A relevância para a institucionalização do campo das políticas de educação e formação: as ajudas de pré-adesão e o QCA I

As Ajudas de Pré-Adesão foram negociadas em 1980 e elegeram como objeto a melhoria das estruturas industriais, a modernização dos sectores agrícola e das pescas e o desenvolvimento de infraestruturas. A disponibilização dessas ajudas coincidiu com um impulso reformista das políticas de educação e formação apoiadas no parecer da UNESCO sobre os sistemas de educação e formação (^{Cardim, 2019}). Este impulso foi vertido num Plano de Médio Prazo (1977/80) para a expansão do sistema educativo e o reforço da formação profissional.

No âmbito das Ajudas de Pré-Adesão, foi acordada a construção de 10 novos centros de formação profissional, reforçando significativamente uma rede que à data contava com 13 centros em funcionamento, criados na década de 1960 (^{Cardim, 2005}). Assim, o primeiro impulso recebido dos fundos europeus para a institucionalização da formação profissional situa-se precisamente na consolidação da capacidade instalada na rede de resposta do então recentemente criado Instituto do Emprego e Formação Profissional (1979). Este reforço da rede permitiu um crescimento exponencial do número de formandos abrangidos, que passou de cerca de 1.000, em 1981, para quase 19.000, em 1988.

O impulso reformista desenhado à data contemplava outros domínios de aposta além do infraestrutural, compreendendo a formação inicial e contínua. A resposta ao desemprego constituiu-se como uma prioridade do Fundo Social Europeu (FSE) no QCA I, determinando uma aposta relevante na formação inicial de jovens e no “aperfeiçoamento” de ativos. Destacam-se a criação do Sistema de Aprendizagem, a criação do Ensino Profissional e a consolidação de um sistema de formação contínua, implicando a revisão de métodos - designadamente do sistema de Formação Profissional Acelerada, que marcava o sistema desde a década de 1960. Sem dúvida, estes foram desenvolvimentos que perduraram e que deste então constituem atributos essenciais do sistema de educação e formação.

Fortemente ancorada no financiamento do PRODEP I (Programa de Desenvolvimento Educativo para Portugal), a expansão do ensino profissional tem lugar no início da década de 1990 (^{Alves & Azevedo, 1998}). Desde então, os Cursos Profissionais têm percorrido um percurso de progressiva afirmação no contexto do ensino secundário, representando um subsistema essencial da estratégia de diversificação da oferta de educação e formação e de combate ao abandono escolar precoce. A sua vinculação ao reforço da capacidade de financiamento possibilitada pelo FSE tem raízes no primeiro QCA que perduram até hoje. Primeiro, como espaço de inovação da política de educação; agora, como subsistema alternativo para a frequência do ensino secundário.

A criação do Sistema de Aprendizagem cumpre um percurso semelhante. Neste caso, por via dos Programas Operacionais geridos pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), designadamente através do PO3. Foi também o FSE que permitiu a estruturação do modelo de formação em alternância perspetivado na dinâmica reformista da década de 1980, que foi marcada por sucessivas revisões legais e impulsos programáticos, visando garantir condições de afirmação do Sistema de Aprendizagem. O QCA I reuniu condições de financiamento favoráveis à afirmação desta dinâmica política.

A análise da estrutura de programas operacionais sob gestão do IEFP permite referenciar, ainda, o significativo impulso dado aos programas de formação de ativos, traduzindo a preocupação em dar resposta ao déficit de qualificações da população portuguesa. A ótica da formação profissional de ativos aí contemplada (ativos não qualificados, ativos qualificados, quadros, adultos desempregados de longa duração) começou a construir um campo de resposta na educação de adultos marcada por uma forte vinculação à formação profissional (^{Cardim, 2005}).

De referir, ainda, que é deste período a consolidação da rede de Centros de Gestão Participada, geridos em parceria com os parceiros sociais, tendo por base o regime jurídico criado em 1983. Protagonizando uma abordagem de aproximação aos setores de atividade e à formação empresarial, esta rede constitui ainda hoje uma referência na procura de ligar o sistema de formação profissional ao tecido empresarial.

Os desenvolvimentos referidos são emblemáticos do contributo dado pelo FSE para a institucionalização do sistema de educação e formação, subsistindo ainda enquanto instrumentos relevantes da política de educação e formação e prioridades do financiamento do FSE. Nesta matriz fundadora do Sistema, a ação do IEFP constitui-se como centro de racionalidade e elemento de governação essencial. Esse papel mantém-se ainda atual.

A fase da regulação e organização do(s) campos de política: o QCA II e o QCA III

Esta fase contempla o processo de consolidação do sistema de formação profissional executado durante a década de 1990 e vigente até meados da década seguinte. A década de 1990 abrange o QCA I (1989-1993) e o QCA II (1994-1999), mas é sobretudo no desenvolvimento dos QCA II e QCA III (2000-2006) que encontramos uma maior tradução do referencial estratégico correspondente a esta etapa de desenvolvimento do sistema de formação profissional. Neste período, foram significativos os desenvolvimentos na perspetiva da consolidação do campo de políticas de formação profissional, destacando-se a criação do regime jurídico da formação profissional. Por esta via, é conferida significativa relevância à dimensão normativa e de regulação do campo, aspetos essenciais para melhor organizar e estruturar o seu funcionamento. O exercício de regulamentação então cumprido conduziu à aprovação de quadros de regulação autónomos no contexto dos dois subsistemas de políticas mais relevantes neste âmbito - trabalho e educação -, conferindo uma legibilidade específica aos diferentes instrumentos de política.

O Acordo de Política de Formação Profissional (CPCS, 1991), subscrito por todos os parceiros sociais com assento no Conselho Permanente de Concertação Social, destacava seis áreas de aposta: melhoria da articulação entre formação e vida ativa; inserção, no mercado de emprego, dos grupos mais desfavorecidos; intensificação da formação contínua; concertação social na definição, desenvolvimento e execução das políticas de emprego e formação; fomento da investigação e sistematização das estatísticas de formação e emprego; e cooperação no âmbito das Comunidades Europeias. Articuladamente, o Acordo consagrou a adoção de um regime jurídico para a formação profissional (Decreto-Lei 401/91), regulamentando-a nos seus principais atributos através da distinção entre formação profissional inserida no mercado de emprego e formação profissional inserida no sistema educativo (^{Rodrigues & Matos, 2019}).

Deste modo, o referencial jurídico e programático que antecede o início do QCA II consagra uma distinção entre a formação inserida no mercado de trabalho e a que se desenvolve no âmbito do sistema de educação. Esta opção dualiza as prioridades e objetivos de cada um dos subsistemas e da formação profissional que acolhe. No caso do sistema educativo, uma ótica qualificante para a inserção na vida ativa; a outra, do sistema de emprego, é dirigida a ativos empregados e desempregados e vocacionada não só para a qualificação para o posto de trabalho, mas também para dar resposta ao impacto sobre o emprego dos processos de ajustamento económico. Vinculada a organismos do então denominado Ministério do Emprego e Segurança Social e, no seu âmbito, ao IEFP, a formação inserida no mercado de emprego conferiu relevância à generalização da formação contínua, à resposta a grupos sociais desfavorecidos e à resposta aos processos de reestruturação empresarial.

Acompanhando esta visão organizativa do sistema de formação profissional, o QCA II contemplou uma abordagem segmentada do Fundo Social Europeu e dispersou por vários programas as medidas de apoio à Formação Profissional. No subprograma PRODEP - incluído no Programa Bases do Conhecimento e Inovação -, centrou-se o financiamento da formação inserida no sistema educativo, destacando-se o ensino profissional e artístico e a formação contínua de professores. Incluía-se também neste subsistema a resposta à população adulta através do ensino recorrente e da educação extraescolar. No Programa Pessoa, além do sistema de aprendizagem, contemplava-se uma gama diversificada de medidas de formação para o emprego (tendo como público-alvo ativos empregados e desempregados) e formação para grupos específicos. A resposta do FSE incluía ainda subprogramas de base setorial nos domínios da agricultura, pescas, indústria, turismo e saúde e um subprograma vocacionado para a integração social de grupos desfavorecidos.

O QCA II contribuiu, deste modo, para dar um relevante impulso à expansão da formação contínua - nas suas dimensões de aperfeiçoamento e reconversão profissional - e à estruturação de subsistemas setoriais de formação profissional. São casos emblemáticos que mantiveram lastro de intervenção com relevante autonomia ao longo do tempo os da formação para o turismo, através de institutos setoriais próprios, da agricultura, através de organizações patronais, e da economia, através de instrumentos específicos associados ao investimento industrial e à rede de escolas tecnológicas.

A regulação do campo da formação profissional e a organização e expansão da resposta da formação profissional dirigida à atualização de competências e reconversão profissional de ativos empregados e desempregados foi durante este período amplamente suportada no financiamento do FSE, representando 42% do financiamento total da formação profissional no QCA II (^{CEDEFOP, 1999}). A formação profissional inicial absorveu, por sua vez, 58%. Importa considerar, contudo, que esta começou o seu processo de estruturação e expansão no QCA I. Ao mesmo tempo, reforçou-se neste período, também, a resposta da formação profissional a públicos desfavorecidos.

O QCA III garantiu uma significativa continuidade desta abordagem. Elegendo como prioridade “Elevar o nível de qualificação dos portugueses, promover o emprego e a coesão”, a estratégia, no domínio mais específico da formação profissional, apoiou-se na terceira geração do Programa Operacional da Educação (PRODEP III), do Programa Operacional Emprego, Formação e Desenvolvimento Social (POEFDS), do Programa Operacional da Sociedade da Informação (POSI) e do Programa Operacional da Saúde (Saúde XXI). As linhas de intervenção do PRODEP III mantêm-se significativamente próximas das adotadas no QCA II. Na área do Emprego, Formação e Desenvolvimento Social, a prioridade dada à promoção da empregabilidade da população ativa convoca estratégias de ação no domínio da adaptabilidade e da qualificação de desempregados, sobretudo de longa duração, vinculando a aprendizagem ao longo da vida à promoção do emprego e da coesão social.

Talvez a principal linha de inovação do QCA III no domínio da estratégia de qualificação da população portuguesa seja a adoção do Programa Operacional Sociedade da Informação, que procura corresponder aos desafios e prioridades da "estratégia do emprego na Sociedade de Informação", formulada pela Comissão Europeia, e do "Livro Verde para a Sociedade da Informação". Constituindo uma primeira geração de políticas públicas de resposta aos desafios da sociedade da informação, e, em sentido mais amplo, da digitalização, neste programa operacional acolheram-se intervenções para o desenvolvimento de competências em tecnologias de informação e comunicação, tanto numa ótica de qualificação avançada, como de combate à exclusão.

No domínio da formação profissional, este percurso confrontou-se com a dificuldade de criar centros de racionalidade próprios fora da intervenção do Instituto do Emprego e da Formação Profissional. A disseminação da intervenção no domínio da formação contínua por diversos instrumentos de financiamento e atores ficou aquém do desejado na consolidação de estratégias setoriais de qualificação dos recursos humanos e do tecido institucional de suporte. Essas limitações abriram espaço para uma dinâmica de renovação do campo da formação profissional que dá forma à etapa subsequente do percurso que aqui tentamos traçar.

A renovação do campo através da adoção de uma nova racionalidade estratégica: do QCA III ao QREN

À semelhança do que aconteceu com o início da fase anterior, a dinâmica de reforma que caracteriza esta etapa está ancorada no diálogo social, mais diretamente através do Acordo para a Reforma da Formação Profissional, de 2007, mas também pelo acordo que o antecedeu, em 2001 (ainda na vigência do QCA III), de âmbito mais amplo - o Acordo Sobre Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação. Enquanto este último foi assinado por todos os parceiros sociais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social; o de 2007 não contou com a aprovação da Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses.

O traço distintivo desta fase é a criação do Sistema Nacional de Qualificações (SNQ).Articuladamente com a criação e funcionamento do SNQ, destaca-se nesta fase a proposta programática incluída no Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), correspondendo ao ciclo de fundos europeus que mediou entre 2007 e 2013. Embora assim seja, é adequado considerar que algumas das dinâmicas de mudança consagradas na Agenda de Reforma da Formação Profissional - e no Acordo que a adota - começam a desenhar-se no início da década de 2000 e têm expressão no Acordo Sobre Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação de 2001 (^{CPCS, 2001}). A evolução na organização do campo da educação de adultos, incluindo o surgimento do reconhecimento, validação e certificação de competências, e a adoção de medidas que reforçam a prioridade à aprendizagem ao longo da vida são disso os exemplos mais significativos.

A criação do SNQ (Decreto-Lei 396/2007) concretiza o impulso de reforma da formação profissional no plano normativo e afirma a prioridade atribuída à formação profissional - em sentido amplo, como acima se explicitou - na resposta ao desafio de elevar o nível de qualificações da população portuguesa. O princípio da dupla certificação constitui-se como elemento nuclear da estratégia de reforma (^{Feliciano, 2019}). A sua aplicação assegurou que toda a formação inicial qualificante atribuía, simultaneamente, certificação escolar e qualificação profissional. Este princípio foi considerado na formação inicial de jovens, sobretudo através do ensino profissional e dos cursos de aprendizagem, mas também na educação e formação de adultos, através da diversificação dos Cursos de Educação e Formação de Adultos (Cursos EFA). O princípio da dupla certificação estendeu a sua aplicação à formação contínua e ao reconhecimento de aprendizagens informais. Através da referenciação do conjunto de percursos de aprendizagem - inicial, contínua e de reconhecimento, validação e certificação de competências - aos referenciais de qualificação do Catálogo Nacional de Qualificações e da sua organização modular, todos os percursos de aprendizagem passaram a permitir obter uma dupla certificação.

A esta dinâmica associou-se um reforço da prioridade atribuída à educação e formação de adultos e à expansão da oferta que lhe estava dirigida. Em particular, releva a articulação de três instrumentos da política de formação profissional: i) os cursos de Educação e Formação de Adultos, ii) as formações modulares e iii) o reconhecimento, validação e certificação de competências. A expansão da utilização destes instrumentos apoiou-se no impulso ao seu desenvolvimento e consolidação metodológica iniciados na viragem do século que o Acordo de Concertação Social de 2001 (^{CPCS, 2001}) viria a reforçar.

Do ponto de vista institucional, surgem, também, alterações relevantes. A coordenação do Sistema Nacional de Qualificações é assumida pela então criada Agência Nacional para a Qualificação (ANQ). Este desenvolvimento atribui ao sistema de formação profissional uma fonte adicional de racionalidade na sua coordenação. A ANQ integra nas suas competências a coordenação do Quadro Nacional de Qualificações, do Catálogo Nacional de Qualificações, da coordenação da Rede de Centros de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências e da rede de oferta de educação e formação profissional. Deste modo, à intervenção central assumida pelo IEFP na coordenação do sistema de formação profissional até então associa-se a da ANQ, através do seu papel nuclear na coordenação e apoio à regulação do Sistema Nacional de Qualificações.

A par da criação da ANQ enquanto entidade de coordenação do Sistema Nacional de Qualificações, a reforma promovida suscitou uma relevante integração entre os subsistemas de educação e formação profissional, invertendo a lógica subjacente à opção assumida na regulamentação aprovada na década de 1990, que promovia a distinção entre a formação inserida no sistema de educação e a formação para o emprego. Em linha com este redirecionamento, a disponibilização da oferta de formação na rede de operadores do SNQ passou a estar mais integrada. São disso exemplo a oferta de cursos EFA, de formações modulares e de respostas de RVCC em operadores dos sistemas de educação e emprego. Apenas o Ensino Profissional e o Sistema de Aprendizagem mantiveram alguma especialização sistémica: o Ensino Profissional na rede de escolas públicas e profissionais e o Sistema de Aprendizagem no âmbito da rede de centros de formação e de outros operadores de formação profissional.

Estes desenvolvimentos no plano institucional e das medidas de política foi plenamente articulado com o novo ciclo de financiamento de fundos europeus, em particular com a programação do Fundo Social Europeu. Três traços relevantes caracterizam este período: i) o reforço do financiamento do FSE no conjunto da programação, representando 35% no QREN, correspondendo à proporção mais elevada no conjunto dos fundos europeus ao longo dos vários ciclos de programação - no QCA I, o FSE representou 23% do financiamento; no QCA II, 18%; no QCA III, 19%; e, já depois do QREN, no PT2020, 30%³; ii) a concentração do financiamento num único PO Temático no Continente (o Programa Operacional do Potencial Humano); e iii) a focalização dos apoios nos instrumentos de política que deram forma à Agenda de Reforma da Formação Profissional.

O Programa Operacional Potencial Humano concentrou a agenda temática no domínio da formação profissional, elegendo como bandeira de referência para a sua ação a generalização do ensino secundário como patamar mínimo de qualificação para a população portuguesa. Esta era, de resto, uma bandeira importada da “Iniciativa Novas Oportunidades”, que se constitui como referencial programático central da intervenção no domínio da formação profissional. Como referido no Estudo de Avaliação Ex-ante do POPH (^{Carneiro et al., 2007}), a Iniciativa Novas Oportunidades (INO) constitui-se como elemento estruturante da programação da Agenda Temática Potencial Humano, estando esta amplamente ancorada nos instrumentos de política do SNQ.

A concentração da agenda nas prioridades de política do SNQ e da INO respondeu a um objetivo de seletividade do financiamento em prioridades claras e na sua transversalidade ao território. Nesta perspetiva, no âmbito do QREN, a intervenção do FSE não introduziu significativas mudanças no que diz respeito à territorialização dos instrumentos de política.

A continuidade de políticas: a Agenda 2020

A proposta estratégica introduzida pela reforma da formação profissional e o suporte que o FSE garantiu à sua concretização tiveram uma linha de significativa continuidade no quadro plurianual de financiamento subsequente. Embora, numa perspetiva global, o ciclo seja de continuidade, a sua implementação foi menos linear. Correspondendo à leitura crítica que à data se fez dos instrumentos de política da educação de adultos incluídos na INO, a programação inicial da Agenda 2020 promoveu uma redução significativa do financiamento neste domínio. Em resultado disso, verificou-se uma relevante atrofia deste campo de políticas, reduzindo o número de atores institucionais e de indivíduos abrangidos. Na vertente institucional, verificou-se um significativo esvaziamento da rede de Centros para a Qualificação e Ensino Profissional (CQEP), à data responsáveis pelos processos de RVCC e de encaminhamento para formação. Na vertente da oferta, verificou-se uma redução da capacidade de abranger adultos em processos de RVCC e do volume de cursos de Educação e Formação de Adultos. Esta opção da programação inicial do PT2020 fragilizou os elos de continuidade dos instrumentos de política do SNQ vocacionados para os adultos. Ao longo da execução da Agenda Temática Capital Humano este ponto de partida da programação alterou-se substancialmente, tendo a dotação do Eixo “Aprendizagem, qualificação ao longo da vida e reforço da empregabilidade” - onde se inclui a formação para a educação e formação de adultos - crescido 69%, de 500 milhões de euros para 845 milhões de euros⁴. Esta dinâmica de execução reforçou a relevância desta prioridade no contexto do QREN e deu maior expressão à linha de continuidade da programação. No que respeita aos outros instrumentos da política de formação profissional, a Agenda Temática do POCH retoma em grande medida as prioridades anteriormente assumidas.

Esta continuidade da programação no ciclo de financiamento alinha-se com a continuidade das políticas ao nível da formação profissional, evidenciando a interdependência entre os dois domínios de atuação. Assim, as linhas gerais de organização do sistema de formação profissional - enquadradas no SNQ - mantêm a sua hegemonia, tanto no que respeita ao quadro institucional e estratégico, como do financiamento dos fundos europeus, que continua a assumir relevante centralidade para assegurar o seu funcionamento.

Do lado do financiamento, ganha expressão, ainda que com moderado impacto, um elemento novo na ótica da regulação: a abordagem por resultados. Esta procura indexar o financiamento e a avaliação dos instrumentos de política à sua capacidade de produzir resultados, ou seja, à sua capacidade de cumprir os objetivos que a orientam. Em grande medida, a análise de resultados esteve muito indexada à verificação das taxas de empregabilidade associadas às medidas de formação. A empregabilidade, sendo um indicador relevante, não deixa de propiciar uma visão parcial do contributo atribuível à política de formação profissional.

O ciclo que agora se inicia

Estando ainda no início o atual ciclo de programação dos fundos comunitários, será extemporâneo concluir sobre aqueles que serão os seus principais atributos. Contudo, alguns elementos de reflexão podem ser sublinhados. O primeiro, para referir que, do ponto de vista do referencial estratégico e institucional, o campo das políticas de formação conserva os seus principais traços característicos. Deste ponto de vista, não se formaram no campo das políticas elementos de diferenciação que gerem dinâmicas de descontinuidade. Articuladamente, e sem surpresa face ao que até agora se expôs, o financiamento dessas políticas pelos fundos europeus canalizados pelo quadro de financiamento plurianual (PT 2030) para a formação profissional mantém um perfil muito semelhante ao do PT 2020 (^{Feliciano et al., 2022}). Esta constatação indica que o Acordo Sobre Formação Profissional e Qualificação assinado em 2021 (^{CPCS, 2021}) entre o Governo e os Parceiros Sociais na Comissão Permanente de Concertação Social não abrangeu matérias suscetíveis de conduzir a uma reorganização do campo de políticas, tendo um foco maior na ótica da operacionalização. Nesse sentido, terá representado mais um impulso à concretização de prioridades e lógicas de abordagem já priorizadas do que um impulso no sentido da alteração do rumo estratégico.

Complementarmente, a formação profissional com vocação de resposta mais direta ao tecido empresarial e às suas necessidades de ajustamento à evolução da economia e às dinâmicas de investimento mantém um financiamento específico no âmbito da agenda temática para a competitividade e do Programa Inovação e Transição Digital (COMPETE 2030).

O atual ciclo de políticas encerra, contudo, um fator novo, que importa considerar na perspetiva do que poderá representar para a evolução do campo da formação profissional. Esse fator é a convivência do ciclo de financiamento plurianual 2021-2027 com o Programa de Recuperação e Resiliência (2021-2026), que também canaliza apoios para a formação profissional. Se a análise da programação do PT2030 no domínio do FSE permite concluir por uma lógica de continuidade ao nível das prioridades e instrumentos de política, a análise das prioridades e componentes de intervenção do PRR permite situar domínios de complementaridade face ao PT2030.

Constituem exemplo da referida complementaridade o financiamento do investimento para capacitação das estruturas de ensino e formação profissional (equipamentos e requalificação de espaços), a diversificação da oferta formativa ao nível do ensino superior - procurando o reforço em áreas críticas em matéria de procura de qualificações - e o reforço dos incentivos para uma intervenção de base comunitária e local no contexto da educação de adultos. Nesta ótica, o PRR terá condições para intervir numa linha de complementaridade face ao financiamento plurianual e para trazer elementos de inovação para o sistema. A concretização desta abordagem poderá situar o plano da complementaridade como atributo deste novo ciclo de políticas ao nível da formação profissional.