QUE SEGURANÇA MARÍTIMA TEMOS E QUEREMOS

A estratégia de segurança marítima da Espanha: Uma revisão em perspetiva peninsular

Spain’s Maritime Security Strategy: a review from a peninsular perspective

 

Rafael Garcia Pérez

Universidade de Santiago de Compostela | Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Avda. Dr. Ángel Echeverri, s/n. (Campus Vida), 15782 Santiago de Compostela | rafael.garcia@usc.es

 

RESUMO

A Espanha encontra-se em processo de renovação dos seus documentos estratégicos, para os adequar às definições adotadas pela União Europeia. Neste contexto, a Estratégia de Segurança Marítima Nacional necessita de ser reformulada, para corrigir lacunas e melhorar a operacionalidade dos órgãos encarregados da sua manutenção. A cooperação hispano-portuguesa representa uma oportunidade para pôr em prática estes desenvolvimentos e superar as dificuldades operacionais da sua execução.

Palavras-chave: Segurança marítima, estratégia de segurança marítima, Espanha, Portugal, União Europeia.

 

ABSTRACT

Spain is in the process of renewal of its strategic documents, to adapt it to the definitions adopted by the European Union. In this context, the National Maritime Security Strategy needs to be restructured, to correct flaws and improve the operationalization of bodies responsible for its maintenance. The Hispanic-Portuguese cooperation represents an opportunity to put into practice these developments and overcome the operational difficulties of its execution.

Keywords: Maritime security, maritime security strategy, Spain, Portugal, European Union.

 

A Estratégia de Segurança Marítima Nacional de Espanha (ESMN) necessita de ser revista, em consequência das aceleradas mudanças no cenário geopolítico mundial e regional após a sua aprovação, em 2013. Acontecimentos como a crise dos refugiados vivida em 2014-2015 exigiram que a União Europeia (UE) adotasse com urgência meios que garantissem a segurança das suas fronteiras marítimas mais próximas. A ESMN, como a Estratégia de Segurança Marítima da União Europeia (na sigla inglesa EUMSS), que a inspira, precisa de uma reformulação doutrinal que permita alcançar os objetivos identificados em ambos os documentos. A renovação do planeamento estratégico decorrente da aprovação da Estratégia Global da União Europeia (na sigla inglesa EUGS) (2016), a nível europeu, e da Estratégia de Segurança Nacional (ESN) (2017), a nível espanhol, impõe uma nova abordagem das estratégias marítimas. Estas deverão ser adaptadas ao atual contexto estratégico e promover a superação das dificuldades encontradas na aplicação prática. Um dos obstáculos radica na compartimentação que a gestão dos assuntos marítimos costuma ter nas administrações públicas dos estados-membros da União, como acontece na Espanha.

A cooperação bilateral peninsular em matéria de segurança marítima enquadra-se na aplicação e desenvolvimento da Política Marítima Integrada (PMI) da UE, promovida pelo Livro Azul (2008), e já alcançou o grau de fluidez e compromisso que caracteriza as relações entre os dois países. O seu estudo permite avaliar a adequação das medidas adotadas pela União à escala europeia, as dificuldades práticas da sua aplicação, e o efeito que deverão ter sobre as estruturas administrativas nacionais. No caso da Espanha, esse efeito possivelmente implicará a reforma das diversas agências responsáveis pela gestão da segurança marítima, para que se cumpra a perspetiva integral e a interoperacionalidade promovidas pela PMI.

 

MUDANÇA DE CONTEXTO GEOPOLÍTICO E RENOVAÇÃO DOUTRINAL NA UE

Os desafios que a UE enfrenta atualmente são mais perigosos do que nunca, desde a assinatura do Tratado de Roma (…) A primeira ameaça, uma ameaça externa, está relacionada com a nova situação geopolítica no mundo e em torno da Europa» (Donald Tusk).

O crescimento económico da Ásia e o reposicionamento estratégico dos Estados Unidos estão a reconfigurar as bases da geopolítica mundial, afetando profundamente a Europa e, em consequência, a Península Ibérica. A prolongada crise económica, institucional e política da UE, o ressurgimento estratégico russo após a guerra da Ucrânia e a crescente instabilidade no Médio Oriente e no Mediterrâneo meridional após as «primaveras árabes» destabilizaram o espaço estratégico europeu, impulsionando uma viragem para o contexto marítimo, convertido no principal teatro estratégico, com uma nova utilização das capacidades militares, em que se dá primazia às funções de recolha de informação, prevenção, antecipação e dissuasão.

O século XXI, pelo menos nas suas primeiras décadas, será um século marítimo num cenário geopolítico em permanente transformação, que exige uma atualização das estratégias de segurança marítima europeia e espanhola. Numa conjuntura em mudança, para além dos riscos e ameaças já contemplados na sua atual redação, é preciso reforçar a dimensão da defesa.

A EUMSS foi adotada pelo Conselho de Assuntos Gerais a 24 de junho de 2014, com o propósito de «assegurar os interesses de segurança marítima da UE e seus estados-membros contra uma multiplicidade de riscos e ameaças no domínio marítimo mundial» (p. 3). Trata-se de um documento estratégico mais completo e integrado que os predecessores – Estratégia de Segurança Europeia de 2003 e Estratégia de Segurança Interna de 2010 –, em que se baseia.

A EUMSS parte de quatro princípios orientadores:

• A abordagem intersetorial, em função da qual devem cooperar tanto as autoridades e os agentes civis e militares como os organismos da UE e os agentes do setor privado, respeitando a organização interna de cada organização.
• A manutenção da integridade funcional, de modo a que não afete as competências respetivas da União e dos estados-membros, e sem prejuízo das competências, dos direitos de soberania ou da jurisdição de cada Estado sobre as respetivas zonas marítimas.
• O respeito das normas e princípiosdo direito internacional, em particular, no pleno cumprimento da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM).
• A colaboração com a multilateralidade marítima, que exige a cooperação com todos os parceiros e organizações internacionais pertinentes, em particular com as Nações Unidas e a nato.

Sobre esta base, a EUMSS propõe reforçar a resposta da UE em cinco áreas:

• A integração da segurança marítima na ação exterior da UE, no seio de uma ampla gama de atuações e instrumentos disponíveis, como a Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD).
• O conhecimento da situação marítima, vigilância e intercâmbio de informação. O objetivo é a obtenção de uma «imagem marítima» comum e partilhada, que combine os diversos sistemas de vigilância e informação, a nível europeu e em cada Estado.
• O desenvolvimento das capacidades, fomentando o desenvolvimento das tecnologias de uso duplo e a cooperação em matéria de normalização e certificação, para melhorar a interoperacionalidade civil-militar e a competitividade industrial.
• A gestão do risco, a proteção das infraestruturas marítimas críticas e a resposta à crise, através de mecanismos de prevenção e reação a situações de crise e do desenvolvimento da análise de risco comum e da cooperação na planificação.
• O fomento da investigação e inovação, educação e formação em matéria de segurança marítima, coordenando os programas de capacitação existentes entre as entidades de investigação civil-militar e público-privadas.

A aplicação destas medidas realiza-se através do denominado plano de ação da EUMSS. Trata-se de um documento cujo desenvolvimento é coordenado pelo Grupo de Amigos da Presidência do Conselho de Assuntos Gerais da UE, grupo específico de caráter transversal que reúne todos os atores implicados.

As cinco áreas identificadas na EUMSS são assumidas no Plano de Ação como vertentes (workstrands) que se subdividem em múltiplas ações principais e derivadas. De forma periódica, a Comissão publica uma avaliação da execução do Plano de Ação, com as contribuições dos estados-membros, do Serviço Europeu de Ação Exterior e da Agência Europeia de Defesa.

Este procedimento de execução apresenta algumas limitações. A mais evidente é a sua dependência da cooperação voluntária entre os muitos atores. Por isso, a capacidade do «Grupo de Amigos» para impulsionar a aplicação do plano é muito restrita, porque é nos estados-membros que recai a maior responsabilidade pela sua execução. Perante os resultados alcançados até agora, é de temer que se produza uma implementação seletiva dos objetivos do plano, que ficará assim paralisado em muitos dos seus objetivos.

Só na UE existem dez direções gerais e cinco agências especializadas com competências em assuntos marítimos. A Comissão Europeia, em colaboração com os estados-membros, criou o Common Information Sharing Environment (CISE), com uma comunidade de utilizadores de mais de 400 agências nacionais e europeias. O cise pretende integrar as redes e os sistemas de vigilância existentes, tornando-os interoperáveis, apesar de continuarem a ser os estados-membros os responsáveis pela realização das atividades de vigilância marítima. É um mecanismo de uso voluntário e colaborativo, pois não é possível aprovar uma normativa comunitária que reúna as bases jurídicas de vigilância marítima de todas as agências.

O cise depara-se com muitas limitações. Nas reuniões de coordenação classifica-se a informação prestada por cada agência com um «designador», atribuído por consenso: a informação pode ser partilhada sem limitações, partilhada «caso a caso», ou não difundida, por não se revelar útil. Na maioria dos casos, predomina a segunda categoria, erguendo-se mais um obstáculo objetivo à interoperatividade.

Mas nas agências europeias especializadas também existem problemas de coordenação. A reação à crise dos refugiados levou à criação da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, que estabelece um quadro de cooperação entre as diversas agências: o Acordo de Trabalho Tripartido, apenas subscrito pela Frontex, a Agência Europeia de Segurança Marítima (EMSA) e a Agência Europeia de Controlo das Pescas (AECP). Existem outras agências, como a Europol ou a Eurojust, mas apenas se contempla a cooperação da primeira, e só com a Frontex; nenhuma delas é coordenada com a EMSA e a AECP. Segundo assinala Miguel Ángel Franco¹, o problema de base desta cooperação entre agências é ter-se «construído sobre uma ficção»: gira em torno das funções de guarda costeira, que não estão definidas normativamente no âmbito europeu.

Outra razão que justifica a revisão da EUMSS é a aprovação da EUGS, em junho de 2016. A EUGS reconhece a UE como um prestador de segurança marítima global (p. 41). Identifica a dimensão de segurança e defesa como uma das prioridades da ação exterior da União e propõe as operações PCSD como quadro dentro do qual devem operar, de forma conjunta, a nova agência da Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira e as outras agências especializadas da União, unidas no reforço e na proteção das fronteiras e da segurança marítima.

A EUMSS será forçosamente revista, face aos avanços introduzidos pela EUGS na consideração dos aspetos marítimos da defesa, e com a incorporação de novos mecanismos de financiamento para atividades militares. Porém, a estratégia global não identifica prioridades, nem aponta calendários ou o estabelecimento de compromissos concretos. Não menciona os recursos e compromissos necessários para o desenvolvimento das novas capacidades militares que postula, entre as quais se incluem as marítimas. Como é habitual neste tipo de documentos, mais programáticos que estratégicos, a EUGS não especifica como adequar os meios aos fins, adiantando uma «visão» cuja materialização se revela imprecisa.

A adoção da EUMSS contribuiu para que a tónica da integração seja assumida por todos os atores nas ações e nas políticas que tenham por objeto o domínio marítimo. Também favoreceu a perceção de que não existe uma fronteira real entre a dimensão interna e externa da segurança, e impulsionou uma maior cooperação e eficiência no uso das capacidades marítimas disponíveis. A sua execução enfrenta, todavia, importantes obstáculos.

Um dos principais problemas é que os mecanismos de cooperação desenhados a nível europeu se revelam extremamente difíceis de executar na prática devido, em primeiro lugar, à complexidade técnica do seu desenvolvimento (em especial em tudo o que se refere ao acesso à informação para criar uma maritime picture comum). Outro importante escolho são as inércias e objeções corporativas que dificultam o intercâmbio e fluxo da informação entre as agências. Estas dificuldades estão presentes a nível europeu e no interior dos estados-membros e representam uma tensão importante, a continuidade de uma forma de trabalhar particularmente compartimentada em unidades administrativas sobredimensionadas de diferente alcance político e territorial. Daqui decorre que é necessário transformar as estruturas de gestão do âmbito marítimo, começando pelas existentes nos próprios estados.

 

A NECESSÁRIA REFORMA DA ESTRATÉGIA ESPANHOLA DE SEGURANÇA MARÍTIMA NACIONAL

A recente Estratégia de Segurança Nacional (ESN-2017) representa um avanço na breve história destes documentos na Espanha. Trata-se de um documento mais detalhado e mais bem estruturado que os anteriores, com uma metodologia de elaboração que definirá procedimentos semelhantes no futuro.

No que diz respeito ao mar, a ESN-2017 promove uma visão mais integrada do que representam as ameaças nos espaços comuns globais: o ciberespaço, o espaço aéreo e ultraterrestre e, evidentemente, o espaço marítimo. Pela primeira vez, define-se a Espanha como «potência marítima» (p. 41) e anuncia-se a revisão da ESMN (p. 125), ainda por concretizar.

Na identificação regional das zonas de especial interesse estratégico, assinalam-se o golfo da Guiné, o Sahel e o Corno de África (p. 48), equiparadas à América Latina ou à América do Norte, ainda que o Mediterrâneo e o Norte de África representem a prioridade para a Espanha. Em todos os cenários é sublinhada a dimensão marítima da segurança nacional.

Entre outras coisas, a esn-2017 anuncia pretender completar o modelo de gestão de crise de alcance nacional, mediante «uma perspetiva integral, preventiva, antecipatória e resiliente, que garanta uma resposta eficaz, coordenada e ótima» (p. 125), conforme à nova Lei de Segurança Nacional (LSN), que incorpora a segurança marítima no Sistema de Segurança Nacional (SSN). Isto afeta de forma direta a ESMN, que deverá dar resposta aos objetivos assinalados, para adaptar os procedimentos de gestão de situações de crise.

Um dos elementos críticos para atingir essa coordenação efetiva radica na comunicação entre as diferentes agências encarregadas de gerir os vários aspetos da segurança marítima, das estruturas operativas aos sistemas de informação. Na Espanha, no domínio marítimo, existem cinco centros operativos com sistemas de informação próprios:

• Centro de Rastreamento de Pesca (CSP), sediado nas instalações da Subdireção-Geral de Controlo e Inspeção da Secretaria-Geral da Pesca (Madrid), onde é gerida toda a informação e mensagens relativas aos navios de pesca.
• Centro de Operações e Vigilância de Ação Marítima (COVAM), com sede no Quartel-General da Força de Ação Marítima da Armada (Cartagena), que contribui para o quartel partilhado do Estado-Maior, centralizando a entrada da informação procedente de sensores e de bases de dados, próprios e de outros organismos, através de acordos ou contratos, e das redes civis e militares, nacionais e internacionais, de que faz parte. O COVAM pode distribuir informação através do Ambiente Colaborativo Marítimo da Armada (ENCOMAR).
• Centro de Coordenação Regional das Canárias (CCRC). Este centro, em Las Palmas de Gran Canaria, constitui-se como o centro de situação e acompanhamento na gestão de fronteiras marítimas nas Canárias e do controlo da imigração ilegal nas ilhas, centralizando a receção da informação sobre imigração ilegal nos países de origem, fornecida pela rede de oficiais de ligação, e coordenando as atuações dos meios dos outros organismos e instituições do Estado relativos à vigilância e controlo da imigração irregular.
• Centro de Coordenação de Vigilância Marítima de Costas e Fronteiras (CCVM), sediado na Sala de Operações da Direção Adjunta Operativa da Guardia Civil (Madrid). Gere a informação do Sistema Integrado de Vigilância Exterior (SIVE) e está ligado com os centros regionais de vigilância marítima (CRVM) de costas e fronteiras do Mediterrâneo, estreito de Gibraltar, Atlântico e Cantábrico, nas instalações dos centros operativos de serviço (COS) de Valência, Algeciras, Las Palmas e A Corunha, respetivamente.
• Centro de Coordenação de Salvamento (CCS). O salvamento marítimo conta com um Centro Nacional de Coordenação de Salvamento (CNCS), em Madrid, e 19 centros de coordenação de salvamento distribuídos ao longo da costa, para coordenar a execução das operações de busca, resgate, salvamento e luta contra a poluição, no âmbito geográfico atribuído a cada um deles.

O problema é que estes centros de informação não dispõem de capacidade para integrar os sinais entre os respetivos sistemas operativos, o que limita enormemente a eficácia e compromete a interoperatividade, impossibilitando a partilha de toda a informação disponível. A compartimentação da informação dever-se-á à dispersão de meios e competências, em tudo o que diz respeito ao mar, dentro da Administração espanhola. A questão é grave, e é discutida e sublinhada em contextos militares e académicos.

A criação do denominado Quadro de Colaboração Virtual pelo Conselho Nacional de Segurança Marítima (janeiro de 2017) servirá para melhorar os protocolos de intercâmbio de informação marítima, permitindo a partilha em tempo real. A iniciativa conta com uma ferramenta tecnológica (SEGMAR), que será o veículo de intercâmbio de informação entre os centros operativos espanhóis.

Durante o discurso do Estado da União, em setembro de 2016, o presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, salientou que «a segurança das nossas fronteiras significa igualmente que devemos atribuir a prioridade ao intercâmbio de dados e de informações». A solução, evidentemente, não reside na multiplicação do número de agências encarregadas de vigilância, seja marítima ou antiterrorista, mas no incremento da capacidade das existentes, através de meios fluídos e eficazes que permitam partilhar a informação em tempo real.

 

COOPERAÇÃO HISPANO-PORTUGUESA EM MATÉRIA DE SEGURANÇA MARÍTIMA

A cooperação entre a Espanha e Portugal na segurança marítima foi contemplada pelo Acordo de Cooperação em Matéria de Defesa (artigo 3.1.g), assinado em 2015, que culmina o desenvolvimento de uma estreita colaboração entre os dois países. A atuação ocorre essencialmente em dois contextos: as forças armadas (encarnadas na Armada Espanhola e na Marinha Portuguesa) e as forças de segurança (representadas pela Guardia Civil e pela Guarda Nacional Republicana – GNR).

Desde 2010 existe um protocolo no âmbito militar – o Acordo Técnico de Cooperação no Domínio da Segurança Marítima –, que estabelece entre os seus objetivos «a intensificação e melhoria dos intercâmbios de informação marítima», assim como «o início da capacidade de intercâmbio direto de informação entre os Centros de Operações de ambas as marinhas». O acordo é extensivo a muitos outros domínios (coordenação entre unidades, exercícios combinados, embarque recíproco de pessoal…) e define a área geográfica de interesse onde se aplica, delimitada entre o equador e o paralelo 50º N, e a costa peninsular e o meridiano 36º W.

Existem igualmente diversos acordos de cooperação entre a GNR e a Guardia Civil. Em 2009 foi assinado um memorando entre ambas com o objetivo de estabelecer os eixos de cooperação nos domínios do intercâmbio de informação, atuações operacionais, formação e gestão de serviços. No que se refere à vigilância das fronteiras marítimas comuns, a GNR e a Guardia Civil efetuam patrulhas mistas, realizando operações conjuntas e controlos móveis, a fim de garantir a segurança nas zonas fronteiriças.

Como referimos, os sistemas de intercâmbio de informação constituem um elemento crítico na gestão integrada da segurança marítima. A aplicação do cise à Península Ibérica realiza-se, principalmente, através da cooperação entre a GNR e a Guardia Civil no seio do programa Eurosur. Este programa estabelece um enquadramento comum para o intercâmbio de informação e a cooperação entre os estados-membros e a agência europeia Frontex, destinado a melhorar o conhecimento da situação e a aumentar a capacidade de reação nas fronteiras exteriores dos estados-membros da União, para permitir a deteção, a prevenção e o combate à imigração ilegal e à delinquência transfronteiriça, e contribuir para assegurar a proteção e salvamento das vidas dos imigrantes irregulares.

O Eurosur proporciona o enquadramento técnico comum necessário para racionalizar a cooperação e a comunicação permanente entre as autoridades dos estados-membros e fomentar o uso de tecnologias avançadas na vigilância fronteiriça. A sua aplicação realiza-se em três fases:

• Interligação e racionalização dos sistemas de vigilância a nível nacional.
• Melhoria dos instrumentos de vigilância a nível da UE.
• Criação de um sistema de intercâmbio de informação sobre o meio marítimo da UE.

O Eurosur foi constituído formalmente em 2013, através de um regulamento comunitário. Aplica-se ao domínio da vigilância das fronteiras exteriores marítimas e terrestres da União, em particular no controlo, deteção, identificação, localização, prevenção e interceção da passagem não autorizada dessas fronteiras. Para tornar eficaz o intercâmbio de informação e a cooperação na vigilância de fronteiras, os estados-membros e a Frontex deverão utilizar o quadro do Eurosur, através dos mecanismos previstos.

Em 2014, a GNR e a Guardia Civil subscreveram um protocolo que permite a ligação do Sistema Integrado de Vigilância, Comando e Controlo português (SIVICC) com o SIVE, passando à prática o ponto do Regulamento do Eurosur relativo à colaboração entre os centros nacionais de coordenação dos estados-membros.

O SIVE é um sistema operativo que, assente num suporte técnico, conduz a informação obtida em tempo real para um centro de controlo que partilha as ordens necessárias para a interceção de qualquer elemento que se aproxime do território nacional proveniente do mar. O sistema responde a dois dos principais desafios de segurança: o narcotráfico e a imigração irregular. As zonas de atuação do programa SIVE são o litoral andaluz e o arquipélago canário, as portas de entrada na Europa dos tráficos ilícitos procedentes do continente africano.

A colaboração bilateral desenvolveu-se com muito sucesso na costa meridional da Península Ibérica. Neste momento, contempla-se a possibilidade de alargar o seu âmbito à fronteira entre a região norte e a Galiza.

 

CONCLUSÕES

A aplicação das normas comunitárias em matéria de cooperação na gestão das fronteiras exteriores da União pode servir de enquadramento e estímulo para a necessária racionalização de estruturas e competências na gestão dos assuntos relativos à segurança no mar, que deve converter-se num dos objetivos da futura estratégia de segurança marítima. Essa nova estratégia, atualizada e adaptada às circunstâncias geopolíticas, terá de integrar os desenvolvimentos normativos mais recentes. A cooperação hispano-portuguesa constitui uma oportunidade para pôr em prática esses desenvolvimentos e superar as dificuldades operativas da sua execução.

 

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Data de receção: 22 de janeiro de 2018 | Data de aprovação: 21 de fevereiro de 2018

 

NOTA

¹ FRANCO GARCÍA, Miguel Ángel – «El alcance de la cooperación entre las agencias de la Unión Europea implicadas en la seguridade». In Revista General de Derecho Europeo. N.º 44, 2018, pp. 13-54.