Contextualização

A UE cresceu enquanto organização económica e política, no entanto, manteve uma política de segurança, sobretudo no campo da defesa, sem correspondência ao seu modelo político. Situação que é mais evidente quando se depara com crises nas suas fronteiras, em que é confrontada com a sua incapacidade de resposta - fragilidade enquanto ator de segurança. Porém, também é após estes momentos - eventos externos - que a UE reforça as suas políticas e instrumentos, no sentido de colmatar essas fraquezas, por regra, incrementando e aprofundando, umas vezes pela via funcional, outras pela via política.

Este balancear, entre incapacidade da UE, interesses dos Estados e necessidade de desenvolver uma dimensão externa e de segurança da UE, fez com que, inicialmente, as políticas de segurança tivessem uma base intergovernamental, em que os interesses dos Estados prevalecessem. Ou seja, a explicação para o seu desenvolvimento vagaroso e intermitente assentava no intergovernamentalismo, o que dificulta a afirmação da União - enquanto ator de segurança.

Porquanto, importa discutir o actorness de segurança da UE e as implicações da guerra, uma vez que os estudos divergem quanto ao conceito e às consequências. Para a UE poder ser considerada um ator de segurança, tem de considerar-se o conceito de segurança usado⁷. A diferente conceção acerca do actorness já foi bastante discutida⁸, não constituindo o escopo desta investigação. Porém, convém, por um lado, ter em conta alguns elementos que concorrem para essa definição, como sejam, a autonomia, o impacto e a coerência, e, por outro, e de acordo com o quadro analítico de Kaunert e Zwolski⁹, os critérios definidos: objetivo, capacidades, reconhecimento. Elementos e critérios estes que ainda estão longe de ser atingidos, embora se caminhe nesse sentido, previsivelmente, a um ritmo de «celeridade lenta e incompleta».

Nessa medida, importa realçar que a globalidade dos critérios que foram formulados tinha por base o modelo estadual e não a complexidade e singularidade evolutiva da União. Por outro lado, o conceito de actorness é usado sobretudo para explicar a dimensão externa e de segurança de um ator, e não tanto a dimensão interna de segurança, que, se for aplicada a um Estado, este já a possui, ontologicamente, para se afirmar no domínio externo. Porém, no caso da UE, esta dimensão de segurança interna está em construção lesta e de forma até distinta da dimensão externa, e, «pese embora o desfasamento temporal e substantivo em relação à integração económica […] tem-se afirmado como uma das áreas mais dinâmicas do processo de construção europeia»¹⁰.

Por sua vez, para poder ser um ator de segurança terá de ter estas duas dimensões constituídas de forma robusta. Assim, o conceito tradicional, amplamente discutido, também é incipiente para explicar a UE enquanto ator de segurança, sobretudo enquanto tiver uma PCSD de matriz vincadamente intergovernamental, bem como assentar, sobretudo, numa perspetiva restrita de integração e de avaliação de capacidades militares, sendo que estas são reconhecidamente insuficientes¹¹.

O modelo de segurança e defesa da UE foi criado, sobretudo, em 1993, através do Tratado de Maastricht, com a implementação de uma PESC e de uma estrutura de Justiça e Assuntos Internos (JAI), numa base intergovernamental. Progressivamente, estas políticas foram alargadas, aprofundadas e juridicamente diferenciadas, a novos domínios, com uma tendência de comunitarização - em que a Comissão Europeia e o Parlamento Europeu ganharam um papel fundamental, em especial nas matérias de JAI, mantendo a PESC uma natureza intergovernamental, isto é, continuando os Estados a ter um papel proeminente.

Ambas as políticas tiveram desenvolvimentos, embora, no caso da JAI, tenham sido mais significativos. O Tratado de Lisboa representou mais um salto qualitativo, em ambos os domínios, mas de forma mais pronunciada nas matérias de segurança interna, nomeadamente através da criação de um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, integrado nas competências da UE e sujeito ao método comunitário, embora sui generis, dado persistirem traços de intergovernamentalidade, uma vez que os Estados continuam a ter um papel central, embora partilhado com a Comissão.

Estas políticas, embora de forma assimétrica e sujeitas a um quadro normativo diferente, desenvolveram-se com base em determinados pressupostos de segurança, tendo estes sido postos em causa, a 24 de fevereiro de 2022, com a invasão russa da Ucrânia, uma vez que esta trouxe «um imperativo coletivo de segurança»¹².

Um desses pressupostos era o de uma espécie de paz «eterna», que também contribuiu para que o espaço de liberdade, de segurança e de justiça tivesse avanços muito mais significativos do que a PCSD, dado que a segurança e defesa da União estava salvaguardada, carecendo sobretudo de medidas no quadro da segurança interna europeia para fazer face a um conjunto de fontes de insegurança e de combate à criminalidade.

A guerra despertou em poucos dias a UE, após décadas de imobilismo neste campo, com consequências na PCSD, nomeadamente contribuindo para uma tendência de comunitarização da PCSD e de leituras neo- funcionalistas desta política.

Este pressuposto, concomitantemente, associado à fraca cultura estratégica da UE¹³ - nem sempre convergente¹⁴, dado que davam como garantida a segurança da Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO, na sigla inglesa), devendo ao nível da UE concentrar-se nas questões económicas -, também concorreu, por vezes, para que estas matérias não fossem discutidas com base num «permissivo consenso» ou numa «restrição do dissenso»¹⁵. No caso da Ucrânia, o discurso identitário proporcionou o «permissivo consenso» necessário para promover o interesse comum. No entanto, a pressão funcional ainda não foi suficiente para induzir reformas supranacionalizantes¹⁶.

A maioria dos Estados e a UE, embora nem sempre alinhados pela falta de uma perceção comum da ameaça direta e clássica, passaram a estar focados num conjunto de ameaças não tradicionais, em especial e de forma crescente desde o 11 de Setembro de 2001, designadamente, no terrorismo, nas migrações, nas alterações climáticas, entre outras. Nessa linha, a UE procurou projetar na sua política externa os seus valores, colocando ênfase na correlação entre o nexo de segurança e desenvolvimento¹⁷, como forma de resolver estes problemas «novos». Ou seja, a UE recorreu, sobretudo, a instrumentos não securitários para garantir a sua segurança.

Todas as crises da última década afetaram a essência dos «poderes centrais do Estado»¹⁸, e uma dinâmica similar pode ser vista na resposta à Guerra da Ucrânia¹⁹, que conduziu a que os Estados tivessem de reorientar as suas políticas externas e de defesa, de incrementar a coordenação, a cooperação e de caminhar no sentido de uma maior integração²⁰, para poder assegurar o âmago dos seus poderes. Isto é, assistimos a um incremento da tendência de aproximação da PCSD a uma natureza comunitária, pese embora existam estudos que referem que, apesar do consenso de apoio à Ucrânia²¹, este não desencadeou um processo de supranacionalização, nem um reforço das capacidades de defesa da UE²², uma vez que apenas se verificou um aumento das capacidades individuais, sem alinhamento entre países-membros. Por outro lado, segundo Costa e Barbé²³, a UE revelou sinais contraditórios sobre a sua capacidade de ser um ator relevante, dado que teve avanços no âmbito das capacidades de defesa, mas sem conseguir reforçar a sua autonomia estratégica.

O Parlamento Europeu acompanhou este movimento, ao apresentar um conjunto de propostas em matérias de segurança e defesa, nomeadamente que fossem incluídas no âmbito das competências partilhadas e o alargamento das matérias decidido por maioria qualificada no seio da política externa²⁴.

O mundo e a Europa ainda não tinham recuperado do impacto da covid-19 quando se sucedeu a invasão russa da Ucrânia, o que trouxe aos cidadãos e decisores políticos o adensar da complexidade e da insegurança²⁵. Porém, existe uma diferença entre as crises do passado e estas duas crises - ou seja, a pandemia de covid-19 e a guerra da Rússia na Ucrânia - uma vez que existe agora uma maior vontade de aceitar soluções europeias comuns²⁶, o que leva a que as instituições supranacionais como a Comissão façam avançar as suas agendas e reforcem o seu papel político²⁷, como ficou evidente, especialmente, no caso da PCSD. No entanto, a guerra também pode desencadear desunião e conflito, expondo assimetrias que geralmente são impercetíveis e politicamente irrelevantes²⁸.

Apesar de existir uma tendência gradual de harmonização e convergência quanto à análise do ambiente estratégico e de perspetivas de emergência de uma cultura estratégica, de desenvolvimentos promissores e desafiantes da PCSD, continua a existir divergência quanto aos meios e objetivos, de acordo com o estudo de Mi²⁹, o que dificulta e atrasa a criação de uma autonomia estratégica³⁰, e, por conseguinte, o brotar da UE como ator de segurança.

Nesse momento, iniciou-se uma transformação histórica nos assuntos europeus, porque desvaneceu-se a ilusão de que a UE poderia ser sobretudo integração económica e isso conduziria a Rússia, ao longo do tempo, a uma democracia interna e à coexistência pacífica com os seus vizinhos³¹. Assim, a guerra mudou a perceção da ameaça, tendo sido refletida na estratégia da UE. Após dois anos de desenvolvimento do processo foi aprovada pela União a Bússola Estratégica, ganhando a Comissão Europeia um papel de maior protagonismo. Com efeito, a Comissão usou-a para lançar iniciativas, no âmbito do espaço e da defesa, da ciberdefesa e do investimento de defesa³².

Se, no quadro do espaço de liberdade, de segurança e de justiça, a Comissão tinha «estado na linha da frente no impulso à cooperação», neste sector³³ também encontrou uma oportunidade para impulsionar um maior ativismo supranacional no domínio da defesa, que já vinha em crescendo³⁴, bem como no processo de adesão da Ucrânia à União, ao contribuir para desencadear «um processo duplo de (in)segurança ontológica da UE, mas também de transformação dos processos de identificação em relação à Ucrânia»³⁵.

A Comissão Europeia serviu como hub e motor da coordenação da resposta europeia, em que vários atores e instituições estão incluídos na plataforma de solidariedade - Estados-Membros, instituições, Serviço de Ação Externa, agências JAI, bem como organizações internacionais ligadas às migrações e aos refugiados, como a Organização Internacional para as Migrações (OIM) e o Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR)³⁶ -, o que contribuiu para reforçar o seu papel neste domínio de high politics.

No entanto, continuam a subsistir diferenças entre os dois principais Estados-Membros³⁷. A França, em particular, não encontrou um terreno comum com a Alemanha, dado que continuam a existir diferenças significativas entre os dois países no que diz respeito à política industrial da União, ligadas às questões de autonomia estratégica, de segurança e de defesa. Nesse sentido, e dada a falta de acordo franco-alemão, a Presidência francesa da UE não conseguiu promover eficazmente as suas ideias em termos de defesa e de indústria³⁸, apesar do esforço realizado no âmbito da Declaração de Versalhes - para reforçar as capacidades de defesa da UE³⁹ - e do papel ativo da Comissão neste domínio, a qual, perante o conjunto de interesses divergentes, serviu como veículo impulsionador e criador de convergências entre os Estados, dando uma nova dinâmica à PCSD. Destarte, a Comissão contribuiu para uma abordagem da UE mais estratégica da segurança internacional⁴⁰.

Consequências na PCSD

No domínio da PCSD, a UE alterou a sua posição tradicional de atuação no plano internacional, dado que passou «a incluir pela primeira vez a aquisição e entrega de armamento a um país sob ataque», o que é um elemento fundamental «para a UE se afirmar como um ator de segurança mais forte, responsável e confiável»⁴¹, sendo que esta posição não é antagónica com as suas credenciais de um «poder normativo»⁴², porque a resposta também foi coerente com esses pressupostos, embora signifique o fim do poder meramente normativo da UE⁴³.

A Guerra da Ucrânia afetou o ritmo e a natureza da integração, pelo que os esforços da UE, em matéria de defesa, após a invasão pela Rússia podem ser classificados de três formas principais: «reorientação estratégica», que incrementou a aprovação da Bússola Estratégica; «armamento defensivo», dado que a guerra acelerou a forma como a UE pensa e entrega equipamentos letais aos parceiros através do Mecanismo Europeu de Apoio à Paz (MEAP); «reabilitação industrial», derivado da necessidade de fornecer às forças armadas ucranianas munições e equipamento militar⁴⁴.

A Bússola Estratégica é um documento mais completo do que as versões anteriores, mas também de «elevado risco - alto retorno», dado que se não tiver sucesso até 2030 e a PCSD avançar, é a credibilidade da UE enquanto ator que estará em jogo. Contrariamente às análises de Börzel⁴⁵ e Genschel⁴⁶, a PCSD não conduziu ao reforço das instituições supranacionais e das capacidades de defesa da UE, mas antes ao fortalecimento das capacidades estatais, com o apoio das instituições da União. Enquanto principal país da UE, a Alemanha desencadeou uma verdadeira inflexão da sua política externa e de defesa (Zeitenwende)⁴⁷, em que o novo investimento e esforço no domínio da defesa a vai transformar, em percentagem do pib, na maior potência militar da UE - e na terceira a nível mundial - e atribuir ao país inevitavelmente um novo protagonismo político no palco mundial⁴⁸. Isto significa uma revolução na política externa alemã, dada a mudança de orientação internacional, expressa na doutrina de segurança, em políticas, em declarações políticas, em atividades e resultados produzidos, bem como nas alterações em vários domínios⁴⁹, que afetará a PCSD. Apesar do ceticismo da (de uma parte da) opinião pública alemã⁵⁰, sobretudo inicial, e da sua «hegemonia relutante»⁵¹ que marcava a sua posição no quadro europeu, esta alterou a sua posição ao apoiar e enviar armas para a Ucrânia e, dado o aumento extraordinário de gastos na defesa, aproximando-se das atitudes de outros Estados do G7⁵².

A Alemanha passou a desempenhar o papel de garante da segurança europeia, como afirmado pelo chanceler Scholz, alterando a sua conceção de «potência civil», pela introdução de uma vertente hard de segurança, com implicações no desempenho do seu papel de liderança⁵³, nomeadamente ao nível do poder militar e de dissuasão⁵⁴.

Nessa senda, a mudança foi profunda quanto ao programa e aos objetivos de segurança e defesa, incluindo alterações à Constituição, ao apoio militar (meios letais abrangidos) e financeiro à Ucrânia, à aquisição de novo equipamento militar (e. g., aviões de combate F-35A), à contribuição de 2% do pib em defesa, ao aumento das despesas de defesa em 100 mil milhões de euros, e ao estacionamento de uma brigada de cerca de quatro mil militares na Lituânia⁵⁵.

A Suécia e a Finlândia deixaram de ser neutrais para entrar na NATO, alterando o seu papel no quadro da política externa e defesa⁵⁶ - na União, só a Áustria, a Irlanda, Malta e Chipre não fazem parte da Aliança Atlântica. Por outro lado, a Suécia e a Finlândia, bem como a Alemanha, passaram a fornecer apoio militar à Ucrânia, o que representa uma inversão das suas políticas.

Outra das implicações, dado que a Suécia e a Finlândia não eram membros da NATO, levou a que estes Estados tenham evocado a necessidade de ativar o artigo 42.7 do Tratado da União (defesa coletiva eufemisticamente denominado «cláusula de solidariedade») - a primeira vez a ser evocado por esta razão/ameaça -, em caso de agressão pela Rússia, tendo recebido a promessa de defesa pelos Estados-Membros, nomeadamente, Alemanha, França, Espanha, Países Baixos e Bélgica, bem como pelo alto-representante. No entanto, dado que os dois Estados nórdicos pediram para aderir à NATO, aquele pedido também pode ser visto como um sinal da pouca credibilidade do quadro de defesa coletiva da UE, até porque ambos reconheceram como improvável que, no imediato, a UE tivesse as capacidades para a sua concretização⁵⁷.

Ao nível da PCSD, a invasão russa da Ucrânia em 2022 desencadeou um referendo na Dinamarca em 1 de junho de 2022, no qual os eleitores decidiram abolir o opt-out⁵⁸, o que contribuiu para que todos os Estados-Membros participem na PCSD.

Por outro lado, mesmo os países neutrais, nomeadamente a Irlanda⁵⁹, iniciaram debates, embora pífios, sobre a possibilidade de colocar termo à neutralidade - que, neste caso, seria mais simbólica do ponto de vista da convergência política do que com efeitos práticos, dado o fraco investimento em defesa (o menor da UE) e o facto de que uma alteração de posição desta natureza dever ser acompanhada de investimento nesse domínio. Contudo, todos estes Estados participam na pesco, com exceção de Malta⁶⁰, o que revela uma integração diferenciada, para acomodar diversos compromissos e capacidades⁶¹, mas com um efeito spillover da/na PCSD.

Como primeira consequência, assistimos a uma convergência e clarificação do quadro de segurança e defesa da UE⁶². Em primeiro lugar, uma menor complexidade da vertente de segurança e defesa, sendo o atual quadro mais claro, dado o fim do opt-out da Dinamarca na PCSD e a adesão da Finlândia e da Suécia à NATO, com reflexos na posição destes Estados no quadro da PCSD. Todavia, continua a existir um conjunto de Estados neutrais, mas que participam em algumas missões e atividades da PCSD, o que, com o inevitável incremento desta, poderá ter um efeito spillover sobre estes Estados, para uma maior participação nas matérias de segurança e defesa.

Porém, continuam a existir divergências, como demonstrou o estudo de Mi⁶³: por exemplo, para a Alemanha, a PCSD é interpretada como um quadro de defesa igual à NATO; para a Polónia, como um quadro de defesa suplementar à NATO; por seu lado, a Irlanda incorpora a PCSD no sistema de segurança coletiva completar com as Nações Unidas. Destarte, a emergência de uma Europa mais geopolítica na sequência do ataque da Rússia à Ucrânia transformou não só as instituições e políticas da UE, mas também as suas próprias fronteiras⁶⁴. Todavia, a UE terá de assegurar no futuro três tipos de coerências - entre os Estados-Membros e a UE, entre diferentes políticas da UE e entre diferentes instituições da UE⁶⁵ -, sendo que a melhor forma de materializar esta coerência será numa base tendencialmente supranacional, como medida de desenvolvimento e como salvaguarda de fragmentação da PCSD, sobretudo, porque esta política inclui múltiplas áreas e é executada por uma multiplicidade de atores e de instituições⁶⁶.

Esta tendência de comunitarização da PCSD já estava em curso, mesmo antes da guerra, através da via funcional: a PCSD já possuía uma estratégia, tinha estruturas (políticas e militares), desenvolvia operações, implementara cooperações reforçadas (com maior participação do que noutros domínios e com graus de integração mais avançados), o papel da Comissão nesta área vinha em crescendo, com um papel mais político e menos burocrático, nomeadamente através de um papel ativo no Fundo Europeu de Defesa⁶⁷, no projeto de mobilidade militar (CPE)⁶⁸, no MEAP, na questão dos contratos públicos e na indústria de defesa⁶⁹. A guerra veio acelerar de forma significativa, sobretudo numa fase inicial, a tendência de comunitarização neste domínio.

Contudo, uma vez que as identidades dos Estados-Membros variam consideravelmente⁷⁰, dificulta uma posição comum neste domínio, nomeadamente a convergência no que respeita a uma cultura estratégica, dada a variedade de culturas estratégicas que persistem decorrentes de diferentes experiências históricas e localizações geográficas⁷¹, desde logo, entre a França e a Alemanha, no quadro da PCSD⁷².

Nesse sentido, apesar de adensar uma integração diferenciada, mas necessária para a autonomia estratégica da UE, o alargamento da votação por maioria qualificada, nas matérias da PCSD, permitirá à UE contornar eventuais vetos dos países não alinhados militarmente⁷³, bem como de posições de bloqueio individuais de um Estado (e. g., Hungria).

Com a Guerra da Ucrânia, assistimos a uma tendência gradual de supranacionalização da PCSD, embora no quadro de uma integração diferenciada. Esta tendência contribui para a afirmação do actorness - apesar das dificuldades operativas e da controvérsia de aplicação do conceito -, dado que passa a progredir para um quadro normativo e político mais convergente e coerente, ainda que complexo, dada a multiplicidade de políticas e atores que a compõem e executam. Reforça, também, a sua autonomia, uma vez que passou a dispor ou a redirecionar um vasto conjunto de (novos) instrumentos, nomeadamente políticos e militares, embora seja uma autonomia limitada, em virtude da dependência de atores externos (e. g., NATO e Estados Unidos) e internos (Estados-Membros). Por outro lado, incrementou o impacto e o reconhecimento da sua ação externa, pelo assumir de uma posição mais coerente e por passar a recorrer a (novos) instrumentos, com dois atores-chave a assumirem um papel central - Comissão Europeia e Alemanha.

Este novo papel, enquanto ator de segurança, foi desenvolvido sem abandonar o seu perfil de «poder normativo», dado que a resposta assentou também nesses atributos, designadamente na centralidade da paz, da liberdade, da democracia, do Estado de direito, da proteção dos direitos humanos e da solidariedade⁷⁴.

Portanto, a construção do actorness da UE ganha um novo protagonismo, em que a PCSD é parte fundamental, sem ser única, e assim contribui para a autonomia estratégica da UE - a qual está longe de ser atingida, em parte devido a controvérsias e complexidades, em parte pela falta de capacidades, em parte também pela intransigência anacrónica de os Estados-Membros ilusoriamente quererem manter a sua soberania.