ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA: TENDÊNCIAS E DINÂMICAS

 

Política externa russa no «interméstico»: Uma abordagem construtivista

Russian foreign policy at the ‘intermestic’: a constructivist approach

 

Maria Raquel Freire

Investigadora do Centro de Estudos Sociais e professora associada com agregação de Relações Internacionais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra. É titular de uma Cátedra Jean Monnet.

 

RESUMO

Partindo de uma abordagem construtivista à política externa russa, este artigo analisa as linhas fundamentais das políticas russas no «interméstico», ou seja, na interseção entre o internacional e o doméstico, e numa lógica de combinação de elementos materiais e ideacionais. O texto olha a evolução da política externa russa procurando perceber que linhas micro de atuação têm sido preferidas pelas autoridades no exercício da sua política externa e que contribuem para o macro-objetivo sempre presente no discurso doméstico e externo de reconhecimento da Rússia como grande potência. Começa por traçar os elementos centrais caracterizadores da política externa russa, identifica novas tendências no discurso e nas ações, e analisa de que modo estas contribuem (ou não) para o objetivo macro.

Palavras-chave: Política externa, Rússia, identidade, revisionismo.

 

ABSTRACT

Starting from a constructivist approach to Russian foreign policy this article analyses the main lines of Russian politics at the ‘intermestic’, i.e. at the intersection of the international and the domestic, and in a combination of material and ideational elements. The article looks at the evolution of Russian foreign policy seeking to understand the micro lines of actuation preferred by the authorities in the exercise of foreign policy and that contribute to the macro objetive always present in the domestic and foreign discourse of Russia’s recognition as a great power. The text maps the central characterizing elements of Russian foreign policy, identifies new trends in discourse and action, and analyses in which way these contribute (or not) to the macro objetive.

Keywords: Foreign policy, Russia, identity, revisionism.

 

INTRODUÇÃO

A análise de política externa assumiu, em particular a partir da década de 1990, um novo dinamismo decorrente de uma maior inclusão de abordagens pós-racionalistas a diferentes temáticas, sejam elas numa lógica sistémica ou orientada para o agente. A base ontológica das análises, centradas no indivíduo ou no sistema, distingue-se, no entanto, das perspetivas epistemológicas que lhes subjazem e que podem focar ora em pressupostos de objetividade, ora interpretativos, ou seja, o enfoque nos agentes e nas suas ações pode partir de uma perspetiva externa (explicação) ou interna (interpretação). Este binómio analítico «explicação-interpretação» é desenvolvido por Hollis e Smith¹ permitindo duas visões diferenciadas da realidade, ora mais «científicas» e objetivas, ora mais intersubjetivas, respetivamente. Na evolução dos estudos de política externa é importante explicitar o modo como as perspetivas sistémicas explicativas têm sido dominantes, contudo, é aqui argumentado que as análises centradas nesta linha tendem a focar demasiado nas dimensões materiais não dando a devida atenção às dimensões intersubjetivas, incluindo o discurso, as motivações e os contextos sociais onde as decisões e ações de política externa são (re)produzidas. A leitura da realidade internacional que daqui resulta centra-se essencialmente em relações de poder e na forma como estas se articulam num contexto internacional anárquico. Numa perspetiva interpretativa pós-racionalista, as análises de política externa adicionam novas dimensionalidades à leitura de poder que é matizada na desconstrução do discurso e nas ações que este promove, independentemente da lógica ser competitiva ou cooperativa, e assumindo que estes binómios são inadequados na apreensão das dinâmicas. O ponto de partida é o de que «o mundo das relações internacionais não existe independentemente da ação e cognição humana, mas antes trata-se de um mundo intersubjetivo e com significados cujas regras e práticas são feitas e reproduzidas pela ação humana»². Além do mais, a política externa deve ser lida como um processo onde as relações entre os diferentes atores – estados e outros –, é social e normativamente construída, significando que existem identidades e normas que condicionam ou facilitam as interações e são centrais na construção da política externa³. Deste modo, competição e cooperação não têm de ser lidas de forma autonomizada, mas antes como parte de relações que evoluem em resultado da interação e que desse modo podem assumir contornos diferenciados num continuum articulado de dinâmicas de cooperação e de competição. A política externa não é de todo marcada por linearidade.

Partindo deste entendimento de política externa, este artigo analisa as alterações na política externa russa desde a eleição de Vladimir Putin em 2000 como Presidente da Federação Russa, incluindo ainda os quatro anos em que este desempenhou funções de primeiro-ministro sob a presidência de Dmitri Medvedev (2008-2012). O artigo argumenta que a política russa se tem vindo a adaptar às alterações do próprio sistema internacional, sendo ela própria um elemento que tem contribuído para estas alterações. Isto significa que as mudanças na política externa russa se dão no «interméstico»⁴, ou seja, na interligação entre o internacional e o doméstico, demonstrando como as condições internas são indissociáveis da política externa e de como a Rússia assume este princípio como estruturante na definição e implementação das suas políticas. A diluição da fronteira entre o internacional e o doméstico é um pressuposto amplamente reconhecido na bibliografia de referência⁵. E esta interseção permite compreender melhor as mudanças nas políticas uma vez que ao olharmos a política externa como um processo em que a interação é permanente, é possível perceber que alterações nos objetivos poderão implicar uma transformação nas identidades dos atores, e desse modo levar mesmo a uma alteração na natureza do sistema⁶. Em geral, na Rússia a dimensão doméstica tem prevalecido na formulação da política externa, embora seja evidente a otimização de resultados da política externa no reforço dos apoios internos. A coconstituição destas duas dimensões é evidenciada em casos como a anexação da Crimeia ou a intervenção na Síria. Apesar dos diferenciais, ambos os casos refletem uma política externa assertiva e com recurso ao uso da força, ambos os casos assumem um papel de relevo para a Rússia relativamente à sua capacidade de influência nos desenvolvimentos internacionais, e ambos os casos remetem para níveis de aprovação doméstica elevados associados a um discurso de confirmação do estatuto de grande potência.

Na análise do que é estruturalmente permanente e do que tem mudado na política externa russa, é assumido que há um macro-objetivo que permeia o discurso e ação, nomeadamente a afirmação de poder e estatuto da Rússia num sistema definido como policêntrico. Este objetivo de reconhecimento da Rússia como grande potência é expresso nos documentos oficiais e nas linhas de atuação de política externa como central. Na prossecução do mesmo, o artigo sublinha duas tendências fundamentais: primeiro, o modo como a política russa se tem vindo a aproximar de uma lógica de «militarização» que tem implicado a subjugação da economia a desígnios securitários; e segundo, o «novo normal», o conceito usado por analistas russos para definir as relações internacionais pós-Crimeia e onde o discurso civilizacional e a predisposição para o uso da força surgem na retórica política e na atuação de política externa com uma nova roupagem de justificação, legitimação e afirmação de poder. Contudo, entendendo que este «novo normal» desafia o statu quo e tem de ser gerido de forma multilateral e com a participação dos aliados tradicionais da Rússia.

Analisando estas tendências, o artigo argumenta que não é a macropolítica externa nos seus desígnios que tem sido objeto de alterações estruturais, mantendo-se os objetivos de reconhecimento de estatuto e poder da Rússia no sistema internacional como estruturantes, mas antes as micropolíticas visíveis ao nível do desenho dos entendimentos soberanistas, da opção por um maior enfoque nas questões militares e num discurso de «securitização», da decisão de intervir recorrendo ao uso da força, e de um maior enfoque na decadência do Ocidente e do papel civilizacional que a Rússia desempenha na Europa alargada, entre outros. Estas micropolíticas traduzem-se em ações e reações que visam dar resposta ao objetivo maior de reconhecimento do estatuto de grande potência. Contudo, se estas tendências são visíveis e têm tido implicações nas leituras de poder e estatuto da Rússia, é também claro que os resultados desta reorientação da política externa não são necessariamente os esperados, com consequências de médio e longo prazo que merecem consideração. Este artigo analisa, assim, a evolução da política externa russa procurando perceber que linhas micro de atuação têm sido preferidas pelas autoridades no exercício da sua política externa e que contribuem para o macro-objetivo sempre presente no discurso doméstico e externo de reconhecimento da Rússia como grande potência. Começa por traçar os elementos centrais caracterizadores da política externa russa – a definição do macro-objetivo – e analisa depois as tendências identificadas demonstrando como estas visam contribuir para esse fim, sempre na lógica de conjugação do interno com o externo, mas nem sempre cumprindo o objetivo macro.

 

POLÍTICA EXTERNA RUSSA: VETORES ESTRUTURANTES, IDENTIDADES MÚLTIPLAS E REVISIONISMO

A chegada de Vladimir Putin ao poder em 2000 veio trazer consistência a uma linha de política definida nos anos anteriores por Boris Ieltsin. Apesar do difícil contexto que se seguiu ao final da União Soviética, os anos de transição acabaram por ajudar a delinear linhas mestras de atuação e o que ficou conhecido como política externa multivetorial (as bases desta vêm de E. Primakov, ministro dos Negócios Estrangeiros russo entre 1996 e 1998). A expressão significa a organização de áreas preferenciais de atuação – com uma ênfase claramente geopolítica – e que desde então definiu o espaço pós-soviético como prioritário, e sublinhou a relevância do vetor ocidental e das relações com a China e outros parceiros asiáticos como de relevância acrescida. O Médio Oriente tardou a assumir um posicionamento mais evidente nas prioridades de política externa russa, mas o envolvimento de Moscovo no quarteto para o conflito israelo-palestiniano, questões relacionadas com energia e venda de armamento, e mais recentemente a intervenção na Síria, incluindo o facto de a base de Tartus ser a única presença militar russa fora do espaço pós-soviético após o final da Guerra Fria, são fatores que contribuíram para a alteração da agenda. A esta organização multivetorial da política externa junta-se uma visão pragmática que se afasta da ideologização política que acontecia na Rússia soviética, e aponta para uma definição de interesses equacionada com capacidades. Isto não significa, no entanto, que não permaneçam traços ideológicos nas políticas russas, muito visíveis nas próprias opções mais europeístas e/ou asiáticas, por exemplo, ou mesmo no regresso do discurso «civilizacional».

Neste desenho de uma política multivetorial a presença do objetivo de projeção da Rússia como grande potência está bem patente, mas uma leitura tradicional sublinharia apenas os elementos de cooperação e competição por influência numa lógica de poder e interesse que não inclui a dimensão identitária ou a perceção de políticas a nível doméstico e de alinhamentos no sistema internacional⁷. Estas dimensões traduzidas em dinâmicas de socialização, identitárias e normativas estão presentes na forma como a política externa é concetualizada e implementada, na interseção do domínio interno com o externo. Como refere Sakwa, «não precisamos de ser totalmente construtivistas para argumentar que a formulação da política externa é em grande medida determinada pela forma como um país se define e como define o seu lugar no mundo»⁸. No seu discurso inaugural como presidente, Putin sublinhava a importância de conhecer a História e aprender com ela, de lembrar os que criaram o Estado russo, lutaram pela sua dignidade e o tornaram poderoso, afirmando que «queremos que a nossa Rússia seja livre, próspera, rica, forte e civilizada, um país de que os cidadãos se orgulhem e que seja respeitado no mundo»⁹.

Com uma acentuação clara numa ordem internacional policêntrica, o desejo de reconhecimento como grande potência tem permeado o discurso político russo. Ainda antes de Vladimir Putin chegar ao poder, Ieltsin comentava quanto à importância de uma estrutura multipolar onde não houvesse uma clara predominância de um ator no sistema, referindo-se aos Estados Unidos, e que de algum modo permitisse esbater a perda de influência da Rússia neste período, ainda que aspirando ao regresso a um estatuto de grande potência. Nas palavras de Ieltsin, «(s)omos favoráveis à substituição da antiga estrutura de blocos que impunha as suas visões a outros, por uma nova estrutura multipolar. Nem a Rússia nem a China podem aceitar tentativas de domínio de um único centro ou interferências nos seus assuntos internos»¹⁰.

De facto, a Rússia encontrava-se entre «duas modernidades diferentes, a do passado soviético e a do presente ocidental»¹¹. Esta dualidade tem marcado a definição identitária da Rússia e as suas próprias opções de política externa em torno dos eixos vetoriais. Uma identificação mais próxima ao Ocidente logo nos primeiros anos de Ieltsin, cedo deu lugar ao privilégio absoluto do espaço pós-soviético nas políticas russas, uma área mais próxima geográfica e culturalmente, e cujo passado histórico é fortemente partilhado. Houve ainda uma abertura à dimensão asiática, ou euro-asiática como por vezes é denominada na política russa. Estes ajustes refletem a procura de equilíbrios internos na autodefinição identitária enquanto evidenciando a complexidade identitária na política externa e na forma como estes equilíbrios são (re)formulados. Tsygankov¹² categorizou estas identidades na base da formulação de políticas em torno de três eixos: os ocidentalistas, que preconizavam uma maior aproximação ao Ocidente e a partilha de valores e modelos de desenvolvimento; os civilizacionistas, que avançavam com a dimensão asiática como forma de afirmação do diferencial russo e como contraponto à hegemonia ocidental; e os estatistas, que advogavam a especificidade russa e a sua capacidade de definir uma forma de desenvolvimento própria e independente. Estas linhas de pensamento têm coexistido na política externa russa e ajudaram a delinear uma identidade múltipla que permite grande flexibilidade nas opções enquanto se comprometendo com o próprio passado e desenvolvimento histórico da Rússia nestas múltiplas vertentes. Qualquer destas linhas de orientação implica um papel de relevo para a Rússia no sistema, especialmente após Vladimir Putin ter chegado ao poder. A sua política de centralização e a «democracia soberana» vão englobar todas as especificidades próprias do desenvolvimento russo ancorado nesta identidade múltipla. Este conceito de «democracia soberana» permite ainda encapsular o desejo de mudança que prevalece na administração e que encontra dois grandes «inimigos ideológicos» que, nas palavras de Krastev, são a democracia liberal do Ocidente e a democracia populista admirada pelo resto do mundo¹³.

Como Sakwa afirma, «a Rússia é diferente porque se perceciona como diferente»¹⁴. A competição que esteve presente durante vários anos entre linhas estratégicas fundamentais de política externa dilui-se nesta postura pragmática que ganha margem de manobra para decidir e agir, promovendo os interesses russos. Mais do que a materialidade na política externa, está presente a dimensão ideacional de estatuto que vai permear a consolidação das linhas de política externa, particularmente desde que Putin assume a presidência. Esta postura de Moscovo de recuperação e afirmação de estatuto vai permanecer na agenda, como é visível nos Conceitos de Política Externa, no discurso e nas ações russas.

Desde cedo os Conceitos de Política Externa vêm reafirmando a forte ligação entre a política interna e a dimensão externa – de forma simples, esta ligação reflete, por um lado, o entendimento de que o progresso económico e social e a modernização a diferentes níveis são essenciais para que a Rússia possa projetar o seu estatuto internacionalmente; e, por outro, de que esta projeção de estatuto e a capacidade russa de influenciar os acontecimentos internacionais vertem favoravelmente no plano interno, evidente nos apoios às políticas em curso. De acordo com uma sondagem de opinião do Pew Research Center, apesar do apoio à política externa de Putin ter decrescido de 83 por cento (2014) para 63 por cento (2016) em dois anos, o mesmo mantém-se elevado, e a maioria dos russos acredita que o país tem uma presença e influência nos assuntos internacionais mais alargada do que tinha há dez anos atrás. Quarenta e seis por cento dos russos concordam ainda com a manutenção da intervenção militar russa na Síria, com uma grande percentagem (64 por cento) a salientarem o objetivo principal do combate aos grupos extremistas¹⁵. O «interméstico» torna-se claro neste exemplo com a intervenção russa na Síria a permitir a Moscovo o regresso à mesa das negociações e um papel-chave na direção do conflito e no destino da liderança síria, com apoio interno para esta manifestação de poder, enquanto permitindo um entendimento de que o combate ao terrorismo islâmico permite também melhorar as condições de segurança na própria Rússia.

Todos os Conceitos de Política Externa¹⁶ referem explicitamente que a prioridade das políticas é a proteção dos interesses dos indivíduos e da sociedade russos. Para este efeito, é necessário alcançar uma posição de prestígio na comunidade internacional consistente com os interesses da Rússia como grande potência, num sistema de relações internacionais que esta promove como multipolar¹⁷. Em 2008¹⁸, o documento dá conta do crescente papel da Rússia nos assuntos internacionais, da sua crescente responsabilidade em assuntos globais, e das possibilidades que daqui advêm em termos do desenvolvimento e implementação da agenda internacional. O mesmo tom mantém-se no Conceito de 2013¹⁹ adicionando a perda de primazia do Ocidente na economia mundial, e de que modo Moscovo lê as novas tendências de dispersão económica e de alteração de centros de poder em direção à Ásia. O último documento estratégico de dezembro de 2016, refere-se à consolidação da Rússia como centro de influência mundial e à necessidade de atender aos desafios dos meios de comunicação social e ao espaço da informação global de modo a que a Rússia consiga fazer chegar as suas perspetivas à comunidade internacional alargada, enfatizando o uso da propaganda e da desinformação como instrumentos de política externa que distorcem a perspetiva russa. São ainda referidos um sistema internacional multipolar e os desafios que a globalização implica através da formação de novos centros de poder que estão a contribuir para a erosão do domínio tradicional económico e político ocidental e uma consequente descentralização de poder em favor da Ásia-Pacífico. Neste espírito surgem referências à crescente importância da diplomacia de rede, ao impacto do discurso civilizacional, e a novos mecanismos multilaterais alternativos às organizações de marca ocidental pós-Segunda Guerra Mundial²⁰. Na resposta de Moscovo ao Ocidente e no desenvolvimento de relações regionais mais estritas, o discurso russo tem destacado a identidade civilizacional como marcando a identidade da grande potência, promovendo os valores russos como alternativa à decadência do Ocidente²¹.

Além do mais, a política externa russa tem-se assumido como revisionista. Revisionista de um estatuto que Moscovo considera não lhe é reconhecido no seu espaço preferencial de atuação e para além deste; revisionista relativamente aos meios de atuação, incluindo o uso da força sempre que necessário; e revisionista face aos princípios normativos que regem a política internacional, permitindo exceções aos princípios do respeito pela soberania dos estados e de não ingerência nos assuntos internos, como nos casos da Geórgia e da Ucrânia. Apesar dos documentos oficiais sobre política externa russos terminarem com uma frase que enfatiza a previsibilidade da política externa, esta tem-se tornado menos previsível ao assumir simultaneamente uma postura proativa e reativa acrescida face aos múltiplos desafios internos e externos que a Rússia enfrenta a um nível macro, com repercussões no desenho de políticas.

 

A POLÍTICA EXTERNA RUSSA NO «INTERMÉSTICO» E O «NOVO NORMAL»

A anexação da Crimeia e a deterioração nas relações da Rússia com o Ocidente em geral, bem como o reconhecimento de que Moscovo não consegue competir com a China têm levado a uma alteração no discurso e nas políticas de modo a tentar colmatar desequilíbrios na ordem internacional que têm sido lidos como tendo um impacto negativo para a Rússia. As grandes mudanças nestes últimos anos, com a crise financeira alargada na Europa, a mudança de liderança nos Estados Unidos, o Brexit, a guerra na Ucrânia e na Síria, o declínio do Brasil e o impacto nos BRICS, a ascensão chinesa, entre outros, contribuíram para uma releitura da ordem internacional como parecendo incapaz de transitar para «uma nova ordem»²². A leitura de Moscovo é a de que a ordem atual revela «interesses periféricos e pensamento provinciano»²³ como fontes de influência na política externa. Aliado a «propaganda» que parece substituir a política externa, e a uma crescente politização da geopolítica, i.e., crescente uso desta para fins domésticos, leva ao confronto «de uma política paroquial com um toque nacionalista com uma ordem mundial cosmopolita cuidadosamente construída por tecnocratas»²⁴. Este alinhamento que Moscovo traça demonstra as fragilidades que a Rússia vê no Ocidente, quer nos Estados Unidos liderados por Trump quer na União Europeia (UE), face aos múltiplos desafios que esta enfrenta. A inclusão na página oficial do Ministério dos Negócios Estrangeiros russo de um separador nomeado «Fake»²⁵ e destinado a denunciar o que a Rússia considera como notícias falsas e propagandísticas, é ilustrativo. As notícias aqui listadas são essencialmente de meios de comunicação europeus e norte-americanos, versando a ação de Moscovo relativa a interferência em assuntos políticos de outros estados e tentativas de destabilização política, entre outros. Este tipo de resposta a uma ordem internacional que Moscovo define como marcada pela «propaganda» é reveladora do pragmatismo russo.

A concentração no desenvolvimento de organismos multilaterais, como a Organização do Tratado de Segurança Coletiva a nível militar e a União Económica Euro-asiática a nível económico, traduz a vontade russa de aglutinar potencial militar e económico essencialmente no espaço pós-soviético. Contudo, com grandes limitações. Os BRICS²⁶ e a Organização de Cooperação de Xangai (OCX)²⁷ são dois exemplos de como Moscovo tem procurado diversificar relações, criar alternativas à hegemonia ocidental e encontrar novos modelos de desenvolvimento económico. Mas com o Brasil em crise e a China a dominar a OCX e a promover grandes projetos económicos que envolvem a Ásia Central fora deste contexto multilateral, a capacidade russa de manobra tem ficado limitada. O contexto de interdependência com o Ocidente num quadro de sanções não tem também sido favorável, impedindo a tradicional política de equilíbrios entre os vetores da política russa a ocidente e a oriente. De facto, e apesar de o preço do barril de petróleo estar em ligeira subida, a economia russa tem estado em recessão, com uma ligeira recuperação a partir de 2016-2017, mas que face aos avultados investimentos em material bélico no contexto da Síria, e económicos no contexto da Crimeia, apenas para ilustrar, não parece suficiente para assegurar continuidade a uma linha de política externa assertiva.

A ação russa na Ucrânia tornou-se exemplo de uma postura revisionista com um objetivo de manutenção do statu quo, ou seja, uma lógica de reação defensiva num espaço considerado vital. O alargamento da Aliança Atlântica e a assinatura do Acordo de Associação com a União Europeia foram claramente lidos em Moscovo com desagrado. A violação do regime de fronteiras na Europa com a anexação da Crimeia levanta questões relativas à integridade de princípios do direito internacional, a que a Rússia contrapõe com o princípio da autodeterminação e da proteção de minorias, além da realização do referendo, que diz ter cumprido as normas internacionais²⁸. Além do mais, a estratégia de destabilização controlada no Leste da Ucrânia mantendo instabilidade às portas da UE²⁹ procura manter espaços de atuação para a Rússia num espaço que se vai afastando dos alinhamentos de Moscovo. Contudo, às ações russas seguiu-se a condenação ocidental e a imposição de sanções da parte da UE e dos Estados Unidos, e seguiu-se ainda o reforço da identidade ucraniana e da sua aproximação à UE. Isto significa que o reconhecimento de estatuto fica limitado, porque se a Rússia marca uma posição forte e demonstra o seu poder aliado a vontade política, encontra por outro lado uma forte resistência à sua atuação com consequente isolamento, de que a saída do G8 e as sanções são ilustrativas. O objetivo imaterial de reconhecimento de estatuto internacional não se concretizou. E a ação russa acarreta ainda implicações económicas, estando estimado que o envolvimento militar na Ucrânia ascenda aos 40 mil milhões de dólares em pessoal e equipamento militar, apoio a refugiados e subsídios para a Crimeia³⁰, tornando as implicações materiais da decisão de intervenção na Ucrânia pesadas para uma economia fragilizada.

A intervenção unilateral na Síria em setembro de 2015 através de bombardeamentos aéreos alterou o curso da guerra em favor do regime de Assad e chamou a Rússia à mesa das negociações. A Primavera Árabe que se iniciou em dezembro de 2010 tinha sido acolhida por Moscovo de forma reticente, assistindo esta a uma tentativa de transformação da região que afastava a Rússia dos seus aliados tradicionais. O receio do efeito de contágio destes movimentos populares dentro da própria Rússia não foi também escondido. Além do mais, a intervenção liderada pelo Ocidente na Síria marginalizava a Rússia e as suas tentativas de um envolvimento mais ativo quer no contexto de negociações, quer das Nações Unidas, parecia limitado³¹. A intervenção militar russa pode ser entendida como uma oportunidade de Moscovo para reverter as limitações políticas na área, e o discurso russo apontou para ganhos políticos e militares. Políticos, pois a situação no terreno alterou-se favoravelmente ao regime de Assad, e militares, através dos investimentos em tecnologia e inovação e do teste de armamento, calculando que o aumento na venda de armamento de um por cento corresponda aos custos de bombardeamentos aéreos no período de um mês³². Mas não se pode descurar o peso que esta intervenção tem num contexto em que a economia russa está sob sanções ocidentais, se mantém muito dependente dos recursos fósseis e dos preços destes nos mercados mundiais, e cujo crescimento está ainda sob pressão. Moscovo congratula-se com os resultados da intervenção e o reconhecimento internacional da sua contribuição para a luta contra o terrorismo islâmico, bem como do seu papel relevante no processo negocial e a criação de novas alianças no grande Médio Oriente. Consegue com uma inversão política no terreno recuperar uma centralidade diplomática que a Ucrânia lhe havia limitado e entende que a estratégia de recuperação de influência, poder e estatuto pode passar pelo uso da força, independentemente dos custos materiais implicados.

Contudo, nas palavras de Mirkin, este pode ser um caminho difícil pois «somos uma economia de um elétrico e quatro autocarros e pouco mais de 200 máquinas e 200 arados por mês. Num ano, a economia russa produz um sobretudo para 140 pessoas, um par de meias por pessoa, um vestido por senhora, um par de calças por cada 12 homens, e uma cama de madeira por cada 100 potenciais clientes»³³. A fragilidade da economia russa, cuja dependência do setor energético é evidente, torna alguns dos objetivos de política externa difíceis de concretizar, e tem implicações nos custos associados a uma política mais intervencionista que necessita também de mais recursos. De facto, tem havido uma tendência de «militarização» da política externa visível em diferentes momentos, mas muito claramente nos casos da guerra na Geórgia em 2008, da anexação da Crimeia em 2014 e da intervenção militar na Síria – a primeira fora do espaço pós-soviético desde o final da Guerra Fria. Mirkin sublinha que a despesa militar se situa nos 4,5 por cento do PIB, o que é uma percentagem muito elevada para um país que precisa de investimentos ao nível do crescimento económico global e do consumo das populações. «A economia russa não aguenta um processo de sobremilitarização³⁴. Não devem haver demasiadas armas e tanques em vez de autocarros públicos, ou corvetas e fragatas em vez de navios de passageiros. De outro modo, o país afundará.»³⁵ É fundamental notar que a dimensão militar esteve sempre presente nas políticas russas após o final da Guerra Fria, e que o objetivo de modernização das Forças Armadas foi cedo delineado. Apesar da recessão económica que se seguiu à crise de 2008 e apesar dos cortes introduzidos ao nível da despesa, a área da defesa foi uma das que menos sentiu redução orçamental³⁶.

Bobo Lo refere uma tendência de «securitização» da política externa iniciada com Putin e que se traduziu em três níveis³⁷. Primeiro, num papel de maior relevo dado ao aparelho securitário do país na política externa, em termos individuais e institucionais. Segundo, num enfoque prioritário às questões político-militares em detrimento das económicas, apesar do reconhecimento da relevância destas. E terceiro, numa abordagem assertiva à conjugação de objetivos de segurança com interesses económicos, no sentido de os objetivos económicos definidos constituírem parte da estratégia de projeção de influência e do ressurgimento da Rússia como grande potência. A subjugação da economia russa à restruturação das forças militares e a investimentos em equipamentos tomou forma concreta na postura mais recente de Moscovo de determinação do uso da força sempre que o entender necessário. E tornou-se uma tendência evidente na política externa atual russa. Em paralelo, tem havido uma securitização da economia, sendo que a perceção de assuntos económicos como relevantes para a segurança nacional, como por exemplo ao nível da energia, pode levar a maiores dificuldades em termos de cedências políticas³⁸. Estes desenvolvimentos devem ser contextualizados num quadro doméstico económico e social difícil para a Rússia, e face a questões internacionais que desafiam o posicionamento da Rússia. Por exemplo, as revoluções coloridas no espaço pós-soviético e a Primavera Árabe foram entendidas como movimentos populares financiados pelo Ocidente numa lógica transformadora, que visava alterações nos regimes políticos destes estados, cuja implicação para a Rússia seria ora de um afastamento político, ora de um «efeito de contágio», sendo ambos os cenários contestados por Moscovo.

A política de alargamento da Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), o projeto de defesa antimíssil apesar das alterações que sofreu, o apoio a movimentos políticos e de cidadania bem como a organizações não governamentais pelo mundo, são exemplos de dinâmicas a ocidente que desagradam a Moscovo. A afirmação da China a nível global, o desenvolvimento de estruturas multilaterais e iniciativas multilaterais do foro económico e financeiro, por exemplo, lideradas por Pequim, como o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, sugerem também uma dinâmica de competição onde a Rússia não consegue verdadeiramente competir. A proposta russa de encontrar uma fórmula conjunta para o projeto chinês «One Belt, One Road», e a área de comércio livre da União Económica Euro-asiática é reveladora da cedência russa ao gigante económico enquanto procura manter alguma capacidade de influência nos processos. Uma declaração conjunta entre os presidentes russo e chinês sobre esta cooperação foi assinada em maio de 2015, e na altura Putin comentou que esta visava um novo nível de parceria que permita a criação de um espaço económico comum que atravesse o continente euro-asiático³⁹. Mas vários autores acrescentam que se tratou de uma proposta em parte «defensiva»⁴⁰ face aos receios russos de se tornar um «parceiro júnior» ou um «apêndice de recursos» da China⁴¹, e de que Moscovo não tinha realmente alternativa face à crescente presença económica chinesa no mundo. Os contextos revelam-se desfavoráveis a Moscovo e a política de afirmação assertiva que a Rússia tem assumido, como por exemplo nos casos da Ucrânia e da Síria, tem procurado colmatar limites reconhecidos através de ações de grande impacto e que projetem uma imagem de poder acrescido da Rússia no sistema internacional. Contudo, e como argumentado, entre discurso e prática o jogo de palavras e ações pode até ter impacto no curto prazo, mas poderá implicar mais isolamento e menos Rússia no médio e longo prazo. Isto remete-nos para um «novo normal», onde a previsibilidade e os equilíbrios no sistema internacional deixaram de ser elementos estruturantes, onde as relações da Rússia com o Ocidente são tensas e a política de aproximação à Ásia – Asia pivot – não necessariamente fácil, e onde o quadro de conflitualidade violenta se alarga e vários novos atores surgem protagonizando rutura com o statu quo. Moscovo define este «novo normal» como, por um lado, carregado de novas tendências que estão a alterar o sistema internacional e cujos desafios atravessam áreas geográficas (do Brasil à Índia, dos Estados Unidos ao Médio Oriente, da Europa à Ásia) e temáticas (da economia à esfera social), e, por outro, como exigindo novos equilíbrios, de onde as parcerias tradicionais da Rússia são fundamentais para enfrentar alguns dos desafios associados a estas tendências.

 

CONCLUSÃO

A política externa não é de todo linear e na análise desta na interseção das políticas domésticas com o meio internacional – «interméstico» – ficam claros os desafios de gestão de discurso e capacidades face aos objetivos definidos. A Rússia desde cedo definiu como macro-objetivo da sua política externa a recuperação e reconhecimento do estatuto de grande potência, permitindo-lhe a participação nas grandes decisões internacionais. A combinação de uma dimensão ideacional e material nas micropolíticas que tem implementado para alcançar o objetivo macro é evidente. Este artigo argumenta que as alterações na política externa russa decorrem quer do objetivo de reconhecimento como grande potência, quer das implicações que resultam da combinação entre o interno e o externo. No processo, onde elementos ideacionais como o discurso, a identidade e toda uma dimensão normativa que informa as políticas têm sido combinados com uma dimensão material, onde o uso da força e a tentativa de gestão de equilíbrios têm estado presentes, as dificuldades têm sido várias. Duas tendências são sublinhadas e que ajudam a perceber o novo curso da política externa russa, nomeadamente a tendência de «militarização» desta, e, por outro, o reconhecimento de um «novo normal» internacional nem sempre favorável a Moscovo. O artigo conclui que no processo de afirmação assertiva que passou por momentos como a anexação da Crimeia ou o envolvimento no conflito da Síria, a Rússia tem obtido resultados díspares no reconhecimento de estatuto e poder. O facto de as suas ações terem impacto imediato na ordem internacional, evidente na anexação da Crimeia ou nos bombardeamentos na Síria, não significa que o reconhecimento do estatuto é imediato. De facto, no caso da Ucrânia, em particular, as sanções que se seguiram à anexação da península da Crimeia e a retirada da Rússia do G8 atestam os limites das políticas expressos no isolamento que acarretaram. Na Síria, os ganhos políticos foram evidentes, mas os custos associados não são descuráveis. Assim, e retomando o argumento inicial, a macropolítica de afirmação como grande potência mantém-se como estrutural, mas é na condução de práticas e nas micropolíticas definidas para maximizar o objetivo macro que as novas tendências são identificadas e nem sempre correspondidas. 

 

BIBLIOGRAFIA

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Data de receção: 1 de junho de 2017 | Data de aprovação: 1 de julho de 2017

 

NOTAS

¹ HOLLIS, Martin, e SMITH, Steve – Explaining and Understanding International Relations. Oxford: Clarendon Press, 1990.

² CARLSNAES, Walter – «Foreign policy». In CARLSNAES, Walter, RISSE, T., e SIMMONS, B. A. (org.) – Handbook of International Relations. Londres: Sage, 2003, p. 340.

³ KOWERT, Paul A. – «Foreign policy and the social construction of state identity». In DENEMARK, R. A. (org.) – The International Studies Encyclopedia. Hobokon, NJ: Wiley-Blackwell, 2010.

⁴MANNING, Bayless – «The Congress, the Executive and intermestic affairs: three proposals». In Foreign Affairs. Vol. 55, N.º 2, 1977, pp. 306-322.

⁵ Cf. PUTNAM, Robert D. – «Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games». In International Organization. Vol. 42, N.º 3, 1988, pp. 427-460; EVANGELISTA, Matthew – «Domestic structure and international change». In DOYLE, M., e IKENBERRY, G. J. (org.) – New Thinking in IR Theory. Boulder, CO: Westview Press, 1997; HILL, Christopher – The Changing Politics of Foreign Policy. Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2003; ROSENAU, James – «Pretheories and theories of foreign policy». In The Study of World Politics: Theoretical and Methodological Challenges. Vol. 1. Reprodução do artigo originalmente publicado em FARRELL, R. B. (ed.) – Approaches to Comparative and International Politics. Evanston: Northwestern University Press, 1966, Londres: Routledge, 2006; SAIDEMAN, Stephen M., e AYRES, R. William – «Pie crust promises and the sources of foreign policy: the limited impact of accession and the priority of domestic constituencies». In Foreign Policy Analysis. Vol. 3, N.º 3, 2007, pp. 189-210.

⁶ LEBOW, Ned – «Fear, interest and honour: outlines of a theory of International Relations». In International Affairs. Vol. 82, N.º 3, 2006, p. 436.

⁷ FREIRE, Maria Raquel – «Russian foreign policy in the making: the linkage between internal dynamics and the external context». In International Politics. Vol. 49, N.º 4, 2012, p. 467.

⁸ SAKWA, Richard – Russian Politics and Society. 4.ª edição. Oxon: Routledge, 2008, p. 365.

⁹Putin, Vladimir – «Inauguration speech». 7 de maio de 2000. (Consultado em: 22 de junho de 2017). Disponível em: http://news.bbc.co.uk/2/hi/world/monitoring/media_reports/739432.stm.

¹⁰ Ieltsin citado em RANGSIMAPORN, Paradorn – Russia as an Aspiring Great Power in East Asia. Perceptions and Policies from Yeltsin to Putin. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009, p. 101.

¹¹ HOPF, Ted – Social Construction of International Politics. Identities and Foreign Policies, Moscow, 1955 and 1999. Ithaca, NY: Cornell University Press, 2002, pp. 155-156.

¹² TSYGANKOV, Andrei – Russia’s Foreign Policy: Change and Continuity in National Identity. Lanham: Rowman & Littlefield, 2013.

¹³ KRASTEV, Ivan – «“Sovereign democracy”, Russian-style». In OpenDemocracy. 16 de novembro de 2006. (Consultado em: 29 de maio de 2017). Disponível em: https://www.opendemocracy.net/globalization-institutions_government/sovereign_democracy_4104.jsp. No original, «the liberal democracy of the west and the populist democracy admired by the rest».

¹⁴ SAKWA, Richard – Russian Politics and Society, p. 363.

¹⁵ PEW CENTER – «Russians remain confident in Putin’s global leadership». Pew Research Center. 20 de junho de 2017. (Consultado em: 22 de junho de 2017). Disponível em: http://www.pewglobal.org/2017/06/20/russians-remain-confident-in-putins-global-leadership/.

¹⁶ FPC – «The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Approved by the President of the Russian Federation V. Putin». 28 de junho de 2000; FPC – «The Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Approved by Dmitry A. Medvedev, President of the Russian Federation». 12 de julho de 2008; FPC – «Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation, Approved by the President of the Russian Federation V. Putin». 12 de fevereiro de 2013; FPC – «Foreign Policy Concept of the Russian Federation, Approved by the President of the Russian Federation V. Putin». 30 de novembro de 2016.

¹⁷ FPC, 28 de junho de 2000.

¹⁸ FPC, 12 de julho de 2008.

¹⁹ FPC, 12 de fevereiro de 2013.

²⁰FPC, 30 de novembro de 2016.

²¹ WILSON, Jeanne L. – «The Russian pursuit of regional hegemony». In Rising Powers Quarterly. Vol. 2, N.º 1, 2017, p. 8.

²² IMEMO – Russia and the World: 2017. Annual Forecast: Economy and Foreign Policy. Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences. Reproduzido em New Perspetives. Vol. 25, N.º 1, 2017, p. 86.

²³ Ibidem.

²⁴ Ibidem.

²⁵ MNE – «Fake». 2017. (Consultado em: 29 de maio de 2017). Disponível em: http://www.mid.ru/en/nedostovernie-publikacii.

²⁶ BRICS – Brasil, Rússia, China, Índia e África do Sul.

²⁷ Estados membros da Organização de Cooperação de Xangai: Cazaquistão, China, Índia, Paquistão, Quirguistão, Rússia, Tajiquistão e Uzbequistão.

²⁸ PUTIN, Vladimir – «Address by President of the Russian Federation». 18 de março de 2014. (Consultado em: 22 de junho de 2017). Disponível em: http://en.kremlin.ru/events/president/news/20603.

²⁹Cf. ALLISON, Roy – «Russian “deniable” intervention in Ukraine: how and why Russia broke the rules». In International Affairs. Vol. 90, N.º 6, 2014, p. 1291.

³⁰ AMOS, Howard – «Hundreds of Russian dead in Ukraine». In The Moscow Times. 12 de maio de 2016.

³¹ BARMIN, Yuri – «Moscow’s 11 principles for peace in Syria». In Russia Direct. 29 de janeiro de 2016. (Consultado em: 29 de maio de 2017). Disponível em: http://www.russia-direct.org/analysis/moscows-11-principles-peace-syria.

³² REUTERS – «U.S. sees bearable costs, key goals met for Russia in Syria so far». 28 de dezembro de 2015. (Consultado em: 29 de maio de /2017). Disponível em: http://www.reuters.com/article/us-usa-russia-syria-idUSKBN0UB0BA20151229.

³³ MIRKIN, Yakov – «Foreign policy locked in economic nutshell». In Russia in Global Affairs. 2015. (Consultado em: 29 de maio de 2017). Disponível em: http://eng.globalaffairs.ru/number/Foreign-Policy-Locked-in-Economic-Nutshell17885.

³⁴ Ibidem.

³⁵ Ibidem.

³⁶ Stratfor – «Russia prepares to tighten spending in 2016». 3 de novembro de 2015.

³⁷ LO, Bobo – Russian Foreign Policy in the Post-Soviet Era. Reality, Illusion and Mythmaking. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2002, pp. 158-159.

³⁸ LIBMAN, Alexander – «Russian power politics and the Eurasian Economic Union: the real and the imagined». In Rising Powers Quarterly. Vol. 2, N.º 1, 2017, pp. 96-97; ver também CONNOLLY, Richard – «The empire strikes back: economic statecraft and the securitization of political economy in Russia». In Europe-Asia Studies. Vol. 68, N.º 4, 2016, pp. 750-773.

³⁹ PUTIN, Vladimir – «Press statements following Russian-Chinese talks». In President of Russia webpage. 8 de maio de 2015. (Consultado em: 22 de de 2017). Disponível em: http://en.kremlin.ru/events/president/transcripts/49433.

⁴⁰ YEFREMENKO, Dmitry – «The birth of a Greater Eurasia». In Russia in Global Affairs. 13 de fevereiro de 2017. (Consultado em: 29 de maio de 2017). Disponível em: http://eng.globalaffairs.ru/number/The-Birth-of-a-Greater-Eurasia18591.

⁴¹ SPANGER, Hans-Joachim – «Russia’s turn eastward, China’s turn westward». In Russia in Global Affairs. 17 de junho de 2016. (Consultado em: 29 de maio de 2017). Disponível em: http://eng.globalaffairs.ru/numberRussias-Turn-Eastward-Chinas-Turn-Westward18251.