Processos e dinâmicas de intervenção no espaço peri-urbano: O caso de Maputo^[1]

Processes and dynamics of peri-urban space intervention: The case of Maputo

 

Sílvia Jorge* e Vanessa Melo**

*Centro de Estudos Internacionais (CEI-IUL), Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL), Avenida das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa, Portugal, aivlisjorge@gmail.com

**Grupo de Estudos Sócio-Territoriais Urbanos e de Acção Local (Gestual), Centro de Investigação em Arquitectura, Urbanismo e Design, Faculdade de Arquitectura, Universidade Técnica de Lisboa, Rua Sá Nogueira, Pólo Universitário do Alto da Ajuda, 1349-055 Lisboa, Portugal vanessa.p.melo@gmail.com

 

RESUMO

No actual contexto neoliberal, as desigualdades sócio-espaciais entre o centro urbanizado e a área peri-urbana, que marcam a cidade de Maputo desde a sua génese, reconfiguram-se. Neste artigo analisam-se os actuais processos e dinâmicas de intervenção no espaço peri-urbano alvo de maior transformação, nomeadamente as áreas mais próximas e mais afastadas do centro. Através da caracterização e análise de casos de estudo representativos, pretende-se compreender de que forma os diferentes tipos de intervenção em curso se relacionam com os fenómenos de segregação e exclusão sócio-espacial. Estes fenómenos revelam-se complexos e multifacetados, sujeitos a diferentes níveis de leitura e intensidade, em função da especificidade dos territórios, dos processos que os transformam e das aspirações e percepções dos actores envolvidos.

Palavras-chave: Maputo, processos de intervenção, transformação peri-urbana, intervenção peri-urbana, segregação sócio-espacial

 

ABSTRACT

In the current neoliberal context, the socio-spatial inequalities between the urbanized centre and the peri-urban area, that characterize Maputo city since its genesis, are reshaped. In this article are analysed the current processes and dynamics of intervention in the peri-urban space object of greater transformations, namely the areas closest and farthest to the centre. Through the characterization and analysis of representative case studies, it aims to understand how the different types of ongoing intervention relate to the socio-spatial phenomena of segregation and exclusion. These phenomena reveal themselves complex and multifaceted, subject to different levels of understanding and intensity, depending on the specificity of the territories, the processes that transform them and the aspirations and perceptions of the actors involved.

Keywords: Maputo, processes of intervention, peri-urban transformation, peri-urban intervention, socio-spatial segregation

 

A cidade de Maputo, com cerca de 167 quilómetros quadrados^[2], é composta por um centro urbanizado e por uma vasta área que se estende a partir dele, aqui globalmente designada por peri-urbana, com diferentes níveis de urbanização, em função da qualidade e quantidade de infra-estruturas, de equipamentos básicos e de transportes públicos, da diversidade de usos do solo, principalmente de serviços e actividades económicas, das características habitacionais, bem como da capacidade económica e do estilo de vida dos seus habitantes. O centro urbanizado, onde se concentra a maioria da população de maiores recursos, com níveis de escolaridade mais elevados e um estilo de vida mais ocidentalizado, ocupa aproximadamente 8% do território municipal. Segundo dados da UN-Habitat (2010, p. 16), cerca de 70% da população total da cidade reside em slums^[3], concentrados nas áreas peri-urbanas, habitadas por uma população geralmente de baixos recursos e nível de escolaridade, cujo território e vivências se forjam na “interacção entre dois mundos bipolares”: o urbano, resultante do modelo da cidade ocidental espelhado no centro, e as referências rurais que marcam a história dos seus moradores (Raposo & Salvador, 2007, p. 136).

Esta dualidade urbana é reflexo, por um lado, das desigualdades socioeconómicas e de fenómenos de segregação e exclusão que desde cedo caracterizam a cidade e, por outro, de processos e dinâmicas de intervenção decorrentes de diferentes contextos históricos, particularmente os marcados pela urbanização acelerada, que se inicia na década de 1950 e se intensifica durante a guerra civil. No presente contexto neoliberal, esta dualidade acentua-se, segundo alguns autores como Jenkins e Wilkinson (2002) e Raposo (2007), embora assuma novos contornos, fruto das alterações dos níveis de urbanização e dos tipos de intervenção. Cada vez mais complexas e heterogéneas, as áreas peri-urbanas reúnem uma diversidade de situações, desde condomínios residenciais destinados às classes de maiores recursos, ao longo da faixa litoral e no limite norte, até ocupações espontâneas e não planeadas, com diferentes níveis de urbanização.

Que relação se estabelece entre os territórios configurados pelos diversos processos e dinâmicas de intervenção peri-urbanos actuais e a promoção ou ate-nuação dos fenómenos de segregação e exclusão? Partindo de uma abordagem territorializada, o presente artigo procura responder à questão levantada, tendo em conta as áreas actualmente alvo de uma maior transformação, nomeadamente as localizadas em redor do centro urbanizado, mais antigas e sob maior pressão imobiliária, e as mais distantes, fruto da expansão mais recente da cidade. Através da análise destes casos paradigmáticos, os fenómenos de segregação e exclusão são analisados na linha de autores como Saglio-Yatzimirsky e Landy (s.d.) e Lehman-Frisch (2009), tendo em conta o acesso aos benefícios proporcionados pelo território urbano, o processo em si e as aspirações e percepções dos principais actores envolvidos.

A partir de uma breve contextualização histórica, o primeiro ponto enquadra os actuais processos e dinâmicas de intervenção nas áreas peri-urbanas e apresenta sumariamente as suas características territoriais. O segundo ponto aprofunda os tipos de intervenção, com enfoque nos processos e seu impacto no território, através de casos de estudo representativos: Mafalala, Chamanculo C, Polana Caniço A, área da Praça de Touros e Maxaquene A, mais próximos do centro, e Zimpeto, Magoanine B e C, mais afastados. A análise e reflexão crítica à luz dos fenómenos de segregação e exclusão sócio-espacial tomam lugar num terceiro e último ponto.

 

 

Processos e dinâmicas de intervenção peri-urbana actuais

Em pleno contexto neoliberal, na senda do descrito por Raposo, Jorge, Melo e Viegas (2012), identificam-se diferentes tipos de intervenção, alguns também presentes em contextos anteriores, que determinam as características das áreas peri-urbanas desde a sua génese. A ocupação do território por iniciativa da população, nem sempre reconhecida pelo poder público, aqui denominada de autoprodução, é o processo mais preponderante na formação e consolidação destas áreas. Para além deste, identificam-se outros tipos de intervenção que as marcam pontualmente:

parcelamento e atribuição de talhões^[4], com níveis variáveis de infra-estruturação (sector público e/ou lideranças locais);

reassentamentos e realojamentos, com níveis variáveis de infra-estruturação (sector público e, em alguns casos, investidores privados, agências internacionais e organizações da sociedade civil);

qualificação urbana, através da implementação ou melhoria de infra-estruturas, da construção de equipamentos e da melhoria do espaço público (sector público, agências internacionais e organizações da sociedade civil);

renovação urbana, recorrendo à demolição do tecido existente para a construção de novos espaços, geralmente na lógica do mercado (sector público e privado e, em alguns casos, agências internacionais e organizações da sociedade civil);

construção de grandes infra-estruturas, equipamentos e empreendimentos imobiliários, em áreas tendencialmente desocupadas (sector público e privado e agências internacionais);

regularização fundiária, através da atribuição de título de direito de uso e aproveitamento da terra (DUAT)^[5] (Conselho Municipal e agências internacionais).

As áreas peri-urbanas mais próximas do centro, algumas contempladas na legislação respeitante ao edificado pelo menos desde 1912 (Morais, 2001, p. 149), contrastam desde a sua génese com o centro. Durante o período colonial, enquanto as primeiras foram sobretudo autoproduzidas e se encontravam insuficientemente infra-estruturadas, o centro urbanizado foi planeado pela administração pública portuguesa para a população colona, sendo este um dos principais factores impulsionadores da segregação e exclusão sócio-espacial. Apesar de nos últimos anos do período colonial as áreas peri-urbanas serem alvo de algumas intervenções de qualificação, estas revelaram-se claramente insuficientes e incapazes de contrariar as desigualdades sócio-espaciais existentes, que se agravam com a urbanização acelerada que se faz sentir a partir de meados do século XX.

Após 1975, o governo independente adopta um modelo de economia planificada e centralizada num partido único de pendor socialista, a FRELIMO. Em nome de uma maior equidade, nos primeiros anos de independência nacionalizaram-se os principais bens e serviços, como a terra e o parque habitacional, permitindo o acesso de parte da população de menores recursos ao centro, e desenvolveram-se nas áreas peri-urbanas alguns programas e acções de qualificação e de fomento à autoconstrução, através do parcelamento e atribuição de talhões. Estas medidas em prol da melhoria da qualidade de vida urbana, ainda que insuficientes, bem como o longo período de guerra civil (1976-1992), o colapso da economia e o resultado perverso de algumas políticas adoptadas no meio rural, acrescidas pelos efeitos de calamidades naturais, são alguns dos factores que contribuíram para a contínua urbanização acelerada da capital. À semelhança do período anterior, esta urbanização fez-se à custa da expansão e densificação das áreas peri-urbanas, em grande parte por meio da autoprodução.

A ideologia neoliberal, que entretanto se configura à escala mundial, promove a partir de meados da década de 1980 uma viragem económica e política em Moçambique, através da abertura à economia de mercado, da liberalização da actividade económica e do início do processo de democratização e de descentralização do poder. O Estado, cujo papel se reconfigura neste novo contexto, passa a operar juntamente com vários actores, que agora (re)emergem (como novos partidos políticos, agências internacionais, organizações da sociedade civil e promotores e investidores privados, incluindo empresas multinacionais), dando primazia ao desempenho da economia. Neste sentido, assiste-se à reformulação de políticas e do quadro legal então vigente, nos quais se apoia um crescimento económico desigual, particularmente intenso nos últimos anos, com a descoberta e exploração de recursos naturais estratégicos à escala global.

Este novo cenário repercute-se nos processos e dinâmicas que transformam a cidade de Maputo. A gestão e ordenamento do território são agora enquadrados por um novo pacote legislativo, do qual se destacam a Lei de Terras (Decreto-Lei n.º 19/1997), o Regulamento do Solo Urbano (Decreto-Lei n.º 60/2006) e a Lei do Ordenamento do Território (Decreto-Lei n.º 19/2007). A terra mantém-se propriedade do Estado, num compromisso entre a jurisdição formal e tradicional, em que a ausência de título de DUAT não impede a utilização da terra por ocupação de boa-fé há mais de dez anos ou segundo as normas e práticas costumeiras, que não contrariem a Constituição. No que toca ao planeamento, esta legislação despoleta a elaboração e aprovação de vários instrumentos urbanísticos, como o Plano de Estrutura Urbana do Município de Maputo (PEUMM), em 2008, e os planos parciais de urbanização de alguns bairros, como Zimpeto e Magoanine B e C, em 2010 (ratificados em 2011), e Maxaquene A, em 2012. Estes últimos planos, excepto o de Maxaquene A, estão associados a uma política de regularização massiva promovida pelo Conselho Municipal através do PROMAPUTO^[6], que visa em parte contrariar a limitada atribuição de títulos de DUAT até então, dada a excessiva burocracia e as condicionantes legais associadas ao processo (Tique, Jorge & Melo, 2014, no prelo).

As intervenções no espaço peri-urbano envolvem agora um maior leque de actores, sob a forma de diferentes tipos de parcerias, com interesses e racionalidades distintos, beneficiando uma população alvo que também se diversifica, com a chegada de estrangeiros e a emergência de uma franja de população com maior poder aquisitivo. Embora se continue pontualmente a demarcar e disponibilizar talhões, com ou sem infra-estruturas básicas e/ou habitação, a actual dinâmica do mercado imobiliário e a construção de novas infra-estruturas, promovidas pelo recente crescimento económico, são insuficientes ou incapazes de responder aos interesses e necessidades da maioria da população, que continua a recorrer à autoprodução.

A estrutura do centro urbanizado mantém-se praticamente inalterada, apresentando: um tecido regular, geralmente ortogonal e composto por vias asfaltadas; um predomínio de edifícios habitacionais infra-estruturados, plurifamiliares e, em menor número, unifamiliares (Henriques, 2008, p. 163); uma maior concentração de equipamentos de saúde e de educação, de espaços de lazer e de áreas administrativas, comerciais e de serviços, predominando as duas últimas nos bairros mais centrais. Contudo, as novas necessidades funcionais e edificatórias, algumas restritas às aspirações e interesses das classes de maiores recursos, e o maior fluxo de capital, desencadeiam algumas mudanças: adaptam-se edifícios outrora residenciais em comerciais ou escritórios, qualificam-se algumas vias e espaços públicos, geralmente através de parcerias público-privadas, e retoma-se a construção em altura, que marcou as décadas de 1960 e 1970, implicando ou não a demolição do preexistente.

Esta dinâmica de mercado tende a extrapolar os limites da outrora “cidade de cimento”. São sobretudo as áreas peri-urbanas a ela adjacentes que mais sentem a pressão imobiliária actual, sob a forma de intervenções de renovação urbana, embora se desenvolvam paralelamente acções de qualificação. Estas áreas apresentam características diferenciadas, dependendo da sua génese e dos processos que as desenham. As de origem mais antiga, autoproduzidas, estruturam-se geralmente segundo um tecido orgânico denso, composto por ruas de terra batida, onde predominam habitações unifamiliares, com níveis variáveis de habitabilidade e infra-estruturação, destacando-se ainda, segundo Henriques (2008, p. 127), uma percentagem significativa de equipamentos, infra-estruturas^[7], serviços públicos e actividades económicas. São exemplos destas áreas os bairros Mafalala e Chamanculo C, actualmente alvo de intervenções de qualificação. As áreas autoproduzidas que surgem mais tardiamente, ainda no período colonial, consolidam-se já após a independência e algumas apresentam um tecido regular, resultante das intervenções pontuais de qualificação, disponibilização de talhões e atribuição de habitações, levadas a cabo nos primeiros anos de governação socialista. São exemplo Polana Caniço A, a área da Praça de Touros e Maxaquene A, actualmente alvo de intervenções ou propostas de renovação urbana, que introduzem pontualmente novos tipos de ocupação, como condomínios residenciais para classes de maiores recursos e superfícies comerciais.

Os processos e dinâmicas de intervenção actual nas áreas peri-urbanas mais antigas e consolidadas decorrem da pressão exercida pelo mercado e da sua maior visibilidade, dada a proximidade ao centro. Por sua vez, os das áreas mais distantes, junto do limite norte do município, resultaram inicialmente da maior disponibilidade de espaço que ofereciam à expansão da cidade, respondendo à demanda residencial provocada pelo aumento demográfico natural e migratório, sobretudo numa fase inicial. A sua ocupação remonta ao final da década de 1980 (exemplo do Zimpeto), mas é a partir de meados dos anos 1990 (exemplo de Magoanine B) e em particular no novo milénio (exemplo de Magoanine C), já em pleno contexto neoliberal, que estas áreas denotam maiores transformações do uso do solo (ibid., p. 165).

A autoprodução e a atribuição de talhões são responsáveis por uma parte significativa das transformações do território, levadas a cabo sobretudo por uma população proveniente do centro e das áreas peri-urbanas mais próximas, motivada pela procura de primeira ou segunda habitação (devido por exemplo ao aumento do agregado familiar ou ao aluguer da casa que possuem no local de origem). Os reassentamentos e realojamentos, decorrentes de calamidades naturais e acções de qualificação e renovação em áreas mais próximas do centro, constituem também um dos principais impulsionadores desta mudança. A par de algumas intervenções de qualificação que foram sendo progressivamente realizadas, surgem também grandes infra-estruturas, equipamentos e empreendimentos imobiliários, estes últimos sobretudo no Zimpeto, já movidos claramente pela lógica do mercado, implicando por vezes acções de renovação urbana. Comparativamente às áreas mais próximas do centro, estas apresentam: maior percentagem de tecido regular, composta por vias largas de terra batida ou de areia, nem sempre planeada pelo poder público; menor densidade de ocupação, com predominância de habitações unifamiliares e casos pontuais de construção em altura, por via dos novos empreendimentos imobiliários; nível de infra-estruturação semelhante, embora com algumas diferenças relativamente ao tipo de abastecimento de água e ao saneamento, mais insalubre nas áreas peri-urbanas próximas do centro, devido à sua maior densidade e saturação dos solos; e reduzido número de equipamentos, serviços públicos e actividades económicas.

Caracterização dos casos de estudo^[8]

Como verificado no ponto anterior, os casos de estudo considerados são representativos de diferentes tipos de intervenção ao longo do tempo. Entre estes, nos mais próximos do centro, de menores dimensões, destaca-se actualmente um predominante, aqui analisado individualmente, enquanto nos mais distantes, de maior escala, os diferentes tipos assumem uma preponderância semelhante, sendo por isso analisados em conjunto. A caracterização dos casos de estudo visa exemplificar e explicitar os processos e dinâmicas associados a estes tipos de intervenção e seu impacto no território, como mote para a reflexão sobre a relação que estabelecem com os fenómenos de segregação e exclusão sócio-espacial.

Mafalala e Chamanculo C

Mafalala e Chamanculo C são dos bairros peri-urbanos mais antigos, apresentando por isso uma forte tradição histórico-cultural (ali viveram personalidades marcantes do meio político e artístico moçambicano e forjou-se parte da luta pela independência). A sua população, descendente das primeiras gerações urbanas moçambicanas, está muito enraizada e “não é de negociação fácil” (arquitecto/urbanista, entrevista, 5 Abril, 2011). Este factor pode justificar a predominância de intervenções de qualificação urbana nestes bairros.

Em ambos os casos, as intervenções foram de iniciativa pública, mas tiveram âmbitos e alcances diferentes. As obras de qualificação em Mafalala (2004-2005), financiadas pelo Banco Mundial, incidiram na melhoria das infra-estruturas: construção de fontanários, pavimentação de ruas principais, abertura de valas e valetas de drenagem, estas últimas executadas por uma associação do bairro, em coordenação com a organização não governamental (ONG) Associação Moçambicana para o Desenvolvimento Concertado (AMDEC). Segundo o secretário de bairro, as intervenções nas vias afectaram algumas habitações, obrigando ao reassentamento das famílias em bairros mais distantes, mediante a cedência de um talhão, transporte dos pertences e atribuição de um valor para ajudar na construção da nova casa.

 

 

A intervenção em Chamanculo C iniciou com uma fase académica de diagnóstico, entre 2005 e 2006, evoluindo para um projecto municipal de qualificação urbana, através do reordenamento de algumas áreas e de um processo participativo que abrangeu todo o bairro, entre 2008 e 2009. Os moradores identificaram os quarteirões onde era prioritário melhorar as acessibilidades, através da abertura de vias e da redefinição de talhões, tendo sido afectadas cerca de 150 famílias. O Conselho Municipal financiou a reconstrução das habitações parcialmente demolidas e o reassentamento das famílias cuja habitação ficou comprometida, atribuindo um talhão numa área mais periférica e auxiliando na construção da habitação. A experiência incluiu a atribuição de alguns títulos de DUAT simbólicos e provisórios, principalmente aos moradores cujos talhões confinavam com ruas principais, como contrapartida no processo de negociação. Em 2009 iniciaram-se conversações com o Brasil, a Itália e a Cities Alliance^[9], com vista à elaboração de um projecto para o bairro, cujo financiamento final foi aprovado dois anos mais tarde. Segundo o Conselho Municipal (2009), o projecto segue uma metodologia integrada de intervenção, de acordo com os princípios da Estratégia Global de Reordenamento e Urbanização dos Assentamentos Informais do Município de Maputo, constituindo um primeiro teste à mesma, “com ênfase nos seguintes componentes: Desenvolvimento de Estudos e Projectos; Apoio ao Desenvolvimento Social e Económico; Fortalecimento Institucional; e Apoio à Execução de Obras Prioritárias” (Conselho Municipal de Maputo, 2009, pp. 3-4).

Polana Caniço A

A localização privilegiada de Polana Caniço A, junto ao centro, à costa, a uma das principais vias de acesso da cidade (Avenida Julius Nyerere) e nas imediações de uma das áreas mais ricas de Maputo (Sommerschield), coloca-o na mira dos investidores privados. Nem sempre com suporte legal e urbanístico, assiste-se à progressiva renovação urbana do bairro, de iniciativa privada, em alguns casos apoiada em práticas clientelistas (Centro de Integridade Pública Moçambique, 2009). A demolição do existente e a sequente deslocação da população para áreas tendencialmente mais periféricas, dá lugar à construção de moradias unifamiliares, na linha das existentes em Sommerschield, e de alguns edifícios plurifamiliares, por vezes sob forma de condomínios fechados, agora ocupados por classes de maiores recursos. O crescente interesse imobiliário reflecte-se na valorização dos talhões: um talhão com cerca de 160 m², negociado em 2009 por 5.000,00 USD, podia valer dois anos depois quatro vezes mais – “agora o preço explodiu” (morador, entrevista, 15 Abril, 2011).

O facto de uma parte da população do bairro pensar que “isto [o bairro] não é para nós” (morador, entrevista, 15 Abril, 2011) e ter vindo a negociar o espaço que ocupa, pode dever-se a factores como: (1) o interesse de uma classe com maiores recursos em adquirir o direito de uso do espaço, proporcionando um negócio economicamente vantajoso para a maioria da população de menores recursos; (2) as intervenções em curso na Avenida Julius Nyerere, no âmbito da segunda fase do PROMAPUTO^[10], que implicam a demolição de construções existentes nas áreas adjacentes e o realojamento da população afectada, receando-se que estas acções se estendam ao resto do bairro; (3) o aumento do custo de vida nas áreas mais centrais; e (4) o desejo de viver num local de cariz rural, mais afastado do centro.

A crescente transacção de talhões é feita informalmente com cada morador, sem uma organização colectiva. Depois da realização do negócio, as autoridades locais (secretário e chefe de quarteirão) são informadas da transacção e é-lhes solicitado um documento de identificação do talhão e do novo usuário, através do qual este pode iniciar o processo de regularização junto do Conselho Municipal – “primeiro o papel do bairro, depois é que subo ao município, mas é complicado” (morador, entrevista, 15 Abril, 2011). Este processo é moroso, dada a ausência de cadastro e de plano de urbanização publicado, apesar de o PEUMM (Conselho Municipal de Maputo, 2008, p. 121) apresentar como um dos projectos em preparação o “Plano de desenvolvimento de Polana Caniço”, tendo o Conselho Municipal lançado um “Pedido de Manifestações de Interesse: Requalificação dos Bairros Polana Caniço A e B” em Dezembro de 2011. Todavia, estas intervenções de renovação continuam a decorrer, independentemente do que possa vir a ser planeado.

 

 

Área da Praça de Touros e Maxaquene A

À semelhança de Polana Caniço A, a localização privilegiada da área da Praça de Touros e de Maxaquene A, junto ao centro, ao aeroporto e a vias principais de acesso da cidade – avenidas Joaquim Chissano e Acordos de Lusaka – contribui para a forte pressão imobiliária de que são alvo por parte de investidores privados. Com o aval do poder público, estão a ser elaboradas propostas de renovação para estas áreas, que prevêem a demolição do existente e a deslocação dos actuais moradores.

O PEUMM (Conselho Municipal de Maputo, 2008, p. 120) apresenta como um dos projectos em negociação a “construção e exploração do Centro Cultural de Negócios e Serviços Ex-Praça de Touros (Hotel 4 pisos + centro comercial + aparthotel)”, mas ainda não foi lançado o concurso público, nem os termos de referência. Contudo, conhecem-se duas propostas de intervenção, sendo pelo menos uma delas acompanhada pelo Conselho Municipal. Segundo um dos arquitectos responsável pela elaboração desta última (entrevista, 15 Abril, 2011), que prevê a conversão da Praça de Touros num centro comercial com sala de espectáculos e a construção de vários edifícios em altura para habitação e escritórios, o título de DUAT já foi atribuído ao investidor. O financiamento do reassentamento será da responsabilidade deste, cabendo aos moradores lesados optarem por receber uma indemnização monetária (em função da área do seu talhão, das características e da dimensão da habitação) ou um talhão num bairro mais periférico.

Relativamente a Maxaquene A, a AMDEC, em parceria com a ONG Engenheiros Sem Fronteiras da Catalunha (ESF), trabalhou no terreno desde 2008 na construção de valas de drenagem e de latrinas melhoradas e, a partir de 2009, na elaboração de um plano parcial de urbanização para o bairro. Desde a assinatura, em 2010, do memorando de entendimento entre o Conselho Municipal e o Grupo de Parceiros^[11], o processo passou por várias fases. Inicialmente, a equipa responsável pela elaboração do plano desenvolveu uma proposta de qualificação urbana, com base em vários encontros de auscultação no bairro, prevendo a implementação de infra-estruturas básicas, a melhoria e (re)definição do espaço público, a construção de alguns equipamentos de apoio à população e o início da regularização fundiária. A primeira apresentação oficial da proposta no Conselho Municipal foi alvo de várias críticas, tendo sido solicitado o seu redireccionamento no sentido da renovação urbana. O plano parcial de urbanização aprovado em Assembleia Municipal em 2012 tem subjacente este paradigma de intervenção, fazendo tábua rasa do existente, com excepção das Escolas Noroeste I e II. Prevê-se a construção de edifícios de habitação plurifamiliares, de escritórios e espaços comerciais, assim como a cedência de algumas áreas para a construção de equipamentos. Como proposto para a área da Praça de Touros, a implementação do plano dependerá unicamente do interesse e do investimento privado, que custeará a totalidade do reassentamento, seguindo acordos idênticos.

Embora ambos os casos se tratem apenas de propostas de intervenção, verifica-se uma transformação paulatina do território, levada a cabo por investidores privados e com contornos semelhantes a Polana Caniço A, marcada pela transacção pontual de talhões ao longo das principais avenidas, aqui para construções afectas a actividades comerciais, implicando a demolição do existente e a saída da população abrangida. Estas intervenções inscrevem-se no paradigma da renovação urbana, mas não seguem o descrito e previsto nos planos em elaboração (área da Praça de Touros) ou já aprovados (Maxaquene A).

 

 

Zimpeto, Magoanine B e C

Zimpeto e Magoanine B e C têm assistido nas últimas duas décadas a grandes transformações de uso do solo. Algumas decorrem da autoprodução, embora contem com o envolvimento de líderes locais e/ou técnicos municipais (Tique et al., 2014, no prelo), e outras da atribuição de talhões, de acordo com planos parciais de parcelamento elaborados nas décadas de 1980 e 1990. As primeiras podem apresentar um tecido orgânico, geralmente quando o parcelamento é promovido por famílias que ocupavam previamente grandes áreas do território (Jenkins & Andersen, 2011, pp. 10-11), ou regular, reproduzindo o modelo das áreas planeadas (Nielsen, 2010, pp. 163-166).

A maior acessibilidade do Zimpeto, atravessado longitudinalmente pela Estrada Nacional Nº 1, e a segurança que proporcionou durante o período de guerra civil, dada a existência de bases militares, contribuíram para que a sua ocupação se desse mais cedo que nos outros dois bairros. Nestes a ocupação intensifica-se sobretudo em virtude do realojamento da população afectada pela construção da Estrada Nacional Nº 4, no caso de Magoanine B, e pelo reassentamento e realojamento decorrentes das cheias de 1998 e de 2000, no caso de Magoanine C. Contudo, todos têm acolhido desde então famílias desalojadas tanto na sequência de cheias posteriores, como de acções de qualificação e renovação em áreas peri-urbanas próximas do centro, entre outras. Às populações deslocadas para estas áreas atribuíram-se talhões com ou sem título de DUAT, que em alguns casos incluíram o fornecimento de habitações, material para a construção das mesmas e/ou compensação monetária. Algumas intervenções envolveram empresas privadas (em Magoanine B a CMC África Austral) e agências internacionais e organizações da sociedade civil (Magoanine C é o caso mais paradigmático).

Recentemente, estes bairros têm vindo a ser alvo de intervenções de qualificação urbana – geralmente de iniciativa pública, mas contando também com agências internacionais, organizações da sociedade civil e investidores privados – centradas na melhoria de infra-estruturas (pavimentação de vias principais e abastecimento de água e electricidade) e na disponibilização de equipamentos e serviços. Destaca-se igualmente o esboço de uma nova centralidade no Zimpeto, já contemplada no PEUMM, promovida por novos equipamentos (Instituto Superior de Relações Internacionais e Estádio Nacional do Zimpeto), serviços e comércio (Instituto Nacional de Qualidade e Mercado Grossista de Maputo) e empreendimentos imobiliários (Vila Olímpica, Urbanização do Zimpeto e habitações para funcionários municipais), parte dos quais seguindo a lógica do mercado. Junta-se a estas intervenções a construção da Circular de Maputo, que atravessa todos os bairros peri-urbanos no limite norte do município, implicando principalmente no Zimpeto a renovação de algumas áreas.

 

 

 

O Conselho Municipal considera que estes bairros reúnem as condições mínimas para atribuição de título de DUAT, nomeadamente: plano parcial de urbanização, aprovado em 2010, limites claramente definidos entre espaço público e privado, talhões delimitados e acessíveis, bem como soluções para o abastecimento de água e electricidade. Deste modo, está agendado um processo de regularização fun-diária massiva, para o qual já se fizeram alguns ensaios, que legitimará a ocupação e permitirá também a cobrança de taxas municipais às famílias abrangidas.

Reflexão crítica: tipos de intervenção e fenómenos de segregação e exclusão

A segregação sócio-espacial pode ser entendida como a exclusão da população de menores recursos dos benefícios proporcionados pelo território urbano, no que refere às suas características, destacando-se as infra-estruturas básicas (saneamento, abastecimento de água, rede eléctrica, viária e de drenagem), a habitação condigna e os espaços públicos qualificados, essenciais à criação de boas condições de habitabilidade e de vida. Comparando as áreas mais afastadas do centro com as mais próximas, a exclusão sócio-espacial tende a acentuar-se nestas últimas, devido a factores como: a alta densidade de ocupação associada à falta de espaço público e privado e ao surgimento de conflitos pela posse do mesmo; a precariedade habitacional, por insalubridade e exiguidade de área; e a exposição a situações de risco, geralmente inundações, sobretudo por falta de um sistema de drenagem adequado.

Nas áreas mais próximas do centro, os processos e dinâmicas de intervenção não têm sido capazes de superar estas insuficiências, em parte devido à desigualdade na distribuição de recursos e investimentos público-privados, que aqui têm sido pontuais e de menor escala. O seu território consolidado, as suas características sócio-urbanísticas e os fortes interesses imobiliários a que está sujeito, complexificam, dificultam ou impedem a implementação de acções mais amplas e significativas para a melhoria da qualidade de vida e de habitabilidade dos seus moradores. Por um lado, a qualificação em Mafalala e Chamanculo C é limitada, embora o plano para este último tenha um carácter mais abrangente. Por outro lado, a renovação tem maior peso em termos de área abrangida e verifica-se uma certa preferência por este tipo de intervenção (veja-se o caso de Maxaquene A). Cumulativamente, a materialização das propostas previstas irá agravar os níveis de exclusão destas áreas, uma vez que os investimentos assentam em processos de gentrification e periferização.

As áreas mais junto ao limite norte do município, de ocupação mais recente e mais descomprometidas, têm captado uma maior diversidade de intervenções num curto espaço de tempo, reflectindo-se: em níveis de infra-estruturação idênticos aos das áreas mais próximas do centro, sendo o saneamento beneficiado pela sua menor densidade; numa melhoria significativa da acessibilidade, embora ainda insuficiente; no esboço da nova centralidade no Zimpeto; na elaboração de planos parciais de urbanização; e na aposta do Conselho Municipal na regularização fundiária massiva. Este último ponto merece particular atenção, por ser defendido por autores como De Soto (2000) no combate ao subdesenvolvimento socioeconómico, mas contestado por outros como Davis (2006), face ao resultado de programas desta natureza apoiados pelo Banco Mundial: entrega-se nas mãos da população a resolução dos seus problemas, reduz-se a responsabilidade do sector público sobre estas áreas, fomenta-se a especulação imobiliária e compromete-se a inclusão sócio-espacial da população residente de menores recursos (Davis, 2006, pp. 72-74).

Ainda no que respeita à distribuição de recursos e investimentos, Raposo e Salvador (2007, p. 109) referem que o contínuo interesse e aposta na valorização do centro já urbanizado, por meio de investimentos públicos e privados, contrasta com a insuficiência dos mesmos no território peri-urbano, mais carente e de maior escala. O hiato entre o investimento e as necessidades da maioria da população agrava-se devido: à falta de recursos das entidades públicas e/ou ao seu redireccionamento para intervenções economicamente rentáveis, seguindo em alguns casos agendas pré-estabelecidas com os doadores; à não redistribuição dos benefícios advindos dos investimentos privados na lógica do mercado; ao desinteresse destes por áreas não lucrativas; e, segundo o Centro de Integridade Pública Moçambique (2009), às práticas clientelistas presentes em parte destes processos. Nas intervenções de renovação urbana previstas para as áreas da Praça de Touros e Maxaquene A, os elevados valores implicados e a volatilidade do mercado imobiliário contribuem também para este panorama: se, por um lado, a tábua rasa do existente tarda a efectivar-se, por outro, dificulta ou impossibilita a formulação de intervenções alternativas, deixa estas áreas em situação expectante por tempo indeterminado, mantém a maior parte da população nas condições de precariedade actuais e tende a promover a insegurança da ocupação.

A segregação sócio-espacial pode ainda associar-se à exclusão da população de menores recursos de outros benefícios da urbanidade, nomeadamente o acesso a equipamentos sociais, serviços públicos, actividades económicas e de lazer, bem como à diversidade socioeconómica e cultural. Para Saglio-Yatzimirsky e Landy (s.d., p. 7), três factores podem promover esta condição: a distância espacial em relação ao centro e aos locais de trabalho; a distância temporal associada à falta de conexão a transportes públicos; e a distância social resultante da escassez de interacções sociais com outros grupos. Deste ponto de vista, as áreas mais afastadas do centro encontram-se tendencialmente mais excluídas do que as mais próximas, face à distância espacial e temporal que as separa do centro e ao facto de serem menos dotadas de equipamentos, serviços e actividades económicas. A distância social assume diferentes contornos: as áreas adjacentes ao centro beneficiam desta proximidade e da sua diversidade socioeconómica e cultural, mas a população de maiores recursos dificilmente se integra nos seus espaços residenciais; em contrapartida, opta por residir nas áreas mais distantes, misturando-se com os demais^[12].

A segregação sócio-espacial pode ainda ser analisada enquanto processo (Lehman-Frisch, 2009), destacando-se neste âmbito dois factores mencionados por Thomas Schelling (1980, apud Lehman-Frisch, 2009): actos intencionais discriminatórios através de políticas públicas e acções segregadoras decorrentes de forças económicas estruturais e de desigualdades socioeconómicas. Cavalcanti (2009, p. 42) refere-se também a um tipo de segregação involuntária em que um indivíduo ou conjunto de indivíduos se vê obrigado, devido a uma variedade de forças, a viver numa determinada área ou a abandonar outra. A saída de população residente nas áreas mais próximas do centro, na sequência das intervenções de qualificação e renovação urbana, é um dos aspectos mais críticos destes processos, por não contemplar o “direito à cidade”, no sentido preconizado por Lefebvre (1968), e o “direito ao lugar”, previsto na Lei de Terras, que lhe assistem: as alternativas são limitadas e as contrapartidas não reflectem o devido valor da ocupação.

Polana Caniço A, a área da Praça de Touros e Maxaquene A espelham esta situação, sobretudo devido a um processo desigual de negociação: por um lado, os investidores lideram o processo, com ou sem a conivência das entidades públicas, abordando os moradores individualmente sem contemplar necessariamente os bens intangíveis, como a proximidade ao centro e os restantes benefícios que daí advém; por outro, uma população geralmente de baixos recursos, fragilizada por falta de informação e coesão de grupo, nem sempre consciente dos seus direitos e da legitimidade da ocupação. O processo de segregação pode acentuar-se na área da Praça de Touros e Maxaquene A, com propostas mais abrangentes e o aval do Conselho Municipal, caso este não salvaguarde os direitos dos moradores, favorecendo o interesse dos investidores. Em Mafalala e Chamanculo C, a qualificação urbana implicou também a saída de algumas famílias, mas nestes casos pode alegar-se a falta de recursos municipais e a necessidade de agir em prol de um bem comum, por não ser possível intervir nestas áreas sem descongestionar a sua densa ocupação.

A análise da segregação e exclusão sócio-espacial não pode também dissociar-se das aspirações e percepções dos actores envolvidos, em relação à cidade e aos tipos de intervenção adoptados. Uma parte da população prefere residir nos bairros mais próximos do centro, beneficiando de transportes, da proximidade a equipamentos, serviços e actividades económicas (fontes de rendimento), bem como adoptar um estilo de vida mais urbano, mesmo que nem sempre estejam asseguradas condições mínimas de habitabilidade – “eu não gosto de viver em Albazine [bairro no limite norte do município], eu gostaria de viver na cidade [centro]” (morador de Albazine, entrevista, 19 Maio, 2011). Outra parte dá primazia a áreas de cariz mais rural, a maior disponibilidade de espaço e melhores condições de habitabilidade, mais fáceis de encontrar nas áreas mais afastadas, embora à custa de uma maior distância espacial e temporal do centro – “[prefiro] continuar aqui [porque] aqui tem bom sítio” (moradora de Magoanine C, entrevista, 19 Maio 2011). Assim, alguns dos moradores deslocados na sequência de intervenções de renovação e qualificação urbana sentem-se beneficiados com a mudança e as quantias recebidas, quando estas possibilitam uma melhoria da qualidade de habitabilidade e de vida, embora nem sempre correspondam ao valor real da ocupação. No entanto, não se apresentam alternativas para os moradores que queiram permanecer nas áreas mais próximas do centro, sobretudo na sequência das intervenções de renovação urbana. Este tipo de intervenção tem sido defendido pelo actual executivo, apesar de ser mais susceptível de desencadear processos de segregação e exclusão sócio-espacial e de haver uma Estratégia Global de Reordenamento e Urbanização dos Assentamentos Informais do Município de Maputo. A renovação urbana é encarada como uma oportunidade de reproduzir o modelo da cidade ocidental, tido como símbolo do desenvolvimento urbano, ao passo que os processos de qualificação são tendencialmente vistos como uma “cristalização da desordem” (arquitecto/urbanista, entrevista, 25 Março, 2011).

Conclusão

As características sócio-espaciais da cidade de Maputo desenvolvem-se e consolidam-se ao longo do tempo através de diferentes processos e dinâmicas de intervenção, alterando a configuração da dualidade sócio-espacial que sempre a marcou. Actualmente, a par do predomínio da autoprodução do espaço, destacam-se seis tipos de intervenção nas áreas peri-urbanas: parcelamento e atribuição de talhões, reassentamentos e realojamentos, qualificação urbana, renovação urbana, construção de grandes infra-estruturas, equipamentos e empreendimentos imobiliários e regularização fundiária. Estes estão presentes em bairros peri-urbanos mais antigos próximos do centro (Mafalala e Chamanculo C; Polana Caniço A; área da Praça de Touros e Maxaquene A) e mais recentes e afastados (Zimpeto e Magoanine B e C), com características espaciais distintas.

Cada um dos tipos de intervenção, em função da especificidade dos territórios onde actualmente as transformações são mais significativas, é susceptível de diferentes níveis e formas de segregação e exclusão, aqui analisadas sob três prismas: a exclusão dos benefícios proporcionados pelo território urbano, o processo em si mesmo e as aspirações e percepções dos principais actores envolvidos, em relação à cidade e aos tipos de intervenção. As noções de segregação e exclusão revelam-se complexas e multifacetadas e o seu combate, dada a amplitude da problemática, implica acções integradas em diferentes domínios, destacando-se: “o social, o económico, o institucional, o territorial e o das referências simbólicas” (Bruto da Costa, 2007, p. 14).

Na cidade, em constante transformação, áreas ontem segregadas e excluídas social e espacialmente hoje confundem-se com as demais, lugares outrora centrais são agora periféricos, numa mutação constante em função da alteração dos inúmeros factores que compõem uma realidade urbana multifacetada. Neste contexto, é difícil antever para onde se dirige uma cidade como Maputo e quando serão asseguradas condições dignas de habitabilidade e de vida à maioria da população, reflectindo uma redução da segregação e exclusão existentes. Apesar do actual cenário de incerteza, o alcance deste objectivo passa por combinar o “princípio da igualdade com o princípio do reconhecimento da diferença (temos o direito de ser iguais quando a diferença nos inferioriza e temos o direito a ser diferentes quando a igualdade nos descaracteriza)” (Santos, 2011, p. 141), oferecendo oportunidade e opções de escolha num contexto urbano cada vez mais plural. Segundo Ascher (2010), implica ainda assumir compromissos, tendo em conta “interesses variados e a construção de acordos e maiorias ad hoc”, uma vez que: “Fabricar a cidade é […] ter em consideração esta diversidade de situações, de espaços, de modos de vida” (pp. 107-108).

 

Referências

Ascher, F. (2010). Novos princípios do urbanismo. Novos compromissos urbanos: Um léxico. Lisboa: Livros Horizonte.         [ Links ]

Bruto da Costa, A. (2007). Exclusões sociais. Lisboa: Gradiva.         [ Links ]

Cavalcanti, D. (2009). Fighting for a place in the city: Social practices and State action in Maceió, Brazil. Londres: London School of Economics and Political Sciences. Tese apresentada no Department of Geography and Environment da London School of Economics and Political Sciences para obtenção do grau de Doctor of Philosophy.         [ Links ]

Centro de Integridade Pública Moçambique (2009). Gestão do solo urbano e corrupção em Moçambique. Maputo: Centro de Integridade Pública.         [ Links ]

Conselho Municipal de Maputo (2008). Plano de estrutura urbana do Município de Maputo. Maputo: Conselho Municipal de Maputo.         [ Links ]

Conselho Municipal de Maputo (2009). Projecto de cooperação técnica trilateral Brasil-Moçambique-Itália: Apoio à requalificação do bairro Chamanculo C no âmbito da Estratégia Global de Reordenamento e Urbanização dos Assentamentos Informais do Município de Maputo. Maputo: Conselho Municipal de Maputo.         [ Links ]

Davis, M. (2006). Planet of slums. Londres & Nova Iorque: Verso.         [ Links ]

De Soto, H. (2000). The mystery of capital: Why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. Nova Iorque: Basic Books.         [ Links ]

Henriques, C. (2008). Maputo. Cinco décadas de mudança territorial. Lisboa: Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento, Ministério dos Negócios Estrangeiros.         [ Links ]

Jenkins, P., & Andersen, J. (2011). Developing cities in between the formal and informal. ECAS 2011 – 4^th European Conference on African Studies, Uppsala, Suécia.         [ Links ]

Jenkins, P., & Wilkinson, P. (2002). Assessing the growing impact of the global economy on urban development in Southern African cities. Case studies in Maputo and Cape Town. Cities, 19 (1), 33-47.         [ Links ]

Lefebvre, H. (1968). Le droit à la ville. Paris: Economica.         [ Links ]

Lehman-Frisch, S. (2009). La ségrégation: Une injustice spatiale? Questions de recherche. Annales de Géographie, 665-666, pp. 94-115.         [ Links ]

Morais, J. (2001). Maputo: Património da estrutura e forma urbana. Lisboa: Livros Horizonte.         [ Links ]

Nielsen, M. (2010). Mimesis of the State: From natural disasters to urban citizenship on the outskirts of Maputo, Mozambique. Social Analysis, 54 (3), 153-173.         [ Links ]

Oppenheimer, J., & Raposo, I. (2002). A pobreza em Maputo. Lisboa: Ministério do Trabalho e da Solidariedade, Departamento de Cooperação.         [ Links ]

Raposo, I. (2007). Instrumentos e práticas de planeamento e gestão dos bairros peri-urbanos de Luanda e Maputo. In Oppenheimer, J., & Raposo, I. (Coord.), Subúrbios Luanda e Maputo (pp. 219-246). Lisboa: Edições Colibri.         [ Links ]

Raposo, I., & Salvador, C. (2007). Há diferença: Ali é cidade, aqui é subúrbio: Urbanidade dos bairros, tipos e estratégias de habitação em Luanda e Maputo. In Oppenheimer, J., & Raposo, I. (Coord.), Subúrbios Luanda e Maputo (pp. 105-138). Lisboa: Edições Colibri.         [ Links ]

Raposo, I., Jorge, S., Viegas, S., & Melo, V. (2012). Luanda e Maputo: Inflexões suburbanísticas da cidade socialista à cidade-metrópole neoliberal. Urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 4 (2), 189-205.         [ Links ]

Saglio-Yatzimirsky, M., & Landy, F. (Ed.) (s.d). Social exclusion, territories and urban policies: A comparison beween India and Brasil. [S.l.]: (introdução provisória do livro em publicação).         [ Links ]

Santos, B. (2011). Portugal: Ensaio contra a autoflagelação. Coimbra: Almedina.         [ Links ]

Tique, J., Jorge, S., & Melo, V. (2014, no prelo). Ocupação e gestão do solo urbano em Moçambique: O caso de Maputo. In Raposo, I. (Coord.) (em publicação), Reconversão e reinserção de bairros de génese ilegal. Lisboa: Caleidoscópio.         [ Links ]

UN-HABITAT (2003). The challenge of slums: Global report on human settlements. Nairobi: Earthscan.         [ Links ]

UN-HABITAT (2010). Mozambique urban sector profile: Maputo, Nacala and Manica. Nairobi: UN-HABITAT.         [ Links ]

 

Recebido 15 de agosto de 2013; Aceite 17 de março de 2014

 

Notas

^[1]   O artigo foi redigido no âmbito das teses de doutoramento em desenvolvimento pelas autoras, ambas orientadas por Isabel Ortins de Simões Raposo e co-orientadas por Cristina Delgado Henriques e a de Sílvia Jorge também co-orientada por João Carlos Vassalo Santos Cabral. A sua primeira redacção efectuou-se no âmbito da participação na SICYUrb – Second International Conference of Young Urban Researchers, que decorreu em Lisboa, no ISCTE-IUL, entre os dias 11 e 14 de Outubro de 2011.

^[2]   Esta área não inclui os distritos mais despovoados de KaTembe e KaNyaka.

^[3]   A definição de slum recomendada pela UN-Habitat (2003) restringe-se a aspectos físicos e legais, excluindo dimensões sociais mais difíceis de avaliar, relacionados com: o acesso inadequado a fontes de água potável, ao saneamento e a outras infra-estruturas; a baixa qualidade da estrutura habitacional; a sobreocupação e a insegurança de propriedade.

^[4]   O termo “talhão” em Moçambique utiliza-se ao nível do planeamento físico, em vez do termo “lote”, mais comum em Portugal.

^[5]   O DUAT é introduzido pela Lei de Terras (Decreto-Lei n.º 19/1997).

^[6]   PROMAPUTO é o Programa de Desenvolvimento Municipal (2007-2016), composto por duas fases e financiado pelo Banco Mundial, pelo governo moçambicano e pelo Conselho Municipal. Visa o fortalecimento institucional deste último e a melhoria da cobertura e qualidade dos serviços públicos em toda a cidade.

^[7]   A autora refere-se aqui a grandes infra-estruturas de transportes, telecomunicações, água e electricidade, drenagem, parques de estacionamento, áreas de circulação e rodoviárias (Henriques, 2008, p. 111).

^[8]   A informação sobre os casos de estudo foi maioritariamente recolhida através de observação local e de entrevistas efectuadas entre 2011 e 2013 a residentes, secretários de bairro – administrativamente cada bairro de Maputo é dirigido por um secretário –, arquitectos/urbanistas, vereadores e técnicos municipais.

^[9]   Para mais informação: http://www.citiesalliance.org/ca/

^[10]   A segunda fase do PROMAPUTO prevê a reabilitação de parte da rede viária, destacando-se a reconstrução da Avenida Julius Nyerere (http://www.portaldogoverno.gov.mz).

^[11]  O Grupo de Parceiros é constituído pela AMDEC, os ESF, o Centro de Estudos e Desenvolvimento do Habitat da Faculdade de Arquitectura e Planeamento Físico da Universidade Eduardo Mondlane, a ONG Water and Sanitation for Urban Poor e o Ministério para a Coordenação da Acção Ambiental.

^[12]  Segundo Lehman-Frisch (2009, pp. 13-15), a mistura social nas áreas residenciais, defendida por alguns urbanistas como forma de evitar a segregação, promove em alguns casos efeitos contrários. Para autores como Lévy e Dureau (2002, apud Lehman-Frisch, 2009, p. 15), a promoção de igualdade no acesso de todos os cidadãos à cidade revela-se mais eficaz. Outra vertente importante da análise é a relação entre a diversidade socioeconómica e cultural e os processos voluntários de segregação. Assim, a referência à distância social é aqui efectuada apenas enquanto indicador de diferenças entre ambas as áreas.