A ORDEM INTERNACIONAL PÓS-AMERICANA

 

Os Estados Unidos e a Alemanha: Os limites da «partnership in leadership»

The United States and Germany. The limits of the »partnership in leadership»

 

Patrícia Daehnhardt

IPRI-NOVA | Rua de D. Estefânia, 195, 5.º Dt.º, 1000-155 Lisboa | patricia.daehnhardt@ipri.pt

 

RESUMO

A centralidade da relação entre os Estados Unidos e a Alemanha como a principal relação bilateral transatlântica emergente foi, há trinta anos atrás, o que motivou a proposta da «partnership in leadership» pelo presidente norte-americano, George Bush ao Chanceler da República Federal da Alemanha, Helmut Kohl. Contudo, esta redefinição das prioridades estratégicas destas duas potências nunca se materializou de forma coerente e coordenada. Numa altura de profundas mudanças, onde o revisionismo geopolítico da Rússia e o Brexit confirmariam esta centralidade bilateral, as posições dos Estados Unidos e da Alemanha demarcam-se mais pela ausência de liderança – individual e coletiva - do que por uma cooperação bilateral ou contestação pela mesma.

Palavras-chave: «parceria na liderança»; Estados Unidos; Alemanha; comunidade de segurança transatlântica.

 

ABSTRACT

The centrality of the relationship between the United States and Germany as the emerging main transatlantic bilateral relationship was what motivated the proposal of "partnership in leadership" by US President George Bush to the Chancellor of the Federal Republic of Germany, Helmut Kohl. However, the redefinition of the strategic priorities of these two powers has never materialized in a coherent and coordinated way. At a time of profound change, where Russia's geopolitical revisionism and Brexit would confirm this bilateral centrality, the positions of the United States and Germany are more marked by the absence of leadership - individual and collective - than by bilateral cooperation or contestation of it.

Keywords: «partnership in leadership»; United States; Germany; transatlantic security community.

 

«The United States and the Federal Republic have always been firm friends and allies, but today we share an added role: partners in leadership. Of course, leadership has a constant companion: responsibility. And our responsibility is to look ahead and grasp the promise of the future. I said recently that we’re at the end of one era and at the beginning of another.»

George H.W. Bush, discurso em Manheim, República Federal da Alemanha, 31 de maio de 1989

«The West as we once knew it no longer exists. Our relationship to the United States cannot currently be called a friendship and can hardly be referred to as a partnership. President Trump has adopted a tone that ignores 70 years of trust. He wants punitive tariffs and demands obedience. It is no longer a question as to whether Germany and Europe will take part in foreign military interventions in Afghanistan or Iraq. It is now about whether trans-Atlantic cooperation on economic, foreign and security policy even exists anymore. The answer: No. It is impossible to overstate what Trump has dismantled in the last 16 months. Europe has lost its protective power. It has lost its guarantor of joint values. And it has lost the global political influence that it was only able to exert because the U.S. stood by its side.»¹

 

INTRODUÇÃO

Seis meses antes da queda do Muro de Berlim, o Presidente norte-americano, George H. W. Bush, propôs ao chanceler da República Federal da Alemanha (RFA), Helmut Kohl, uma «partnership in leadership» entre os Estados Unidos e a Alemanha Federal: elevar a centralidade da relação entre os Estados Unidos e a Alemanha a uma futura relação bilateral transatlântica principal foi, há trinta anos, o que motivou a proposta norte-americana. Tal perspetiva foi reafirmada pelo Presidente Bush três anos mais tarde, quando durante a visita de Estado do Presidente alemão, Richard von Weizsäcker, a Washington, em abril de 1992, afirmou: «Uma Alemanha unida, campeã de uma Europa mais unida, destaca-se agora como a nossa parceira na liderança... agora que estamos livres dos perigos e divisões da confrontação europeia da Guerra Fria, a parceria alemã-americana realmente apenas começou.»²

Apesar da formulação clara, o significado quanto ao conteúdo da parceria permaneceu vago assim como incerto quanto à hipótese de a relação americano-alemã se tornar o centro da futura ordem europeia e transatlântica. Como perguntou Robert Hutchings, diretor do Departamento de Assuntos Europeus no Conselho de Segurança Nacional do Presidente Bush, e que participou nas negociações sobre a unificação, «será que a nossa cooperação com Bona durante esse período estabeleceu, como nós esperávamos que estabeleceria, os Estados Unidos e a Alemanha como “parceiros na liderança”?»³. Na realidade, a redefinição das prioridades estratégicas destas duas potências nunca se materializou de forma que Washington e Berlim se tornassem o principal parceiro um do outro. Numa altura de profundas mudanças, onde o revisionismo geopolítico da Rússia e o Brexit deveriam confirmar esta centralidade bilateral, as posições dos Estados Unidos e da Alemanha demarcam-se mais pela ausência de liderança – individual e coletiva – do que por uma cooperação bilateral ou contestação pela mesma. Isto sugere a erosão da comunidade de segurança transatlântica, da sua ordem liberal e multilateral, e a possível irrelevância estratégica da Europa⁴, num contexto em que a relação entre os Estados Unidos e a Alemanha continuará a ser uma relação desequilibrada, entre duas potências desiguais.

A simultaneidade do início da consolidação da multipolaridade, marcada pela nova assertividade estratégica global da China no sistema internacional, e a redefinição da estratégia internacional dos Estados Unidos, por um lado, assim como a polarização político-partidária nas democracias ocidentais quase sem exceção, marcada pela emergência de populismos de cariz nacional, por outro, exercem uma dupla pressão sobre a comunidade de segurança transatlântica e em especial sobre a relação entre os Estados Unidos e a Alemanha.

O artigo procede da seguinte forma. Primeiro, analisa a expressão «partnership in leadership», e apresenta o que ela significa para os Estados Unidos e para a Alemanha. De seguida, testa a aplicação da parceria na prática e contrapõe as dinâmicas de convergência e divergências, entre o fim da Guerra Fria até à presidência de Trump. Depois, singulariza as alterações em curso desde a nova administração. Subjacente ao longo do artigo estará a questão: em que medida é que nas três décadas desde a unificação da Alemanha se materializou uma «partnership in leadership» e de que forma com o Presidente Trump a validade deste conceito é posta em causa?

 

A ALEMANHA E OS ESTADOS UNIDOS DURANTE A GUERRA FRIA

Durante a Guerra Fria, a RFA dependeu da garantia de proteção norte-americana: a adesão da RFA à NATO, foi decidida pelo Presidente Dwight Eisenhower e pelo chanceler Konrad Adenauer, nos Acordos de Paris, de outubro de 1954, em troca da restituição da soberania política, e o estacionamento de soldados norte-americanos e de armas nucleares táticas em solo alemão consolidou os Estados Unidos como potência pacificadora da Europa e garante da segurança da RFA numa Europa dividida. A pouca margem de manobra política, contudo, não evitou que a RFA alinhasse com a Grã-Bretanha e a França quando não apoiou nem a posição do Presidente Eisenhower durante a crise de Suez (quando os Estados Unidos adotaram uma posição crítica face à intervenção militar franco-britânica), nem apoiaram a política de intervencionismo militar das administrações Kennedy, Johnson e Nixon na Guerra do Vietname. Quanto à articulação das relações da RFA com os Estados Unidos e a França, as divergências também se demarcavam, com a ambição de autonomia gaullista, e a Ostpolitik do chanceler Willy Brandt, ou com a entrada da Grã-Bretanha nas Comunidades Europeias. Cada um destes fatores refletia «uma vontade de autonomia das três principais potências europeias»⁵. Na realidade, os Estados Unidos esforçaram-se por condicionar essa vontade, por exemplo, quando exerceram pressão sobre o chanceler Adenauer para que o tratado franco-alemão do Eliseu, assinado em janeiro de 1963, não viesse a incluir a aliança militar separada que Paris e Bona tinham previsto inicialmente, sob pena de os Estados Unidos retirarem as suas armas nucleares de solo alemão⁶. Apesar dos condicionalismos com que a RFA se deparava, conseguiu tornar-se um Estado importante na Europa Ocidental, fortalecendo a sua posição nos dois pilares imprescindíveis da sua política externa: a relação político-económica com a França através da integração europeia, e a relação político-securitária com os Estados Unidos, através da NATO.

 

O SIGNIFICADO DA «PARTNERSHIP IN LEADERSHIP»

Para o Presidente Bush, em 1989, a «partnership in leadership» sinalizava à RFA que esta deveria assumir o estatuto de parceiro preferencial dos Estados Unidos, numa «Europa unida e livre», onde Washington aceitava que a Alemanha assumisse o papel de li´der europeu ao mesmo tempo que partilhasse com os Estados Unidos a responsabilidade pela estabilidade e equilíbrio no continente europeu e nas relações transatlânticas. O tempo era de mudança e transição para uma nova ordem internacional, e a melhor forma de os Estados Unidos definirem a sua estratégia seria em estreita cooperação com o Estado europeu vitorioso do fim da Guerra Fria, e partilhar com ele o futuro da responsabilidade pela estabilidade na Europa. Ao apoiar, contra a maioria dos aliados europeus, a unificac¸a~o alemã – na condição de que a Alemanha unificada permanecesse na NATO e reconhecesse a fronteira com a Polónia – os Estados Unidos alavancaram o enquadramento para que a parceria se começasse a desenvolver. Assim, ao mesmo tempo que esta estrate´gia confirmava a manutenção dos Estados Unidos como uma pote^ncia europeia, numa nova ordem internacional emergente, a Alemanha unida no centro da Europa era «promovida» a principal potência ordenadora na Europa, em coliderança com os Estados Unidos⁷. Esta elevação do estatuto da RFA nas prioridades estratégicas dos Estados Unidos para a Europa correspondia, por implicação, a uma secundarização do estatuto da Grã-Bretanha, com a qual persistia apesar de tudo uma cooperação importante no domínio militar e de partilha de inteligência.

Da perspetiva norte-americana, o objetivo era «forjar uma cooperação o mais estreita possível com Bona durante o processo de unificação, e lançar as fundações para uma parceria americano-alemã forte posteriormente»⁸. De acordo com Robert Hutchings, na altura diretor do Departamento de Assuntos Europeus no Conselho de Segurança Nacional, a questão alemã prendia-se não apenas com a unificação das duas Alemanhas, mas «com a forma como e se no futuro a Alemanha unificada podia enquadrar-se numa ordem europeia segura e estável»⁹. Logo, para o Presidente Bush e o seu secretário de Estado, James Baker III, a ideia de uma liderança conjunta estava intimamente ligada à questão dos termos negociais da unificação e a uma futura configuração da ordem europeia.

A questão que se levantava quanto à «parceria em liderança» era saber se a Alemanha podia desde logo assumir esse papel de coliderança, ou se não tinha, antes de alcançar um estatuto de igual para igual, de emancipar-se do papel secundário em que se tinha encontrado durante quatro décadas e que bem tinha servido os seus interesses políticos e económicos. É possível identificar três momentos de emancipação da Alemanha face aos Estados Unidos: a emancipação com o chanceler Kohl, aquando da unificação, a emancipação unilateral do chanceler Schröder durante a guerra com o Iraque, e, por último, a emancipação multilateral da chanceler Angela Merkel face ao Presidente Donald Trump.

 

A PARCERIA NA PRÁTICA: CONVERGÊNCIAS E DIVERGÊNCIAS

Desde logo, importa denotar que estamos a falar de dois estados que se distinguem quanto à natureza da sua identidade internacional. Enquanto os Estados Unidos se afirmam como potência clássica, na combinação das vertentes tradicionais de poder político, económico e militar, a Alemanha consolidava a sua nova posição através de uma identidade como potência geoeconómica em ascensão¹⁰. Uma potência geoeconómica define os seus interesses principalmente em termos económicos, afirma-se na ordem internacional através do seu poderio económico e analisa as relações com outros estados a partir de uma lógica geoeconómica. Assim, desvaloriza o uso da força nas relações internacionais, tendo por isso um poder militar relativamente fraco, por opção, porque prefere usar o seu poder económico em vez do poder militar para impor as suas preferências aos outros estados. A escolha de uma identidade geoeconómica não se deve, contudo, a uma ilusão ingénua de poder, mas antes à crença de que através do poder económico esta potência consegue, simultaneamente, afirmar-se enquanto ator de power politics na ordem internacional e desenvolver a economia interna do país. A Alemanha tem assumido esta identidade geoeconómica na sua política externa, como acontece principalmente no seu relacionamento com a China, a Rússia ou mesmo os Estados Unidos.

No início do fim da Guerra Fria, a cooperação entre os Estados Unidos e a RFA verificou-se, de forma consistente, em dois objetivos: primeiro, durante todo o processo de negociação da unificação alemã, em que o apoio norte-americano foi imprescindível para o apoio ocidental à unificação¹¹; segundo, na convergência de interesses sobre o alargamento da ordem institucional europeia e transatlântica para a Europa Central, quando as prioridades estratégicas de Washington e Bona promoveram o rápido alargamento institucional da NATO e da União Europeia (UE).

Quanto ao primeiro objetivo, o apoio da Administração de George H. W. Bush foi decisivo para a rápida concretização da unificação desde que correspondesse às exigências de Washington sobre a imutabilidade das fronteiras da Alemanha unificada, e a inclusão da mesma na Aliança Atlântica. Quanto ao segundo objetivo, Bush afirmou ao seu homólogo alemão, Richard von Weizsäcker, aquando da visita deste a Washington, em 1992, que

«a Alemanha e a América em parceria estão empenhadas em apoiar aqueles que estão a lutar com o legado de um sistema comunista derrotado, e a fazer um investimento no seu futuro democrático (…) nós damos as boas-vindas ao envolvimento alemão nos assuntos globais. A forte cooperação germano-americana é totalmente compatível com o desenvolvimento de uma Europa mais unificada, uma meta que os Estados Unidos têm consistentemente apoiado ao longo dos anos, tão inequivocamente quanto apoiamos uma Alemanha unida»¹².

Por seu turno, a posição do Governo do chanceler Helmut Kohl foi importante no alargamento institucional da NATO, tendo o ministro da Defesa, Volker Rühe, sido um dos primeiros a defender a extensão da aliança aos antigos estados-membros do Pacto de Varsóvia para garantir a estabilidade transatlântica¹³.

Assim, durante um breve período, entre o processo negocial e o alargamento da ordem de paz ao Leste europeu, a «parceria em liderança» americano-alemã concretizou-se, marcada pela convergência estratégica no processo de negociação internacional da unificação alemã e pela aceitação norte-americana da primeira emancipação alemã do seu estatuto de semissoberania¹⁴, assim como na definição da futura ordem de segurança europeia e transatlântica do pós-Guerra Fria¹⁵. Esta convergência de interesses no período de transição para a ordem do pós-Guerra Fria tornou possível a consolidação da ordem liberal internacional no espaço euro-atlântico e fortaleceu a comunidade de segurança transatlântica, numa altura em que, com outras lideranças políticas, o edifício transatlântico poderia ter ruído, tal como os realistas mais convencionais argumentavam nas suas análises da primeira década do pós-Guerra Fria. Assim, enquanto os Estados Unidos consolidavam a liderança unipolar norte-americana, a Alemanha legitimava a sua unificação na esperança de ter criado as bases para legitimar o seu novo papel como potência central europeia. Ainda durante a primeira década do pós-Guerra Fria, os Estados Unidos e a Alemanha encontraram alguns pontos de convergência quando cooperaram na pacificação da Guerra dos Balcãs, e ambos fizeram parte do Grupo de Contacto para terminar com a Guerra da Bósnia, o que viria a acontecer com os Acordos de Dayton, de dezembro de 1995.

Contudo, a convergência de interesses não significou a partilha de liderança e de responsabilidade, e as expetativas quanto à Alemanha se tornar um parceiro forte dos Estados Unidos não se viriam a concretizar. Assim, na Guerra do Golfo de 1991, quando uma coligação internacional liderada pelos Estados Unidos interveio militarmente contra o regime iraquiano de Saddam Hussein para forçar o Iraque a recuar da ocupação territorial do Kuwait, a Alemanha limitou-se a aplicar uma diplomacia de cheque para contribuir no financiamento da guerra, em detrimento de uma participação militar ao lado das forças aliadas como pretendiam os Estados Unidos. Da perspetiva alemã tal atitude explicava-se pela cultura de relutância militar (Kultur der militärischen Zurückhaltung) com a qual ela se identificava e aplicava na sua política de segurança e defesa¹⁶.

Esta situação mudou durante o período do chanceler Gerhard Schröder, quando em duas ocasiões a Alemanha pareceu disposta a assumir a coliderança com os Estados Unidos: primeiro, em 1999, com a participação militar ativa das tropas da Bundeswehr, com os seus parceiros da NATO, no Kosovo, contra a Sérvia, e na reconstrução pós-conflito, liderada pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Joschka Fischer, com o seu Plano para a Estabilização do Sudeste Europeu; segundo, quando na sequência dos atentados terroristas de Nova York e Washington, em setembro de 2001, os Estados Unidos alteraram por completo as suas prioridades estratégicas, e a Alemanha respondeu de uma forma politicamente mais emancipada do que tinha acontecido até então. Schröder prometeu a «solidariedade ilimitada» da Alemanha, e submeteu o seu Governo a uma moção de confiança do Bundestag, relativamente ao envio de tropas alemãs para o Afeganistão, moção essa que é aprovada por uma renhida maioria de dois votos a favor.

Mas quando o Presidente George W. Bush decidiu intervir militarmente no Iraque, com a operação Iraqi Freedom, em 2003, o Governo de Schröder opôs-se e criticou abertamente a política norte-americana, no Conselho de Segurança das Nações Unidas e na NATO. Iniciou-se a mais grave crise transatlântica desde a criação da Aliança Atlântica, entre a Alemanha e a França, por um lado, que desconfiavam dos motivos da intervenção militar norte-americana, e os Estados Unidos, por outro, que desconfiavam da aproximação de Paris e Berlim a Moscovo, que em conjunto se afirmavam como «o eixo da paz». Esta crise transatlântica deixou, segundo alguns autores, marcas de uma rutura prolongada¹⁷. A posição de Schröder correspondeu ao segundo momento de emancipação política da Alemanha face aos Estados Unidos¹⁸. Tratou-se de uma emancipação unilateral da Alemanha face aos Estados Unidos e teve o duplo efeito de sugerir a nova determinação em assumir maiores responsabilidades internacionais (mesmo que não através de uma verdadeira coliderança), ao mesmo tempo que abria as portas a novas divergências americano-alemãs. Assim, se o Kosovo e o Afeganistão tinham sugerido a materialização de uma incipiente parceria em liderança americano-alemã, o Iraque invalidava essa mesma hipótese.

Outras divergências emergiram face ao possível alargamento da Aliança Atlântica à Geórgia e à Ucrânia. Na cimeira da NATO em Bucareste, em abril de 2008, a Alemanha, em conjunto com a França, opôs-se à entrada destes dois países, por receio da resposta da Rússia, naturalmente avessa aos propósitos norte-americanos. Assim, as preocupações securitárias da Alemanha e da França prevaleceram sobre os objetivos da Administração Bush, que recuou na pretensão de alargar a NATO até às fronteiras com a Rússia. Quatro meses depois da Cimeira de Bucareste, a Rússia e a Geórgia travaram a Guerra dos Cinco Dias, que terminou com as declarações unilaterais de independência da Abecásia e Ossétia do Sul, com o apoio de Moscovo, e que demonstravam que a Rússia, ressentida com o alargamento institucional da NATO para junto das suas fronteiras, estava a recuperar a sua influência junto aos antigos estados federados da União Soviética, assim como conseguia assegurar que a Alemanha tomava em consideração as suas preocupações securitárias.

 

A «PARCERIA NA LIDERANÇA» COM BARACK OBAMA E ANGELA MERKEL

Uma das prioridades da política externa da chanceler Angela Merkel, em 2005, foi a revitalização das relações entre a Alemanha e os Estados Unidos após a crise da Guerra do Iraque. Sob a presidência de Barack Obama, os Estados Unidos adotaram a política do reposicionamento estratégico em direção à Ásia-Pacífico (pivôt para a Ásia) para lidar com a ascensão da China no sistema internacional, articulando-a com uma política de «leading from behind» no espaço euro-atlântico. Na realidade, ainda durante a Administração Bush, os Estados Unidos deixaram aos europeus, sob liderança franco-alemã, a tentativa de mediação diplomática no fim da Guerra dos Cinco Dias entre a Geórgia e a Rússia. Seis anos mais tarde, em 2014, este retraimento político-diplomático norte-americano confirmou-se na crise da Ucrânia, assim como inicialmente se verificou na intervenção da NATO na Líbia em 2011. Reconhecendo que não se tratava de uma forma de diminuir a relevância da Aliança Atlântica, o sinal político era, contudo, o de alertar os europeus de que a NATO enfrentaria um futuro «sombrio, se não triste», caso os europeus não investissem seriamente na defesa (orçamentos e capacidades) dos seus países, como advertiu o ex-secretário da Defesa, Robert Gates, em 2011, já que a mudança estratégica dos Estados Unidos para a Ásia indicava uma mudança estrutural nas relações entre os aliados europeus e com a própria América¹⁹.

Este alerta de Gates evidenciava ainda que a liderança americano-alemã não estava a funcionar, como se revelou meses antes, em março de 2011, durante a crise na Líbia devido à atitude pouco solidária da Alemanha. A abstenção da Alemanha no voto do Conselho de Segurança das Nações Unidas sobre a resolução 1973 – a decisão franco-britânica de intervir militarmente contra o regime de Muammar al-Gadaffi – evidenciava novas brechas transatlânticas. Em vez de apoiar politicamente a coligação entre a França e o Reino Unido, com o apoio dos Estados Unidos, e argumentar que não participaria militarmente na operação, Berlim preferiu abster-se, colocando-se ao lado da Rússia, da China e da Índia, que igualmente escolheram a abstenção. A guerra na Síria, que se iniciou pela mesma altura, é outro exemplo revelador da contínua relutância da Alemanha em assumir um papel mais relevante na política internacional e uma parceria em liderança com os Estados Unidos. Tendo decidido integrar a coligação internacional contra o Estado Islâmico, Berlim limitou-se a sobrevoar partes da Síria com aviões de reconhecimento Tornado, e a armar e treinar combatentes curdos, recusando-se a participar em ataques militares retaliatórios contra o regime de Bashar al-Assad e o uso de armas químicas contra a população civil.

Os casos da Líbia e da Síria são ilustrativos dos limites de uma parceria americano-alemã. A Alemanha continua a permanecer na sua «zona de conforto», invocando razões parcialmente legítimas – como a relutância quanto ao uso da força militar devido à cultura estratégica alemã ou a relevância dos interesses económicos –, ao mesmo tempo que se evidencia aos seus parceiros como um aliado que se limita a fazer o mínimo necessário, ficando aquém de uma liderança efetiva.

Contudo, se fora do espaço euro-atlântico não se verificou uma liderança em parceria americano-alemã, é possível afirmar-se que os Estados Unidos e a Alemanha assumiram verdadeiramente uma posição de «parceria em liderança» face à intervenção da Rússia no Leste da Ucrânia e a anexação da Crimeia, em 2014. Washington e Berlim convergiram na sua avaliação de que a Rússia representava agora uma ameaça num quadro de uma nova rivalidade estratégica de longo prazo para a ordem europeia e transatlântica. A gestão desta crise revelou o momento mais importante da «partnership in leadership» americano-alemã desde o fim da Guerra Fria. Houve uma estreita cooperação diplomática entre Obama e Merkel, essencial para garantir a unidade ocidental, tendo o Presidente Obama aceitado a liderança da chanceler Merkel na resposta ocidental unida à Rússia de aplicação de sanções económicas²⁰. Como afirma Stephen Szabo,

«este papel de liderança foi assumido por Angela Merkel, com a Alemanha a dar forma às respostas europeias e transatlânticas à violação russa da integridade territorial ucraniana. Isso, por sua vez, solidificou o relacionamento de Obama-Merkel não apenas como o principal no mundo transatlântico, mas também como um dos principais relacionamentos para o Governo Obama»²¹.

Esta reavaliação da posição da Alemanha face à Rússia era tanto mais decisiva já que como potência geoeconómica o país estava mais vulnerável ao impacto das sanções à Rússia, dado que o seu relacionamento económico era dez vezes maior com a Rússia do que o dos Estados Unidos com a Rússia. A Alemanha assumiu a coliderança política assim como convergiu, no domínio da sua política de defesa com os Estados Unidos, quando se comprometeu, no seio da NATO, com o reforço da defesa militar dos três países bálticos e na Polónia, através da Enhanced Forward Presence da NATO, decidido na cimeira da organização em Varsóvia, em julho de 2016, e que mantém até hoje o estacionamento rotativo de forças militares, em conjunto com os Estados Unidos, o Reino Unido e o Canadá.

Nesse ano, o Ministério da Defesa alemão publicou o Livro Branco de Defesa, ao fim de dez anos, em que a Alemanha se comprometia a desempenhar um papel securitário maior na política internacional, assim como aumentar o seu orçamento de defesa²². Tais medidas foram bem recebidas por Washington, porque sinalizavam que Berlim estaria disposta a tornar-se um parceiro militar mais ativo globalmente. Ao mesmo tempo, não havia ilusões de que o subinvestimento alemão prolongado na defesa criava uma grande lacuna nas capacidades alemãs e na inovação tecnológica das mesmas e na sua capacidade de garantir a interoperabilidade com as forças americanas, o que limitava seriamente a possibilidade de uma liderança conjunta nesse domínio.

Perante esta limitação, pode afirmar-se que, no que diz respeito à posição norte-americana face ao projeto de integração europeia, a Administração viu-a através da ótica do aumento da cooperação – incluindo a política de segurança e defesa – entre os estados europeus e o efeito estabilizador que tal teria sobre o continente europeu e as relações transatlânticas. Daí que, com o Brexit, a Alemanha se tenha tornado, para a Administração Obama, o parceiro mais importante da América na Europa e Merkel a líder-chave da Europa. Obama e Merkel concordaram que a Alemanha e a União Europeia (UE) permaneceriam os «parceiros indispensáveis» dos Estados Unidos²³. Enquanto o Reino Unido e a França continuariam a ser parceiros relevantes nas áreas da cooperação militar e de inteligência, analistas americanos referiam-se agora a uma nova «relação especial» americano-alemã. Como disse Nicolas Burns, ex-funcionário do Departamento de Estado e embaixador dos Estados Unidos na NATO, à pergunta de Henry Kissinger sobre quem os Estados Unidos devem chamar na Europa respondia-se agora, o gabinete do chanceler alemão. A visita surpresa de Obama a Berlim em novembro de 2016 pode ser vista como um reforço do reconhecimento da chanceler Merkel e da sua liderança no mundo ocidental. Outros consideraram a Alemanha agora como «a verdadeira relação especial da América», antecipando que «o Brexit expandirá a confiança dos Estados Unidos na Alemanha»²⁴, ou identificando «esforços intensificados dos Estados Unidos para construir relações com a Alemanha e a França, com um foco particular no papel de liderança económica da Alemanha e no papel de liderança militar da França na ue»²⁵.

No final dos dois mandatos da Administração Obama, a Alemanha tinha-se tornado o aliado transatlântico mais importante dos Estados Unidos. Desde o fim da Guerra Fria, houve convergência entre os países em várias questões importantes, como a estratégia de ampliação institucional da NATO e da UE para a Europa Oriental, ou as intervenções militares no Kosovo e no Afeganistão. Mesmo a grave crise transatlântica em 2003, que foi em primeiro lugar uma crise americano-alemã sobre a guerra no Iraque, representou mais um momento alemão de emancipação política do chanceler Gerhard Schröder do que um colapso das relações bilaterais. Essa crise foi grave, mas ultrapassável devido à revitalização das relações bilaterais entre George Bush e Angela Merkel e facilitada pela existência de uma forte Aliança Atlântica e uma ordem internacional liberal estável. Até mesmo o escândalo de espionagem da Agência de Segurança Nacional norte-americana, no verão de 2013, segundo revelações de que a NSA espionava o Governo alemão, incluindo alegações de que o telefone da chanceler Angela Merkel tinha estado sob escuta, e negociações complexas sobre a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP) não ofuscaram uma estreita relação entre a Alemanha e os Estados Unidos.

Em suma, até 2017, no que diz respeito às questões político-securitárias do espaço euro-atlântico alargado, a consolidação da «partnership in leadership» americano-alemã, definidora da ordem atlântica, ou fortalecedora da comunidade de segurança transatlântica, estava nos seus inícios e dependia das lideranças sucessoras nos dois países. Houve momentos de convergência estratégica, de comunalidade de interesses, como aconteceu, em sentido lato, na intervenção da NATO no Kosovo, na intervenção norte-americana no Afeganistão e, claramente, na resposta conjunta à anexação da Crimeia. Ao mesmo tempo, houve divergências importantes, como na Guerra do Iraque, na intervenção da NATO na Líbia ou quanto ao alargamento da NATO à Geórgia e à Ucrânia, assim como nas relações económicas e comerciais de ambos os países com a Rússia e com a China.

 

AS RELAÇÕES ENTRE A ALEMANHA E OS ESTADOS UNIDOS COM DONALD TRUMP

Com a Administração de Donald Trump, iniciou-se, em janeiro de 2017, uma nova fase na política externa dos Estados Unidos e com isto uma nova fase nas relações entre os Estados Unidos e a Alemanha, com repercussões sobre a validade da fórmula da «partnership in leadership». Constanze Stelzenmüller, em contrapartida, argumenta que estamos perante o fim da normalidade, já que «nenhum presidente americano desde 1945 (…) quebrou tão decisivamente com a administração americana da ordem global liberal do pós-guerra»²⁶. Para Zaiki Laidi, «o ataque de Trump contra o sistema baseado em regras e as alianças americanas representa uma verdadeira rutura com os mais de 70 anos da política externa dos eua»²⁷.

No relacionamento bilateral entre Donald Trump e Angela Merkel perspetiva-se o adiamento sine die da «partnership in leadership». Mesmo que esta nunca se tenha consolidado como uma abordagem coerentemente seguida por ambas as partes, com o início da presidência de Trump esta hipótese ficou mais remota do que alguma vez o foi. As posições de Washington e de Berlim são divergentes em quase todos os domínios. Enquanto os Estados Unidos seguem uma política unilateralista («America First»), a Alemanha mantém uma política multilateralista; enquanto os Estados Unidos defendem uma política de alianças transacional, a Alemanha promove as instituições multilaterais e o multilateralismo dentro das alianças. Paradoxalmente, apesar das crescentes divergências é interessante constatar-se que a atitude mais transacional norte-americana revela-se também na postura económica e comercial, ao passo que a Alemanha está a assumir um papel político mais relevante: assim, os Estados Unidos assumem atualmente uma identidade de potência mais geoeconómica, enquanto a Alemanha, até agora essencialmente uma potência geoeconómica, assume uma postura mais geoestratégica. Não se pode falar de uma inversão de papéis, mas dentro do distanciamento bilateral existe uma semelhança no exercício do poder que não existia antes.

Relativamente a acordos internacionais existentes, há discordância relativamente a quase todas as questões importantes, nomeadamente quanto ao fim das negociações sobre a ttip, à retirada unilateral dos Estados Unidos do Acordo de Paris sobre alterações climáticas, do Plano de Ação Conjunto Global (PACG) com o Irão ou à suspensão unilateral dos Estados Unidos do Tratado de Forças Nucleares de Alcance Intermediário (INF), assim como ao papel da NATO. Enquanto a sobrevivência da ordem internacional liberal, construída pelos Estados Unidos, é um fator irrelevante para Trump, para Merkel a defesa dessa mesma ordem é uma das prioridades da política externa alemã; neste sentido, os Estados Unidos atuam enquanto potência revisionista no sistema internacional, reforçando a política de retraimento global à custa de alianças estabelecidas, enquanto a Alemanha atua como potência defensora do statu quo, sem que para o ser concorde em aumentar consideravelmente a dimensão das suas responsabilidades internacionais através de mais recursos humanos e financeiros. Trump desconsidera a ordem internacional liberal, e quer substituí-la, enquanto a Alemanha a quer preservar. A divergência entre os Estados Unidos e a Alemanha é fundamental: o conservadorismo da Alemanha – interessada em preservar a estabilidade na Europa e a defesa da ordem existente – contrapõe-se ao revisionismo de Trump, desinteressado em preservar o statu quo na ordem euro-atlântica e a ordem internacional liberal.

Assim, com a Administração Trump, os Estados Unidos tornaram-se o aliado imprevisível, que critica o comércio livre, a globalização, as relações multilaterais institucionalizadas e o direito internacional – tudo princípios essenciais à política externa alemã. Inevitavelmente, isso significa que a relação entre a Alemanha e os Estados Unidos está a mudar. A política de «America First» de Trump implica que os Estados Unidos recorreram a decisões cada vez mais unilaterais que têm afetado a coesão da Aliança Atlântica e que os europeus se têm de preparar para construir uma ordem europeia pós-americana. Nesse sentido, logo após a eleição de Trump, a chanceler Merkel apresentou a sua visão estratégica de como a Alemanha responderia à nova direção de política externa dos Estados Unidos em vários discursos. Em novembro de 2016, declarou que a Alemanha «cooperaria estreitamente» com o novo governo – desde que essa cooperação fosse feita com base nos princípios democráticos e no respeito pelos direitos humanos.

A visita de Merkel a Washington, em 17 de março de 2017, mostrou as dificuldades da nova relação, já que nas políticas comerciais, de defesa e de aliança as posições divergiam consideravelmente. Trump acusou a Alemanha de seguir uma política comercial injusta face aos Estados Unidos e de viver à custa da garantia de defesa coletiva custeada pelo aliado americano. As cimeiras da NATO, em Bruxelas, e do G7, na Sicília, em maio de 2017, confirmaram isso mesmo quando Trump não reafirmou o compromisso dos Estados Unidos com o artigo 5.º do Tratado do Atlântico Norte, e quando confirmou a viragem unilateralista e protecionista da política de «America First», bem como a sua perspetiva transacional sobre a política de alianças, respetivamente.

Na posição de Merkel face à nova política norte-americana pode-se identificar o terceiro momento de emancipação da Alemanha face aos Estados Unidos: a emancipação multilateral da Alemanha. Após o choque inicial com o unilateralismo de Trump, a política do «America First» serviu como um catalisador para os europeus acordarem do seu estado letárgico, e começarem a fortalecer a segurança e a defesa da Europa.

A chanceler Angela Merkel reconheceu esta mudança logo após a cimeira da NATO, de Bruxelas, num discurso em Munique, em 28 de maio de 2017, quando afirmou: «os tempos em que podíamos confiar plenamente uns nos outros – de certa forma terminaram (…) Nós, europeus, devemos realmente tomar o nosso destino nas nossas próprias mãos»²⁸. A frieza da relação entre o Presidente Trump e a chanceler Merkel era indicativa da crise das relações transatlânticas e do futuro da ordem transatlântica. O New York Times interpretou o discurso de Merkel como uma mudança tectónica na relação transatlântica. De forma mais explícita do que a França ou o Reino Unido, a Alemanha identificava os riscos do fim da comunidade de segurança tradicional e, repetindo o que já tinha dito no seu discurso de Ano Novo, cinco meses antes, chamou alemães e europeus a tornarem-se mais responsáveis na defesa dos princípios e valores que regem a ordem internacional liberal. O discurso pode ainda ser entendido como um alerta para que os europeus reforcem a sua segurança e a defesa e uma maior abertura face às pretensões francesas quanto à autonomia estratégica europeia. Reconhecendo que a Europa depende dos Estados Unidos para a sua defesa militar, mas dada a imprevisibilidade da política de alianças de Trump, o discurso de Merkel em Munique serviu como catalisador de um debate para revitalizar o papel europeu na Aliança Atlântica, e para acelerar a implementação da Estrate´gia Global para a Poli´tica Externa e de Seguranc¸a da União Europeia (EUGS) adotada um ano antes, com a Alemanha e a França a assumirem a liderança na promoção de uma cooperação europeia de defesa mais integrada, como a Cooperação Estruturada Permanente²⁹. Por último, Merkel identificou a impossibilidade de manutenção do statu quo. Esta mudança alemã era significativa, tanto mais que a Alemanha tem sido, mais do que as outras potências da comunidade ocidental, o Estado mais cioso em preservar o statu quo.

No que pode ser visto como uma resposta ao discurso de Merkel, dois membros do Governo Trump deixaram clara a estratégia de política externa dos Estados Unidos dois dias depois. Para o general McMaster e Gary Cohn o mundo, na nova perspetiva norte-americana, não era «uma “comunidade global”, mas uma arena onde nações, atores não governamentais e empresas competem por vantagens». Para Robert Kagan, a eleição de Donald Trump não significou «um “retorno” a um mítico isolacionismo americano, (mas sim) a uma definição muito mais estreita dos interesses americanos e uma relutância em agir no mundo, exceto para proteger esses interesses limitados (…) a América pode começar a comportar-se como uma nação normal»³⁰.

Nesta nova configuração interessa aos Estados Unidos manter a sua primazia, num mundo já pós-unipolar, mas cuja centralidade multipolar está ainda por determinar. Mesmo que os Estados Unidos aceitem que o sistema esteja a tornar-se multipolar, a Administração Trump tenta condicionar as linhas dessa multipolaridade, assumindo uma centralidade sistémica, onde uma tradicional comunidade de segurança como a Aliança Atlântica lhe é mais um impedimento do que um multiplicador do seu poder, e onde os interesses são mais transacionais e direcionados para a defesa dos interesses norte-americanos num mundo menos cooperativo e onde a competição determina as relações entre as grandes potências. Esta abordagem transacional aumenta a margem de manobra dos Estados Unidos ao garantir que a política externa pode ser simultaneamente intervencionista como isolacionista porque assenta numa abordagem de pick and choose, decidindo de forma ad hoc em função dos ganhos a obter.

 

OS ESTADOS UNIDOS, A ALEMANHA E A SEGURANÇA TRANSATLÂNTICA

A exigência de Trump – quando assumiu a presidência dos Estados Unidos – de que os orçamentos de defesa de todos os estados-membros da NATO atribuam 2% do PIB para gastos com a defesa até 2024 – sugere uma nova condicionalidade dos Estados Unidos: em caso de ataque armado, a garantia nuclear norte-americana só se aplicará aos estados que tiverem as suas contas em dia. Na cimeira da NATO, em julho de 2018, Trump pôs em cheque a capacidade de dissuasão da Aliança e ameaçou mesmo retirar os Estados Unidos da NATO³¹. Esta ameaça verbal colocou os europeus em alerta, uma vez que significava «no USA in NATO means no NATO tout court».

No contexto da comunidade transatlântica, a transformação da identidade transatlântica dos Estados Unidos tem consequências importantes para a Europa. A potencial erosão da comunidade de segurança pluralista torna possível o fim do garante do statu quo e da estabilidade internacional. A Europa passa a ser uma região mais periférica e potenciadora de novas instabilidades, onde a Europa – e a Alemanha – terão de assumir muito maiores responsabilidades pela sua própria defesa. O que se alterou com Trump não foi apenas uma nova condicionalidade na política de alianças norte-americana face à NATO mas também a de uma nova condicionalidade para Berlim: até agora existia pressão e expetativa sobre uma política externa mais liderante, e a opção de corresponder a essa expetativa dependia de Berlim. Agora, os alicerces em que a Alemanha se equilibrava – Estados Unidos e a NATO, e a França e a UE – estão eles próprios a vacilar de forma a deixar cada vez menos margem de manobra à Alemanha para exercer liderança e fazê-lo, possivelmente, com menos apoio dos seus tradicionais aliados³².

Em termos de segurança e defesa, a Alemanha parece de momento querer deixar as opções em aberto ao mesmo tempo que promove três caminhos: primeiro, Merkel reconheceu, no seu discurso perante o Parlamento Europeu, em Estrasburgo, em 13 de novembro de 2018, a necessidade da criação de um exército europeu³³, segundo, a ministra da Defesa alemã, Ursula von der Leyen, tem sublinhado o empenhamento da Alemanha em reforçar o contributo alemão na defesa coletiva na NATO, aliança que Von der Leyen considera ser a principal organização de segurança e defesa para a Alemanha³⁴. Por último, a chanceler Angela Merkel tem vindo a defender, como o fez no seu discurso perante o Parlamento Europeu, em Estrasburgo, em 13 de novembro de 2018, a criação de um Conselho de Segurança da UE (CSUE), como resposta institucional intergovernamental para responder aos novos desafios europeus de segurança e defesa num mundo cada vez mais pós-atlântico. Mais efetiva seria, provavelmente, a criação de um Conselho de Segurança Europeu, onde estados não-membros da UE teriam uma voz igual à dos estados comunitários³⁵. Isso permitiria ao Reino Unido pós-Brexit clarificar as suas opções estratégicas e permanecer vinculado aos assuntos de segurança europeus. Quanto ao futuro papel da Alemanha na relação transatlântica e na Europa, a ministra da Defesa desenvolveu o argumento de que a Alemanha deve liderar do centro, como um mediador dos interesses dos estados-membros da ue, o que seria menos do que uma coliderança com os Estados Unidos (mesmo num cenário pós-Trump). O ministro dos Negócios Estrangeiros alemão, Heiko Maas, por seu turno, apelou à unidade europeia contra o unilateralismo de Trump e defende que a Alemanha deve liderar uma «aliança de multilateralistas» para manter a ordem internacional liberal, o multilateralismo e o statu quo, sem contudo ser muito específico quanto ao formato dessa aliança³⁶.

Mas as relações entre a Alemanha e os Estados Unidos não estão a sofrer uma mudança apenas no domínio da segurança e defesa. Com Trump, pela primeira vez, uma administração norte-americana assume uma posição de perturbador face ao projeto de integração europeia. Trump acusa Berlim de utilizar a UE como veículo para salvaguardar os interesses alemães, prosseguir uma política comercial injusta com os Estados Unidos e, por último, de ter aberto as portas europeias aos refugiados sírios. Até Trump, os Estados Unidos sempre apoiaram ou toleraram a integração europeia, vista como um mecanismo para manter a Europa Ocidental pacificada e garantir a coesão da NATO e da comunidade de segurança transatlântica. O apoio declarado ao processo de saída do Reino Unido da UE – é uma indicação clara de que, para o Presidente norte-americano, a UE é, no melhor dos casos, irrelevante aos olhos dos Estados Unidos, ou, no pior dos casos, um adversário económico que Washington deve combater. Como Thomas Wright observou: «a abordagem do governo Trump (…) tem sido “predatória” na prática, projetada para tirar vantagem económica imediata dos deslocamentos e vulnerabilidades criados para o Reino Unido pelo processo Brexit»³⁷. Adicionalmente, parece evidente que o Brexit serve de instrumento para o reforço de alianças bilaterais norte-americanas em detrimento da NATO³⁸.

A perspetiva transacional de Trump reflete-se ainda na aproximação aos países da Europa Central, desejosos de reforçar a garantia de segurança militar americana contra a Rússia, em troca de um afastamento da posição europeia face ao Irão. A oposição de Trump à ue revela-se no tratamento dos aliados de forma discricionária, privilegiando as relações com a Hungria e a Polónia, cujos líderes nacionalistas Trump apoia, ao mesmo tempo que instrumentaliza estas relações bilaterais, como acontece com a aproximação a Varsóvia, para garantir o seu apoio na eliminação do Acordo com o Irão (Plano de Ação Conjunto Global (PACG)), em troca de negociações sobre uma base americana em solo polaco³⁹. A questão do Irão é a questão mais controversa entre a Europa e os Estados Unidos no momento, porque é dela e da forma como a Europa se continuar a posicionar face ao Irão que uma parte da futura relação transatlântica se vai definir. Um editorial da revista Der Spiegel falava em «suspensão temporária da aliança transatlântica», após o anúncio da retirada dos Estados Unidos do acordo nuclear com o Irão⁴⁰. Estão em causa quatro fatores: impedir que o Irão se torne uma potência nuclear, impedir uma corrida regional aos armamentos, evitar o aumento da instabilidade do Médio Oriente e por fim impedir a rutura transatlântica.

A Alemanha, que, na sequência do Tratado de Unificação «2+4», viu quase todas as armas nucleares norte-americanas de alcance intermédio serem retiradas do seu território, lamentou a decisão, por considerar o Tratado INF «um elemento importante do controlo de armamento e, de um modo especial, também serve os interesses europeus»⁴¹. Com Trump a definir a Alemanha mais como um competidor problemático do que um aliado dentro da NATO, emergiram vozes na Alemanha a exigir um repensar da política de segurança alemã. O cientista político alemão Christian Hacke, da Universidade de Bona, por exemplo, considerou que a Alemanha deve redefinir a sua política de segurança: «a previsível perda da dissuasão nuclear dos EUA, a falta de dissuasão nuclear na Europa, a erosão de instituições ocidentais como a NATO e a União Europeia, bem como a inadequada cultura de defesa da Alemanha exigem uma reavaliação completa da política de defesa da Alemanha» devendo dar-se «prioridade à defesa nacional baseada numa capacidade de dissuasão nuclear independente»⁴². Apesar de se tratar de uma voz isolada, revela que o assunto de uma dissuasão nuclear deixou de ser tabu em alguns meios académicos alemães.

No seu conjunto, estas novas posições dos Estados Unidos assentam numa mudança substancial da sua política externa, o que sugere o prolongamento das divisões transatlânticas assim como é provável que a desarticulação do interesse estratégico norte-americano da Europa venha a potenciar novas divisões intraeuropeias.

 

RELAÇÕES ECONÓMICAS ENTRE ESTADOS UNIDOS E ALEMANHA

Sendo os Estados Unidos e a Alemanha a maior potência e a quarta maior potência económica global, respetivamente, a relação económica bilateral é uma relação comercial e de investimento importante. A relação económica entre os dois países tornou-se problemática com Donald Trump. Até 2017, ambos os países tinham interesse num sistema de comércio internacional aberto. Desde então, assiste-se a um crescente unilateralismo e protecionismo económico, que Trump defende perante o que considera ser grandes desequilíbrios comerciais entre os Estados Unidos e países como a Alemanha ou a China, o que se reflete na Estratégia de Segurança Nacional, de dezembro de 2017, que refere que os Estados Unidos se deparam com «agressão económica» e práticas comerciais injustas no comércio internacional. Em 2016, os Estados Unidos tinham com a Alemanha o seu segundo maior défice, atrás da China, e seguida pelo México e pelo Japão, défice esse que tem vindo a aumentar⁴³.

Para os Estados Unidos, a Alemanha é o sexto maior mercado para as exportações norte-americanas, atrás do Canadá, do México, da China, do Reino Unido e do Japão. As empresas alemãs são o terceiro maior empregador estrangeiro nos Estados Unidos, com mais de 670 mil trabalhadores, quase metade dos quais estão empregados no fabrico de automóveis e seus componentes. A Alemanha ocupa a quinta maior fonte de importações dos Estados Unidos, atrás da China, do México, do Canadá e do Japão⁴⁴.

Para a Alemanha, os Estados Unidos são o seu mercado de exportação mais importante. Os Estados Unidos são a quarta maior fonte de importação da Alemanha, depois da China, da Holanda e da França. Com mais de um milhão de empregos alemães em jogo, a Alemanha quer evitar uma guerra comercial entre a UE e os Estados Unidos⁴⁵. Dos estados-membros da UE, a Alemanha é o maior parceiro comercial dos Estados Unidos dentro do bloco quando se trata de bens. Em 2017, as exportações alemãs para os Estados Unidos atingiram os 112 biliões de euros, tendo a Alemanha respondido por quase 30% de todas as exportações da UE para os Estados Unidos⁴⁶. Por seu turno, a Alemanha é o segundo maior mercado europeu, tendo importado 46 biliões de euros em mercadorias norte-americanas em 2017, atrás do Reino Unido (54 biliões de euros), e à frente da França (29 biliões de euros).

Estruturalmente existe um problema mais amplo na relação americano-alemã e que diz respeito às divergências de culturas económicas. Existe um forte contraste entre um país como a Alemanha que tem nos últimos anos produzido um sólido superávite comercial, e um país como os Estados Unidos, que aceitam uma balança deficitária como parte da estrutura económica do país. Enquanto os Estados Unidos prosseguem uma política comercial protecionista, a Alemanha e a UE dependem de um sistema de comércio aberto. Em junho de 2018, Donald Trump impôs tarifas sobre o aço (25%) e o alumínio (10%) da UE, argumentando com base na segurança interna e no protecionismo da indústria de defesa dos Estados Unidos. Em resposta, a Alemanha e a UE impuseram tarifas aos produtos americanos, sendo que a posição entre os europeus não é consensual, o que tem dificultado uma resposta europeia comum: apesar de a UE assumir que Washington deve conceder uma isenção permanente do aço às tarifas de alumínio e aço, a Alemanha quer evitar uma guerra comercial com o parceiro transatlântico; a França, por exemplo, critica o grande superávite comercial da Alemanha com os Estados Unidos e defende uma postura mais firme da UE contra os Estados Unidos. Ao mesmo tempo, a França reclamou durante anos sobre o superávite em conta corrente da Alemanha – uma medida do fluxo de bens, serviços e investimentos – que foi o maior do mundo pelo segundo ano consecutivo em 2017.

Em suma, em termos económicos e comerciais, a Alemanha e os Estados Unidos prosseguem de momento estratégias diferentes – a Alemanha mais multilateralista, os Estados Unidos mais unilateralistas – num contexto internacional económico volátil, onde os interesses estratégicos de longo prazo são, apesar de tudo, muito semelhantes: o de duas nações comerciais, geoeconómicas e exportadoras.

 

A RELAÇÃO AMERICANO-ALEMÃ FACE À RÚSSIA E À CHINA

Importa, por último, singularizar as relações dos Estados Unidos e da Alemanha com a Rússia e a China. Face a ambas a relação entre Estados Unidos e Alemanha revela elementos de cooperação e de divergências. Por razões históricas e geográficas, a Alemanha sempre revelou preocupações securitárias relativamente à Rússia, que os Estados Unidos, pelas mesmas razões, não partilham. Apesar da tradição diplomática alemã da Ostpolitik – o envolvimento de adversários visa o aumento da cooperação para a diminuição do conflito – ter sido definida pelo chanceler Willy Brandt com o aval dos Estados Unidos quando estes prosseguiam uma dupla détente com a União Soviética e com a China, a relação entre a Alemanha e a Rússia é uma relação sui generis⁴⁷.

Em termos económicos, existem interesses alemães e russos numa relação comercial bilateral, enquanto entre os Estados Unidos e a Rússia as trocas comerciais e os investimentos mútuos são comparativamente secundários. Mais de seis mil empresas alemãs estão presentes no mercado russo. A participação de empresas americanas na Rússia é cerca de um terço da da Alemanha, e enquanto a Alemanha recebe cerca de 39% do seu petróleo e gás da Rússia, os Estados Unidos não têm uma dependência real de energia daquele país⁴⁸. Também a relação cultural e económica com a Rússia é diferente. Existe uma afinidade cultural e demográfica entre a Alemanha e a Rússia que, mesmo encontrando-se em decréscimo, não é comparável com o grau de proximidade entre os Estados Unidos e a Rússia, irrelevante em termos sociais e culturais.

No que se refere ao relacionamento político bilateral, a admiração de Donald Trump por Putin é um fator novo na abordagem americano-alemã em relação à Rússia e ainda está por esclarecer a potencial ingerência da Rússia na campanha eleitoral presidencial norte-americana, em 2016. Em contrapartida, a chanceler Merkel tem sido coerente na posição crítica face ao regime de Putin, desde a anexação da Crimeia ao apoio populista russo ao partido Alternativa para a Alemanhã (AfD), aceitando os custos de alienação de uma parte empresarial alemã, que prefere aprofundar a relação comercial entre os dois países e terminar o regime de sanções económicas que o Governo impôs a Moscovo desde 2014. Perante o financiamento russo de partidos antieuropeus e populistas e a promoção de campanhas de informação e desinformação através dos média, a Alemanha tem tido uma posição mais dura face a Moscovo do que os Estados Unidos.

Se a resposta ao revisionismo geopolítico da Rússia na Crimeia, com Obama e Merkel, serviu como o melhor exemplo da parceria em liderança americano-alemã recente, com Trump os Estados Unidos renunciaram à dinâmica em curso de uma resposta conjunta e abriram as portas para que a Rússia aproveite para minar a coesão do Ocidente.

Onde o Governo de Merkel parece, contudo, disposto a fazer concessões à Rússia, é no domínio da segurança energética, onde a decisão de construir um segundo gasoduto Nord Stream da Rússia para a Alemanha mantém-se como ponto de divergência americano-alemã a longo prazo: Trump tem pressionado Merkel para que a Alemanha cancele o projeto Nord Stream 2. Enquanto o Nord Stream 2 é visto por Washington como um erro e um enfraquecimento do regime de sanções, Berlim argumenta no sentido da desarticulação entre interesses políticos e geoeconómicos, o que parece pouco plausível, já que a componente política não é dissociável da económica. Também a posição dos Estados Unidos e da Alemanha face à afirmação da China enquanto global player e potência mundial revela elementos de cooperação e de divergências. Da perspetiva geoeconómica da Alemanha face à China, a posição do Governo está a começar a mudar⁴⁹.

Inevitavelmente, a consolidação da ascensão global da China representa um desafio para os Estados Unidos e a Alemanha que afeta diretamente os seus interesses, já que, ao ser um grande parceiro económico para os dois países, haverá uma tensão constante entre os interesses estratégicos e comerciais entre ambas as partes. Os Estados Unidos têm um importante papel de segurança na Ásia, enquanto a Alemanha é a principal potência comercial na Europa. A ascensão da China será um elemento destabilizador adicional à relação entre os Estados Unidos e a Alemanha, a não ser que no futuro haja a definição de uma estratégia conjunta para a China, o que, de momento, parece muito remoto.

No que se refere à posição das opiniões públicas de ambos os países, um inquérito conduzido nos Estados Unidos pelo Pew Research Center e na Alemanha pela Körber-Stiftung, em setembro de 2018, mostrou o crescente distanciamento entre americanos e alemães⁵⁰. Nos Estados Unidos, sete em dez dizem que o relacionamento é bom, enquanto 73% na Alemanha dizem que o relacionamento é mau. Entre os alemães, isso constitui um aumento considerável nas avaliações negativas desde 2017, quando 56% disseram que o relacionamento era mau. Enquanto sete em cada dez americanos dizem que os Estados Unidos devem cooperar mais com a Alemanha, apenas 41% dos alemães dizem que a Alemanha deveria cooperar mais com os Estados Unidos, depois da França (82%) e da Rússia (69%). Em contrapartida, 58% de americanos consideravam que os Estados Unidos deveriam cooperar menos com a Rússia. Mesmo assim, para os americanos, a Alemanha deixou de estar entre os cinco principais países considerados parceiros dos Estados Unidos em assuntos de política externa. Do lado dos inquiridos alemães, em primeiro lugar, 61% consideravam a França o principal parceiro, e, em segundo, 35% consideravam os Estados Unidos o parceiro mais importante. Significativamente, 72% dos alemães responderam que queriam que o seu país fosse mais independente dos Estados Unidos em política externa. Quanto aos gastos com a defesa, contra o Presidente Trump, os americanos tornaram-se menos propensos a dizer que os aliados europeus deveriam aumentar os gastos com defesa nacional (39% mantêm essa visão este ano, abaixo dos 45% em 2017). Enquanto isso, os alemães tornaram-se mais propensos a dizer que o seu país deve aumentar os gastos com defesa (43% tiveram essa opinião em 2018, contra 32% em 2017). A questão onde americanos e alemães mais convergem é no grau de aprovação da NATO, com 64% de americanos e 63% de alemães a favor da organização. Por último, quanto à imposição de tarifas, americanos e alemães têm visões diferentes. Nos Estados Unidos, mais americanos se opõem a apoiar as tarifas iniciais impostas aos produtos alemães e outros produtos da UE (51% vs. 44%). Os alemães, no entanto, apoiam as tarifas de retaliação por uma grande margem: quase oito em dez (78%) apoiam o aumento das tarifas sobre produtos importados dos Estados Unidos em resposta às tarifas americanas sobre produtos alemães. Em conclusão, da parte da opinião pública alemã parece haver um acompanhamento estreito com a posição do Governo, que se mantém crítica ao unilateralismo e protecionismo americano e defensora do multilateralismo e da ordem internacional liberal.

 

NOTAS FINAIS

Apesar de fragilizada e em risco de erosão, a comunidade de segurança transatlântica é ainda o principal foco de estabilidade da ordem internacional em transição, e no centro desta comunidade encontra-se ainda a relação entre os Estados Unidos e a Alemanha. Esta relação bilateral tornou-se mais importante após a unificação alemã e é possível identificar momentos de convergência significativa de interesses entre a Alemanha e os Estados Unidos no decorrer dos últimos trinta anos aqui em análise. O alargamento da NATO à Europa Central, a resposta ocidental à anexação da Crimeia pela Rússia, com a aplicação de sanções económicas e o reforço da presença militar da NATO no Leste europeu, atestam esta convergência. Contudo, uma convergência de interesses é muito menos do que a liderança conjunta proposta por Bush em 1989, porque fica muito aquém da partilha de responsabilidade que tal liderança implicaria. Foi talvez nesse sentido que poucos anos depois da unificação alemã Robert Hutchings reconheceu que a fórmula de uma parceria em liderança «pode ter definido um padrão alto de uma forma irrealista, que nem a nossa cooperação estreita durante a unificação conseguiu alcançar»⁵¹.

Como argumentámos no início do artigo, na relação bilateral entre a Alemanha e os Estados Unidos é possível identificar três momentos de emancipação política por parte da Alemanha. Um primeiro que acontece com a unificação alemã e que ocorreu de forma bilateral, concertada e negociada entre o chanceler Kohl e o Presidente Bush. O segundo momento de emancipação política ocorre com o chanceler Schröder, quando este procede à emancipação unilateral, do seu país, aceitando os custos da divisão com os aliados americano e europeus sobre a Guerra do Iraque. Por fim, o terceiro momento de emancipação política, multilateral, em curso neste momento, com Merkel a liderar a nova posição diplomática da Europa (e do mundo livre) vis-à-vis Washington, na defesa da ordem euro-atlântica.

Ao mesmo tempo, a política de Trump, o Brexit e o revisionismo geopolítico da Rússia reforçam a fragilidade dupla dos dois pilares fundamentais da política externa da Alemanha – a NATO e a relação com os Estados Unidos e a União Europeia e a relação com a França – e condicionam duplamente a redefinição da política alemã porque obrigam a Alemanha a fazer escolhas, reforçando o multilateralismo e as alianças ao mesmo tempo que terá de assumir uma liderança mais forte na manutenção das instituições ocidentais e da comunidade de segurança transatlântica, e contando menos com uma «parceria em liderança» americano-alemã que Trump não reconhece.

Assim, a relação americano-alemã depara-se com limites que podem acentuar-se num futuro próximo. Em primeiro lugar, o multilateralismo como instrumento de política externa e como traço de caráter identitário separa os dois países: enquanto para Donald Trump o unilateralismo é o mecanismo preferencial na atuação internacional, para a Alemanha, ao invés, atuar multilateralmente, em conjunto com os seus aliados, está a tornar-se mais relevante face às fragilidades de liderança dentro do espaço euro-atlântico. Em segundo lugar, a contínua deslocalização geoestratégica dos Estados Unidos para a Ásia-Pacífico, que poderá reforçar as divergências entre a Alemanha e os Estados Unidos no continente europeu, no Médio Oriente e em África. Em terceiro lugar, as expetativas de que com a saída do Reino Unido da UE a Alemanha e os Estados Unidos desenvolveriam uma «relação especial» a longo prazo parecem excessivas. A relação de inteligência com o Reino Unido continuará a ser especial para Washington, assim como a cooperação militar com o Reino Unido e a França, enquanto o desequilíbrio na relação comercial entre a Alemanha e os Estados Unidos, e divergências quanto à relação dos Estados Unidos e da Alemanha com a Rússia parecem igualmente limitar as possibilidades de uma «parceria na liderança». Assim, apesar de se antecipar situações futuras de afirmação de parceria conjunta, e da Alemanha ser um parceiro central para os Estados Unidos numa relação transatlântica depois da(s) presidência(s) de Trump, a proposta de Bush como opção de grande estratégia de ambos os países parece cada vez mais remota.

 

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Data de receção: 5 de novembro de 2018 | Data de aprovação: 10 de dezembro de 2018

 

NOTAS

¹ «TIME for Europe to Join the Resistance». In Spiegel online. 11 de maio de 2018. (Consultado em 8 de outubro de 2018). Disponível em: http://www.spiegel.de/international/world/editorial-trump-deals-painful-blow-to-trans-atlantic-ties-a1207260.html.

² BUSH, George H. W. – «Remarks at the arrival ceremony for President Richard von Weizsäcker of Germany». In Public Papers of the President of the United States of America: George Bush, 1992-1993. 29 de abril de 1992, p. 668. Disponível em: https://www.govinfo.gov/content/pkg/PPP-1992-book1/pdf/PPP-1992-book1-doc-pg668.pdf.

³ HUTCHINGS, Robert L. – American Diplomacy and the End of the Cold War: An Insider’s Account of US Diplomacy in Europe, 1989-1992. Woodrow Wilson Center Press, 1997, p. 140.

⁴ DAEHNHARDT, Patrícia; GASPAR, Carlos – «A erosão da Comunidade de Segurança Transatlântica». In Nação e Defesa. Instituto de Defesa Nacional, 2019 (no prelo).

⁵ GASPAR, Carlos – «O futuro da Comunidade de Segurança Transatlântica». In IDN Cadernos. N.º 5. Instituto de Defesa Nacional, 2011, p. 15.

⁶ Ibidem, p. 14.

⁷ DAEHNHARDT, Patrícia – «O fim da Guerra Fria e a unificação alemã». In Relac¸o~es Internacionais. N.º 23, 2009.

⁸ HUTCHINGS, Robert L. – American Diplomacy and the End of the Cold War…, p. 98.

⁹ Ibidem.

¹⁰ Ver SZABO, Stephen – Germany, Russia, and the Rise of Geo-Economics. Londres: Bloomsbury Academic, 2015; KUNDNANI, Hans – «Germany as a geo-economic power». In The Washington Quarterly. Vol. 34, N.º 3, 2011, pp. 31-45.

¹¹ SAROTTE, Mary Elise – 1989: The Struggle to Create Post-War Europe. Princeton e Oxford: Princeton University Press, 2009.

¹² Ibidem. Disponível em: https://www.govinfo.gov/content/pkg/PPP-1992-book1/pdf/PPP-1992-book1-doc-pg661.pdf.

¹³ RÜHE, Volker – «Shaping Euro-Atlantic policies: a grand strategy for a new era». In Survival. Vol. 35, N.º 2, 1993, pp. 129-137. Esta posição alemã não era evidente. Hans-Dietrich Genscher, ministro dos Negócios Estrangeiros, opunha-se ao alargamento da NATO e defendia a transformação das alianças: a NATO devia tornar-se uma aliança de segurança coletiva que pudesse vir a integrar a Rússia (GENSCHER, Hans-Dietrich – Errinerungen. Goldmann, 1997, pp. 712-713).

¹⁴ KATZENSTEIN, Peter – Policy and Politics in West Germany: the Growth of a Semisovereign State. Filadélfia: Temple University Press, 1987.

¹⁵ GASPAR, Carlos – O Pós-Guerra Fria. Tinta-da-China, 2016, pp. 121-145.

¹⁶ DAEHNHARDT, Patrícia – «A Alemanha e as intervenções militares internacionais: a persistência da “Kultur der Zurückhaltung”». In Relações Internacionais. N.º 40, dezembro de 2013, pp. 133-156.

¹⁷ Ver GORDON, Philip H.; SHAPIRO, Jeremy – Allies at War. America, Europe, and the Crisis over Iraq. MacGraw-Hill, 2004; SZABO, Stephen – Parting Ways: The Crisis in German-American Relations. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2004.

¹⁸ DAEHNHARDT, Patrícia – «O fim da Guerra Fria e a unificação alemã».

¹⁹ GATES, Robert – Discurso do secretário de Defesa norte-americano, Robert Gates, na sede da NATO, em Bruxelas, em 10 de junho de 2011. (Consultado em: 16 de novembro de 2018). Disponível em: http://archive.defense.gov/Transcripts/Transcript.aspx?TranscriptID=4839

²⁰ DAEHNHARDT, Patrícia – «German foreign policy, the Ukraine crisis and the Euro-Atlantic order: assessing the dynamics of change». In German Politics. Vol. 27, N.º 4, 2018, pp. 516-538.

²¹ SZABO, Stephen – «Partners in leadership? American views of the new German role». In German Politics. Vol. 27, N.º 4, 2018, pp. 539-554.

²² Como se lê no Livro Branco da Defesa alemão, de 2016: «A Rússia questiona abertamente a ordem de paz europeia com sua disposição de usar a força para promover os seus próprios interesses e redesenhar unilateralmente as fronteiras garantidas pelo direito internacional, como fez na Crimeia e no Leste da Ucrânia. Isto tem implicações de longo alcance para a segurança na Europa e, portanto, para a segurança da Alemanha.» White Paper 2016: On German Security Policy and the Future of the Bundeswehr. Berlim: Federal Ministry of Defense, 2016, p. 31.

²³ https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/06/24/readout-presidents-call-chancellor-angela-merkel-germany.

²⁴ ORESKES, Benjamin – «Germany: America’s real special relationship». In Politico. 30 de junho de 2016. (Consultado em: 8 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.politico.com/story/2016/06/germany-brexit-relationship225000.

²⁵ OLIVER, Tim; WILLIAMS, Michael J. – «Special relationships in flux: Brexit and the future of the US–EU and US–UK relationships». In International Affairs. Vol. 92, N.º 3, 2016, p. 564.

²⁶ STELZENMÜLLER, Constanze – «At last: the Trump Doctrine, revealed». Brookings Institution. 5 de junho de 2017. (Consultado em: 18 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/06/05/at-last-the-trump-doctrine-revealed/.

²⁷ LAIDI, Zaki – «Is multilateralism finished?». In Project Syndicate. 18 de maio de 2018. (Consultado em: 11 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.project-syndicate.org/onpoint/is-multilateralism-finished-by-zaki-laidi2018-05?barrier=accesspaylog.

²⁸ PARAVICINI, Giulia – «Angela Merkel: Europe must take “our fate” into own hands». In Politico. 28 de maio de 2017. (Consultado em: 9 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.politico.eu/article/angela-merkel-europe-cdu-must-take-its-fate-into-its-own-hands-elections2017/.

²⁹ «Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy». 28 de junho de 2016.

³⁰ KAGAN, Robert – «Trump marks the end of America as world’s “indispensable nation”». In Financial Times. 19 de novembro de 2016. (Consultado em: 8 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.ft.com/content/782381b6-ad91-11e6-ba7d-76378e4fef24.

³¹ Segundo o New York Times, em 2018, o Presidente Trump sugeriu em várias ocasiões o seu desejo de retirar os Estados Unidos da NATO, o que na realidade equivaleria ao fim da organização. BARNES, Julian E.; COOPER, Helene – «Trump discussed pulling U.S. from NATO, aides say amid new concerns over Russia». In New York Times. 14 de janeiro de 2019. (Consultado em: 14 de janeiro de 2019). Disponível em: https://www.nytimes.com/2019/01/14/us/politics/NATO-president-trump.html.

³² HELLMANN, Gunther – «“Von Freunden umzingelt“ war gestern». In Aus Politik und Zeitgeschichte. 31 de agosto de 2018. (Consultado em: 12 de outubro de 2018). Disponível em: http://www.bpb.de/apuz/275104/von-freunden-umzingelt-war-gestern?p=all.

³³ «Merkel joins Macron in calling for a "real, true European army"». In The Guardian. 13 de novembro de 2018. Disponível em: https://www.theguardian.com/world/2018/nov/13/merkel-joins-macron-in-calling-for-a-real-true-european-army.

³⁴ LEYEN, Ursula von der – «Europe is forming an army». In Handelsblatt Today. 10 de janeiro de 2019. (Consultado em: 11 de janeiro de 2019). Disponível em: https://www.handelsblatt.com/today/opinion/ursula-von-der-leyen-europe-is-forming-an-army/23851656.html.

³⁵ GASPAR, Carlos – A Balança da Europa. Aletheia Editores, 2017.

³⁶ Discurso de Heiko Maas, “Für eine Allianz der Multilateralisten”, Auswärtiges Amt (Ministério dos Negócios Estrangeiros Alemão), 27 de agosto de 2018. Disponível em: https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/maas-allianz-multilateralisten/2129908. Ver também «„Europe United“ gegen „America First“». In FRANKFURTER ALLGEMEINE ZEITUNG. 13 de junho de 2018. Disponível em: https://www.faz.net/aktuell/politik/inland/aussenminister-maas-europa-muss-robuster-gegen-trump-auftreten15638114.html.

³⁷ WRIGHT, Thomas – «Brexit: a negotiation update». Testemunho perante o House Foreign Affairs Subcommittee on Europe, Eurasia, and Emerging Threats, Washington, DC. 6 de dezembro de 2017, p. 4. (Consultado em: 16 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2017/12/wright-house-fa-committee-brexit-testimony-dec6-final.pdf.

³⁸ WRIGHT, Thomas – «A post-American Europe and the future of U.S. strategy». Brookings-Robert Bosch Foundation. Dezembro de 2017, pp. 1-17. (Consultado em: 16 de outubro de 2018). Disponível em: https://www.brookings.edu/research/a-post-american-europe-and-the-future-of-us-strategy/.

³⁹ HERSZENHORN, David – «Trump seeks to split eu as fight intensifies over Iran nuclear deal». In Politico Europe. 18 de janeiro de 2019. Disponível em: https://www.politico.eu/article/donald-trump-iran-nuclear-deal-seeks-to-split-eu-as-fight-intensifies/.

⁴⁰ HOFFMANN, Christiane – «Europas Stunde. US-Ausstieg aus Iran-Abkommen». In Spiegel online. 9 de maio de 2018. Disponível em: http://www.spiegel.de/politik/ausland/was-europa-jetzt-tun-muss-um-den-iran-deal-zu-retten-kommentar-a1206924.html.

⁴¹ «German reactions to Trump's threat to ditch nuclear treaty with Russia». In Deutsche Welle, 22 de agosto de 2018. Disponível em: https://www.dw.com/en/german-reactions-to-trumps-threat-to-ditch-nuclear-treaty-with-russia/g-45991548.

⁴² HACKE, Christian – «Why Germany should get the bomb». In The National Interest. 12 de agosto de 2018. Disponível em: https://nationalinterest.org/feature/why-germany-should-get-bomb28377.

⁴³ «Trade in goods with Germany». United States Census Bureau. Disponível em: https://www.census.gov/foreign-trade/balance/c4280.html.

⁴⁴ «Five things to understand US-German trade relations». In The Local. 31 de maio de 2017. Disponível em: https://www.thelocal.de/20170531/five-things-to-understand-us-german-trade-relations.

⁴⁵ «Exposed and dependent: Germany desperate to avoid trade war». Reuters. 4 de maio de 2018. Disponível em: https://www.reuters.com/article/us-germany-usa-trade-analysis/exposed-and-dependent-germany-desperate-to-avoid-trade-war-idUSKBN1I51WS.

⁴⁶ «US trade with the eu, Germany in numbers». 21 de junho de 2018. Disponível em: https://www.dw.com/en/us-trade-with-the-eu-germany-in-numbers/a-44334290.

⁴⁷ DAEHNHARDT, Patrícia – «A Rússia e a Alemanha: uma relação sui generis em mudança». In DAEHNHARDT, Patrícia; FREIRE, Maria Raquel (coords.) – A Política Externa Russa no Espaço Euro-Atlântico: Dinâmicas de Cooperação e Competição num Espaço Alargado. Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra, 2014, pp. 141-175.

⁴⁸ SZABO, Stephen – «Partners in leadership? American views of the new German role».

⁴⁹ EWING, Jack – «Europe and U.S. Agree on Chinese Threat, but Are Too Busy Feuding to Fight It». In New York Times. 7 de dezembro de 2018. Disponível em: https://www.nytimes.com/2018/12/07/business/european-union-trump-china-trade.html.

⁵⁰ Disponível em: http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/11/26/americans-and-germans-are-worlds-apart-in-views-of-their-countries-relationship/.

⁵¹ HUTCHINGS, Robert L. – American Diplomacy and the End of the Cold War…, p. 141.