ARTIGOS

Famílias em tempos de crise: a regulação judicial do exercício das responsabilidades parentais

Families in time of crisis: the child custody judicial disputes

Familles en période de crise: les différends judiciaires en matière de garde des enfants

Las familias en tiempo de crisis: la regulación judicial del ejercicio de las responsabilidades parentales

¹ Paula Casaleiro, ²Andreia Santos

 

¹ Investigadora do Centre for Functional Ecology, Science for People & the Planet (Coimbra, Portugal). E-mail to: paula.casaleiro@uc.pt

² Centro de Estudos Sociais e doutoranda do programa «Relações de trabalho, desigualdades sociais e sindicalismo» da Faculdade de Economia e do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra (Coimbra, Portugal). E-mail: andreiasantos@ces.uc.pt

Endereço de correspondência

 

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RESUMO

A análise de indicadores estatísticos sobre a justiça tutelar cível aponta para um aumento dos processos de incumprimento e de alteração do exercício das responsabilidades parentais. Neste artigo defende-se que o contexto de crise e as políticas austeritárias contribuem direta e indiretamente para a alteração não só do volume, como do caráter dos conflitos familiares judicializados, aumentando os processos de incumprimento e alteração das responsabilidades parentais relativos a alimentos e os processos de regulação das responsabilidades parentais para aceder a mecanismos de proteção social.

Palavras-chave : justiça da família e das crianças; regulação do exercício das responsabilidades parentais; políticas austeritárias.

 

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ABSTRACT

The analysis of the juvenile justice statistics points to an increase in child custody disputes. In this article it is argued that the crisis' context and the implementation of austerity policies contribute directly and indirectly to the alteration not only of the volume, but also of the nature of the judicialized family conflicts, increasing child custody and child support disputes, namely to access social protection mechanisms.

Keywords : family and children's justice; regulation of parental responsibilities; austerity policies.

 

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RÉSUMÉ

L'analyse des indicateurs statistiques sur la justice des mineurs révèle une augmentation des conflits relatifs à la garde des enfants. Dans cet article, on soutien que le contexte de crise et les politiques d'austérité contribuent directe et indirectement à la modification non seulement du volume, mais aussi de la nature des conflits familiaux judiciarisés, en augmentant les litiges relatifs aux pensions alimentaires pour les enfants et la réglementation des responsabilités parentales afin d'accéder aux mécanismes de protection sociale.

Mots clés : justice de famille et des mineurs; réglementation des responsabilités parentales; politiques daustérité.

 

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RESUMEN

El análisis estadístico de la justicia de menores apunta a un aumento de las disputas de custodia de menores. En este artículo se argumenta que el contexto de crisis y las políticas de austeridadcontribuyendireta e indiretamente a la alteración no sólodelvolumen, sino también de la naturaleza de los conflictos familiares judicializados, aumentando las disputas de prestación de alimentos a favor de los niños y las disputas de custodia para acceder a mecanismos de protección social.

Palabras clave : justicia familiar; regulación de las responsabilidades parentales; políticas de austeridade.

 

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Introdução

Em Portugal, no âmbito da justiça de família e das crianças, entre 2000 e 2013, as ações tutelares cíveis viram o número de processos entrados duplicar (de 23.607, em 2000, para 46.994, em 2013), devido à explosão da procura nas ações de regulação, incumprimento ou alteração do exercício das responsabilidades parentais, enquanto os processos cíveis de família, como as ações de divórcio e separação de pessoas e bens, diminuíam (DGPJ, 2017). Para a análise das transformações no movimento processual devem considerar-se duas ordens de fatores: os fatores endógenos, isto é, próprios do sistema, e os fatores exógenos, exteriores ao sistema judicial (Pedroso, 2006). A emergência da família moderna, individualista e relacional (Singly, 2011), a crescente fragilidade das relações familiares (Wall, 2005), a par do recuo da mortalidade e natalidade infantil (Cunha, 2005) e da promoção (e proteção) dos direitos das crianças pelo Estado (Commaille, 2004; Segalen, 2010) estão intimamente interligados e são indissociáveis da crescente valorização social e familiar da infância e do aumento da demanda dos tribunais para a resolução de litígios sobre as responsabilidades parentais. Por outro lado, deve ser compreendida ainda no quadro da recente crise financeira de 2008, que contribuiu para o agravamento da situação económica de Portugal e para a implementação de políticas austeritárias. Sob o cenário da “sociedade de austeridade” (Ferreira, 2012), verificou-se o aumento do desemprego, nomeadamente do desemprego desprotegido, e a exclusão do sistema de proteção social de uma parte crescente da população.

Nos últimos anos, o contexto de crise contribuiu direta e indiretamente para alterações no volume e caráter dos conflitos familiares judicializados. Como defende Babo (2013: 276), “se por um lado os pais lutam em muitos dos casos pela própria sobrevivência e a sobrevivência digna de seus filhos”, por outro lado, o Estado Social reduz os níveis de proteção social “com reflexos no equilíbrio da estrutura familiar, da sua dinâmica e da sua viabilidade como núcleo de segurança e de base para o impulsionamento de todas as vertentes inerentes ao desenvolvimento harmonioso das crianças e adolescentes”, bem como na procura judicial. Com efeito, verifica-se, como veremos, um aumento dos processos de incumprimento e de alteração do exercício das responsabilidades parentais relativos a alimentos e dos processos de regulação do exercício das responsabilidades para aceder a mecanismos de proteção social.

O artigo divide-se em duas partes: começa por discutir o impacto das transformações do contexto económico e financeiro, na sequência da crise e das políticas austeritárias, na esfera familiar. Para em seguida, explorar a relação entre a crise e os conflitos familiares judicializados, a partir da análise de indicadores estatísticos sobre a justiça tutelar cível, a nível nacional, e da análise de processos de regulação, alteração ou incumprimento do exercício das responsabilidades parentais, findos em 2014.

1. A austeridade enquanto paradigma sociopolítico de resposta à crise

No ano de 2008, a falência do grupo Lehman Brothers, o quarto maior banco de negócios dos Estados Unidos, conduziu ao colapso do sistema financeiro mundial, dando origem a uma crise generalizada que se estendeu também à Europa. Como primeira consequência, é notório o retorno aos lugares comuns das reformas sociais e laborais dos períodos de crise anteriores, expressas nas recomendações do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Mundial, e nas orientações de resposta à crise plasmadas na revisão da Estratégia de Lisboa com o EU2020: a redução dos custos salariais, a contenção na despesa pública com a proteção social e a insistência na adaptabilidade como fator de competitividade.

A crise financeira contribuiu para o agravamento da situação económica de vários países europeus, conduzindo ao pedido de ajuda externa por parte da Irlanda, seguida da Grécia e depois Portugal. E é neste período marcado pela recuperação dos défices financeiros dos países em crise que surge o conceito estruturador de resposta à crise: a austeridade.

Na perspetiva de Blyth (2013), a austeridade é um conceito que mascara a verdadeira raiz da crise, transformando uma crise financeira com origem nas dívidas dos bancos, em dívidas dos Estados no sentido de salvar o sistema financeiro da ruína. Deste modo, um conceito profundamente económico reveste-se de um caráter sociopolítico funcionando como um meio de resgate ao neoliberalismo profundamente enraizado e com um forte impacto sob os indivíduos (Lazzarato, 2012). Para além das pessoas, os mercados transformaram-se em protagonistas da regulação sociopolítica, criando novas tensões em relação aos direitos sociais associados à cidadania (Schafer e Streeck, 2013).

Neste sentido, à erosão da cidadania associa-se, simultaneamente, uma dependência do mercado em todas as dimensões da vida social. Esta dependência institucional torna os indivíduos vulneráveis a qualquer tipo de conflito uma vez que tudo se interliga e permanece interdependente como componente integrante da biografia individual: família e salário de trabalho, educação e emprego (Beck, 2005). Deste modo, o discurso a que austeridade faz recurso para continuamente cortar nos salários, aumentar as horas de trabalho, reduzir os subsídios sociais etc., tem tendência a refletir-se em situações de vulnerabilidade, insegurança e medo (Sá, 2010; Fineman, 2010; Chung e Oorschot, 2010).

Em suma, enquanto produto ideológico (Massey, 2012), a austeridade ao romper com os pressupostos de uma “política normal”, reconfigura estrategicamente os ideais da liberdade, da igualdade e da justiça social, bem como os mecanismos redistributivos e quadros institucionais e legais orientados para a solidariedade e coesão social (Ferreira, 2014).

2. Impactos da crise na sociedade portuguesa: as famílias

Como país integrante da União Europeia subordinado à tensão de forças tanto ao nível global como ao nível europeu, Portugal constituiu-se num dos países que mais viriam a “sofrer” com os impactos da crise financeira. É importante referir que Portugal apresentava já um lento crescimento económico desde 2001, pelo que a crise financeira de 2008 teve um impacto devastador sobre a atividade económica, com crescimento nulo em 2008 e um decréscimo de 2,5% em 2009 (Graça, Lopes e Marques, 2011: 41).

Com o agravamento da situação económica, os anos seguintes são marcados por vários debates e tensões políticas que estiveram subjacentes à criação dos Programas de Estabilidade e Crescimento (PEC)¹ , e posterior implementação do Memorando de Entendimento em 2011 (e sucessivas atualizações). A polémica em torno do PEC IV conduziu mesmo a eleições antecipadas, motivadas pelo pedido de demissão do então Primeiro-ministro José Sócrates em março de 2011, pelo que em junho de 2011 tomaria posse o Partido Social Democrata (PSD) e como Primeiro-ministro Pedro Passos Coelho.

É, portanto, em maio de 2011, que no seguimento do pedido de resgate financeiro, é implementado o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalida- des de Política Económica aprovado pelo PSD e pelo Partido Popular (CDS-PP). A sua aplicação em diversas áreas dá origem à denominada “sociedade de austeridade” (Ferreira, 2012) que através das consequentes alterações legislativas virá a produzir grandes transformações socioeconómicas na sociedade portuguesa.

Especificamente, se nos atentarmos nas consequências da crise na sociedade portuguesa desde 2008, como refere Caldas, é possível identificar cinco tendências no decorrer da mesma: a primeira diz respeito ao défice e à dívida pública que cresceram continuamente; a segunda, ao crescimento continuado do desemprego; a terceira, ao aumento do número de pessoas privadas de acesso aos regimes de proteção social; a quarta, ao recuo da provisão pública em diversos domínios; e, a quinta, ao aprofundamento das desigualdades (Caldas, 2013).

A mais notória assenta sobre o aumento do desemprego, nomeadamente do desemprego desprotegido, mas também de situações mais ou menos próximas de subemprego, assumindo-se crescentemente como um canal gerador de desigualdades de rendimento pela exclusão da participação (plena) no mercado de trabalho. A exclusão laboral ao somar-se à exclusão do sistema de proteção social de uma parte crescente da população desempregada, significou uma pauperização aguda das suas condições materiais e subjetivas de existência (Carmo e Cantante, 2014). Este quadro é corroborado pelo relatório do Parlamento Europeu acerca do impacto da crise nos direitos fundamentais, o qual assinala que Portugal foi dos países em que o direito ao trabalho, a par com o direito à segurança social, foram especificamente mais afetados pelas medidas de austeridade (Tamamović, 2015).

Tal conduz a que a situação laboral das famílias em Portugal tenha vindo a agravar-se. Entre 2008 e 2014, o número de desempregados aumentou de 427 mil para 726 mil, registando-se o valor mais elevado, 875,9 mil, em 2013 (INE, 2016). No que se refere aos agregados com crianças, constata-se que o número de adultos com trabalho a tempo inteiro tem vindo a diminuir ( idem). Segundo estudos recentes acerca do impacto da crise na vida das crianças portuguesas (UNICEF, 2013: 15; Wall et al., 2015), em 2011, era cerca de 723 mil o número de adultos com crianças a seu cargo que se encontrava sem trabalho.

De forma geral, entre 2010 e 2013, houve uma redução no apoio económico do Estado às famílias. A partir de 2010, o acesso a todas as prestações sociais do regime não contributivo que dependem do rendimento das famílias como sejam o abono de família, a ação social escolar, os subsídios sociais de parentalidade, o rendimento social de inserção (RSI) e o subsídio social de desemprego, ficou mais restrito, não só em termos do número de famílias beneficiárias mas também dos montantes atribuídos, resultando em menos famílias elegíveis (UNICEF, 2013: 22; Wall et al., 2015: 75).

Centremo-nos no subsídio de desemprego e no rendimento social de inserção. Quanto ao subsídio de desemprego, após a assinatura do Memorando de Entendimento em 2011, este sofreu três grandes alterações: primeiro, alteraram-se as regras de atribuição, o período de concessão e o montante a receber; em segundo lugar, procedeu-se à extensão desta proteção social aos trabalhadores independentes; e, por último, foi introduzida uma contribuição obrigatória para a Segurança Social dirigida aos beneficiários do Subsídio de Desemprego que auferiam mais de 419,22 euros (valor mínimo de referência). Segundo a análise de Carmo e Cantante (2014), no final de 2013, o número de desempregados que não beneficiavam de qualquer prestação de desemprego era de cerca 450 mil (dados do INE) e de 358 mil (dados do IEFP). Acresce que comparando a evolução deste indicador entre o 4º trimestre de 2008 (início da crise) e o período homólogo de 2013, verifica-se que o número de desempregados estimados pelo INE que não recebiam qualquer subsídio de desemprego aumentou cerca de 157%, enquanto os números referentes ao desemprego registado apontam para um aumento de cerca de 133% (Carmo e Cantante, 2014).

Em 2011, como medida de caráter temporário, foi reintroduzida a majoração de 10%, na prestação de desemprego para os casais com filhos a cargo em que ambos estão desempregados (Wall et al., 2015). Contudo, a redução do respetivo montante e a diminuição do seu prazo de atribuição fez com que o número de casais desempregados com filhos passasse a abranger apenas uma pequena percentagem de famílias, dada a série de condições de elegibilidade para receber a majoração. Ainda segundo dados de 2013, apenas 20% dos casais desempregados preenchiam as condições exigidas (UNI- CEF, 2013: 28). Como consequência, os cortes introduzidos no subsídio de desemprego vieram afetar o orçamento familiar numa altura em que este estava já muito fragilizado.

No que diz respeito ao RSI, apesar de se tratar da prestação social com maior impacto no combate à pobreza, este sofreu cortes sucessivos, diminuindo não só o seu número de beneficiários como também o montante mensal a receber. Com efeito, desde 2012, o total de beneficiários do RSI representava cerca de 4% da população portuguesa, o que corresponde a uma diminuição de 1% face ao ano de 2010 (UNICEF, 2013: 26-27). Em 2010 o número de famílias a receber esta prestação diminuiu progressivamente de 206 mil famílias para 160 mil, em 2012, e 148 mil famílias, em 2013 (Wall et al., 2015: 82).

Neste cenário a diminuição dos apoios às crianças e às famílias com as reduções das transferências sociais nos anos de crise constituem-se em fator determinante para o aumento do risco de pobreza. Desde o início da crise, o fosso entre os agregados familiares com e sem crianças dependentes tem vindo a aumentar (UNICEF, 2013: 14), sendo que a presença de crianças num agregado familiar está associada ao aumento do risco de pobreza. Em 2013, 23% das famílias com crianças encontravam- se em risco de pobreza, proporção superior em cerca de 7% à percentagem de risco de pobreza de famílias sem crianças (INE, 2015). Note-se, também, que embora o aumento do risco de pobreza tenha abrangido todos os grupos etários, este é mais elevado no caso das/os menores de 18 anos, relativamente aos quais passou de 24,4% em 2012 para 25,6% em 2013 (INE, 2015).

3. Evolução da procura da justiça de família e das crianças

Em Portugal, no âmbito da justiça de família e das crianças, entre 1995 e 2013, os processos tutelares cíveis viram o número de processos entrados duplicar, de 15.493 para 42.099, enquanto os processos cíveis de família, como as ações de divórcio e separação de pessoas e bens, diminuíam, refletindo a dualidade do direito da família português entre a desregulação/desjudicialização dos laços conjugais e a regulação dos laços parentais e publicitação dos direitos da criança (Pedroso e Branco, 2008; Pocar e Ronfani, 2008). Sendo de salientar que enquanto as ações tutelares cíveis duplicaram na primeira década do século XXI de 23.607, em 2000, para 46.994, em 2013, de acordo com os Censos de 2001 e 2011, o número de crianças e jovens entre os 0 e os 19 anos de idade diminui cerca de 10%, de 2.345.288, em 2001, para 2.137.579, em 2011 (INE, 2015). Assim, a taxa de ações tutelares cíveis entradas por 10.000 crianças e jovens entre os 0 e os 19 anos de idade passou de 100,65, em 2000, para 227,1, em 2013.

 

 

Para a análise das transformações no movimento processual devem considerar- se de acordo com Pedroso (2006) duas ordens de fatores: osfatores endógenos, isto é, próprios do sistema judicial, e os fatores exógenos, exteriores ao sistema judicial. Os primeiros consistem em alterações legislativas (substantivas ou processuais), institucionais e técnicas, os segundos dizem respeito às transformações sociais, económicas, políticas e culturais e ao seu impacto na administração da justiça, em geral, e no movimento processual em particular (por exemplo, desenvolvimento económico, variação da população, etc.) (Pedroso, 2006: 266). Neste caso e tendo em conta os contributos anteriores, importa considerar que o aumento da procura dos processos deve ser enquadrado, por um lado, no contexto das transformações sociojurídicas mais amplas e interligadas da família, do lugar da criança, e das relações parentais (fatores exógenos), e, por outro, no direito e justiça da família e das crianças (fatores endógenos). No âmbito dos fatores exógenos, em Portugal, é também impossível contornar os efeitos da crise económica e das políticas austeritárias.
À semelhança de outros países, em Portugal, com a crescente fragilidade das relações e a diminuição da natalidade (Wall, 2005), cada filho passou a ser único e insubstituível e um garante de estabilidade e de laços afetivos indissolúveis (Cunha, 2005), aumentando, consequentemente, os conflitos judiciais de família relativos às crianças. Contudo, como sugere Beck (2005), importa considerar outros fatores. Por um lado, os estudos sobre a divisão sexual do trabalho doméstico e do poder na família em Portugal dão conta da reconfiguração das relações de género na família com a dissolução do modelo tradicional de ganha-pão masculino e a entrada do homem nas tarefas quotidianas, sobretudo através da relação com os filhos (Torres etal., 2005), ainda que a participação do homem continue a ser muito menor do que se poderia esperar em função das normas atuais de reciprocidade e de igualdade no casal, continuando a mulher a assumir a maioria dos cuidados às crianças (Wall e Guerreiro, 2005). Neste contexto, Marinho (2011) no seu estudo sobre a parentalidade na residência alternada dá conta, precisamente, de processos de negociação dos lugares e papéis paternos e maternos, mas também de processos de gatekeeping tanto masculino como feminino (Allen e Hawkins, 1999; Fagan e Barnett, 2003), associados à permanência de ancoragens estatutárias mais tradicionais nos papéis e nas identidades, que visam resguardar territórios e privilégios de género na ação. Ora, estes processos de negociação, apropriação e resistência têm necessariamente reflexos na justiça da família e das crianças. Por outro lado, as transformações políticas e legislativas no campo da família em Portugal, no sentido do apoio aos valores de partilha, de cooperação e de igualdade entre homens e mulheres na família e da promoção de uma paternidade mais participativa (Almeida, 2003; Marinho, 2011; Wall, 2010) pode também ter criado um espaço para um conflito de género que não existia previamente, como sugerem Neale e Smart (1997) e Sheldon e Collier (2008). A evolução da procura da justiça de família e das crianças, em Portugal é, assim, indissociável da emergência da família moderna, simultaneamente individualista e relacional (Singly, 2011), do processo de sentimentalização da infância (Ariès, 1988; Segalen, 2010; Shorter, 1995), da reconfiguração das relações parentais e da divisão do poder parental genderizada e das transformações jurídicas que perpassaram a sociedade portuguesa, na sequência da revolução democrática em 1974 (Almeida, 2003; Portugal, 2014; Torres, 2002). Contudo, como veremos em seguida, nos últimos anos, parte do crescimento dos processos tutelares cíveis deu-se nas ações de incumprimento e de alteração do exercício das responsabilidades parentais, o que não pode ser dissociado do quadro da recente crise financeira de 2008, a qual contribuiu para agravamento da situação económica de Portugal e para implementação de políticas austeritárias.²

No presente artigo, partimos, assim, da hipótese que o contexto de crise e regime de austeridade subsequente contribui direta e indiretamente para alterações no volume e caráter dos conflitos familiares judicializados sobre crianças, ou seja, das ações de regulação, alteração e incumprimento do exercício das responsabilidades parentais. Assim, recorremos: à análise de indicadores estatísticos sobre a justiça tutelar cível³ para o período de 2007 (ano imediatamente anterior ao despontar da crise) a 2013 a nível nacional; e à análise de conteúdo de 54 processos de regulação, alteração ou incumprimento da regulação das responsabilidades parentais com decisão judicial ou acordo homologado em sede de audiência de discussão e julgamento, findos em 2014, selecionados e recolhidos numa seção de família e menores, elaborada por uma das autoras no âmbito da sua dissertação de doutoramento (Casaleiro, 2017). Neste artigo centrar-nos-emos no período de 2007 a 2013, ou seja, desde o período pré-crise, passando pelo despontar da crise financeira em 2008 e pela implementação do Memorando em 2011, até 2013.⁴

4. A evolução em tempos de crise

De 2007 para 2013 as ações tutelares cíveis aumentaram cerca de 4,5%, de 44.940 para 46.994. No mesmo período, a taxa de ações tutelares cíveis entradas por 10.000 crianças e jovens entre os 0 e os 19 anos de idade registou um aumento ainda mais expressivo de cerca de 12,5%, de 202 para 227,2. Contudo, o crescimento das ações tutelares cíveis é interrompido em 2010 e 2011, baixando o número de ações entradas de 48.759, em 2009, para cerca de 41.000 ações. Esta diminuição pode estar associada a diferentes fatores: fatores endógenos de funcionamento dos tribunais e de alterações legislativas, e fatores exógenos de mudança social, associados às medidas implementadas na sequência do Memorando que podem, numa primeira fase, ter atuado como fator dissuasor do recurso ao tribunal. Podem mencionar-se quatro principais fatores de caráter endógeno e exógeno. Quanto à primeira categoria, a diminuição das ações tutelares cíveis nos anos de 2010 e 2011 pode estar relacionada com questões internas ao próprio sistema judicial, nomeadamente: 1) o aumento das custas judiciais; 2) a entrada da nova legislação e o modo como estas alterações à lei substantiva dificultam a adaptação do Ministério Público à mesma; 3) e problemas de desempenho por parte dos tribunais afetando o funcionamento dos serviços. Quanto aos fatores exógenos, relacionam-se, sobretudo, com o contexto de mudança social. Neste caso, os efeitos da crise económica e financeira podem contribuir num primeiro momento para um efeito inibidor da procura dos tribunais, resultando numa maior autocomposição dos conflitos. Nos anos seguintes, observa-se uma recuperação do número de processos entrados. Com efeito, em 2012 e 2013 as ações tutelares cíveis voltam a aumentar e a taxa de processos entrados por 10.000 jovens entre os 0-19 anos de idade atinge os valores mais elevados do século XXI, 225,1 e 227,1, respetivamente.

 

 

Casaleiro (2017) identifica três tipos de motivações não excludentes que levam as partes a instaurar um processo tutelar cível relativo às responsabilidades parentais: acesso à(s) criança(s) - litígios relacionados com a obtenção da guarda exclusiva ou partilhada da criança e/ou o aumento ou limitação do tempo de convívio; patrimonial - litígios relacionados com a pensão alimentar; e certificação administrativa - litígios relacionados com a necessidade de regularizar judicialmente a situação familiar, nomeadamente para aceder a benefícios sociais (como RSI e o abono de família). O agravar das condições socioeconómicas das famílias e as sistemáticas restrições no acesso a mecanismos de proteção social⁵ “empurram” as famílias a recorrerem aos tribunais (ainda que através do apoio judiciário) por questões patrimoniais, ou seja, para fazer cumprir o pagamento ou alterar o valor das pensões alimentares, e por questões de certificação administrativa, ou seja, para posteriormente aceder a apoios sociais.

A título de exemplo, o processo seguinte, instaurado em 2010, em que o pai vem solicitar a alteração da regulação das responsabilidades parentais no que respeita ao regime de visitas e à pensão de alimentos perante a sua situação de desemprego.

“O Requerente na impossibilidade de fazer face às suas despesas, designadamente com os alimentos previstos no acordo de regulação, dada a inexistência de rendimentos, teve que recorrer a fundo de desemprego da Segurança Social. (...) E naturalmente que, mesmo reduzindo ao máximo todas as despesas, o Requerido tem tido muitas dificuldades económicas. (...) Face ao exposto vem-se requerer que o acordo de regulação do poder paternal homologado seja alterado nos seguintes termos: Art.° 10, Os Menores ficam confiados à guarda do pai e da mãe, que exercem conjuntamente o poder paternal. (...) Art.° 8, A mãe contribui a título de alimentos aos menores com a quantia mensal de € 300,00, sendo cento e cinquenta euros para alimentos a cada um dos menores.” (Excerto de Petição inicial, Processo 141)⁶ ,⁷

Ou, ainda, os inúmeros exemplos de processos de regulação, alteração e incumprimento das responsabilidades parentais intentados no sentido de aceder a prestações sociais.

“A presente ação de regulação do exercício das responsabilidades parentais, fica sobretudo a dever-se ao facto da progenitora ser beneficiária de rendimento social de inserção e, portanto, ter necessidade de ver reguladas as áreas ora em apreço.” (Excerto de Relatório Social da Equipa Multidisciplinar de Apoio ao Tribunal -EMAT, Processo 149)⁸ “Só agora teve necessidade de regular as responsabilidades parentais porque necessita de pedir o RSI.” (Excerto de Ata de Conferência de Pais, Processo 137)⁹

Dos dados disponíveis por espécie de processo, entre 2011 e 2013, é de salientar que enquanto o número de ações de regulação das responsabilidades parentais se mantem praticamente inalterado, o número de ações de alteração e incumprimento das responsabilidades parentais regista um aumento de 18%, passando de 18.396, em 2011, para 21.765, em 2013 (cf. Tabela 2), sendo que representam quase 50% do total de ações tutelares cíveis entradas (46.994). Ora, de acordo com Pedroso et al. (2012), os alimentos a menores são responsáveis por grande parte da conflitualidade nos processos de incumprimento e de alteração das responsabilidades parentais, que é necessariamente potenciada num momento de crise económica e financeira, como podemos observar processo seguinte.

 

¹⁰

 

“O requerido carateriza a atual situação económica como muito fragilizada e por sua vez impeditiva de assumir os seus compromissos, continuando no presente, segundo ele a depender economicamente do apoio que lhe é facultado por parte da família de origem. (…) A presente situação de fragilidades económicas atualmente evidenciadas não lhe permitem participar economicamente a favor do descendente bem como tem dificultado também a sua deslocação para o ir buscar e levar aos fins de semana, referindo-nos ser esta a causa dos incumprimentos registados nos domínios da pensão de alimentos e dos tempos de partilha (visitas).” (Excerto de Relatório Social da EMAT, Processo 138)¹¹

O aumento dos processos de incumprimento reflete-se também no aumento das transferências do Orçamento de Estado para o Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores (FAGDM), a cargo do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social.¹² O FAGDM assegura o pagamento das prestações da pensão de alimentos em substituição do progenitor faltoso, no caso de incumprimento desta obrigação. Entre 2008 e 2013, verificou-se um aumento crescente da despesa com esta rubrica, sendo a taxa média anual de crescimento de cerca de 9%, culminando com uma despesa de 27,5 milhões de euros em 2013 (IGFSS, 2014). Também o número de beneficiários aumentou 29,6%, no período considerado, de 12.205, 2009, para 15.822, em 2013.

 

 

Sendo de salientar a manutenção do crescimento em 2013 e 2014, apesar das alterações introduzidas pela Lei n.º 64/2012, de 20 de dezembro, que vieram restringir o acesso às famílias com rendimento igual ou inferior ao indexante de apoios sociais (419 euros), quando a lei anterior (Decreto-Lei n.º 164/99, de 13/05, alterado pelo Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16/06) utilizava como referencial o salário mínimo nacional (485 euros, à época). Ou seja, o agravamento da situação socioeconómica das famílias é de tal forma profundo que não só o número de progenitores em incumprimento das pensões alimentares aumentou, como a restrição nas regras do acesso não provocou uma diminuição do número de beneficiários e despesa do FAGDM.

A crise surge, por isso, como elemento impulsionador da mobilização dos conflitos judiciais familiares. A particularidade desta situação é a de que as dificuldades económicas alteram o próprio caráter do conflito, dado que a falta de rendimentos potenciada pela crise económica coloca sobre os tribunais de família e menores um meio de alcançar um apoio social por parte do Estado que por outros meios foi negado.

No processo seguinte, que é promovido pelo Ministério Público, por iniciativa da avó, a criança, que estava à guarda da mãe e recebia fundo de garantia de alimentos a menores por incumprimento do pai, perdeu o direito à prestação, quando a mãe emigrou para o Brasil, pese embora tenha ficado a residir em Portugal com a avó.

“(A avó) tem sido a figura mais presente e consistente na vida da (criança). É ela quem. sobretudo nos dois últimos anos, tem assumido todos os cuidados e satisfeito todas as suas necessidades (…) (A mãe) abandonou o filho na casa da sua mãe, estando quase dois anos sem o contactar.

(A mãe), enquanto permaneceu em Portugal, beneficiou do fundo de garantia de alimentos devidos a menores, por o pai não assumir o pagamento da pensão de alimentos ao filho, prestação esta que veio a ser cessada com a deslocação da mãe para o estrangeiro. É sobretudo a grave situação económica da avó materna e a necessidade de regularizar judicialmente a situação (da criança) que levou a (avó) a instaurar a presente ação.” (Excerto de Relatório Social da EMAT, Processo 152)¹³

A sentença, que data de um ano após o início da ação, fixa a guarda do menor junto da avó e a prestação de uma pensão de alimentos de 120 euros a cargo de cada um dos progenitores. Contudo, após esta decisão a avó terá ainda de interpor novo processo, agora de incumprimento, para obter o acesso ao FGADM, sendo que o primeiro pagamento das prestações, através do FGADM, tem início no mês seguinte ao da notificação da decisão do tribunal, não havendo lugar ao pagamento de prestações vencidas (ISS, 2013).

Ainda que o FGADM só possa ser ativado mediante decisão judicial que decrete o incumprimento, em alguns processos de regulação as partes procuram agilizar este processo, como no exemplo seguinte, procurando responder às necessidades económicas imediatas:

“Requer também que, previamente à regulação das Responsabilidades Parentais, seja estabelecido um regime provisório de alimentos e de comparticipação nas despesas da menor por parte do requerido de modo a que face ao eventual incumprimento deste possa ser acionado o fundo de garantia dos alimentos devidos a menores.” (Excerto de Alegações da Requerente, Processo 120)¹⁴

Conclusão

Os impactos da crise são usualmente avaliados em termos estritamente económicos, como a redução do défice, e ainda que alguns autores alertem para as consequências sociais da crise, como a taxa de desemprego, taxa de pobreza etc., poucos, ou mesmo nenhuns, têm refletido como a combinação das políticas austeritárias com as consequências sociais impactam na mobilização da justiça e em especial da justiça de família.

Do que podemos observar a crise tem um duplo efeito nos conflitos familiares, por um lado, aumenta os conflitos “tradicionais” e, por outro lado, cria as condições para a emergência de “novos conflitos”. Por outras palavras, em primeiro lugar, a política da austeridade, ao transferir o custo do ajustamento para as populações e, em particular, para as famílias potencia o aumento dos conflitos judiciais de incumprimento e alteração das responsabilidades parentais, em especial no que toca a pensão de alimentos e acesso ao FGADM. Na tensão entre a desregulação/fragilização dos laços conjugais e a regulação dos laços parentais/publicização dos direitos da criança, a crise e as políticas austeritárias funcionam como um rastilho para os conflitos parentais com a pauperização das famílias.

Em segundo lugar, a opção política de redução do Estado Social torna a mobilização dos tribunais para a regulação ou alteração das responsabilidades parentais a única forma de aceder a apoios sociais, que passaram a ter critérios de acesso mais restritos e a exigir nomeadamente a regulação das responsabilidades parentais (RSI, Abono de Família etc.), criando, assim, um conflito onde outrora não existia. As ações de regulação ou alteração das responsabilidades parentais não são um fim em si, mas apenas um meio necessário para aceder a outros apoios sociais.

Desta forma, observa-se uma judicialização da questão social, através dos conflitos familiares que emerge das reformas estruturais que desmantelam o Estado social, colocando novos desafios aos tribunais de família e menores, enquanto garantes dos direitos fundamentais das crianças, como o direito à alimentação das crianças ou o direito à proteção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral.

 

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Legislação

Decreto-Lei n.º 314/78, de 27 de outubro, Organização Tutelar de Menores

Lei n.º 64/2012, de 20 de dezembro, (segunda alteração à Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro), Orçamento do Estado para 2012

Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de maio, Regula a garantia de alimentos devidos a menores.

 

Endereço de correspondência Calçada Martim de Freitas. 3000-456

 

Artigo recebido em 12 de maio de 2017. Publicação aprovada em 7 de fevereiro de 2018

 

Notas

1 Sob os auspícios das instituições da União Europeia e parceiros (Eurogrupo e o governo alemão) foram impostos sucessivos pacotes de austeridade (PEC1, PEC2, PEC3 e o rejeitado PEC4), os quais iniciaram “uma via sacra de medidas políticas e eventos económicos” que viriam a ter profundos impactos quantos aos custos sociais a elas associados (Graça, Lopes e Marques, 2011: 41).

2 Nos últimos anos sucedem-se as notícias que dão conta do aumento da procura na sequência da crise. A título de exemplo conferir Ferreira (2010).

3 A Organização Tutelar de Menores (Decreto-Lei n.º 314/78, de 27 de outubro e suas sucessivas alterações), nos seus artigos 146.º e 147.º, determina que compete aos tribunais de família e menores, em matéria tutelar cível, entre outros aspetos instaurar a tutela e a administração de bens, constituir o vínculo da adoção, regular o exercício das responsabilidades parentais e fixar os alimentos devidos a menores.

4 Opta-se aqui por excluir os dados referentes a 2014, ano que marca o fim do programa estabelecido no Memorando de Entendimento (“final da crise”), por haver uma grande discrepância no número de processos entrados de 2013 para 2014. Neste período, o número de processos entrados praticamente duplica de 46994 para 98.994. De acordo com a DGPJ (2017), em 2014, o número de processos entrados e findos foi invulgarmente elevado, consequência das transferências internas decorrentes da aplicação do Decreto-Lei n.º 113-A/2011, de 29 de novembro, que procede a uma reorganização dos tribunais judiciais de 1.ª instância e da Lei n.º 62/2013, de 28 de agosto (Lei da Organização do Sistema Judiciário).

5 A título de exemplo, no caso do subsídio de desemprego foram introduzidas novas regras em 2012 que vieram reduzir o valor do subsídio a atribuir, bem como o seu período de atribuição. Acresce que outras prestações sociais tais como o subsídio de doença, o RSI, o abono de família, o complemento solidário para idosos e as pensões de sobrevivência foram também alvo de cortes por parte do Estado.

6 Processo instaurado em 2010 pelo advogado do pai. O pai está desempregado, recebe subsídio de desemprego e vive só.

7 Opta-se aqui por não identificar a secção de família e menores onde se realizou o estudo para garantir o anonimato das famílias e crianças envolvidas nos processos. Pelo mesmo motivo todos os nomes, números de processo e referências geográficas foram substituídas por nomes e números fictícios e/ou eliminadas.

8 Processo instaurado em 2013 pela mãe, a quem é concedido apoio judiciário. A mãe está desempregada, não recebe subsídio de desemprego, é beneficiária do RSI e vive só com o filho.

9 Processo instaurado em 2013 pelo Ministério Público, por iniciativa da mãe. A mãe está desempregada, não recebe subsídio de desemprego, é beneficiária do RSI e vive só com as filhas.

10 A Direção-Geral da Política de Justiça (DGPJ) não disponibiliza informação estatística por espécie de processo e o relatório da Associação Portuguesa para a Igualdade Parental e Direitos dos Filhos (APIPDF) apresenta os dados apenas para o período de 2011 a 2013, pelo que não nos foi possível aceder a informação estatística anterior a 2011.

11 Processo instaurado em 2012 pela advogada da mãe. O pai está desempregado, não recebe subsídio de desemprego e vive só.

12 O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), através do FAGDM, assegura o pagamento das prestações da pensão de alimentos, em substituição do progenitor faltoso, no caso de incumprimento desta obrigação. A pensão de alimentos devida a menores – crianças ou jovens até aos 18 anos de idade –, tem como objetivo garantir a subsistência do menor. É tudo o que é indispensável ao sustento, habitação, vestuário do alimentando/menor, e também, a sua instrução e educação. É uma prestação em dinheiro, paga mensalmente. De acordo com o IGFSS, para que o menor possa beneficiar do pagamento da prestação de alimentos através do FGADM é necessário que se verifiquem determinados requisitos legais: Incumprimento da obrigação pelo respetivo devedor; A pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos não satisfizer as quantias em dívida (incumprimento); Menor residente em território nacional; Representante legal residente em território nacional; A capitação de rendimentos do respetivo agregado familiar não pode ser superior ao valor do IAS (indexante dos apoios sociais); O valor das prestações fixadas não pode exceder mensalmente, por cada devedor, o montante de 1 IAS; Menor - crianças ou jovens até aos 18 anos de idade.

13 Processo instaurado em 2013 pelo Ministério Público, por iniciativa da avó. Avó reformada por invalidez, vive só com o neto.

14 Processo instaurado em 2012 pelo Ministério Público, por iniciativa da mãe. Mãe está desempregada, recebe subsídio de desemprego e vive com os pais e a filha.