2.1 Territórios urbanos em desvantagem

Os territórios metropolitanos atuais, resultam de processos díspares e multifacetados de expansão e consolidação urbana, e incluem múltiplos enclaves e situações de fragmentação reveladoras de assimetrias socioespaciais estruturais (^{Barata-Salgueiro, 2023}; ^{Maloutas & Fujita, 2012}; ^{Marcuse & van Kempen, 2000}). Neste cenário, os territórios em desvantagem que acumulam fragilidades na dimensão urbanística e arquitetónica e na dimensão social e económica, tanto são constituídos por bolsas de exclusão junto a espaços centrais e privilegiados como por bairros segregados com localização periférica e por situações de microsegregação que ocorrem em edifícios de uma mesma rua ou mesmo em alojamentos de um mesmo prédio (^{Maloutas et al., 2023}).

No amplo conjunto de territórios caracterizados pela exclusão socioespacial, os bairros de habitação social constituem casos de estudo paradigmáticos de situações de desvantagem socioespacial. Ainda que o conceito de bairro, não tenha uma definição precisa, remete para uma estrutura urbana facilmente identificável, pela sua unidade morfológica, espacial, social e cultural (^{Crespo, 2012}; ^{Kearns & Parkinson, 2001}). O termo bairro de habitação social é utilizado no âmbito desta investigação para designar áreas urbanas residenciais de interesse social, com o objetivo de salvaguardar o acesso da população a habitação a custos acessíveis. A construção destes bairros beneficia de apoios da administração pública.

A promoção pública de habitação através da construção de bairros residenciais foi uma estratégia comum de resolução das carências habitacionais após a 2ª Guerra Mundial na Europa, num contexto de desenvolvimento económico, crescimento demográfico e forte intervencionismo estatal. Esta resposta coexistiu com o estímulo ao investimento e economia, particularmente forte no setor construtivo e das obras públicas. No entanto, algumas características destes bairros, como a sua grande dimensão, isolamento e população constituída por grupos mais carenciados originaram problemáticas socio urbanísticas e estigmatização que perduram (^{Dekker et al., 2005}; ^{Dekker & van Kempen, 2005}). Em Portugal, a promoção pública de habitação foi tardia e pouco expressiva, sendo circunscrita a população das camadas socioeconómicas mais baixas (^{Antunes, 2018}; ^{Serra, 2002}). Atualmente, parte significativa dos bairros de habitação social é reconhecida como território vulnerável (^{Área Metropolitana de Lisboa [AML], 2022}; ^{Pinho et al., 2022}).

2.2 O conceito de integração socioespacial

Perante os desequilíbrios socioespaciais, a sociedade e a academia debatem e reivindicam direito à cidade, maior coesão urbana, coesão territorial, inclusão, integração socioespacial, justiça espacial. No âmbito deste estudo, dá-se destaque ao termo integração socioespacial, por este dar simultaneamente importância à dimensão social e espacial, remetendo para as suas interligações e conjugações (^{Carreiras, 2018}; ^{Ruiz-Tagle, 2013}). Num cenário de integração socioespacial plena, sobressai a ideia de uma comunidade coesa inscrita num espaço urbano inserindo numa rede espacial mais ampla e inclusiva com espaços públicos de qualidade que salvaguardam ligações e acessibilidades, facilitando a convivência social, a participação pública e o acesso a recursos e bens que garantem a qualidade de vida. Neste âmbito, a integração socioespacial defende as conexões entre diversos grupos e territórios, seja através da eliminação de barreiras como da promoção de ligações e vínculos físicos, sociais, institucionais, visuais e simbólicos, entre outros, salvaguardando-se o equilíbrio no acesso a recursos, bens e serviços.

A integração socioespacial é um conceito complexo que abrange várias dimensões da vida societal. Não existe uma resposta única e inequívoca para este fim, mas é frequente a defesa de uma estratégia integrada (^{Cavaco et al., 2024}). Esta pode incluir um extenso conjunto de medidas, como por exemplo políticas de habitação (criação de habitação acessível, mitigação da gentrificação, regulação do mercado imobiliário), estratégias de planeamento urbano (promoção da mistura social, criação e requalificação de infraestruturas de saúde, ensino, de cultura e lazer, expansão e melhoria da rede de transportes públicos), estratégias de desenvolvimento económico local (apoio a pequenos negócios, programas de formação e qualificação), políticas de inclusão social (combate à discriminação, programas de assistência social, organização de eventos que promovem a interação entre diferentes grupos sociais). Neste âmbito, também são comuns as associações entre a integração socioespacial e a requalificação do espaço público.

2.3 O contributo do espaço público para a integração socioespacial

O espaço público constitui um campo relevante para a integração socioespacial (^{Aelbrecht & Stevens, 2019a}; ^{Borja & Muxi, 2003}; ^{Pinto & Remesar, 2015}; ^{Qi et al., 2024}), sendo diversos os estudos que procuram compreender os seus impactos no bem-estar, na facilitação das interações sociais ou na promoção do sentido de comunidade (^{Cattell et al., 2008}; ^{Francis et al., 2012}; ^{Wickes et al., 2019}).

As valências do espaço público são múltiplas e diversas,, incluindo funções de natureza mais física, como a conectividade e mobilidade, e a regulação e estruturação ambiental e ecológica, bem como dimensões mais intangíveis, como as relacionadas com a socialização e interação comunitária e recreativa, a produção cultural e a sedimentação de identidades e memória coletivas, ou ainda associadas às formas de participação cívica e política. Se é relativamente direta a observação do impacto do espaço público na componente espacial, nomeadamente pela verificação de funções de distribuição e ligação entre várias unidades e usos urbanos, tal é mais complexo na componente social e identitária. Estratégias reconhecidas como tendo potencial impacto na interação social e construção comunitária (como ruas com comércio, políticas urbanas de mistura social, instalação de mobiliário urbano, criação de infraestruturas de mobilidade suave), podem ter efeitos ambíguos e serem de difícil avaliação (^{Borja, 2003}; ^{Francis et al., 2012}). Por outro lado, a conceção de espaços públicos numa perspetiva de coesão social encontra-se ameaçada pela crescente cultura de medo e intolerância perante a pluralidade das sociedades, a austeridade, os conflitos étnicos e ataques terroristas, o que se repercute num maior controlo do acesso e uso desses espaços, com recurso a regulação e gestão privada, aumento de barreiras físicas, e/ou reforço da vigilância (^{Aelbrecht & Stevens, 2019a}; ^{Tulumello, 2015}).

Em situações territoriais de maior dispersão e desconexão, o espaço público tem uma importância reforçada como instrumento para a melhoria da acessibilidade e qualificação do ambiente urbano. Nesta sequência, são diversos os autores que defendem o planeamento e o estudo do espaço público numa lógica integrada que considera as sobreposições e interações entre os usos urbanos e os sistemas ambientais e infraestruturais (^{Brandão & Brandão, 2017}; ^{Carmona et al., 2003}). Nesta perspetiva valoriza-se o espaço público como uma rede e não como unidades isoladas (^{Santos et al., 2024}).

Os argumentos apresentados destacam a relevância do espaço público para a integração socioespacial, para a estruturação e requalificação do território e, em particular nas áreas mais vulneráveis caracterizadas por lacunas nas ligações aos territórios envolventes, nas infraestruturas de mobilidades, nos espaços verdes e de lazer.

4.1 Integração socioespacial como questão base na conceção das intervenções de qualificação do espaço público?

O elevado número de intervenções de qualificação dos espaços públicos, a indisponibilidade de dados específicos sobre cada uma das intervenções e a multiplicidade de valências e estratégias de promoção associadas a um mesmo projeto são alguns dos limites à compreensão da integração socioespacial na conceção, implementação e vivência destes espaços. Ainda assim, entende-se que os programas de financiamento das intervenções de qualificação urbana fornecem pistas sobre essas intervenções. Para a maioria das intervenções de qualificação do espaço público 1998-2023 os recursos da administração local são essenciais, sendo ainda de destacar as linhas de financiamento comunitárias (QREN e Portugal 2020) e a participação da administração central (^{Santos, Carreiras et al., 2024}). As intervenções com linhas de financiamento especificas são menores, mas neste âmbito sobressai o Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da AML (PROQUAL) (relevante em 2% da área total de intervenção) e o Programa polis (4%). Estas duas iniciativas serão aprofundadas.

Como enquadramento destas iniciativas importa ter presente a tardia evolução das estratégias de desenvolvimento, de qualificação e de sustentabilidade urbana em Portugal. No final do século XX, as preocupações em torno da qualidade de vida urbana ainda se centravam muito na oferta de serviços e nas questões relacionadas com infraestruturas básicas. Desde então, tornaram-se mais comuns iniciativas que promovem uma intervenção alargada direcionada a problemas urbanos complexos (^{Fernandes, 2002}; ^{Mourato, 2021}; ^{Queiroz & Vale, 2005}). Esta evolução tanto foi fomentada por mudanças culturais e societais, pela maior reivindicação e mobilização quanto à qualificação e valorização da paisagem urbana, como por iniciativas europeias no âmbito das políticas urbanas e sucessivos instrumentos de financiamento comunitário (Mourato, 2021; Queiroz & Vale, 2005). A experiência da expo 98 é uma referência, tendo sido um momento charneira nas intervenções de qualificação do espaço urbano em Portugal e inspiração para novos programas e iniciativas (^{Brandão et al., 2017}; ^{Medeiros et al., 2021}). Com esta intervenção estabeleceram-se novos padrões para a transformação urbana, para a geração de valor urbano, assim como modelos nas dimensões jurídicas e institucionais, seja pelas parcerias entre o Governo e as autarquias locais como pela utilização de novos instrumentos de intervenção urbanística.

O PROQUAL e o Programa Polis foram duas iniciativas que se centravam na resolução de problemas da vida urbana, advogando uma lógica integradora que defendia intervenções com impactos em múltiplas dimensões, nomeadamente urbanísticas e sociais. A criação do PROQUAL teve por base um diagnostico que identificava áreas críticas urbanas na AML e a necessidade de redução de desequilíbrios territoriais e tendências de degradação e desqualificação urbanística e social, conforme relatório do ^{Programa Operacional de Lisboa e Vale do Tejo ([PORLVT], 2001}). A iniciativa foi direcionada para territórios que conjugavam a precariedade do tecido urbano (marcada por espaços públicos inexistentes ou degradados, parque edificado em mau estado de conservação, desadequação e fragilidades nas acessibilidades, infraestruturas e equipamentos) com fragilidades socioeconómicas.

O programa Polis deu especial destaque à função das cidades como alavancas de desenvolvimento económico. Conforme Resolução do Conselho de Ministros nº 26/2000, de 15 de maio (p. 2107), o Polis tinha por objetivo principal “melhorar a qualidade de vida nas cidades, através de intervenções nas vertentes urbanística e ambiental, melhorando a atractividade e competitividade de pólos urbanos”.

Nos princípios orientadores destas duas iniciativas subentende-se a defesa da integração socioespacial. No conjunto de objetivos específicos do PROQUAL destaca-se: i) a redução de desequilíbrios territoriais e as tendências de degradação e desqualificação urbanística e social; ii) a introdução de dinâmicas de reequilíbrio social e o reforço de mecanismos de coesão social; iii) a salvaguarda de condições de habitabilidade, de sociabilidade e de integração social das populações; iv) a melhoria de condições de acessibilidade e de mobilidade, no sentido de reforçar a integração urbana das áreas de intervenção. Uma das componentes e linhas de intervenção do Polis é a “Valorização Urbanística e Ambiental em Áreas de Realojamento”

Verifica-se que estas iniciativas privilegiavam as intervenções no espaço público. Os programas reconhecem a existência de espaços públicos com qualidade urbanística e arquitetónica e com funções adequadas às necessidades dos seus utilizadores como contributos para o ambiente urbano. Esta visão é reforçada pela prioridade dada à necessidade de criação e/ou requalificação dos espaços públicos nos territórios. As tipologias de projeto contempladas pelo PROQUAL incluem: “Projetos de requalificação e de criação de espaços públicos de qualidade” e “Projetos de melhoria das condições de acessibilidade e de mobilidade”. Os projetos de qualificação do espaço público são elegíveis no âmbito das diversas componentes e linhas de intervenção do Polis.

A integração socioespacial remete para a supressão de situações de segregação socioespacial, para a criação e requalificação de espaços públicos de qualidade, para a promoção do acesso a serviços e infraestruturas urbanas e a redução de desequilíbrios territoriais. Nesse sentido, a integração socioespacial está presente nas políticas urbanas, nomeadamente em iniciativas como o PROQUAL e o programa Polis, nos valores de atuação dos governos, nos princípios definidores da política comunitária de coesão económica e social e fundos comunitários que lhe estão associados, independentemente de os desafios da sua efetivação serem ultrapassados ou não.

4.2 Análises espaciais: Beneficiação dos territórios com intervenções de qualificação no espaço público

As análises espaciais apresentadas visam aferir até que ponto os territórios mais vulneráveis da AML beneficiaram com as intervenções no espaço público. Uma primeira análise confronta a localização das intervenções de qualificação do espaço público com os territórios caracterizados por um índice de vulnerabilidade socioespacial e uma segunda com a distribuição espacial de bairros de habitação social. De seguida apresentam-se objetivos e limitações destas análises, assim como critérios seguidos na preparação dos dados.

Para se operacionalizar estas análises recorre-se a um buffer - área de influência das intervenções ou de determinado território - para contabilizar a proximidade a intervenções de qualificação dos espaços públicos e o número de beneficiários dessas intervenções. Esta estratégia analítica, desenvolvida à escala metropolitana, expõe, numa perspetiva quantitativa, padrões das intervenções nos espaços públicos e permite refletir sobre os temas propostos. Mas na análise dos resultados importa ter presente a simplificação das dinâmicas socioterritoriais.

De facto, os territórios e as suas populações, nem sempre beneficiam com as intervenções de qualificação no espaço público, sejam estas incidentes na sua proximidade ou na área em questão. A apropriação do espaço público é muito influenciada pelas características do espaço público e do território, assim como pelos atributos da população. Em paralelo, a utilização dos espaços públicos também pode ocorrer por parte da população não residente. A informação base aqui apresentada é extensa, tanto a nível temporal como espacial e permite uma análise à escala metropolitana e municipal, mas revela algumas insuficiências, em especial em aferições mais específicas, por exemplo centradas num bairro ou na avaliação crítica do impacto das intervenções.

O mapa da vulnerabilidade socioespacial na AML que se apresenta tem pontos de contacto com estudos que procuram identificar padrões de tipologias socioeconómicas no territórios e concentrações de vulnerabilidade social (^{Instituto Nacional de Estatística [INE], 2014}; ^{Malheiros et al., 2016}; ^{Silva & Padeiro, 2020}).

Para este estudo, recorreu-se a um conjunto de variáveis provenientes dos censos 2021 disponíveis à menor área geográfica possível, neste caso a secção estatística: i) População sem curso superior; ii) População desempregada, incluindo população desempregada à procura do 1º emprego; iii) População analfabeta face ao total de população com 10 e mais anos; iv) Edifícios a necessitar de médias ou grandes reparações. As variáveis escolhidas, condicionadas à sua disponibilidade, constituem proxys de dimensões relevantes da vulnerabilidade socioespacial. As variáveis incidentes sobre os níveis de instrução da população, situação face ao emprego, formas extremas de exclusão educacional e precariedade habitacional, traduzem exclusões educacionais, dificuldades no acesso e na mobilidade laboral, problemáticas socioeconómicas e contextos de exclusão e desvalorização urbana.

A secção estatística não salvaguarda uma identidade morfológica e social uniforme, mas permite uma maior aproximação à realidade num contexto de fragmentação socioespacial e de complexidade dos padrões socioespaciais,

O cálculo do índice de vulnerabilidade segue a fórmula apresentada na Equação 1. Para cada unidade territorial calcula-se a média aritmética simples dos quocientes de cada variável relativamente à AML. O valor de referência para cada quociente é 1. Quando o valor do quociente é superior a 1, a secção estatística regista uma situação mais desfavorável do que a observada na unidade geográfica de referência:AML. Em sentido inverso, quanto mais baixo o valor menor a vulnerabilidade.

Equação 1 - Fórmula do índice de vulnerabilidade socioespacial.

Relativamente à análise incidente sobre os bairros de habitação social na AML, foram mapeados os bairros promovidos a partir da década de 1970. As iniciativas no âmbito das políticas de habitação social desenvolvidas durante o período ditatorial, de forte base corporativa e repressiva foram excluídas por não darem resposta às necessidades das famílias com menores graus de solvência. A informação georreferenciada teve como fontes os levantamentos realizados no âmbito de dois projetos de investigação científica: Projeto REHURB - Realojamento e Regeneração Urbana³ e Projeto exPERts - Making sense of planning expertise: housing policy and the role of experts in the Programa Especial de Realojamento⁴. Foram fontes complementares o Inquérito de Caracterização da Habitação Social em Portugal (^{INE, 2015}) e relatórios incidentes sobre o parque de habitação pública na AML (^{Pinho et al., 2022}). Procurou-se que a base de dados final reportasse bairros e não conjuntos de habitação dispersa, pelo que não se consideraram bairros de muita pequena dimensão⁵.

4.2.1 Índice de vulnerabilidade

Através do mapa do índice de vulnerabilidade (fig. 2) ) expõem-se os territórios em situação de maior desvantagem. A norte do Tejo, as concentrações de maior vulnerabilidade ocorrem nos limites norte e oriental de Lisboa, estendendo-se aos municípios envolventes da Amadora, Odivelas e Loures e aos eixos de maior concentração populacional na linha de Sintra e de Vila Franca. A sul do Tejo, destacam-se os municípios do arco ribeirinho (Almada, Seixal, Barreiro, Moita, Montijo) assim como secções estatísticas perto do centro de Setúbal e em territórios mais rurais de Palmela e do Montijo. Esta distribuição geográfica traduz a concentração de zona críticas urbanas e espaços desqualificados identificados na região de Lisboa no início do século XXI (^{Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo [CCDRLVT], 2002}; ^{Ferreira, 2007}). Em contraste, sobressaem territórios em vantagem, sobretudo ao longo do eixo ribeirinho Lisboa - Cascais e no setor noroeste da cidade de Lisboa e Parque das Nações.

Fig. 2 Índice de vulnerabilidade por secção estatística na Área Metropolitana de Lisboa. Fonte: Elaboração própria 

No confronto do mapeamento das intervenções de espaço público com a leitura da vulnerabilidade territorial, considerou-se a distribuição populacional e os territórios na proximidade das intervenções (buffer de 400m) (fig. 3 e quadro I). Apesar de não se verificar uma relação estatística evidente entre a densidade populacional e a densidade da área de intervenção no espaço publico por secção estatística (r=0,27)⁶, verifica-se alguma coincidência entre as maiores áreas de intervenções e as concentrações de população. Adicionalmente, uma percentagem muito significativa da população residente em todas as secções (entre 68% e 80%) beneficia da proximidade das intervenções no espaço público. Os valores evidenciam a abrangência das intervenções de qualificação dos espaços públicos a vários tipos de populações e territórios, incluindo os mais vulneráveis (classe v e vi) e os mais privilegiados (classe i).

O número e dimensão das intervenções nos espaços públicos em territórios com características tão distintas terá sido uma oportunidade de esbater assimetrias e de equilibrar as redes e sistemas territoriais. Assim, os resultados deste tipo de análise quantitativa sugerem o potencial das intervenções no espaço público para a qualificação e para o reforço das interligações entre unidades territoriais. No entanto, para se averiguar tal seria necessário complementar as análises apresentadas com uma abordagem caso a caso incidente sobre os objetivos e a qualidade das intervenções⁷, incluindo impactos no quotidiano das populações.

Fig. 3 Índice de vulnerabilidade por secção estatística: territórios mais e menos vulneráveis e buffer de 400m das intervenções de qualificação do espaço público. Fonte: Elaboração própria 

4.2.2 Bairros de habitação social

O mapa de localização dos bairros de habitação social (201 unidades) expõe uma distribuição coincidente com os territórios mais vulneráveis e uma periferização face aos principais eixos de densidade urbana (fig. 4). Para efeitos de cálculo distinguem-se três níveis geográficos: o limite do bairro (edifícios e arruamentos que os estruturam); o bairro e sua área envolvente, definida por um buffer de 200 metros a partir do seu limite e; os “Territórios de bairros de habitação social” (126 unidades) que agregam os polígonos dos bairros e sua envolvente em situação de sobreposição.

Fig. 4 Sobreposição entre as intervenções de qualificação dos espaços públicos e os bairros de habitação social e sua envolvente. Fonte: Elaboração própria 

No confronto entre bairros e as intervenções de qualificação no espaço público, verifica-se que 47 bairros (23%) beneficiaram com intervenções diretas, ou seja, no interior do polígono do seu limite. Quando se considera a área envolvente (buffer de 200 metros), são 144 bairros (72%) a beneficiar com as intervenções no espaço público. A mesma análise para os 126 territórios de bairros de habitação pública traduz resultados semelhantes: 70,8% destes territórios beneficiaram da proximidade das intervenções (quadro II).

As principais valências das intervenções no espaço público presentes no conjunto dos bairros beneficiados estão relacionadas com 1) a criação e requalificação de espaços verdes, 2) o reperfilamento de arruamentos estruturação e vias estruturantes, e 3) a requalificação de arruamentos locais e de proximidade (Fig. 5), o que traduz as tendências observadas no conjunto das intervenções (^{Santos, Beja da Costa, et al., 2024}; Santos, Carreiras, et al., 2024, p. 56). Por outro lado, as intervenções dirigidas à estruturação e qualificação de frentes de água são menos comuns na proximidade destes bairros, em maior situação de periferia do que o conjunto de territórios.

Fig. 5 Tipo de intervenção no conjunto de intervenções incidentes nos Territórios de bairros de habitação social. Fonte: Elaboração própria