As políticas migratórias portuguesas: dos anos 1990 a 2022

O ponto de viragem de Portugal, país com imigrantes para um Portugal ator global, emerge de uma sobreposição de políticas migratórias e de procedimentos de governação das migrações que, desde 1992 aos nossos dias, enquadram os migrantes em distintas categorias: a) migrantes laborais; b) reagrupamentos familiares; c) outros. Em paralelo, o processo de integração europeia pós-Maastricht (1992) concorrerá para a plataforma giratória em que o país se converterá ao longo das últimas três décadas. Imigração e emigração sustentam-se nestes dois pontos cardeais: o ser Norte para um Sul Global; o ser nascente para certas áreas e setores económicos de um mercado global de trabalho. O resultado é a integração (da atratividade) do mercado de trabalho nacional num mais vasto mercado de trabalho global em que se compete por fluxos de mão de obra internacional e, simultaneamente, a presunção da extensão do mercado de trabalho nacional muito para além das suas fronteiras físicas, abrindo portas a novas formas de circulação migratória. A interseção entre imigração e emigração em território nacional é causa e efeito destas dinâmicas sociais e, com elas, muda a estrutura social da sociedade portuguesa ou da população residente em Portugal.

Desde o final dos anos 1980 o país convive, portanto, a diferentes ritmos, com um fluxo migratório de saída, um fluxo que é contínuo e permanente, com diferentes intensidades ao longo do tempo, e um fluxo de entrada que é intermitente, que assume a forma de vagas migratórias que, periodicamente, afluem ao território nacional. Esta singularidade é o resultado acumulado da sua geografia, do seu passado colonial e da pertença à UE, mas está também relacionado com a evolução da sua estrutura demográfica e a evolução sociopolítica ocorrida ao longo das últimas décadas, designadamente do portefólio de legislação e acordos bilaterais e multilaterais em que Portugal é parte⁵. Uma divisão das diferentes fases da imigração laboral em Portugal e da emigração laboral a partir de Portugal, em paralelo com o entendimento da migração laboral a partir de Portugal, ajuda-nos a explicitar estas dinâmicas.

A construção da ideia de país de migrações: 1.ª fase da imigração laboral (1996-2004)

Em meados dos anos 1990 o país tinha já uma população imigrante e tinha consciência da sua existência real ainda que existisse uma invisibilidade estatística e legal. Desde os anos 1980 que se acumulava no país (sobretudo na área metropolitana de Lisboa) um significativo grupo constituído por estrangeiros originários maioritariamente dos países africanos de língua oficial portuguesa e alguns outros imigrantes com origens diversas. Uma boa parte destes imigrantes não tinha a sua situação regularizada no país embora estivesse inserida no mercado de trabalho nacional⁶. A tentativa, em 1992, de integrar estes imigrantes na economia e sociedade portuguesa deu origem ao primeiro processo de regularização previsto para um universo máximo de 60 mil a 80 mil indivíduos (trabalhadores imigrantes e suas famílias)⁷. Este primeiro momento de regularização laboral⁸ coincidiu temporalmente com a adesão do país aos acordos da Convenção de Aplicação do Acordo de Schengen (1990)⁹ e com a assinatura do Tratado de Maastricht (1992)¹⁰. A legislação aprovada, Decreto-Lei n.º 59/93 e Decreto-Lei n.º 60/93 ambos de 3 de março¹¹, juntamente com o Decreto Regulamentar n.º 43/93, de 15 de dezembro, abria a porta a uma nova Lei de Estrangeiros mais adequada a um mercado de trabalho nacional à época muito dinâmico e a experienciar o início de uma abertura a mão de obra de origem estrangeira e, em paralelo, a um reavivar de fluxos laborais de saída com destino a outros países da UE numa primeira demonstração de uma desadequação de parte da oferta nacional de mão de obra à procura de trabalho no país. Nesta legislação regulavam-se as condições de entrada no país e os requisitos para a emissão dos vistos consulares - escala, trânsito, curta duração, trabalho, residência e estudo. Os vistos de escala, trânsito e curta duração constituíam vistos uniformes de curta duração Schengen, sendo válidos para um ou mais Estados partes na Convenção de Aplicação. Os vistos de trabalho, residência e estudo compunham os chamados vistos de longa duração, com validade limitada ao território nacional. À época, os vistos de trabalho permitiam o exercício temporário de uma atividade profissional, sendo concedidos (em teoria) até noventa dias após serem solicitados e após parecer favorável da Inspeção-Geral do Trabalho (IGT). Tal parecer seria negativo sempre que se verificasse desemprego no setor profissional o que constituía um fator de seleção para algumas atividades profissionais e permitiria (em teoria) uma gestão dos fluxos migratórios numa base de decisão informada. Nem os prazos para a concessão dos vistos tenderiam a ser cumpridos, nem a promessa de governação dos fluxos migratórios resultaria em algo concreto. A tentativa de legalizar os migrantes presentes em território nacional e, em seguida, iniciar um processo de regularização ex-ante das migrações, na verdade, não resultou.

Política migratória ligada ao mercado de trabalho: um postigo para regularização ad hoc

Nesta legislação surgia pela primeira vez, ainda que incipientemente, uma articulação entre a concessão de um visto de trabalho e as necessidades do mercado laboral. Porém, estes vistos de trabalho, enquanto agilização política de regularização do mercado laboral, na verdade, nunca funcionaram, talvez devido a uma certa inoperacionalidade ou falta de interoperacionalidade das competências governamentais ligadas às migrações entre os ministérios da Administração Interna (MAI) e dos Negócios Estrangeiros (MNE)¹². As representações diplomáticas portuguesas no exterior não estavam (nem parecem estar ainda) preparadas para participarem numa gestão integrada das migrações para Portugal.

Porém, ficou ainda consagrado na legislação de 1993 um regime excecional de concessão de autorização de residência em casos de «reconhecido interesse nacional»¹³. Esta excecionalidade era uma espécie de postigo de oportunidade para a regularização individual, mas que doravante (e mediante uma evolução conceptual) se tornaria parte estrutural da governação das migrações em Portugal e da atratividade do país no sistema migratório global. Se, em regra, a concessão de uma autorização de residência exigiria a posse de um visto de residência válido, solicitado no país de origem e destinado a permitir a entrada em Portugal para aí solicitar uma autorização de residência, aquele regime excecional dispensava a posse desse mesmo visto, permitindo a concessão de autorização de residência aos imigrantes que se encontrassem já em Portugal (ainda que em situação irregular), isto é, por um lado, antecipava-se a necessidade de uma regularização extraordinária de imigrantes (que viria a ter lugar em 1992), mas, por outro, promovia-se uma inovação legislativa que permitiria (em teoria) não realizar novos processos de regularização e fortalecer uma política restritiva de imigração¹⁴.

A realidade social é, porém, sempre mais imaginativa que a legislação ou as políticas públicas e, em 1992, apesar de ser um processo desenhado para um público-alvo específico (nacionais de países da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa - CPLP), a burocracia associada ao processo de regularização extraordinária impediu que um grande número de imigrantes indocumentados no país se conseguisse regularizar (muitos laboravam no mercado secundário de trabalho, sem contrato e sem a possibilidade de o obterem) pelo que, em 1996, viria a ocorrer um segundo processo de regularização¹⁵ menos burocrático e com opções de verificação da situação laboral (e.g., recurso a prova testemunhal ou certificação pelos sindicatos) que permitiriam, em tese, resolver as falhas do processo de regularização anterior.

Neste segundo momento começam a emergir alguns sinais de que o papel de Portugal no sistema migratório global se começava a alterar, designadamente, pelo aumento do número de candidatos à regularização extraordinária com origem em países da Europa de Leste ou do Sudeste Asiático (tabela 1). Por outro lado, era um outro sinal de que a governação migratória laboral a partir da emissão prévia de vistos de trabalho (pelo MNE) não estava a resultar; que o controlo de fronteiras não impedia a chegada de novos migrantes; que se iam acumulando migrantes irregulares em Portugal; e que, apesar da sua situação legal, estes migrantes se inseriam no mercado de trabalho e respondiam a necessidades reais de mão de obra.

Tabela 1 Regularizações extraordinárias de imigrantes de 1992 e 1996. 

Fonte: BAGANHA, Maria Ioannis; GÓIS, Pedro; MARQUES, José Carlos - «Imigrantes em Portugal: uma síntese histórica». In Ler História. N.º 56, 2009.

Em 1998, através de uma nova legislação migratória, o Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, pretendeu regular-se a entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território português¹⁶. Nesse contexto, a legislação assumia os seguintes objetivos: (i) assegurar um controlo eficaz das fronteiras externas; (ii) adotar um adequado regime de vistos; (iii) simplificar o regime de residência, através da limitação dos tipos de autorização - temporária e permanente¹⁷; (iv) regular o reagrupamento familiar; (v) acolher os princípios europeus relativos à admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de exercício de uma atividade profissional assalariada ou independente; (vi) definir o regime aplicável à readmissão de estrangeiros; (vii) introduzir um novo mecanismo legal de apoio ao retorno voluntário aos países de origem, como forma alternativa à expulsão.

O regime de vistos concedidos nos consulados portugueses no estrangeiro incluía os vistos de escala, trânsito, curta duração, estada temporária, estudo, residência e trabalho¹⁸. Os vistos de trabalho eram concedidos para: (i) exercício de atividade profissional no âmbito do desporto; (ii) atividade profissional no âmbito dos espetáculos; (iii) atividade profissional independente no âmbito de uma prestação de serviços; (iv) atividade profissional assalariada¹⁹. Com a criação de vistos específicos para o exercício de uma atividade profissional, o governo fundava - pela primeira vez em Portugal - uma política de admissão que pretendia gerir os fluxos de imigração económica desde a origem²⁰. Quanto ao exercício de uma atividade profissional assalariada (visto de trabalho iv), estabelecia-se que as ofertas de emprego seriam preferencialmente satisfeitas por trabalhadores comunitários e não comunitários (já) com residência legal no país. Ou seja, promovia uma territorialização deste tipo de vistos, os vistos de trabalho só seriam concedidos aos trabalhadores estrangeiros que estivessem nos países de origem caso as ofertas de emprego não fossem preenchidas por trabalhadores comunitários e não comunitários (já) com residência legal no país. A garantia do cumprimento dessa prioridade caberia ao Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), ao qual seriam previamente comunicadas as ofertas de emprego²¹ e que emitiria um parecer vinculativo previamente à emissão do visto pelo consulado. Acresce que a emissão deste visto de trabalho carecia ainda de parecer favorável do Instituto de Desenvolvimento e Inspeção das Condições de Trabalho (IDICT). Tal parecer seria negativo caso se verificasse a existência de desemprego no setor profissional, condição que assumia - uma vez mais - a necessidade de articulação entre a concessão de vistos de trabalho e as necessidades do mercado formal de trabalho nacional.

O Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, mantém a possibilidade de regularização excecional ao abrigo do qual pode ser legalizado um cidadão estrangeiro já presente em território nacional, mas em situação irregular. Através do artigo 88.º estabelece-se um regime excecional em casos excecionais de reconhecido interesse nacional ou por razões humanitárias, em que o MAI pode conceder a autorização de residência a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos no Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, assumindo que a autorização de residência é emitida nos termos do artigo 83.º, isto é, uma autorização de residência temporária por dois anos. Mantém-se assim em aberto a possibilidade iniciada pelo artigo 64.º do Decreto-Lei n.º 59/93, de 3 de março, de uma regularização ex-post dos estrangeiros que não estivessem regulares no país tendo acrescentado como fundamento dessa concessão a existência de «razões humanitárias»²². Ao dispensar a exigência de visto de trabalho - obtido previamente no país de origem - permitia-se a concessão de autorização de residência aos imigrantes irregulares que se encontravam em território nacional. Este postigo de oportunidade para a regularização individual que vinha já de legislação anterior estava assim transformado numa janela de oportunidade para a regularização individual. O seu potencial era já amplamente divulgado fora dos tradicionais países de origem da imigração em Portugal, tornando o país um hot-spot para a entrada no Espaço Schengen, como se perceberia na entrada do novo milénio. Portugal enquanto destino migratório tornava-se acessível para potenciais migrantes que não necessitassem de visto para entrar no país ou para aqueles que tendo um visto uniforme (visto Schengen) decidissem permanecer no país após terminar a sua validade.

No final do século XX, Portugal encontrava-se em pleno período de transição migratória entre país de emigração e país de imigração (ou pelo menos assim parecia). No que concerne a imigração, ultrapassada a fase de crescimento das comunidades lusófonas (africana e brasileira), emergia uma nova vaga migratória marcada por novos fluxos com origem no Leste europeu²³ (em especial da Ucrânia, Rússia e Moldávia). Através do Decreto-Lei n.º 4/2001 de 10 de janeiro foi criado um novo regime de entrada, permanência e saída de estrangeiros de território nacional. Neste diploma legal foram introduzidos novos elementos na política de imigração, como as autorizações de residência temporária, e mantido um sistema de quotas (isto é, uma referência máxima de admissibilidade de imigrantes). A criação da figura da autorização de permanência - permitindo a permanência no país aos imigrantes que, não dispondo de visto adequado, fossem detentores de um contrato de trabalho com informação favorável do IDICT -, correspondia, na prática, a um visto de trabalho concedido em território nacional, evitando a deslocação dos imigrantes aos países de origem. Na prática, este mecanismo de autorizações de permanência viria a corresponder a um terceiro processo de regularização extraordinária de imigrantes (baseado na existência prévia de um vínculo de emprego) e duraria cerca de três anos (tabela 2).

Tabela 2 Autorizações de permanência concedidas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 4/2001 de 10 de janeiro. 

Fonte: elaboração própria através dos dados disponibilizados pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Estatísticas de Estrangeiros, 2001, 2002, 2003.

O mercado de trabalho nacional, por esta altura, atraía e acolhia mais de 180 mil imigrantes laborais antes ainda da sua regularização. Um mercado de trabalho ávido por uma mão de obra de baixo custo (e que já não existia ou era insuficiente no mercado nacional) influenciava as políticas públicas a mudar de políticas restritivas baseadas na emissão prévia de um visto de trabalho, para uma política de porta semiaberta baseada nas necessidades conjunturais do mercado de trabalho. Vários estudos mostraram que, chegados ao país, a entrada no mercado de trabalho era rápida e não problemática²⁴, o que parecia validar a política migratória vigente. Setores como os da construção civil e obras públicas, em acelerado crescimento desde os anos 1990, ou os setores dos serviços pessoais e domésticos, ou do turismo, com necessidades de recrutamento de mão de obra pouco qualificada e disponível para laborar em horários atípicos ou por turnos, tornaram-se a porta de entrada para os imigrantes recém-chegados²⁵. Porém, quem procurou, nesta fase, o mercado de trabalho nacional já não foram os tradicionais imigrantes lusófonos, mas um novo fluxo migratório, atraído pela possibilidade de encontrar trabalho e de entrar num processo de legalização num dos Estados partes na Convenção de Aplicação Schengen. O objetivo para muitos destes novos imigrantes em Portugal seria obter aqui a sua legalização e, após um número mínimo de anos, reemigrar para um outro país europeu onde o prémio migratório fosse potencialmente maior. A regularidade das regularizações extraordinárias da década de 1990 funcionava como uma carta de chamada para muitos milhares de novos imigrantes em Portugal.

De forma acelerada, no período entre 2000 e 2004, o país tornar-se-ia parte plena do sistema migratório global enquanto país recetor de grandes fluxos migratórios e, simultaneamente, perderia a possibilidade de controlar as entradas de migrantes potenciais no seu território com a comprovação de que qualquer Estado parte na Convenção de Aplicação Schengen podia emitir vistos que, posteriormente, dariam origem, com base na legislação em vigor, a uma autorização de residência no país²⁶. De entre as (novas) comunidades que, neste período, se sedentarizaram no país, destacam-se a ucraniana, a moldava e a romena²⁷. Já no que respeita à consolidação de comunidades tradicionais, ganham relevo as comunidades cabo-verdianas e brasileiras²⁸.

Em 11 de julho de 2003 tem lugar o «Acordo Lula» (um acordo bilateral entre os governos de Portugal e do Brasil) que previa a legalização de todos os brasileiros que tinham entrado no país até à data de assinatura do protocolo e que possuíssem um contrato de trabalho válido (registaram-se inicialmente 30 mil imigrantes brasileiros, mas só 19 mil compareceram no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) para terminar o processo de regularização). Em 2004, teve lugar uma segunda regularização para os imigrantes que tinham efetuado descontos para a Segurança Social até 12 de março de 2003. No total, 53 mil pessoas fizeram o pré-registo, destas 7729 preenchiam todos os requisitos; 7721 não tinham os descontos confirmados e outras oito mil alegaram não poder cumprir as exigências por motivos imputados à entidade patronal. Acrescem ainda 23 mil processos de reunião e reagrupamento familiar. Este conciliar de novas e velhas migrações era tanto o resultado de uma inadequação do quadro regulador do país em face da integração no Espaço Schengen, como referiam Maria Baganha e colegas²⁹, como da existência de múltiplas oportunidades no mercado de trabalho, como sublinhavam Rui Pena Pires e colegas³⁰.

Através da quinta alteração ao Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de agosto, o Decreto-Lei n.º 34/2003, de 25 de fevereiro, vai criar o visto de trabalho para exercício de atividade de investigação científica ou de conhecimento técnico altamente qualificado - artigo 37.º, alínea b), do Decreto-Lei nº 34/2003. Assinale-se a introdução de um inovador critério de seletividade, assente nas qualificações dos imigrantes. Nesta legislação previa-se ainda a possibilidade de considerar uma oferta de emprego que fosse essencial à economia nacional, revestisse natureza altamente qualificada ou interesse científico, artístico ou social, mesmo que não constasse ou excedesse o número de postos de trabalho previsto no relatório de oportunidades de emprego³¹ (isto é, nas quotas pré-determinadas). Nesse caso, a oferta seria precedida de parecer favorável do IEFP (artigo 41.º, n.º 1). O número total de imigrantes regularizados nas campanhas de regularização de 1992 a 2004 abrangia um total de aproximadamente 310 mil casos, a esmagadora maioria regularizados por via da sua inserção no mercado de trabalho nacional.

Encerradas as duas campanhas de regularização de 2003 e 2004, a carta de chamada permanecia atual e ganhava notoriedade a ideia de que as políticas migratórias nacionais eram o resultado das necessidades conjunturais de mão de obra. Mais do que gerir fluxos de entrada, o país geria a distinção irregular/regular a partir de campanhas de regularização recorrentes. O futuro pós-2004 não mudaria esta realidade, apenas tornaria mais claro o quanto estrutural eram as conjunturas de atração/repulsão de imigrantes no país.

Tendo sido fixado um contingente máximo de 8500 entradas para o ano de 2004 foram emitidos apenas 899 vistos de trabalho³². Acresce que, não tendo sido aprovados relatórios de oportunidades de trabalho para os anos de 2005, 2006 e 2007, os vistos de trabalho foram concedidos com base nas quotas definidas para 2004 - entre maio de 2004 e janeiro de 2007 foram emitidos 5700 vistos de trabalho³³. Resumindo, o modelo adotado não funcionou. Na impossibilidade de encontrar trabalhadores nacionais e uma vez confrontados com as dificuldades dos canais legais de admissão de trabalhadores estrangeiros, os empregadores satisfizeram as suas necessidades de mão de obra recorrendo aos imigrantes em situação irregular que se encontravam no país. A ineficácia dos canais legais de admissão de trabalhadores estrangeiros parece ter resultado da conjugação de diversos fatores: (i) visão conjuntural das necessidades de mão de obra; (ii) desadequação entre as necessidades previstas nos relatórios de oportunidades de emprego e as reais necessidades de mão de obra do mercado de trabalho; (iii) inexistência de mecanismos de ajustamento da execução dos relatórios; (iv) criação de procedimentos complexos, burocráticos e demasiado lentos para o recrutamento de trabalhadores estrangeiros fora do território nacional.

A porta aberta para a nova emigração: a extensão do mercado de trabalho nacional às fronteiras da União Europeia (e mais além)

A posição do país no sistema migratório europeu estava também já bem definida: país de emigração intraeuropeia, país de trânsito migratório para imigrantes de países terceiros, país de primeira imigração para uma parte dos imigrantes de países terceiros, nomeadamente de países da CPLP³⁴. A emigração a partir de Portugal parecia ter desacelerado, com exceções como a da emigração para a Suíça, mas surgiam já indícios de reemigração a partir de Portugal de ucranianos, cabo-verdianos, angolanos ou brasileiros que aproveitavam a liberdade de circulação migratória intraeuropeia para novas experiências migratórias³⁵. Portugal estava agora numa nova posição na encruzilhada entre sistemas migratórios distintos. Ao seu posicionamento geográfico na interligação entre continentes somava-se agora, em virtude do seu posicionamento legislativo e do seu enquadramento no seio da UE e do Espaço Schengen, uma estratégica posição na interligação entre sistemas migratórios, um hub de fluxos migratórios globais.

Um país em movimento: de 2004 a 2022

As conjunturais(?) crises económicas que se seguiram a 2004 moldariam os cenários migratórios portugueses assentes numa cultura migratória estrutural, isto é, transmitida ao longo de gerações. A partir de 2005, os fluxos da imigração desaceleram e modificam-se com um decréscimo de importância da imigração laboral e um crescimento da imigração de reagrupamento familiar. De facto, com um crescimento médio do produto interno bruto nacional de 0,11%/ano no período 2001-2014, ocorre um significativo regresso aos países de origem dos imigrantes de leste³⁶, ou dos imigrantes brasileiros³⁷. Em simultâneo, há um acelerar de movimentos de saída de portugueses para países da UE, em especial para o Reino Unido, mas, também, para países menos usuais como Angola, Moçambique ou o Brasil³⁸. O mercado de trabalho nacional encolhe em muitos setores (e.g., construção civil, nos serviços)³⁹, o desemprego atinge um valor máximo de 17,1% em 2013 e um valor recorde de 38,3% para os mais jovens (até 25 anos) forçando a uma saída do país de centenas de milhares de trabalhadores que na Europa ou fora dela procuram uma solução para uma empregabilidade que é agora global, num mercado de trabalho que se estende muito para além das fronteiras nacionais⁴⁰.

O número máximo de saídas terá tido lugar precisamente em 2013 (gráfico 1), sendo que nos anos seguintes se mantém um número elevado, mas decrescente, de saídas de emigrantes do território nacional⁴¹. A manutenção de um volume acumulado de emigrantes portugueses em vários países da UE (e.g., França, Luxemburgo, Espanha, Bélgica), em outros países europeus (Suíça, Reino Unido, Noruega) e até em países do continente americano (e.g., EUA, Brasil, Venezuela) e, sobretudo, o baixo volume de retorno de emigrantes em idade ativa, gera um vazio na oferta no mercado de trabalho em Portugal que acabará por ser preenchido por novas vagas de imigrantes⁴² nos momentos em que o ciclo económico é positivo.

Gráfico 1 Estimativa das saídas totais de emigrantes portugueses, 2001-2020.Fonte: Gráfico elaborado pelo Observatório da Emigração com base nos dados sobre as entradas de portugueses nos países de destino (OeM 2021). Valores provisórios 2015-2020. 

Os dados mostram que, ao longo das últimas décadas, os nacionais portugueses foram-se ajustando a um dinâmico mercado de trabalho global, muito segmentado, com ofertas disponíveis para segmentos e profissões diferentes em geografias diversas⁴³. Nas décadas anteriores mostraram que se conseguiam adaptar a alterações institucionais relevantes, mas sempre foram proativos na escolha de novos destinos migratórios adaptados ao capital humano possuído. A migração para a Suíça após os anos 1980, (acelerando após 2002 por via dos acordos multilaterais UE/Suíça), para o Reino Unido após os anos 2000 numa migração crescentemente qualificada ou muito qualificada, para Angola a partir de 2004 acompanhando o ciclo de desenvolvimento do setor de construção civil e obras públicas, bem como a dispersão por múltiplos destinos globais nas últimas décadas em função de um emparelhamento entre oferta e procura de trabalho, são disso exemplo. Este fluxo migratório de saída, crescente a partir de 2002 até 2013-2014, conduziria para fora de território nacional uma parte dos imigrantes regularizados em momentos anteriores e uma importante quantidade de nacionais portugueses em idade ativa. Em anos mais recentes, os desafios foram outros. O Brexit implicou uma desaceleração do fluxo de saída para o Reino Unido tanto para profissionais qualificados, como para profissionais menos qualificados. De certo modo, o que era já uma parte externa do mercado de trabalho nacional encolheu e tornou-se menos acessível. A simultaneidade da implementação do Brexit com os efeitos no mercado de trabalho da covid-19 não permite ainda aferir a totalidade do seu impacto. Porém, com base na história das migrações de Portugal é de esperar que a resposta ao Brexit e ao que significa esta dissociação do mercado de trabalho europeu seja apenas mais um desafio para os emigrantes portugueses que, ainda assim, e estes dados são já visíveis, não têm optado por um retorno massivo⁴⁴.

De volta à governação da imigração

Entretanto, em 2007, é promulgada uma nova Lei de Estrangeiros, Lei n.º 23/2007, de 4 de julho⁴⁵, que vai promover um conjunto de alterações que visam responder à ineficácia da lei anterior no controlo de fluxos migratórios a partir da emissão de vistos de trabalho no exterior e, complementarmente, encontrar uma forma de promover a regularização de imigrantes já presentes em território nacional (a última regularização extraordinária tinha já sido em 2004). No domínio da admissão de estrangeiros, destacava-se a criação de um único tipo de visto de entrada para fixação de residência - o visto para obtenção de autorização de residência ou visto de residência - concedido de acordo com objetivos específicos: (i) exercício de atividade profissional subordinada, independente ou para imigrantes empreendedores; (ii) atividade de investigação ou atividade altamente qualificada; (iii) reagrupamento familiar; (iv) estudo, estágio profissional ou voluntariado.

Foi introduzido um regime específico para a imigração temporária - através da criação de um visto de estada temporária para exercício de atividade sazonal que não ultrapassasse os seis meses -, assim como um regime facilitado para a imigração altamente qualificada, dirigido a cientistas e docentes universitários. Foi ainda aprovado um novo regime de visto para obtenção de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada, cuja concessão dependia da existência de oportunidades de emprego não preenchidas por cidadãos nacionais, comunitários ou residentes legais no país.

Esse regime foi enquadrado, à semelhança da legislação anterior, por um contingente global indicativo de oportunidades de emprego presumivelmente não preenchidas por aqueles trabalhadores, podendo excluir-se setores ou atividades sem necessidades de mão de obra. Para o efeito, o IEFP mantinha um sistema de informação sobre as ofertas de emprego, atualizado e acessível ao público através da internet, divulgando-as junto das embaixadas e postos consulares portugueses. Nesse âmbito, o visto de residência era concedido aos estrangeiros que possuíssem contrato de trabalho ou fossem detentores de habilitações, competências ou qualificações reconhecidas e adequadas para as atividades abrangidas, desde que beneficiassem de uma manifestação individualizada de interesse da entidade empregadora. No âmbito da residência em território nacional, procedeu-se à substituição das autorizações de permanência, vistos de trabalho e vistos de estudo, por um único título - a autorização de residência. A sua concessão dependia de condições gerais e específicas, consoante a finalidade da fixação de residência: trabalho, investigação, estudo, reagrupamento familiar, entre outras. A autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada era concedida aos estrangeiros com visto de residência válido, contrato de trabalho e inscrição na segurança social (artigo 88.º, n.º 1). A título excecional, o regime legal previa a concessão dessa autorização de residência ao trabalhador estrangeiro que, não sendo titular de visto de residência, tivesse entrada e permanência legais em território nacional, possuísse um contrato de trabalho e tivesse a sua situação regularizada perante a segurança social (artigo 88.º, n.º 2). Era assim criado - uma vez mais - um procedimento que permitia regularizar a situação dos imigrantes que se encontravam a trabalhar no país sem título válido para o efeito.

A concessão de autorização de residência ao abrigo desse regime excecional era comunicada pelo SEF ao IEFP para efeitos de execução do contingente global indicativo de oportunidades de emprego. Isto é, a concessão dessa autorização de residência implicava o «abatimento» à quota de admissão de trabalhadores estrangeiros, fixada em 8500 vistos de residência para o ano de 2008, e em 3800 vistos para o ano de 2009. Com estas mudanças, os imigrantes que apresentassem uma «manifestação de interesse» perante o SEF podiam, numa base individual (case by case), regularizar a sua situação migratória. No período compreendido entre novembro de 2007 e novembro de 2008, o SEF recebeu 62 679 manifestações de interesse ao abrigo do regime excecional, tendo concedido 17 926 autorizações de residência, número que excedeu em muito a quota de admissão de trabalhadores estrangeiros.

Tabela 3 População estrangeira com estatuto legal de residente: total e por continentes (anos selecionados) 

Fonte: Elaboração própria através dos dados disponibilizados pelo INE | SEF/MAI - População Estrangeira com Estatuto Legal de Residente. Via PORDATA.

Desde 2007, o sistema de regularização migratória em território nacional passa, pois, pela sequência de passos que se iniciam com uma entrada em território nacional cumprindo a legislação (isto é, com um visto adequado ou sem ele, se provindos de uma origem que o isente) e, depois, com uma «manifestação de interesse» em que os migrantes comprovem a sua regularidade laboral, fiscal e no que respeita à segurança social. Através deste processo o SEF vai conceder a maioria das autorizações de residência a trabalhadores estrangeiros ao abrigo do artigo 88.º (autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada) ou do artigo 89.º (autorização de residência para exercício de atividade profissional independente). Nos momentos de desaceleração da economia não apenas há menos «manifestações de interesse» junto do SEF, como uma parte dos imigrantes tende a sair do país e há um aumento do fluxo de emigração. Nos momentos de aceleração económica regressam a imigração, os imigrantes e, com eles, o recurso ao processo excecional de regularização (de base individual e baseado no mercado de trabalho) que os artigos 88.º e 89.º pressupõem.

Se no caso da emigração a legislação nacional tem apenas um impacto ligeiro no volume e intensidade do fluxo migratório, na imigração as sucessivas leis de estrangeiros estabeleceram o contexto essencial para a forma, para o volume e, até, para as origens dos imigrantes que Portugal recebeu nas últimas décadas. No caso português esta legislação, apesar das suas múltiplas adaptações, continua a promover a entrada em território nacional de mão de obra essencial para que o mercado de trabalho possa ultrapassar os constrangimentos gerais de uma demografia particular. A resiliência de uma excecionalidade legal que permite a regularização dos migrantes em território nacional sobreviveu a uma dezena de governos, de esquerda e de direita, num consenso nacional bastante compreensível, porque pragmático. Entre 1992 e 2022, passaram já três décadas de adaptações contínuas de uma pequena economia aberta ao exterior que tem nas migrações e nos migrantes (emigrantes e imigrantes) uma variável fundamental para se manter competitiva. A forma ágil (e de sucesso) encontrada para manter uma oferta suficiente de mão de obra no mercado de trabalho nacional sem as burocráticas tecnicalidades da obtenção de um visto de trabalho prévio, passa por manter a excecionalidade legal ativa.

Atualmente os principais setores de integração de mão de obra imigrante são, como tradicionalmente, a construção civil, o turismo, a restauração e hotelaria, os serviços pessoais e domésticos, a agricultura e novos setores como a distribuição e entrega de encomendas, os serviços de call-center e outros serviços deslocalizados e a nova economia das plataformas (e.g., Booking, Uber, Glovo, Uber-eats, etc.). Para todos estes setores a imigração laboral para Portugal contribui com uma oferta e disponibilidade de mão de obra que lhes garante competitividade interna ou externa, sobretudo, através da redução do custo do fator trabalho.

A legislação nacional e europeia penaliza o recrutamento de imigrantes irregulares (pelo menos desde a Diretiva 2009/52/CE, de 18 de junho), pelo que o acesso a mão de obra imigrante regularizada (ou em processo de regularização) é de importância vital para os principais agentes económicos que dependem de mão de obra não nacional. A forte emigração portuguesa das duas últimas décadas e, em paralelo, a saída de imigrantes de território nacional, diminuíram o volume de trabalhadores disponíveis e colocaram pressão sobre a procura versus oferta de trabalhadores. Exemplos como os dos setores agrícola, do turismo ou da construção civil são disso uma ilustração atual.

Quase todos estes setores se caracterizam por alguma sazonalidade e necessidade de adaptação constante da força de trabalho a acelerações ou recuos rápidos da atividade económica. Alguns locais de trabalho são periféricos em relação aos principais centros urbanos (e.g., na agricultura ou na construção e obras públicas), muitos deles exigem longas jornadas de trabalho (por turnos, trabalho noturno ou em horários de trabalho não contínuos ou desfasados). A existência de uma mão de obra de reserva (os imigrantes) regular ou com possibilidade rápida de regularização constitui um recurso inestimável para a economia que a legislação portuguesa de «entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional» tem conseguido garantir desde 1992.

Mas é bastante mais o que esta capacidade de manter, de forma quase ininterrupta, um postigo, uma janela ou uma porta para a regularização migratória tem feito pela integração de Portugal no sistema migratório global. É através desta possibilidade que se revela o posicionamento geopolítico do país na interseção entre sistemas migratórios: o sistema migratório lusófono, o sistema migratório europeu e, com menor peso, outros sistemas migratórios. Através da integração no mercado de trabalho, centenas de milhares de imigrantes ganham o direito de residir legalmente na Europa e, posteriormente, de circular no Espaço Económico Europeu. Seguem os passos dos cidadãos portugueses que usufruem da liberdade de circulação proporcionada pelo Tratado de Maastricht (1992) e podem escolher um dos muitos mercados locais de trabalho em que a sua força de trabalho, as suas capacidades ou as suas ambições sejam mais valorizadas. Esta não será, com toda a certeza, a única variável explicativa, mas parece ser uma possibilidade para a qual devemos olhar com a devida atenção.