custos de mudança, falta de interoperabilidade, problemas de plataforma/software, inflexibilidade);
Barreiras contextuais (leis, regulamentos e políticas atuais, falta de padronização na inovação de contratação pública eletrónica, geografia, etc.).
Também Moussa (2021) e Moussa et al. (2018) consideram como barreiras à inovação no setor público as barreiras organizacionais, associadas à liderança e suas competências, associadas à mudança no clima organizacional, que tornam o conhecimento obsoleto, e associadas à cultura organizacional.
Deste modo, segundo Moussa (2021) é possível encontrar três tipos de barreiras à inovação no setor público: as barreiras organizacionais (por exemplo, regras e regulamentos e fundos e orçamento); características de liderança (por exemplo, liderança estratégica, liderança nacional e liderança inclusiva); e questões de clima organizacional (por exemplo, planeamento do local de trabalho, ferramentas de medição, iniciativas, abrangendo a diversidade e colaboração e networking). Esta perspetiva é diferente da anterior de Cinar et al. (2021), dando mais enfâse às questões internas da organização pública com fator de entrave à promoção de inovação.
Com efeito, segundo Mergel (2018) as barreiras à inovação podem ocorrer nos níveis intra, inter e extra-organizacionais, salientando que as barreiras intra-organizacionais dizem respeito a fatores que ocorrem dentro de cada organização e podem ser resolvidos pela própria organização, nomeadamente: barreiras legais, culturais, técnicas e institucionais.
Outros estudos sobre as barreiras à inovação recaem sobre aspetos particulares do processo de inovação, como é o caso de barreiras à colaboração e às parcerias em contexto de inovação aberta (Smith et al., 2019) ou de barreiras inter-organizacionais (Mergel, 2018) ou de barreiras à inovação aberta no setor público (Mu & Wang, 2020).
1. Enquadramento da região de estudo
A BSE é uma NUTS III situada no interior da Região Centro de Portugal e integra os 15 Municípios constantes na figura 1: Almeida, Belmonte, Celorico da Beira, Covilhã, Figueira de Castelo Rodrigo, Fornos de Algodres, Fundão, Gouveia, Guarda, Manteigas, Mêda, Pinhel, Sabugal, Seia e Trancoso.
Fig. 1 Localização da NUTS III BSE e mapa dos 15 Municípios. Fonte: Adaptado de https://pt.wikivoyage.org/wiki/Pen%C3%ADnsula_Ib%C3%A9rica; https://cimbse.pt/apresentacao/quem-somos/
O quadro I mostra alguns indicadores demográficos e a sua tendência de 2011 para 2021 ou 2020, conforme disponibilidade dos dados pelo Instituto Nacional de Estatística (INE).
Quadro I População Residente, Densidade Populacional e Índice de Envelhecimento da NUTS III BSE entre 2011 e 2021.
| População Residente (Nº) | Densidade Populacional (nº/Km2) | Índice de Envelhecimento Nº idosos/100 jovens | ||||
| Anos | 2011 | 2021 | 2011 | 2021 | 2011 | 2020 |
| Portugal | 10 542 398 | 10 344 802 | 114,3 | 112,2 | 127,0 | 167,0 |
| Centro | 2 316 169 | 2 227 567 | 82,1 | 79,3 | 160,7 | 206,8 |
| BSE | 233 478 | 210 633 | 37,0 | 33,4 | 230,9 | 295,7 |
| Almeida | 7 066 | 5 887 | 13,6 | 11,3 | 443,2 | 597,1 |
| Belmonte | 6 808 | 6 205 | 57,3 | 52,3 | 216,1 | 277,1 |
| Celorico da Beira | 7 608 | 6 584 | 30,8 | 26,6 | 238,2 | 319,5 |
| Covilhã | 51 196 | 46 457 | 92,1 | 83,5 | 192,7 | 268,9 |
| F. de Castelo Rodrigo | 6 224 | 5 148 | 12,2 | 10,1 | 280,5 | 288,4 |
| F. de Algodres | 4 965 | 4 403 | 37,8 | 33,5 | 262,5 | 288,9 |
| Fundão | 28 940 | 26 509 | 41,3 | 37,8 | 222,9 | 282,7 |
| Gouveia | 13 892 | 12 223 | 46,2 | 40,6 | 301,2 | 375,3 |
| Guarda | 42 126 | 40 126 | 59,2 | 56,3 | 151,8 | 207,1 |
| Manteigas | 3 400 | 2 909 | 27,9 | 23,8 | 244,6 | 403,0 |
| Mêda | 5 118 | 4 633 | 17,9 | 16,2 | 335,9 | 434,2 |
| Pinhel | 9 503 | 8 092 | 19,6 | 16,6 | 292,3 | 419,9 |
| Sabugal | 12 351 | 11 283 | 15,0 | 13,7 | 511,4 | 462,0 |
| Seia | 24 466 | 21 760 | 56,2 | 49,8 | 236,3 | 303,8 |
| Trancoso | 9 815 | 8 414 | 27,1 | 23,3 | 275,4 | 373,7 |
Fonte: Adaptado de INE (2022)
Da análise ao quadro I verifica-se que os Municípios deste território apresentam baixa densidade populacional e envelhecimento demográfico. O aumento, nos últimos anos, do índice de envelhecimento é verificado na generalidade dos territórios, e simultaneamente, tem-se observado a perda de população jovem. A densidade empresarial também é reduzida e a região tem vindo a perder peso no contexto nacional em termos exportações (Marques et al., 2022).
No entanto, ainda que o território da BSE, como um todo, seja marcado pelo envelhecimento populacional, também não deixa de ser verdade que os processos de transformação são bastante diferenciados nestes territórios, observando-se, por exemplo, processos de urbanização nas áreas mais centrais da Covilhã, do Fundão e da Guarda (Wolf et al., 2020) e verificando-se, como mostram Moreira et al. (2009), diferenciações muito grandes na sua qualidade de vida.
Além disso, como mostram Marques et al. (2022), a região apresenta um potencial turístico, uma vez que detém uma herança muito rica em história e património natural. No que respeita a bens imóveis culturais, a BSE aumentou o número de novos imóveis classificados, desde monumentos, conjuntos e sítios. No que respeita à área do turismo a BSE é um destino em consolidação, com um aumento da estada média nos estabelecimentos hoteleiros.
2. Metodologia
O presente estudo tem como objetivo identificar as principais barreiras/obstáculos ao desenvolvimento de atividades de inovação do setor público, em particular na Administração Pública Local da NUTS III Beiras e Serra da Estrela (BSE).
Para alcançar o objetivo definido utilizaram-se os dados de um inquérito aplicado às 15 Autarquias que fazem parte da NUTS III BSE. Todavia, refira-se que apenas 13 responderam às questões da caracterização da Instituição, pois estas não eram de preenchimento obrigatório.
O inquérito foi elaborado com base no Inquérito Comunitário à Inovação (Community Innovation Survey [CIS], https://www.dgeec.mec.pt/np4/207/) e também através do European Public Sector Innovation Scoreboard 2013 (European Commission, Directorate-General for Enterprise and Industry, 2014).
Dado que o estudo foi realizado em contexto de pandemia COVID-19, e devido às medidas de contingência implementadas, o inquérito realizou-se via on-line (ferramenta Google Forms). Numa primeira abordagem às Autarquias, o preenchimento do inquérito foi dirigido a cada executivo, questionando sobre as inovações introduzidas no período temporal dos últimos dois anos.
O inquérito contempla três dimensões de questões distintas por temáticas, completadas com os dados do respondente da Autarquia:
Recursos humanos: número total de trabalhadores, a sua distribuição por grau de escolaridade e o número de funcionários alocados a ocupações criativas. Neste grupo as respostas são de preenchimento em texto e opcional;
Objetivos e/ou estratégias de inovação do Município: se o Município possui um departamento de inovação/desenvolvimento, com atividades de inovação organizadas e novos projetos, e principais barreiras/obstáculos à sua implementação. Estes dois blocos de questões são de resposta dicotómica (sim/não) e obrigatória;
Fluxos de conhecimento, atividades de inovação e desempenho em termos de introdução de inovação: para perceber o grau de importância que a instituição, nos últimos dois anos, atribuiu a atividades de inovação desenvolvidas com introdução de produtos/serviços e processos, marketing e organizacional novos ou melhorados e Investigação e Desenvolvimento (I&D) e com evidência para os fatores que contribuíram para o impedimento da execução de atividades de inovação na instituição. Neste grupo, nos dois blocos de questões foram aplicadas escalas de Likert ou escalas de concordância, em que o inquirido tem várias opções de resposta, numa escala de 1 a 5, em que 1 corresponde a muito baixo/pouco relevante e 5 a muito alto/muito relevante. Estes grupos de questões são de resposta obrigatória.
Para aferir o tipo de inovação introduzida no município, e tendo em conta principalmente o CIS, os aspetos considerados na questão “Nos últimos dois anos, indique qual foi o grau de importância atribuído às seguintes atividades de inovação desenvolvidas nos serviços do Município” foram os seguintes:
para aferir a inovação do produto (serviço) [Introdução de um serviço novo ou melhorado, Introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s), Introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s), Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido inteiramente por pessoal do município, Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações];
para aferir a inovação de processo (Métodos para fornecer serviços, Métodos para processamento ou comunicação de informação);
para a inovação organizacional (Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas, Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos);
para aferir a inovação em marketing (Métodos de marketing).
Tendo em conta a revisão de literatura e as fontes anteriormente referidas, no que diz respeito às principais barreiras ao desenvolvimento de atividades de inovação foram consideradas as seguintes: fatores políticos, falta de flexibilidade nas leis e regulamentos, tempo inadequado alocado para a inovação, falta de incentivos para as equipas inovarem, as regras contratuais que impedem a colaboração com fornecedores, falta de capacidade dos principais fornecedores para oferecer soluções inovadoras e resistência dos utilizadores às mudanças. Relativamente aos obstáculos foram contemplados os seguintes: custos elevados associados ao processo de inovação, falta de financiamento interno para a inovação, falta de funcionários qualificados no município, falta de cooperação na organização, diferentes prioridades dentro do município, dificuldades na obtenção de apoios financeiros da União Europeia, falta de acesso a conhecimento externo e dificuldades de cooperação com entidades externas.
O inquérito foi aplicado entre 20 de janeiro e 30 de março de 2021. Os dados foram analisados recorrendo ao programa Statistical Package for the Social Sciences versão 25.0 para Windows©.
Para alcançar o objetivo definido para este estudo referido anteriormente, efetuou-se a análise descritiva das variáveis e procurou-se estudar a correlação entre o tipo de inovações introduzido nas instituições da APL da BSE e algumas variáveis contextuais, bem como a relação entre a introdução de diferentes tipos de inovação nas instituições da APL da BSE, as barreiras à inovação, e os obstáculos à inovação. Esta análise foi feita recorrendo a matrizes de correlação (com recurso ao coeficiente de associação de Kendall, como sugere Khamis (2008)). Tendo em conta que se tem variáveis ordinais, variáveis contínuas e também nominais, a opção recaiu assim por técnicas estatísticas não paramétricas.
3. Caracterização geral das instituições inquiridas da administração pública local da BSE
O quadro II resume a caracterização geral das instituições inquiridas da administração pública local da BSE. De referir que, do total de 15 dos Municípios que integram a BSE, apenas 13 responderam às questões da caracterização da Instituição.
Quadro II Caracterização geral da amostra.
| Descrição | Nº inquéritos válidos | Mínimo | Máximo | Média |
|---|---|---|---|---|
| Número Total de Trabalhadores | 13 | 62 | 608 | 244,5 |
| Número de Trabalhadores com 3º ciclo de ensino completo | 13 | 27 | 264 | 104,1 |
| Número de Trabalhadores com Secundário | 13 | 14 | 248 | 75,1 |
| Número de Trabalhadores com Bacharelato / Licenciatura | 13 | 19 | 172 | 56,4 |
| Número de Trabalhadores com Mestrado | 13 | 0 | 27 | 7,1 |
| Número de Trabalhadores com Doutoramento | 13 | 0 | 3 | 0,7 |
| % Trabalhadores com ocupações criativas | 13 | 0% | 16% | 6,5% |
Da análise ao quadro II constata-se que, em termos de número de trabalhadores, os Municípios da BSE oscilam entre o mínimo de 62 e o máximo de 608. Em termos de habilitações, predominam os trabalhadores sem ensino superior. A percentagem de trabalhadores com ocupações criativas (Ex: área da comunicação, design, cultura, eventos), nos Municípios da BSE, oscila entre o mínimo de 0% e o máximo de 16%.
1. Análise Descritiva
O quadro III apresenta a análise descritiva para os diferentes tipos de inovação a que foi dado maior importância pelas instituições da Administração Pública Local (APL) da BSE e para as principais barreiras ao desenvolvimento de atividades de inovação apontadas pelo Município.
A partir do quadro III é possível observar os diferentes tipos de inovação a que foi dada maior importância pelas instituições da Administração Pública Local da BSE: Inovação de Serviço (produto), de processo, organizacional e de marketing. Constata-se que nos municípios da BSE, nos últimos dois anos, foi dada maior importância à introdução de inovações de produto/serviço (Introdução de um serviço novo ou melhorado e Introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s)), à introdução de inovações organizacionais (Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas e Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos), à introdução de inovações de processo (Métodos para fornecer serviços e Métodos para processamento ou comunicação de informação) e finalmente à introdução de inovações de marketing.
De referir que os municípios em análise valorizaram menos a introdução de inovações (de produto/serviço): introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s), introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido inteiramente por pessoal do município e introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações.
Quadro III Análise Descritiva.
| Descrição | Moda | Descrição | % | |
|---|---|---|---|---|
| FATORES | Departamento de inovação/desenvolvimento, com atividades de inovação organizadas e novos projetos | 66,7 | ||
| Introdução de um serviço novo ou melhorado | 4 | BARREIRAS | ||
| Introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s) | 4 | Fatores políticos | 20,0 | |
| Introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s) | 2 | Falta de flexibilidade nas leis e regulamentos | 73,3 | |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido inteiramente por pessoal do município | 2 | Tempo inadequado alocado para a inovação | 60,0 | |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações | 1 | Falta de incentivos para as equipas inovarem | 53,3 | |
| Métodos para fornecer serviços | 4 | As regras contratuais impedem a colaboração com fornecedores | 46,7 | |
| Métodos para processamento ou comunicação de informação | 4 | Falta de capacidade dos principais fornecedores para fornecer soluções inovadoras | 40,0 | |
| Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas | 4 | Resistência dos utilizadores às mudanças | 73,3 | |
| Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos | 4 | |||
| Métodos de marketing | 4 | |||
| OBSTÁCULOS | ||||
| Custos elevados associados ao processo de inovação | 3 | |||
| Falta de financiamento interno para a inovação | 4 | |||
| Falta de funcionários qualificados no município | 2 | |||
| Falta de cooperação na organização | 2 | |||
| Diferentes prioridades dentro do município | 2 | |||
| Dificuldades na obtenção de apoios financeiros da União Europeia | 4 | |||
| Falta de acesso a conhecimento externo | 2 | |||
| Dificuldades de cooperação com entidades externas | 1 |
Nota: Para as variáveis da coluna 1, relativas ao grau de importância atribuído às diferentes atividades de inovação desenvolvidas no Município, utilizou-se uma escala de Likert de 1 a 5, onde 1 corresponde a muito baixo o grau de importância atribuído e 5 corresponde a muito alto o grau de importância atribuído.
As principais barreiras ao desenvolvimento de atividades de inovação apontadas pelo Município são a “falta de flexibilidade nas leis e regulamentos” e a “resistência dos utilizadores as mudanças”, seguindo-se o “tempo inadequado alocado para a inovação” e a “falta de incentivos para as equipas inovarem”. Além disso, os municípios apontaram que os principais obstáculos a inovação, a execução de atividades de inovação nos últimos dois anos foram: as “dificuldades na obtenção de apoios financeiros da União Europeia”, a “falta de financiamento interno para a inovação”, seguindo-se os “custos elevados associados ao processo de inovação”.
Saliente-se, ainda, que apenas cerca de 67% das instituições referiram que possuíam um departamento de inovação/desenvolvimento, com atividades de inovação organizadas e novos projetos.
2. Análise de Associação entre Variáveis
No seguimento da análise procurou-se estabelecer algumas correlações entre variáveis. Essa análise é feita recorrendo a matrizes de correlação (com recurso ao coeficiente de associação de Kendall, como sugere Khamis (2008)).
O objetivo é verificar a relação entre o tipo de inovações introduzido nas instituições da APL da BSE e algumas variáveis contextuais (i e ii), bem como relação entre a introdução de diferentes tipos inovação nas instituições da APL da BSE e as barreiras à inovação (iii) e os obstáculos à inovação (iv).
Foram então definidas as seguintes hipóteses:
Os diferentes tipos de inovação na APL estão correlacionados com o número trabalhadores e com as habilitações dos trabalhadores.
Existe correlação entre os diferentes tipos de inovação na APL e a percentagem de trabalhadores com ocupações criativas e a existência de departamentos de inovação.
Existe correlação entre os diferentes tipos de inovação na APL e as principais barreiras ao desenvolvimento de atividades de inovação.
Existe correlação entre os diferentes tipos de inovação na APL e os obstáculos da execução de atividades de inovação.
O quadro IV resume os resultados relativamente à correlação entre o tipo de inovações introduzido nas instituições da APL da BSE e algumas variáveis contextuais (hipóteses i) e ii)).
Através da análise do quadro IV observa-se que existe uma relação direta (estatisticamente significativa) entre os tipos de inovação mais valorizados pelos municípios da BSE apenas para os trabalhadores com habilitação de mestrado e doutoramento. Assim, existe uma relação direta entre a introdução de inovação organizacional para as instituições públicas locais que têm trabalhadores com mestrado e existe relação direta entre a introdução de inovações de serviços (desenvolvido inteiramente por pessoal do município), de processo (métodos para fornecer serviços) organizacional (métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos) e de marketing para as instituições públicas locais que têm trabalhadores com doutoramento.
Quadro IV Matriz de Correlação entre “Tipos de Inovação na APL”, “Nº de Trabalhadores e Habilitações dos Trabalhadores” e “% de Trabalhadores com Ocupações criativas e Departamentos de Inovação”: caracterização geral da amostra.
| Correlações | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Nº Total de trabalhadores | Trabalhadores c/ 1.º_3º_Ciclo_Ensino | Trabalhadores c/ Secundário | Trabalhadores c/ Bacharel_ Licenciatura | Trabalhadores c/ Mestrado | Trabalhadores c/ Doutoramento | Funcionários com ocupações criativas (%) | Departamento de inovação/desenv., c/ atividades organizadas e novos projetos | |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado | 0,096 | 0,011 | 0,139 | 0,032 | 0,200 | 0,220 | 0,100 | 0,614* |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s) | 0,184 | 0,108 | 0,249 | 0,141 | 0,259 | 0,209 | 0,079 | 0,605* |
| Introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s) | 0,189 | 0,116 | 0,105 | 0,231 | 0,109 | 0,135 | 0,120 | 0,392 |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido inteiramente por pessoal do município | 0,210 | 0,168 | 0,147 | 0,210 | 0,361 | 0,528* | 0,306 | 0,437 |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações | 0,219 | 0,146 | 0,125 | 0,178 | 0,163 | 0,135 | 0,022 | 0,615* |
| Métodos para fornecer serviços | 0,167 | 0,134 | 0,112 | 0,112 | 0,325 | 0,489* | 0,349 | 0,528* |
| Métodos para processamento ou comunicação de informação | 0,064 | -0,011 | 0,000 | -0,043 | 0,188 | 0,192 | 0,055 | 0,457 |
| Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas | 0,268 | 0,201 | 0,201 | 0,268 | 0,360 | 0,431 | 0,244 | 0,480 |
| Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos | 0,348 | 0,283 | 0,239 | 0,283 | 0,510* | 0,617** | 0,385 | 0,593* |
| Métodos de marketing | 0,133 | 0,100 | 0,055 | 0,089 | 0,323 | 0,557* | 0,219 | 0,461 |
Nota: * A correlação é significativa no nível 0,05 (duas extremidades); ** A correlação é significativa no nível 0,01 (duas extremidades).
Relativamente à existência por parte do município de departamento de inovação/desenvolvimento com atividades de inovação existe relação direta com os seguintes tipos de inovação: a inovação do produto (serviço) (introdução de um serviço novo ou melhorado, introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s), introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações); a inovação de processo (Métodos para fornecer serviços); e a inovação organizacional (métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos).
O quadro V resume os resultados relativamente à correlação entre o tipo de inovações introduzido nas instituições da APL da BSE e as principais barreiras ao desenvolvimento de atividades de inovação (hipóteses iii)).
Quadro V Matriz de Correlação entre “Tipos de Inovação na APL” e “principais barreiras”.
| Correlações | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Fatores políticos | Falta de flexibilidade nas leis e regulamentos | Tempo inadequado alocado para a inovação | Falta de incentivos para as equipas inovarem | As regras contratuais impedem a colaboração com fornecedores | Falta de capacidade dos principais fornecedores para fornecer soluções inovadoras | Resistência dos utilizadores às mudanças | |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado | -0,651** | -0,098 | -0,207 | -0,232 | 0,478* | -0,207 | 0,049 |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s) | -0,585* | -0,066 | -0,194 | -0,220 | 0,601* | -0,105 | 0,182 |
| Introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s) | -0,480* | 0,418 | -0,522* | -0,627** | 0,370 | 0,029 | -0,193 |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido inteiramente por pessoal do município | -0,515* | 0,177 | -0,160 | -0,556* | 0,698** | 0,160 | -0,032 |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações | -0,459 | 0,176 | -0,332 | -0,354 | 0,255 | -0,288 | -0,112 |
| Métodos para fornecer serviços | -0,604* | -0,102 | -0,123 | -0,484 | 0,439 | -0,031 | -0,154 |
| Métodos para processamento ou comunicação de informação | -0,431 | -0,130 | -0,235 | -0,259 | 0,259 | 0,147 | -0,130 |
| Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas | -0,415 | -0,239 | 0,062 | -0,257 | 0,409 | -0,139 | 0,102 |
| Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos | -0,607* | 0,017 | -0,045 | -0,472 | 0,472 | -0,045 | 0,017 |
| Métodos de marketing | -0,450 | -0,102 | -0,153 | -0,511* | 0,376 | 0,260 | -0,305 |
NOTAS: * A correlação é significativa no nível 0,05 (duas extremidades); ** A correlação é significativa no nível 0,01 (duas extremidades).
Relativamente às principais barreiras ao desenvolvimento de atividades de inovação (quadro V) é de destacar que os fatores políticos estão indiretamente relacionados e de uma forma estatisticamente significativa com a introdução de inovações de serviços (exceto desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações), de processo (métodos para fornecer serviços) e organizacional (métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos); que o tempo inadequado alocado para a inovação está indiretamente relacionado e de uma forma estatisticamente significativa com a introdução de inovação de serviços (não oferecidos por outro(s) município(s)); que a falta de incentivos para as equipas inovarem está indiretamente relacionada e de uma forma estatisticamente significativa com a introdução de inovações de serviços [não oferecidos por outro(s) município(s) e/ou desenvolvidos inteiramente por pessoal do município], e de marketing; e que as regras contratuais que impedem a colaboração com fornecedores estão diretamente relacionadas e de forma estatisticamente significativa com a introdução de inovação de serviços, no geral (exceto na introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s)).
O quadro VI resume os resultados relativamente à correlação entre o tipo de inovações introduzido nas instituições da APL da BSE e os obstáculos da execução de atividades de inovação (hipóteses iv)).
Quadro VI Matriz de Correlação entre “Tipos de Inovação na APL” e “obstáculos às de atividades de inovação”.
| Correlações | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Custos elevados associados ao processo de inovação | Falta de financiamento interno para a inovação | Falta de funcionários qualificados no município | Falta de cooperação na organização | Diferentes prioridades dentro do município | Dificuldades na obtenção de apoios financeiros da União Europeia | Falta de acesso a conhecimento externo | Dificuldades de cooperação com entidades externas | Falta de flexibilidade nas leis | |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado | 0,524* | 0,141 | 0,412 | 0,126 | 0,274 | 0,356 | 0,198 | 0,133 | 0,292 |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado semelhante ou idêntico já oferecido por outro(s) município(s) | 0,566* | 0,167 | 0,369 | 0,115 | 0,361 | 0,303 | 0,188 | 0,037 | 0,308 |
| Introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s) | 0,339 | -0,035 | 0,104 | 0,273 | -0,023 | 0,271 | 0,340 | 0,486* | 0,636** |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido inteiramente por pessoal do município | 0,550* | 0,370 | 0,301 | 0,124 | 0,363 | 0,362 | 0,231 | 0,213 | 0,474* |
| Introdução de um serviço novo ou melhorado, desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações | 0,221 | -0,115 | 0,149 | 0,246 | 0,035 | 0,247 | 0,435 | 0,318 | 0,558* |
| Métodos para fornecer serviços | 0,373 | 0,307 | 0,332 | 0,145 | 0,298 | 0,420 | 0,323 | 0,226 | 0,358 |
| Métodos para processamento ou comunicação de informação | 0,592** | 0,538* | 0,456* | 0,000 | 0,308 | 0,743** | 0,233 | 0,479* | 0,353 |
| Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas | 0,348 | 0,307 | 0,307 | 0,237 | 0,447* | 0,312 | 0,516* | 0,126 | 0,292 |
| Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos | 0,436 | 0,383 | 0,323 | 0,218 | 0,400 | 0,515* | 0,440 | 0,294 | 0,439 |
| Métodos de marketing | 0,321 | 0,305 | 0,354 | 0,092 | 0,333 | 0,513* | 0,321 | 0,350 | 0,369 |
Nota: * A correlação é significativa no nível 0,05 (duas extremidades); ** A correlação é significativa no nível 0,01 (duas extremidades).
Assim, relativamente aos obstáculos à execução de atividades de inovação (quadro VI) verifica-se que existem relações diretas (estatisticamente significativas) entre: introdução de inovação de serviço (exceto na introdução de um serviço novo não oferecido por outro(s) município(s) e/ou desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações) e de processo (Métodos para processamento ou comunicação de informação) e os custos elevados associados ao processo de inovação; entre a falta de financiamento interno e os Métodos para processamento ou comunicação; entre a falta de pessoal qualificado na instituição e a introdução de inovação organizacional (Métodos para processamento ou comunicação de informação); entre as diferentes prioridades dentro do município e a introdução de inovação organizacional (Métodos de contabilidade ou outras funções administrativas). A introdução de inovação de processo (Métodos para processamento ou comunicação de informação), organizacional (Métodos de organização do trabalho, da tomada de decisão ou de gestão de recursos humanos) e de marketing está relacionada diretamente com dificuldade em obter apoios da União Europeia. As dificuldades de cooperação com as entidades externas têm uma relação direta com a introdução de inovação de serviço (não oferecido por outro(s) município(s)) e com a introdução de inovação de processo (Métodos para processamento ou comunicação de informação). A falta flexibilidade das leis apresenta uma relação direta (estatisticamente significativa) com a introdução de inovação de serviço (não oferecido por outro(s) município(s), e/ou desenvolvido inteiramente por pessoal do município, e/ou desenvolvido em cooperação com empresas ou organizações).
V. Conclusões
A importância de atividades de inovação para a melhoria dos serviços públicos é amplamente reconhecida. O presente estudo teve como objetivo identificar as principais barreiras/obstáculos ao desenvolvimento de atividades de inovação do setor público, em particular na Administração Pública Local da NUTS III Beiras e Serra da Estrela. Em termos práticos, pretendia-se ainda, com este estudo exploratório, contribuir para apoiar os dirigentes das autarquias locais da região no desenho e definição de estratégias e políticas públicas capazes de reduzir essas barreiras e obstáculos e mesmo eliminá-las.
As principais conclusões sobre o estudo apontam que as principais barreiras à introdução dos diferentes tipos de inovações nas Autarquias da BSE são os fatores políticos e a falta de incentivos para inovar. O tempo inadequado alocado pela instituição para inovar e as regras contratuais são apontadas sobretudo como barreiras à introdução de inovações de produto (serviços).
Nos obstáculos à inovação nas Autarquias da BSE sobressaem os custos elevados. Os principais obstáculos à introdução de inovações no produto (serviços), além dos custos são a dificuldade de cooperação e a falta flexibilidade das leis. Quanto à introdução de inovações de processo nas autarquias os principais obstáculos são a falta de financiamento interno, a falta de pessoal qualificado na instituição e a dificuldade em obter apoios da União Europeia. Nas inovações organizacionais os obstáculos prendem-se com as prioridades dentro do Município e as dificuldades de cooperação com as entidades externas. Nas inovações de marketing os obstáculos são principalmente a dificuldade em obter apoios da União Europeia.
As barreiras à inovação na Administração Pública Local da NUTS III Beiras e Serra da Estrela, são fundamentalmente intra-organizacionais, na perspetiva de Mergel (2018) e enquadram-se nas barreiras organizacionais e de clima organizacional referidas por Moussa (2021). Quanto aos obstáculos, estes são fundamentalmente económicos na perspetiva do Manual de Oslo (OECD/Eurostat, 2005).
Refira-se ainda o estudo de Natário (2005) que nos principais obstáculos indicados pelas diferentes instituições da região sobressaem os custos elevados, a falta de fontes de financiamento e a estrutura organizacional rígida. O paradigma, passado 15 anos, continua a ser praticamente o mesmo, embora a cooperação não fosse na altura o maior obstáculo para inovar, mas a dimensão do mercado e a baixa recetividade dos utentes às inovações.
Neste contexto, torna-se importante reduzir a dificuldade no acesso aos apoios comunitários, promover formações formatadas às necessidades das Administrações Públicas Locais. Dentro destas instituições é fundamental o desenho de estratégias que promovam a inovação como prioridade e a cooperação como elemento fundamental no processo.
O presente estudo apresenta como limitações o facto de se estudar apenas uma região de interior com especificidades próprias de regiões de periferia, em que as instituições públicas aí instaladas, em especial as Administrações Públicas Locais, são por vezes o maior empregador do concelho mas carecem de concentração de massa critica suficiente para impulsionar e dinamizar os processos de inovação, mas também o facto de ser apenas uma NUTS III. Uma outra limitação decorre de o inquérito aos municípios ser dirigido apenas a um elemento do executivo de cada Autarquia por forma a considerar o município como um todo.
Deste modo, seria importante em trabalhos futuros alargar o estudo a outras regiões de interior e/ou outras regiões mais centrais no sentido de perceber se há dinâmicas diferenciadas de inovação. Poderia ser importante também considerar a aplicação do inquérito a todos os departamentos de cada município por forma a ter uma visão mais alargada do comportamento do município.
Contributos das autoras
Maria Manuela Santos Natário: Conceptualização; Metodologia; Software; Validação; Análise formal; Investigação; Escrita - preparação do esboço original; Redação - revisão e edição; Visualização; Supervisão; Administração do projeto. Maria Cecília dos Santos Rosa: Escrita - preparação do esboço original; Redação - revisão e edição. Sara Raquel Marques: Curadoria dos dados.
