AS DIMENSÕES EXTERNAS DA SEGURANÇA INTERNA

 

As implicações teórico-práticas da externalização da segurança interna: o caso dos países sul-americanos fronteiriços da Colômbia

The security decisions of the Colombia neighbours countries

 

Emilse Calderón*

* Professora e investigadora na Faculdade de Ciência Política e Relações Internacionais da Universidade Nacional do Rosário (Argentina).

 

RESUMO

O presente artigo procura analisar a ocorrência do processo de externalização da segurança e respetivas consequências teórico-práticas. Essa tarefa desenvolve-se tomando por base as decisões de segurança, tomadas entre 2000 e 2011, pelos países sul-americanos que fazem fronteira com a Colômbia, e tendo em conta as suas realidades internas nas zonas de fronteira partilhada com esse seu vizinho andino e assoladas por ameaças não tradicionais decorrentes do conflito armado e da abrangência das redes de narcotráfico.

Palavras-chave: Externalização da segurança, decisões de segurança, ameaças não tradicionais, América do Sul

 

ABSTRACT

This article aims to analyze the occurrence of the process of security outsourcing and its implications for theory/practice. This task is based on the security decisions made by the Colombia neighbours countries to, between 2000-2011. The article also takes in account their internal realities on border areas stricken from nontraditional threats of armed conflict and the spread of drug-trafficking networks.

Keywords: Outsourcing security, security decisions, nontraditional threats, South America

 

Introdução

O desfecho da contenda bipolar que manteve os estados em suspenso durante perto de cinco décadas redundou em tempos de acentuado otimismo em relação ao devir dos assuntos da paz e da segurança internacional. Contudo, o cenário internacional evidenciou rapidamente que, além de não ter desaparecido, a conflitualidade enveredava por um caminho distinto daquele que imperou durante grande parte do século xx. Nessa época, os conceitos de segurança e defesa encontravam-se claramente definidos e diferenciados, e a abordagem analítica centrava-se exclusivamente na preocupação em torno da guerra, como mecanismo para ganhar poder e resolver disputas interestatais, dada a relevância absoluta das capacidades materiais na definição do curso da política internacional. Ora, finda a Guerra Fria, essa clareza teórico-conceptual foi cedendo perante um cenário de segurança que se tornou mais complexo com a emergência de uma categoria distinta de ameaça; a conflitualidade tradicional passou a partilhar o palco com outras ameaças de cariz não tradicional.

Nesse sentido, e pondo de parte problemáticas decorrentes de rivalidades étnicas e tendências separatistas, a conflitualidade passa a estar ligada a ameaças não tradicionais como sejam o terrorismo, o crime organizado transnacional e a proliferação de armas não convencionais que, com o aprofundamento e a ampliação da globalização, ganham projeção e potencialidade. Assim, integram as agendas de segurança enquanto ameaças não militares, emergindo no interior dos estados e sendo levadas a cabo por distintos atores, cujo acionamento tem alcance transnacional. Resultam num novo tipo de conflitualidade, desenvolvido dentro das fronteiras nacionais e, através delas, interligando a segurança dos países. Nessa conjuntura, produz-se um processo de externalização da segurança dos estados e, consequentemente, o conceito de política de segurança pública deixa de ser pertinente para denominar as medidas implementadas para combater as ameaças internas porque também se começa a assistir a ações que correspondem ao âmbito da defesa nacional, logo à esfera da política externa.

Atendendo à relevância desta temática e ao clima de debate político-académico que gera, este artigo analisa a ocorrência do referido processo de externalização e as suas consequências teórico-práticas. Para o efeito, o caso de referência empírica em apreço refere-se às decisões de segurança dos países sul-americanos fronteiriços da Colômbia, no período entre 2000 e 2011, no tocante a situações de segurança nas zonas de fronteira partilhadas com o seu vizinho andino.

A esse respeito, justifica-se adiantar três pressupostos de base que delineam o quadro teórico do presente trabalho. Em primeiro lugar, a aproximação ao processo de externalização da segurança está em sintonia com a visão interméstica¹ das relações internacionais de Putnam², entendendo-se que, além de estar ligada a variáveis sistémicas, a política externa de um Estado está condicionada pelo seu ambiente interno. Em segundo lugar, considera-se o contributo de Buzan e Wæver³ sobre os complexos regionais de segurança para abordar a relação entre determinados atores estatais. De acordo com os autores, a América do Sul forma um complexo regional de segurança dadas as intensas ligações existentes nesse âmbito entre os estados e por aí vigorar um padrão tradicional de amizade-inimizade; por seu turno a região andina ergue-se em subcomplexo por apresentar uma dinâmica específica à volta do narcotráfico e dos grupos armados, que constituem ameaças relevantes. Tendo por referência essa proposta, e tendo as referidas ameaças um forte impacto nas zonas fronteiriças, considera-se pertinente e necessário incluir o Brasil no referido subcomplexo regional. Por último, também se parte do trabalho de diversos analistas como Baylis e Brown⁴ no que diz respeito ao alargamento do conceito de segurança no contexto do pós-Guerra Fria, o qual contribui para entender as mudanças que perpassam à lógica da conflitualidade entendida em termos tradicionais.

Finalmente, de um ponto de vista metodológico, o artigo apresenta uma abordagem qualitativa dado a sua grande pertinência para a obtenção e reconstrução de evidências empíricas. Concretiza-se através de um estudo de caso para, no final, explicar como sucedem os factos e porquê encontrar causas imediatas e levar à sua contextualização precisa. Por outro lado, as técnicas de recolha de dados assentam em repositórios bibliográficos e documentais, fontes escritas primárias e secundárias, aplicando-se-lhes técnicas da análise dos conteúdos dadas as dificuldades de proceder a uma observação direta do fenómeno em causa e, mais geralmente, a elevada fragmentação da realidade internacional.

Por último, cabe adiantar que o artigo se estrutura em três partes. O primeiro capítulo introduz o cenário de segurança colombiano e o impacto do alastramento das suas ameaças não tradicionais nas zonas fronteiriças dos estados vizinhos. O segundo, aborda as políticas públicas que esses estados implementam para neutralizar o dito efeito, ao ponto de condicionarem as suas políticas externas, daí se extraindo consequências práticas para o processo de externalização da sua segurança. Finalmente, inferem-se as consequências teóricas enraizadas na necessidade de dar conta da dupla conotação, interna e externa, das referidas políticas⁵.

 

A problemática Colombiana como catalisador do processo de externalização da segurança nas zonas de fronteira com os Estados vizinhos

A Colômbia vive desde há décadas um conflito armado protagonizado, no essencial, pelas guerrilhas das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC) e pelo Exército de Libertação Nacional (ELN) assim como distintos grupos paramilitares. A partir dos anos 1990, somou-se ao persistente conflito a intensa atividade das redes de narcotráfico, dando origem a uma situação complexa em termos de segurança e sendo objeto de análise a nível internacional. Este cenário de violência pode medir-se mediante alguns dados tão pontuais quanto representativos. Por volta do ano 2000, registaram-se na Colômbia 1403 vítimas de massacres e 26 540 vítimas de homicídio; foram assassinados 115 sindicalistas, 144 indígenas, 34 candidatos a cargos públicos e sequestradas 29 pessoas; foram denunciados 3700 sequestros; houve 700 desaparecimentos forçados, 450 vítimas de tortura, 821 ataques a infraestruturas, 270 mil pessoas deslocadas, 620 pessoas afetadas ou mortas por minas antipessoal, e mais de mil ações armadas perpetradas pela guerrilha⁶.

Este contexto abrange o território nacional na sua íntegra, embora afete com maior virulência as zonas de fronteira, historicamente enfermas da atenção e presença do Estado. O Estado é virtualmente inexistente em termos de controlo e vigilância fronteiriça e as zonas adjacentes encontram-se desarticuladas do resto do território dada a ausência de infraestruturas energéticas, hídrica e de comunicações. Trata-se, portanto, de áreas geográficas absolutamente vulneráveis à ação de grupos armados e redes de narcotráfico.

Consequentemente, em finais dos anos 1990, na zona de fronteira com o Peru, proliferaram cultivos nas margens do Putumayo bem como pistas de aterragem clandestinas para fazer a distribuição da cocaína com destino aos Estados Unidos, passando pelas Caraíbas⁷. No Putumayo e no Nariño, dois departamentos que confinam com o Equador, concentravam-se 37 por cento dos cultivos de coca cujo controlo era alvo de disputa entre guerrilha e paramilitares⁸. Idêntica situação repete-se na zona fronteiriça com a Venezuela, onde além disso se localiza uma base de assentamento do ELN. Por último, destaque-se na fronteira com o Brasil a mineração informal, em especial o garimpo do ouro, uma atividade protegida e patrocinada pelas FARC. Sem esquecer Guainía e Vaupes onde se encontravam cultivos de coca junto aos principais rios, diversas rotas terrestres de tráfico e a presença permanente das frentes n.º 1 e n.º 16 das FARC⁹.

Desse modo, nas zonas sul-americanas fronteiriças da Colômbia existem grupos ilegais e uma importante atividade de produção e tráfico de drogas. Esta situação é claramente delicada para os países limítrofes cujos territórios fronteiriços, excetuando o Brasil, se deparam com problemáticas estruturais por faltar uma presença ativa do Estado e, para todos os efeitos, por estarem arredados da dinâmica preponderante do território nacional. Ademais, nelas imperam condições socioeconómicas negativas enraizadas, a par de situações de pobreza e exclusão crónicas e de uma lassa presença do Estado, criando condições favoráveis ao desenvolvimento de ameaças que o confronto armado e o narcotráfico colom biano. Nesses termos, o potencial de perigosidade inerente ao efeito de contágio da violência a partir da Colômbia constitui um assunto de primeiro plano nas agendas de segurança do Peru, do Brasil, do Equador e da Venezuela neste novo século. Tanto mais que, no ano de 2000, a implementação do Plano Colômbia e de outros dois planos nos anos subsequentes, Plano Patriota e Plano Victoria, determinou um combate militar apontado às guerrilhas o que arrastou a sua deslocação territorial para as zonas de fronteira¹⁰.

Acompanhando os estudos internacionais teóricos sobre a temática, podia-se prognosticar esse recuo territorial da guerrilha e das atividades ilegais, como mecanismo de sobrevivência própria, eludindo a pressão militar e prolongando o conflito¹¹. Deste modo, as FARC, em especial, aumentaram as suas oportunidades de arranjar um local de descanso, refúgio e abastecimento¹². Neste quadro, o impacto desse deslocamento interno para zonas de fronteira com estados vizinhos também era de esperar. Ainda mais, tratando-se de espaços amplamente permeáveis. A esse propósito, convém referir que as zonas de fronteira na América Latina, regra geral, são áreas muito pouco desenvolvidas, em muitos casos despovoadas e amiúde esquecidas pelo Estado. Ou seja, apresentam condições que facilitam a reprodução de atividades ilegais e as incursões de grupos armados como aqueles que combatem na Colômbia.

Na zona de fronteira com o Peru, cuja extensão de 1626 quilómetros corresponde em 80 por cento ao rio Putumayo¹³, as atividades lícitas e ilícitas giram à volta do abastecimento logístico dos grupos de guerrilheiros e narcotraficantes colombianos. Entre 2000 e 2011, dado o papel deste país enquanto segundo cultivador de coca, produtor de pasta base, refinador e exportador de cocaína¹⁴, mantiveram-se vigentes as rotas de trânsito da pasta base na sua franja junto à fronteira com a Colômbia. Além disso, as fumigações dos cultivos no Amazonas e Putumayo levaram, a partir de 2004, a um aumento dos hectares plantados¹⁵, concentrando-se algumas dessas áreas à volta das bacias fluviais da zona fronteiriça, e de forma mais sustentada entre 2005 e 2009¹⁶. O que evidencia a deslocação relativa e paulatina dos cultivos a partir dos departamentos colombianos, ao que se juntou o recrutamento, pela guerrilha colombiana, de jovens peruanos para as sementeiras¹⁷.

Quanto à zona de fronteira com o Brasil, com uma extensão de 1669 quilómetros de selva, foi alvo de algumas incursões violentas por parte das FARC em finais da década de 1990, tendo desencadeado medidas de controlo¹⁸. Não obstante, entre 2000 e 2011, a zona de fronteira continuou a abrigar o tráfico de reativos químicos e de cocaína colombiana¹⁹e, ainda, em distintas ocasiões as autoridades colombianas divulgaram a existência de refúgios da guerrilha²⁰. Por outro lado, a maioria da população deslocada entra ilegalmente no Brasil, fugindo ao recrutamento forçado das FARC²¹, enquanto os números de refugiados e requerentes de asilo registados pelo ACNUR, embora baixos²², sobem sustentadamente a partir de 1999 e ganham mais ênfase a partir de 2002. Relativamente à zona de fronteira com o Equador, cuja extensão de 586 quilómetros conjuga selva e montanha, evidencia-se a instalação e o aprovisionamento logístico e de bens de primeira necessidade dos acampamentos de descanso e treino da guerrilha colombiana²³. Esse panorama perdura entre 2000 e 2011, tal como o tráfico de precursores químicos com destino à Colômbia, o armazenamento e exportação de cocaína²⁴ e as plantações de coca nos rios San Miguel e Putumayo²⁵. A presença das FARC gera situações criminais e de violência, incluindo a importação de determinados modus operandi delituosos²⁶, sendo Sucumbíos e San Lorenzo as localidades mais afetadas²⁷. Para completar o cenário, ocorrem deslocamentos populacionais para territórios tradicionalmente pobres, marginalizados e violentos, agudizando-se a crise sanitária e humanitária nas orlas do San Miguel e do Putumayo²⁸. Os registos do ACNUR dispararam no ano de 2000, aumentando a ritmo constante, tanto que em 2010 contabilizaram-se 52 100 refugiados, 39 700 requerentes de asilo e 68 300 em situação de refúgio²⁹, vaticinando-se a subida desses números³⁰.

Por último, a zona de fronteira com a Venezuela, estendendo-se por 2219 quilómetros por uma geografia inóspita, foi décadas a fio uma área de trânsito e recetáculo da cocaína colombiana assim como de refúgio para grupos ilegais que, ainda por cima, não só se confrontavam mutuamente como enfrentavam as forças públicas venezuelanas³¹. Entre 2000 e 2011, o trânsito de precursores químicos e de cocaína manteve-se fluido³², enquanto o avanço militar do Governo colombiano fomentou a transferência dos grupos armados para a Venezuela onde se geraram cenários de combate, tendo inclusive as forças nacionais capturado paramilitares e guerrilheiros³³. Além de o Governo colombiano ter acusado o Governo venezuelano de conivência com as FARC.

Finalmente, mal os deslocamentos de pessoas dispararam em 2004 e 2005 e o número de requerentes de asilo aumentou, embora irregularmente, em 2010 verifica-se uma mudança radical, sendo contabilizadas 200 mil pessoas em situação de refúgio, 15 490 requerentes de asilo e 2790 refugiados³⁴. Números que não incluem as comunidades indígenas colombianas que são acolhidas regularmente³⁵ sendo que o ACNUR adverte para o aumento dos números.

A análise destes cenários indica que a conflitualidade armada e a atividade do narcotráfico continuam a extravasar as fronteiras da Colômbia e exercem uma influência considerável no período 2000-2011. Por um lado, nas faixas fronteiriças com o Peru, o Equador e a Venezuela esses cenários de segurança tornam-se mais complicados. No Peru, a fronteira permanece permeável a essas ameaças, enquanto as relações de Quito e Caracas com Bogotá são afetadas em virtude dos crescentes surtos de conflitualidade³⁶. No Brasil, por outro lado, o impacto do surto de violência é bem menor porque o Estado se preocupou e cedo tratou de desdobrar a sua presença de um modo preventivo. Não obstante, os problemas de violência, os deslocamentos, as rotas dos tráficos e as ações armadas não deixaram de se manifestar pelo que não é possível afirmar categoricamente que não haja um derramamento da conflitualidade.

Deste modo, os desafios de segurança que o Peru, o Brasil, o Equador e a Venezuela enfrentam habitualmente nas suas zonas de fronteira no final da década de 1990, são potenciados entre 2000 e 2011 pelas manifestações de conflitualidade com origem na Colômbia, associadas ao deslize das ameaças dos grupos armados e às atividades dos narcotraficantes. Nesse sentido, portanto, pode-se afirmar que as ameaças não tradicionais que perpassam as fronteiras desses estados levam a um processo de externalização da sua segurança respetiva e a observação desse fenómeno prende-se com o reforço das políticas públicas implementadas para dar resposta à situação de segurança doméstica. No capítulo seguinte explicitam-se essas políticas.

 

As políticas públicas instrumentalizadas pelos Estados fronteiriços: consequências práticas do processo de externalização

Conforme se adiantou, o processo de externalização da segurança nas zonas de fronteira do Peru, do Brasil, do Equador e da Venezuela evidencia o impacto das ameaças não tradicionais originadas na Colômbia. Não obstante, de um prisma intermestico atento aos condicionalismos internos que influem sobre a conceção e execução da política externa de um Estado, também se pode afirmar que as políticas de segurança pública desenvolvidas pelos referidos países revelam esse processo de externalização na medida em que condicionam as suas políticas externas. Em primeiro lugar, porque as políticas de segurança se entrelaçam com medidas do foro da defesa nacional que, por sua vez, faz parte integrante da política externa de um Estado. Em segundo lugar, o desenvolvimento e a expansão efetivos e potenciais das ameaças não tradicionais também influem sobre a política externa, condicionando o contexto no qual os estados desenvolvem o seu relacionamento. Ambas as questões podem ser observadas pelo reforço das políticas de segurança públicas de Lima, Brasília, Quito e Caracas nas suas zonas de fronteira respetivas, motivo pelo qual essas políticas são entendidas como consequências práticas do processo de externalização da segurança dos referidos estados.

Em relação ao primeiro ponto, convém considerar que tanto o narcotráfico como o confronto dos grupos armados colombianos envolvem recursos económicos, logísticos, humanos, armamentísticos e de inteligência que potenciam a sua perigosidade. Tudo isso soma-se à complexidade da geografia fronteiriça resultando na centralidade das Forças Armadas que, devido à sua perícia profissional, são o ator melhor apetrechado e com mais capacidades para combatê-los numa perspetiva de treino, equipamento e tipo de armamento.

Neste quadro, por volta do ano 2000, o Peru aumentou o envio de tropas para a sua fronteira norte, duplicou os postos de vigilância em Loreto e criou, em 2008, o Comando Operacional da Amazónia. Na zona de desenvolvimento económico e social da fronteira, estabeleceu o Conselho Nacional de Desenvolvimento das Fronteiras bem como três comissões macrorregionais de desenvolvimento das fronteiras mandatadas para formular estratégias de desenvolvimento a longo prazo, pese embora ainda não tenham apresentado resultados tangíveis³⁷.

O Brasil, pelo seu lado, concretizou a Operação Cobra (2000), o Plano Nacional de Segurança Pública (2000) e o Programa Calha Norte (1985), todos eles escorados no acionamento das Forças Armadas para reforçar a vigilância e o controlo da fronteira. Inclusive contêm medidas de cunho económico e social para responder às necessidades de desenvolvimento das populações fronteiriças e para lidar com as condições estruturais que favorecem o enraizamento do tráfico como meio de subsistência. As modificações na organização da instituição castrense, contempladas no Plano de Bases para a Estruturação do Exército e a Doutrina Gama³⁸, bem como as características dos múltiplos exercícios de treino também dão conta da importância do ator militar na defesa da zona fronteiriça junto à Colômbia.

No Equador, o Governo estabeleceu a Política de Segurança para a Fronteira Norte (2000) com o respetivo Plano Operativo (2001); definiu a zona de fronteira como sendo Área de Reserva e Zona Fronteiriça sob controlo militar (2003); lançou o Plano Emergente da Fronteira Norte e o Plano de Fortalecimento (2008) e apresentou o Plano de Defesa Interna «Pátria I» com vista à redistribuição das forças na fronteira³⁹. Todas estas medidas visam fortalecer a presença militar⁴⁰.

Por fim, a Venezuela adotou medidas de caráter defensivo no quadro de uma relação bilateral atravessada por uma lógica de ciclos de tensão com picos de alta conflitualidade política. Assim sendo, procedeu ao envio de tropas para a região da fronteira, ao anúncio da aquisição de novos equipamentos bélicos, ao reforço de unidades blindadas mecanizadas, à instalação de equipamentos de apoio tático nas bases fronteiriças e ao aumento das unidades navais artilhadas⁴¹.

Consequentemente, em qualquer um destes casos assiste-se a uma intensificação do papel das Forças Armadas e ao preenchimento das questões de segurança interna pela defesa nacional, que se lhe sobrepõe.

No tocante ao segundo ponto, relativo à influência do desenvolvimento e da expansão das ameaças não tradicionais sobre a política externa, condicionando o contexto em que os estados se relacionam, deparamo-nos com diferentes cenários. Seguindo a linha de Buzan e Wæver, refletem a forma como a dinâmica de segurança do subcomplexo regional, no qual os surtos de violência provenientes da Colômbia são percecionados como uma ameaça, influindo na acentuação do caráter cooperativo ou conflituoso das relações que se estabelecem entre Bogotá e os seus vizinhos.

O primeiro desses cenários encontra-se marcado por um desenvolvimento da ameaça que, apesar de poder potencialmente incrementar o seu impacto negativo atendendo à sua perigosidade, não se manifesta por ora de forma particularmente agressiva nem apresenta consequências deveras preocupantes ou cuja abordagem seja demasiado complexa. Num ambiente desses, as boas relações interestatais ou, pelo menos, as ligações não conflituosas têm maior probabilidade de ocorrer e podem manifestar-se no estabelecimento de relações mais fluidas, inclusive no intuito de abordar conjuntamente e com algum grau de coordenação os reptos decorrentes de uma agenda de segurança partilhada.

A esse propósito, embora a situação de segurança nas fronteiras do Peru e do Brasil com a Colômbia suscite um certo nível de preocupação, não tem comparação com o que acontece nas demais fronteiras do Estado andino. Por isso, Brasília e Lima puderam desenvolver relações de proximidade com Bogotá quanto à possibilidade de enfrentar de modo colaborativo os desafios relativos à segurança partilhada. A densa trama de vínculos que liga estes estados inclui, no âmbito da segurança e da defesa, acordos e memorandos de entendimento celebrados (cinco com o Brasil e seis com o Peru), o estabelecimento de mecanismos bilaterais (sete com o Brasil e oito com o Peru) e a realização de exercícios militares conjuntos (três com o Brasil e cinco com o Peru). Na área do desenvolvimento fronteiriço económico e social também foram rubricados acordos e memorandos de entendimento (três com o Brasil e dois com o Peru), estão em curso planos e projetos (três com o Brasil e quatro com o Peru) e, por último, instauraram-se mecanismos bilaterais (três com o Brasil)⁴².

 

Quadro 1

 

No outro cenário possível predominam relações bilaterais problemáticas ou que envolvem elevados graus de tensão consoante o evoluir das ameaças através dos limites fronteiriços. Num contexto destes, é muito possível que os estados privilegiem o desenvolvimento de medidas destinadas a conter a penetração dessas ameaças na sua própria zona de fronteira, fazendo prevalecer uma visão estritamente nacional em relação à resposta a dar perante uma situação de ameaça externa. Significa que a margem para desenvolver relações cooperativas é muito escassa e, além disso, muito provavelmente que a própria tensão do relacionamento bilateral tende a favorecer a multiplicação de situações ásperas em função do transcurso das ameaças na fronteira comum.

Este panorama condiz com o que sucedeu nas zonas de fronteira com o Equador e a Venezuela durante a primeira década do século XXI, em relação ao avanço ininterrupto do narcotráfico e à difusão da violência decorrentes do confronto armado colombiano. Nenhum dos estados estabeleceu instâncias de entendimento ou acordos formais com a Colômbia nem sequer se instauraram mecanismos de diálogo ou de cooperação no âmbito fronteiriço e no combate às ameaças partilhadas⁴³. Acresce que, embora quer Caracas quer Quito tenham com Bogotá um espaço de diálogo preexistente nas Comissões Binacionais de Segurança Fronteiriça, estas não registam níveis de atividade ou resultados consideráveis. De igual modo, não se encontram dados acerca da realização de exercícios conjuntos entre as suas Forças Armadas nem projetos na área de desenvolvimento socioeconómico fronteiriço. Por outro lado, no período temporal considerado sucederam-se vários episódios de tensão entre esses estados e a Colômbia. A esse propósito, de entre os factos mais destacados cabe recordar o bombardeamento colombiano na localidade equatoriana de Angostura em 2008, a queixa apresentada por Quito ao Tribunal d’A Haia pelos danos que as fumigações colombianas ocasionaram na zona da fronteira e as acusações feitas contra o Governo venezuelano por se relacionar com as FARC.

Finalmente, convém esclarecer que, embora o foco deste trabalho não seja o perfil político-ideológico dos governos, é necessário reconhecer a importância desta variável como condicionante das possibilidades de aproximação entre os estados, não deixa de incidir positivamente sobre as probabilidades de existir um diálogo fluido e do relacionamento alcançar um certo grau de dinamismo. Nesse sentido, a proximidade político-ideológica da Colômbia com o Brasil e o Peru é um fator que favorece claramente a ocorrência de um cenário do tipo descrito o que a distância ou as diferenças existentes com o Equador e a Venezuela já não permite.

 

O conceito «Decisões de Segurança»: consequência teórica do processo de externalização da segurança dos Estados

No capítulo anterior observou-se o impacto das ameaças não tradicionais propiciadas pelo cenário de segurança colombiano relativamente às zonas de fronteira com os estados sul-americanos limítrofes na perspetiva do processo de externalização da sua segurança. Nesse sentido, vale a pena refletir sobre as consequências teóricas inerentes a esse processo. Para o efeito, é conveniente introduzir as principais premissas relativas ao processo de reconceptualização do termo «segurança» no contexto do pós-Guerra Fria e a alteração inerente à lógica de conflitualidade.

Tradicionalmente, as noções existentes acerca do termo «segurança» entendiam-na como uma condição objetiva do Estado e associavam-na, de modo exclusivo, às ameaças às capacidades militares configuradas pelas Forças Armadas e que os governos tinham a capacidade de mobilizar. Porém nos anos 1990 essa conceptualização mudou devido à ocorrência de um debate académico que se pode sintetizar em torno de dois eixos⁴⁴. O primeiro diz respeito à ampliação da conceção realista da segurança com o propósito de incluir ameaças desenvolvidas em diver sos campos e de cariz não militar⁴⁵. O segundo refere-se ao aprofundamento da aplicação da noção de segurança para além do Estado e, por arrastamento, da segurança internacional⁴⁶. Este eixo foi abordado segundo dois critérios diferentes: um geográfico, focando o conceito de segurança regional e global⁴⁷; o outro ligado ao objeto da segurança, levando à reflexão sobre a noção de segurança humana⁴⁸. Consequentemente, com as alterações assinaladas o tipo de conflitualidade que atravessa o sistema internacional já não se pode demarcar das hipóteses de conflito entre os estados que poderiam ocasionar confronto armado. Bem pelo contrário, os cenários de insegurança diversificam-se, e portanto multiplicam-se, de acordo com a proliferação de ameaças transnacionais que podem afetar determinados quadrantes da população num mesmo Estado, num conjunto deles ou na totalidade do sistema internacional. Este panorama consolida-se no início do século XXI quando ocorrem os atentados do 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos e com a ascensão do terrorismo internacional, ameaça que passa a integrar as agendas de segurança dos estados. Este facto inaugura uma conjuntura que enterra definitivamente a visão otimista que caracterizou o imediato pós-Guerra Fria no campo da paz e da segurança internacional e abriu o debate para se determinar quais são os instrumentos, os recursos e as políticas adequados para combater ameaças cuja natureza é tão díspar.

No quadro das mudanças referidas parece ser adequado rever também a conceptualização feita acerca das ações e medidas que os estados vizinhos da Colômbia definem para fazer frente ao avanço do narcotráfico e da violência derivada do conflito interno colombiano.

Conforme se expôs no capítulo anterior, as políticas de segurança públicas que o Peru, o Brasil, o Equador e a Venezuela instrumentalizam nas suas zonas de fronteira condicionam a forma como se conformam e executam as suas políticas externas respetivas. Tal dá-se na medida em que se entrelaçam com políticas próprias da esfera da defesa nacional e em que o desenvolvimento e a expansão das ameaças que procuram combater influem sobre as relações interestatais. Portanto, essas políticas de segurança pública assumem uma configuração distinta daquela indicada na sua denominação tradicional e evidenciam uma proximidade entre o âmbito da segurança pública e o da defesa nacional devido ao alargamento do conceito de segurança. Além de que permitem destacar os pontos de relacionamento que aproximam os estados, independentemente do caráter cooperativo ou conflituoso da referida aproximação, que se materializam na forma como abordam as agendas de segurança partilhadas e que, em definitivo, refletem o aprofundamento do conceito de segurança numa perspetiva geográfica. De igual modo, essas políticas dão conta das ferramentas que os governos ponderam para lutar contra as ameaças transnacionais e que dificilmente se podem associar de forma pura às forças de segurança pública ou mesmo às Forças Armadas, nem tão-pouco se podem já circunscrever à área da segurança excluindo o âmbito do desenvolvimento económico e social.

Assim, no caso abordado no presente artigo, entende-se ser justificado e necessário mencionar as políticas de segurança pública concretizadas pelos estados fronteiriços da Colômbia em termos de decisões de segurança. Por um lado, em virtude do papel desempenhado pelas Forças Armadas nas questões de segurança pública, sendo gerador de contactos entre a segurança externa e a segurança interna dos estados e, por outro, dos relacionamentos internacionais que este ator subnacional materializa. Por conseguinte, define-se esse conceito de decisões de segurança mediante as disposições estatais contra as ameaças não tradicionais e preponderantemente executadas pelas Forças Armadas, que se referem tanto a questões de segurança e defesa como de desenvolvimento económico e social, são levadas a cabo num quadro nacional e internacional e podem propiciar um contexto cooperativo ou conflitual com outros estados.

De um ponto de vista teórico-analítico, a proposta deste conceito responde à complexidade do cenário configurado a partir das respostas dos estados face ao desenvolvimento das ameaças não tradicionais e que desencadeiam o processo de externalização da sua segurança. Neste sentido, o conceito de decisões de segurança expressa a interseção interna e externa das políticas públicas destinadas a neutralizar tais desafios, no caso vertente o tráfico de drogas e a violência que advém dos confrontos internos na Colômbia, tendo em conta o seu impacto simultaneamente doméstico/interno e internacional.

 

Conclusão

No decurso deste artigo apresentaram-se as consequências empíricas e teóricas do processo de externalização da segurança tomando por referência as decisões de segurança dos países sul-americanos fronteiriços com a Colômbia no período 2000-2011, em relação a situações de segurança nas zonas de fronteira que partilham com o seu vizinho andino. Chegado o momento de proceder a reflexões finais sobre o trabalho e sem pretender reiterar questões anteriormente abordadas, considera-se importante destacar dois aspetos.

Por um lado, em termos gerais, a importância de poder contar com conceitos que refletem com maior clareza o panorama contemporâneo da segurança internacional. Esses conceitos constituem um contributo insubstituível no momento de analisar as problemáticas de segurança e são, portanto, uma peça fundamental na difícil tarefa de conceber políticas que contenham de um modo eficaz as ameaças transnacionais. Por outro lado, em linha com o que antecede, cabe salientar que o conceito de decisões de segurança coloca no primeiro plano a ocorrência do processo de externalização da segurança que os estados atravessam e, por sua vez, a forma como pode desencadear uma prática cooperativa entre os governos ou, pelo contrário, favorecer entre eles situações de fricção e tensões. Portanto, este conceito clarifica a necessidade de os estados projetarem políticas com um determinado grau de coordenação, perante as ameaças não tradicionais partilhadas, com o duplo propósito de as combater com maior eficiência e de reduzir as probabilidades de deterioração das suas relações com outros estados em virtude da sua propagação.

Tradução: Patrícia Roman

 

Notas

¹O termo interméstico a que a autora se refere, remete para a fusão das dimensões, e palav ras, internacional e doméstica/o [Nota da Tradutora].

²Puttnam, Robert – «Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games». In International Organization. Vol. 42, N.° 3, 1988.         [ Links ]

³Buzan, Barr y, e Weaver, Ole – Regions and Powers: The Security of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.         [ Links ]

⁴Brown, Michael – «New global dangers». In Crocker, Chester A., Hampson, Fen Osler, e Aall, Pamela (eds.) – Leashing the Dogs of War. Washington: US Institute of Peace Press, 2007;         [ Links ] Baylis, John – «International and global security in the post Cold War era». In Baylis, John, e Smith, Steve (eds.) – The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations. Oxford: Oxford University Press, 2005.         [ Links ]

⁵Os dados analisados neste artigo foram compilados juntamente com outros e de forma mais exaustiva no quadro de uma pesquisa de doutoramento realizada pela autora, que culminou em março de 2012.

⁶Relatórios anuais «Estadísticas por Departamento», Observatorio de Derechos Humanos del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, período 2003-2010.

⁷Rojas, Isaías – «Política antidroga, derechos humanos y democrácia en Perú». In Youngers, Coletta, e Eileen, Rosin – Drogas y democracia en América Latina. Buenos Aires: Biblos, 2005.

⁸governodacolômbiae sistemaintegradodemonitorizaçãounodc– Censo de cultivos de coca, Colômbia, 2011. [Consultado em: 16 de março de 2010]. Disponível em: http://www.unodc.org/documents/Colômbia/2012/agosto/censo_de_cultivos_de_coca_2012_BR.pdf

⁹Rabasa, Angel – Colombian Labyrinth. Washington: Project Air Force’s, 2001.

¹⁰«Plan Colombia: drug reduction goals were not fully met, but security has improved; United States agencies need more detailed plans for reducing assistance», gao, 2008. [Consultado em: 4 de agosto de 2010]. Disponível em: http://www.gao.gov/new.items/d0971.pdf

¹¹Buhaug, Halvard, e Gates, Scott – «The geography of civil war». In Journal of Peace Research. Vol. 39, N.º 4, 2002.         [ Links ]

¹²Saleyhan, Idean – «Rebels without borders. Transnational insurgencies in world politics». Ithaca: Cornell University Press, 2009.         [ Links ]

¹³Urigüen, Hernán Moreano – Colombia y sus vecinos frente al conflicto armado. Quito: Abya-Yala, 2005.

¹⁴«International Narcotics Control Strategy Report», US Department of State, 2010. [Consultado em: 5 de dezembro de 2011]. Disponível em: http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2010/

¹⁵«Colombia: monitoreo de cultivos de coca 2009», unodc, 2010. [Consultado em: 11 de julho de 2011]. Disponível em: http://odc.dne.gov.co/docs/publicaciones_nacionales/Censo_coca_Colômbia_2010.pdf

¹⁶«Perú: monitoreo de cultivos de coca 2009», unodc, 2010. [Consultado em: 11 de julho de 2011]. Disponível em http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/Peru/Per09_report_sp_small.pdf

¹⁷«Supuesta incursión das farc en el territorio peruano será estudiada por el Congreso de ese país». In El Tiempo, 31 de outubro de 2006. [Consultado em: 5 de janeiro de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3308033

¹⁸«El conflicto armado superó las fronteras». In El Tiempo, 8 de fevereiro de 1999. [Consultado em: 6 de fevereiro de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-867462

¹⁹«International Narcotics Control Strategy Report», US Department of State, 2010. [Consultado em: 5 de dezembro de 2011]. Disponível em: http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2010/

20«farctienen tres refugios en Brasil». In El Tiempo, 2 de março de 2003. [Consultado em: 29 de janeiro de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-979108; «Colombia entregó a Brasil datos reservados sobre contactos de las farc en ese país». In El Tiempo, 27 de julho de 2008), [Consultado em: 25 de novembro de 2010]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4399816

²¹«Más de 400 indígenas colombianos se refugiaron en Brasil, dice organización Indigenista de ese país». In El Tiempo, 3 de janeiro de 2008. [Consultado em: 4 de maio de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3882573

²²«The patriot plan» – Boletín Informativo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. Bogotá, 2004.

²³Bonilla, Adrián – «Ecuador en la era de Correa: crisis política y emergencia de liderazgo personalizado». Trabalho apresentado na conferência «Understanding Populism and Popular Participation: a New Look at the New Left in Latin America». Washington: Wilson Center, 2008.

²⁴«International Narcotics Control Strategy Report», US Department of State, 2010. [Consultado em: 5 de dezembro de 2011]. Disponível em: http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt/2010/

²⁵«The patriot plan» – Boletín Informativo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. Bogotá, 2004.

²⁶«FARC en Ecuador». In El espectador, 14 de janeiro de 2001. [Consultado em: 4 de janeiro de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-650823; «Encuentran campamentos das farcen Ecuador». In El espectador, 30 de abril de 2004. [Consultado em: 23 de abril de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1530438; «Ecuador. Fábrica de uniformes para farc». In El espectador 21 de maio de 2004. [Consultado em: 5 de maio de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-1574435; «Gobiernos de Colombia y Ecuador dan por superado incidente a causa de las farc». In El espectador, 27 de outubro de 2006. [Consultado em: 5 de março de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-3302718; «Un conflicto sin fronteras». In El espectador, 8 de março de 2008. [Consultado em: 18 de maio de 2011]. Disponível em: http://www.elespectador.com/impreso/cuadernilloa/judicial/articu-loimpreso-un-confli; «Ecuador ubicó 8 refugios de farc». In El espectador, 25 de janeiro de 2010). [Consultado em: 23 de abril de 2011]. Disponível em: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/MAM-3808639

²⁷Bermeo, Lara, e Pabón Ayala, Nathalie – «Las relaciones de seguridad entre Colômbia y Ecuador: una nueva construcción de confianza». Bogotá: Res-dal, 2008.

²⁸Flores, Hortense Faivre d’Arcier – «Del Plan Colombia al Plan Patriota: impacto del conflicto armado colombiano en el Ecuador, análisis de una estrategia de seguridad subregional». In Revista Complutense de Historia de América. Vol. 31, 2005.         [ Links ]

²⁹«Colombia Situación: fronteras», acnur, 2011. [Consultado em: 25 de setembro de 2010]. Disponível em: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Colombia/Colombia_Situation_-_Fronteras_-_2011

³⁰«Situación Colombia: panor ama regional», acnur, 2011. [Consultado em: 25 de setembro de 2010]. Disponível em: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Colombia/Situacion_Colombia_-_Panorama_regional_-_2011

³¹«Las Fronteras de Colombia: el eslabón débil de la política de seguridad de Uribe». International Crisis Group, 2004; Kornblith, Miriam – «Perceciones colombianas sobre la crisis de Colombia». In Colômbia Internacional. N.° 60. Bogotá: Universidad de los Andes, 2004.

³²«International Narcotics Control Strategy Report», US Department of State, 2010. Disponível em: http://www.state.gov/documents/organization/137411.pdf

³³BBC Mundo, 9 de maio de 2004, Capturan paramilitares en Venezuela. [Consultado em: 5 de junho de 2012]. Disponível em: http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_3698000/3698989.stm; El País, 18 de junho de 2004, «Militares Venezolanos abaten paras». [Consultado em: 2 de setembro de 2012]. Disponível em: http://internacional.elpais.com/internacional/2012/05/22/actualidad/1337654276_750439.html

³⁴Página informativa ACNUR (2010), UNHCR Venezuela. [Consultado em: 23 de outubro de 2011]. Disponível em http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Colombia/EN/UNHCR_VENEZUELA_2010; Página Informativa ACNUR (2011), Situación Colombia: panorama regional. [Consultado em: 25 de setembro de 2010]. Disponível em: http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/RefugiadosAmericas/Colombia/Situacion_Colombia_-_Panorama_regional_-_2011

³⁵«The patriot plan». In Boletín Informativo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. codhes: Bogotá, 2004.

³⁶Relativamente ao Equador, sucederam-se três factos significativos: a deportação em 2004 do guerrilheiro Simón Trinidad; o resgate, em 2005, de um bloco de notas num acampamento guerrilheiro onde se indicava que «o Equador comporta 21 províncias para desenvolver e iniciar a luta armada de guerra de guerrilla…» (El espectador, 16 de abril de 2005); a ação militar colombiana em 2008 contra um acampamento em Angostura.

³⁷Marco de la Política Exterior Peruana, 2003. [Consultado em: 15 de abril de 2009]. Disponível em: http://www.contexto.org/docs/marco_politica.html

³⁸Revista militar do Brasil, 2009. [Consultado em: 13 de fevereiro 2011]. Disponível em: http://www.exercito.gov.br/web/revista-verde-oliva/4

³⁹«ffaa presentan nuevo plan de defensa interna». In Hoy, 6 de fevereiro de 2009. [Consultado em: 23 de fevereiro de 2011]. Disponível em: http://www.hoy.com.ec/noticias-ecuador/ffaa-presentan-nuevo-plan-de-defensa-interna

⁴⁰«O Chefe do Comando conjunto informou acerca da reorganização estratégica das Forças Armadas», 2 de março de 2009. In Boletín de Prensa del Comando Conjunto das Fuerzas Armadas de Perú. [Consultado em: 5 de junho de 2010]. Disponível em: http://www.ccffaa.mil.pe/CO/comunicados.htm

⁴¹Kornblith, Miriam – «Perceciones colombianas sobre la crisis de Colombia». In Colombia Internacional. Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Bogotá, 2004.         [ Links ]

⁴²O Quadro 1 explicita os dados correspondentes aos laços de cooperação criados pela Colômbia com o Brasil e o Peru.

⁴³Esta afirmação põe de parte o acordado pela Venezuela e o Equador com a Colômbia em 2010, no quadro da normalização das relações após a crise de 2008. Caracas assinou um convénio para a cooperação na luta contra o problema das drogas e estabeleceu uma comissão bilateral de segurança; enquanto Quito constituiu uma comissão encarregue de assuntos sensíveis.

⁴⁴Krause, Keth, e Williams, Michael – «Broadening the agenda of security studies: politics and methods». In Mershon International Studies Review. Vol. 40, N.° 2, 1996.         [ Links ]

⁴⁵O alargamento do conceito de segurança orientou-se para a inclusão de ameaças como as migrações económicas e os movimentos de populações fora do controlo estatal, as disputas comerciais, a deterioração ambiental, a escassez dos recursos, a proliferação da tecnologia nuclear e o fortalecimento da criminalidade organizada transnacional e os atos de terrorismo, de entre os mais relevantes. As mesmas incidem no âmbito económico, social, político e ambiental.

⁴⁶A noção de segurança internacional refere-se à situação tradicional das relações entre estados que procuram preservar a sua segurança nacional num sistema internacional anárquico onde prevalece o dilema da segurança como critério de relacionamento.

⁴⁷A segurança regional tende a associar-se ao conceito de complexo regional de segurança expresso por Buzan e Weaver, ao passo que o conceito de segurança global reconhece uma rede mundial de relações económicas, sociais, comunicacionais e culturais que rompe vestefaliana de Estado e dá lugar a novas formas de insegurança que surgem no seu seio (intraestatal) e extravasam as suas fronteiras (trasnacional). A causa dessa insegurança, no entender de Kaldor, radica nos nacionalismos, na etnicidade e na religião; outros analistas enfatizam causas como as problemáticas de alcance mundial (ambientais, pobreza e desigualdade, escassez de recursos naturais, pandemias, violações dos direitos humanos) ou referem-se ao terrorismo e a tráficos ilegais. Cf. Baylis, John – «International and global security in the post Cold War era».

⁴⁸O PNUD – Programa para o Desenvolvimento da ONU está na origem do conceito de segurança humana que visa a proteção do Homem diante do sofrimento proveniente das ameaças crónicas como a fome, as doenças e a repressão–Brown, Michael – «New global dangers». In Crocker, Chester A., Hampson, Fen Osler, e Aall, Pamela (eds.) – Leashing the Dogs of War. Washington: US Institute of Peace Press, 2007.         [ Links ]