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Introdução
Desde a publicação do Relatório Brahimi iniciou-se uma importante discussão académica acerca da alteração profunda que o cumprimento das suas recomendações traria para as operações de apoio à paz, em especial no que diz respeito a questões conceituais relativas à aparente contradição entre conceitos como «intervenção humanitária» e «realidade das operações»1. Em causa está a alteração dramática da natureza daquelas operações, que passariam a depender da capacidade de combate das forças envolvidas no cumprimento dos mandatos. As recentes operações na República Democrática do Congo (RDC), na República Centro-Africana (RCA) e no Mali evidenciam um incremento da importância do vetor militar, que tem de lidar com grupos armados com maior capacidade de combate, organização e direção político-estratégica do que aqueles que enfrentavam as forças das Nações Unidas (NU) nos anos 1990.
Há evidências de que a natureza das operações de apoio à paz está a ser alterada? Para Karlsrud, a MONUSCO, a MINUSCA e a MINUSMA são uma evidência de que o espírito das NU está a ser traído, uma vez que os mandatos permitem a utilização de todos os meios para neutralizar e desarmar os grupos que ameacem a autoridade do Estado e a segurança dos civis, bem como levar a cabo as medidas necessárias para prevenir o seu regresso à região. Karlsrud argumenta que aquelas operações são um passo para transformar as operações de capítulo vi (peacekeeping) em operações de capítulo vii (peace enforcement) e que, mais grave ainda, existe o perigo de converter o peacekeeping em contrassubversão e contraterrorismo2.
As atuais operações de apoio à paz em África evidenciam uma mudança radical no modus operandi e na eficácia das forças militares de apoio à paz sob a égide das NU e das organizações regionais, como é o caso da União Africana (UA), no combate a grupos armados. A Resolução 2098, de 28 de março de 2013, que autoriza a brigada de intervenção (MONUSCO) a efetuar operações ofensivas focalizadas para impor o mandato na RDC contra o M23, materializa a ideia de que só forças de combate conseguem efetuar as necessárias «operações robustas», que o Relatório Brahimi3 considerava essencial para credibilizar a ação das NU. Todavia, o efeito da ação da brigada não foi apenas relevante ao nível tático, mas também ao nível estratégico e político, ao permitir que as autoridades da RDC pudessem impor a autoridade e providenciar os serviços básicos de segurança4.
As mais recentes ações na RCA, onde unidades de combate portuguesas têm um papel central na missão, são uma outra evidência de que se entrou numa nova geração de operações de apoio à paz. A incapacidade da UA em diminuir o nível de violência generalizada levou à necessidade de uma intervenção internacional mais robusta, o que explica o facto de a MINUSCA (Resolução 2149 das NU, de 2014) ter assumido a operação apenas um ano após a Missão Internacional de apoio à RCA (misca) se ter iniciado. Foi reconhecido no seio das NU que a UA não tinha a capacidade para lidar com uma situação cada vez mais complexa no terreno. Foi reconhecido no seio das NU que as forças dos contingentes africanos na UA revelavam deficiências de preparação, equipamento e condições básicas de sustentação5.
Na RCA, várias unidades de tropas especiais (comandos e paraquedistas) têm sido empenhadas para restaurar a paz e a estabilidade no país. Àquelas unidades foi-lhes atribuída a missão genérica de atuar como quick reaction force para executar operações de combate e de segurança, de acordo com a situação. O sucesso das ações de combate em que a força se envolveu para proteger cidadãos e apoiar as autoridades locais, deveu-se à preparação para combate dos militares - aceitando o risco por estarem a contribuir para um bem que consideram essencial -, e ao facto de os comandantes das unidades de combate estarem na linha da frente, enfrentando e avaliando a situação. Ao nível estratégico, a ação militar segue o quadro geral de diálogo político entre o comando na MINUSCA, a autoridade política do país e a UA, credibilizando a execução do mandato e criando condições de segurança a longo prazo.
No Mali a situação era bem mais complexa, não só em termos militares e securitários, mas também em termos conceituais6. Havia uma divisão de responsabilidade estratégica entre as forças francesas que executam operações de contraterrorismo e de contrassubversão, derivadas da Operação Serval, e as forças de apoio à paz da MINUSMA. O choque conceitual foi evidente devido à legitimidade quanto ao nível do emprego da força e à discussão quanto ao papel das NU no combate ao terrorismo e contrassubversão7. Porém, o problema continuará a existir enquanto a autoridade do Estado não conseguir impor a sua soberania nem levar a população a aderir ao objetivo do mandato. À operação militar francesa contra os movimentos terroristas no Mali não correspondeu o trabalho paralelo que se esperava do seu Governo e do seu Exército, apesar do volume do apoio8.
O que há de novo nas operações de apoio à paz na RDC, na RCA e no Mali? Estão as NU e as organizações regionais a conduzir operações de apoio à paz como se fossem operações típicas de guerra? Há alguma mudança radical na execução das operações de apoio à paz? Como é que uma média potência como Portugal pode capitalizar a atual situação?
A nossa tese é que há uma mudança na natureza das operações de apoio à paz, que ao nível tático se aproximam das operações de combate, porque as exigências do cumprimento do mandato, as ameaças e as características do campo de batalha o obriga. Ao nível estratégico, a definição clara do objetivo político (mandato) obriga o comando da operação ao estabelecimento de um «contrato» entre a força, as instituições intervenientes no processo de paz e a população, fazendo gravitar aquelas operações em torno da trindade clausewitziana. O «contrato» está dependente do conceito de poder em operações de apoio à paz, por ser obrigatório pensar em «produzir efeitos» que assegurem a ligação entre os resultados da ação militar, as condições que o materializam (legitimidade) e a consecução do objetivo político da operação. Esta é uma abordagem substancialmente diferente da que está vertida na doutrina militar que é atualmente a referência nas escolas de ensino militar e que pode ser capitalizada pelas médias potências, como é o caso de Portugal. Apesar das críticas de que o espírito das NU não está a ser seguido, esta nova realidade cria uma situação de reforço mútuo: se por um lado há sempre um risco político em colocar forças de qualidade nas operações de apoio à paz, o seu sucesso é também apelativo para que os países de primeira linha sejam nações contribuidoras de forças.
O nosso argumento é construído a partir dos seguintes pontos de referência: (1) a hegemonia militar do Ocidente impele as ameaças para a franja mais baixa do espetro do conflito, em que são típicas as operações que estão a ser levadas a cabo na RCA, na RDC e no Mali; (2) o Relatório Brahimi, apresentado em 2000, alerta para a necessidade de conduzir «operações de apoio à paz robustas» para garantir a proteção de civis e lidar com grupos armados organizados; (3) o sucesso das operações de apoio à paz na proteção de civis está dependente da qualidade das tropas empenhadas na operação; (4) a natureza das «novas» operações de apoio à paz, sobreposta com as operações de combate, depende da qualidade dos comandantes militares a todos os escalões, como agentes da finalidade política; (5) finalmente, Portugal, como média potência produtora de segurança, tem uma oportunidade de se relevar neste tipo de operações, porque o nível de ambição e a tipologia de forças que prepara são um excelente contributo para a segurança nacional na medida em que capitalizam o papel do país junto dos sistemas internacionais.
A ratoeira da hegemonia militar do ocidente
A superioridade militar do Ocidente, liderado pelos Estados Unidos da América (EUA) e apoiada na Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO, na sigla inglesa) e, de certa forma, complementada pela União Europeia (UE), é hegemónica se considerarmos o emprego de forças militares em combate de alta intensidade. A possibilidade de uma confrontação militar convencional por parte de um qualquer ator é significativamente baixa, levantando um enorme desafio aos exércitos ocidentais: a hegemonia militar é uma ratoeira porque um adversário vai desafiar o poder hegemónico nas franjas dos conflitos em que aspira poder vencer, utilizando técnicas e táticas que minimizem a supremacia do emprego de forças em confronto direto9. Os prováveis adversários optarão por utilizar estratégias assimétricas, pelo que uma série de pequenas guerras não declaradas e ambíguas tendem a proliferar quando existe um poder hegemónico.
Desde o final da Segunda Guerra Mundial, num crescente número de conflitos, as assimetrias têm favorecido os atores mais «fracos»10 e tecnologicamente menos avançados11. Sendo uma característica e não uma causa, a assimetria não é nada mais do que a essência da prática da guerra12 . Um ator deve ter a habilidade para utilizar meios e métodos com os quais o seu adversário não consegue lidar, seja porque não os tem, seja porque não os consegue empregar de forma eficaz. Além do mais, a assimetria deve conseguir produzir um impacto desproporcionado de acordo com o «racionalmente» esperado.
A evolução do poder de fogo aumentou o poder militar dos fortes sobre os fracos. Porém, o incremento do poder destrutivo disponível levou a uma eficácia desproporcional que os mais «fracos» podem contrapor aos mais fortes. Hoje, o poder é resultado muito mais de «vulnerabilidades» a explorar no adversário do que de potencial de fogo das forças militares. Em guerra convencional, a simetria existe entre atores comparáveis no que diz respeito às suas vulnerabilidades mútuas. Quanto mais forte é um ator, mais dependente está das estruturas e infraestruturas políticas, económicas e militares que podem ser atacadas, mas dificilmente defendidas, pelos mais fracos. Para se estar apto a combater as forças militares de um Estado, ou ter capacidade de resposta em caso de ataque, recorre-se a armamento similar. Porém, o poder militar que a tecnologia trouxe aos mais fortes garante também aos mais fracos a necessidade de se proverem de meios e mecanismos assimétricos. Entre pares, a capacidade de participar numa guerra é função do poder militar derivado dos meios militares convencionais, mas fatores sociais e psicológicos são cada vez mais determinantes na capacidade de utilizar a violência para fins políticos, pelo que os grupos, sociedades ou Estados que estão dispostos a sacrificar-se têm uma vantagem enorme no atual campo de batalha13.
Como se tem assistido recentemente, nunca o poder militar conseguiu ser tão destrutivo, tão rápido e tão eficaz. Porém, pode não ser suficiente para controlar territórios e populações, implementar mandatos das NU, apoiar a reconstrução de Estados ou prestar apoio humanitário, bastando ter como referência o que se passou no Iraque a partir de 2003, no Afeganistão e atualmente em Gaza. A evolução do poder militar, em vez de levar a uma concentração de poder, leva a uma dispersão. Os conflitos internos no Iraque, no Afeganistão, na Síria e em Gaza demonstram que o poder está fragmentado e se nivela nas franjas do espectro do conflito, onde nem mesmo as grandes potências conseguem impor o seu aparente poder militar. A facilidade com que se adquire uma AK-47, ou se obtém explosivos, facilita a «democratização da violência» e permite que grupos de indivíduos levem a cabo lutas armadas contra outros indivíduos para fazer valer os seus direitos e projetos políticos. Os inúmeros grupos que confrontam Assad na Síria, ou os que geram o caos na Líbia, por exemplo, são claras evidências da disseminação da violência como principal argumento da luta política, com consequências trágicas nas populações locais e com efeitos secundários na Europa. A probabilidade de um país ocidental, ou organização dominada por países ocidentais, se empenhar em operações limitadas no objetivo, no espaço e no tempo é francamente elevada, como são os casos típicos das atuais operações de apoio à paz em África, em especial no Mali, na RCA e na RDC. Por conseguinte, e apesar da guerra na Ucrânia, será do mais elementar pragmatismo considerar esta tipologia de operações como norma num futuro próximo, mesmo para os EUA, com todas as consequências que essa opção encerra, como no desenvolvimento de doutrinas, no ensino militar e no treino de forças14.
Se, por um lado, aquela fragmentação do poder desafia as principais potências militares, por outro, é uma excelente oportunidade para as médias potências relevarem o seu papel como produtores de segurança internacional, como é o caso de Portugal. Na verdade, países como a França, os EUA e a Alemanha, que têm capacidade e peso político internacional para liderarem operações de apoio à paz, têm-se mantido relutantes a assumir um papel mais relevante.
O Relatório Brahimi, as «operações robustas» e a proteção de civis
Concebidas inicialmente para funcionarem como tampão entre forças de Estados em conflito aberto ou em guerra para monitorizar a implementação de um acordo de cessar-fogo ou acordo de paz, as operações de apoio à paz das NU evoluíram para um dos principais instrumentos para manter a paz e a segurança coletiva. Esta mudança foi acompanhada pelo excesso de expetativas acerca da capacidade dos «capacetes azuis» em auxiliar Estados a impor a sua vontade contra grupos armados recalcitrantes. É comum que se espere que as missões de paz ajudem as instituições dos Estados, promovam o Estado de direito, facilitem a distribuição da ajuda humanitária, monitorizem e promovam os direitos, façam a gestão das operações de desmobilização, desarmamento e reintegração de ex-combatentes.
Iniciadas pelas NU e muitas vezes levadas a cabo pela NATO, pela UA ou pela UE, atualmente as operações de apoio à paz têm-se tornado a aproximação comum na gestão de crises. Aquelas são aqui entendidas como ações militares multidimensionais com o objetivo de mitigar conflitos armados em países terceiros. Podem ser levadas a cabo por um só país, embora a norma seja a utilização de organizações internacionais. Na última década, as operações levadas a cabo pela UA são muitas vezes consideradas como uma reminiscência de guerra, embora a capacidade demonstrada no terreno seja o seu principal «calcanhar de Aquiles».
De todas as atividades levadas a cabo numa missão de paz, a proteção de civis é a atividade pela qual toda a missão é julgada. Por conseguinte, este fator determinou duas importantes alterações: a adoção de operações mais robustas para fazer face aos ataques sobre civis; e uma mudança nos mandatos, que passaram da típica missão de observação e monitorização de um acordo de paz para operações de apoio à extensão e consolidação da autoridade do Estado15. Depois do falhanço das missões das NU em proteger os civis no Ruanda e em Sebrenica, em meados dos anos 1990, o relatório refere que nada pode causar mais dano na credibilidade de uma missão de paz do que distinguir o agressor da vítima, através de uma ação resoluta para impedir a violência de acordo com os princípios das NU16.
Nunca houve tantos militares em operações de apoio à paz como atualmente, em especial em zonas onde não há paz para manter, ou onde é frágil, e onde os «capacetes azuis» são cada vez mais vezes atacados por grupos insurgentes ou terroristas. Muitas das missões atrocinadas pelas NU requerem emprego da força muito para além da autodefesa e proteção da força, o que pode representar um fator inibidor quando as condições políticas internas dos países contribuidores determinam uma cuidadosa avaliação do risco político.
Com o número de operações de apoio à paz cada vez mais exigentes e perigosas, são poucos os países que têm a capacidade de empregar forças de qualidade (equipamento e forças bem formadas e treinadas) para responder às exigências que o Relatório Brahimi expôs em 2000, que propõe a execução de «operações de apoio à paz robustas» como forma de credibilizar a operações de apoio à paz, depois do insucesso evidente na Somália e no Ruanda e ir a tempo de influenciar as operações na Serra Leoa (UNAMSIL) na RDC (MONUC) e na Etiópia/Eritreia (UNMEE). Apesar das «operações robustas» serem especialmente orientadas ao nível tático, o relatório teve como consequência direta uma alteração na doutrina das operações de apoio à paz que, até então, estava dispersa em vários documentos, mas que ficou concentrada no documento United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines17. Neste documento faz-se uma referência à multidisciplinaridade e complexidade das operações. Para além de referir capacidades de combate que só os países mais desenvolvidos possuem, o relatório enfatiza também a necessidade de envolvimento de vários atores, seja por questões políticas, financeiras, materiais ou outras, apesar de levantar obstáculos à coordenação e à unidade de esforços, que designa como «operações híbridas» (não confundir com adversários híbridos) que passarão a ser cada vez mais comuns.
Desde 2011, o Conselho de Segurança das Nações Unidas autorizou um número de operações que evidenciam a viragem que o Relatório Brahimi pretendia. A MINUSMA, a MINUSCA e a MONUSCO adotaram uma postura mais vigorosa e as missões foram lançadas onde havia conflito aberto, envolvimento de terceiros e não havia nenhuma paz a manter18. Aquelas missões estão mais próximas das missões de estabilização do que das operações de apoio à paz, ao serem dirigidas a apoiar governos de Estados frágeis para estabilizar o país. Por conseguinte, trata-se de utilizar os meios militares para neutralizar os potenciais spoilers, o que muda significativamente a natureza das «tradicionais» operações de paz19. São mais robustas, mais focadas na proteção de civis e vêm adotando a estabilização como objetivo principal.
Originalmente iniciadas para criar zonas-tampão entre partes em conflito, desde os anos 1990 que as missões das NU em operações de apoio à paz estão muito mais envolvidas em conflitos complexos intraestatais. Nestas circunstâncias, o contacto com as populações em locais onde não estão implementados acordos de cessar-fogo cria a expetativa que os «capacetes azuis» sejam capazes de proteger civis. Depois da UNAMSIL em 1999, a proteção de civis passou a ser um dos mais importantes objetivos dos mandatos. Das 14 missões iniciadas em 2018, cinco têm a proteção de civis como objetivo principal, enquanto outras cinco têm aquela missão a par de outras. Pode afirmar-se com alguma certeza que a proteção de civis passou a ser a norma nas missões das NU20. A questão da proteção de civis entronca no pressuposto de que as atuais operações de paz são cada vez mais parecidas com missões de estabilização. Sendo uma tipologia de operações eminentemente complexa, inclui uma gama variada de tarefas militares. É necessário ter em conta que os locais onde decorrem as missões são normalmente estados frágeis ou falidos, sendo as tarefas típicas o estabelecimento de um ambiente seguro e estável, apoiar o restabelecimento da segurança pública, apoiar a governação e o desenvolvimento, restabelecer serviços essenciais e apoiar a recuperação e o desenvolvimento de infraestruturas.
Seja como for, muita da credibilidade da missão depende da capacidade da força em proteger civis, sendo um dos motivos principais para a utilização da força militar. Os grandes problemas têm sido alguma incapacidade devido à ausência de treino para os militares saberem como devem agir em diferentes situações e a falta de equipamento e armamento que lhes permitisse tomar uma atitude mais proativa21. Se o sucesso de uma operação das NU é julgado pela capacidade de proteger civis, então é também importante que os meios colocados no terreno tenham essa capacidade. O número e a qualidade de tropas e polícias capazes de implementar mandatos complexos deve ser um objetivo permanente para que o Department for Peacekeeping Operations atraia os países capazes de o fazer. Os exemplos recentes da participação de franceses, holandeses, suecos e noruegueses no Mali, e de portugueses na RCA, sugerem que sem capacidades de combate e apoio de combate de exércitos modernos as missões estariam de início condenadas ao fracasso.
Num estudo em que analisam os dados de grande parte de operações de apoio à paz desde 1991 a 2010 em África e na Ásia, Haass e Ansorg22 consideram que melhores soldados, como são os casos das forças militares profissionais que os países europeus e os EUA têm vindo a empenhar em missões de apoio à paz, significa mais proteção para os civis. Os autores definem a qualidade das tropas nas operações de apoio à paz em capacidade técnica, capacidade de combate dos homens e o apoio político para cumprir o mandato, independentemente do efetivo. A qualidade das tropas está essencialmente dependente dos países que contribuem, dependendo do tipo de treino, equipamento (viaturas, helicópteros, sistemas de vigilância), armamento e até uniformes de campanha. Na mesma linha, e segundo um relatório do High Level Independent Panel on Peace Operations, elaborado em 2015, cerca de 20 antigos comandantes de forças das NU apresentaram um conjunto de recomendações para que, nos seus pontos de vista, as operações de paz tivessem mais sucesso no futuro: estruturas de comando e controlo mais fortes; melhor preparação e desenho das operações; utilização de tecnologia moderna; capacidades militares e de sustentação melhoradas23. Como os países ocidentais têm também poderosas máquinas diplomáticas, é com mais facilidade que se envolvem em arranjos bilaterais e multilaterais com outros países contribuidores ao mesmo tempo que empenham as forças no teatro. Assim, a ação militar é acompanhada de um «todo» coerente que lhe facilita a unidade de ação e a aplicação do princípio do objetivo último da operação: a proteção de civis.
Todavia, a questão das «operações robustas» não está isenta de críticas. Pode ser duvidoso que possam ser mais eficazes devido às consequências negativas que o emprego da força acarreta para a unidade de esforços das operações de apoio à paz sob a égide das NU24. O emprego da força militar para vencer spoilers ao nível tático pode colocar em causa a legitimidade do mandato, com implicações desde o nível político à própria motivação dos «capacetes azuis». E sendo a motivação um fator essencial na eficácia militar da força, a «robustez» da operação pode traduzir-se na falta de empenhamento dos soldados em tarefas que envolvem mais riscos25. Há também a considerar os efeitos colaterais das ações ofensivas por parte das forças de paz e dos grupos armados que respondem com o mesmo grau de violência, bem como as possíveis retaliações dos grupos armados sobre as próprias populações para as castigar e descredibilizar a força de paz26. Embora as operações robustas possam ser criticadas pelos fatores acima descritos, a sua eficácia na diminuição do número de vítimas civis tende a diminuir27. Em termos meramente conceituais, podemos deduzir que o problema principal das «operações robustas» possa ser devida ao desalinhamento entre a ação tática e a sua eficácia ao nível político. Tal como referido em Our Common Agenda Policy Brief 9: A New Agenda for Peace, a primazia da política é um princípio fundamental na eficácia das operações de paz, que se traduz na clareza do mandato, nos meios ao dispor e em linha com o contexto em que se desenvolve o processo político28. Embora aquele desalinhamento não possa ser completamente eliminado e esteja dependente da natureza das operações militares, a formação militar profissional pode ser um fator a considerar na sua minimização.
Natureza da guerra e operações de apoio à paz
Previsivelmente, todas as missões militares num futuro próximo serão complexas, e a forma de as abordar através da arte operacional será requerida aos mais baixos escalões de comando. As formas tradicionais de planeamento e desenho de campanhas introduzidas nas doutrinas dos exércitos ocidentais no final dos anos 1980, não serão suficientes para alcançar os resultados mais desejáveis. Os «artistas operacionais» necessitam de novas ferramentas, uma vez que os conceitos derivados da era industrial não ajudam ao desenvolvimento da ginástica mental necessária às missões do século XXI, por serem demasiado mecanicistas. As operações de apoio à paz confrontam-se cada vez mais com desafios à segurança internacional que são relativamente novos em relação ao seu padrão tradicional. Ameaças que não respeitam fronteiras, que têm inúmeras causas e provocam um número mais elevado de efeitos que são transversais às agendas da segurança internacional, manutenção da paz e de desenvolvimento, como o terrorismo e o crime organizado, a que se deve adicionar os efeitos das alterações climáticas nas regiões mais instáveis, são comuns29. Seja como for, a violência continuará a ser o atributo principal (natureza30) nas operações militares em que existam ameaças com vontade antagónica, e o que evidencia significativas alterações de acordo com as circunstâncias do «combate» é a forma (carácter) que a sua ação assume.
Muitas discussões acerca da natureza da guerra falham na distinção entre o fenómeno guerra e o combate como técnica de aplicar a violência31. Tem de encarar-se como essencial uma relação mais intrincada entre política e violência, no sentido de que a solução para um determinado conflito pode passar por uma intrusão da política na atividade militar. Só assim faz sentido pensar no «soldado estratégico», assumindo que, no seu estado mais puro, o combate para impor um mandato, para controlar populações ou controlar território é política. Neste alinhamento, a estratégia é essencial para garantir que um determinado conflito vai na direção de uma solução de sucesso político. A natureza da guerra mantém-se orientada na destruição do adversário e no controlo do território e da população, uma interação que tende a ser esquecida na atual corrida à tecnologia para diminuir o «nevoeiro» da guerra e limitar o número de combates de «última milha» para minimizar o número de baixas32. Para alcançar a finalidade da guerra é necessário utilizar a violência (ou ameaçar utilizar) para tornar o adversário impotente ou ineficaz.
Em que elementos é que uma operação de apoio à paz é diferente de uma operação de combate típica da guerra? Na sua essência ambas têm os mesmos atributos, ao utilizar a violência para servir um propósito político (mandato) e impedir que grupos armados (adversários) possam predar e atacar as populações. Combate e operações de apoio à paz não são diferentes só por causa do espírito da carta das NU, embora o assunto seja muito interessante em termos de debate académico.
Cientes da necessidade da discussão entre o que são operações de apoio à paz e a guerra, importa fazer a distinção sobre o que essencialmente a distingue em termos práticos. Discutir se uma missão é enquadrada no âmbito do capítulo VI ou do capítulo VII pode não nos deixar ver a floresta. No final, é necessário saber se os objetivos foram cumpridos e se as condições para a paz foram ou não alcançadas. Guerra e operações de apoio à paz são distintas e não devem confundir-se, mas há situações em que as operações de apoio à paz, no sentido clássico, não são apropriadas para resolver ou gerir uma crise. Isto não quer dizer que as NU devem apenas operar em situações de clara distinção entre tipologias, uma vez que a utilização da força tem sido relevante em produzir resultados desejados, pelo menos ao nível tático. Os casos da Serra Leoa em 2000 (Reino Unido), Haiti em 2006-2007 (Brasil) e RDC em 2003 (França) evidenciam que os países envolvidos tinham as capacidades necessárias para neutralizar as ameaças.
As operações de apoio à paz têm evidenciado que a maioria das forças envolvidas estava mal equipada e politicamente não conforme para empregar a força de forma eficaz em apoio ao objetivo político-estratégico. É importante diferenciar também entre as ameaças de pequena envergadura (spoilers) e outras que têm agendas político-militares. A utilização da força contra as primeiras tem um efeito positivo imediato e de curto prazo, enquanto a ação militar contra estas últimas é determinante na consecução dos mandatos. Seja como for, o sucesso das operações depende da ligação do uso da violência no quadro político-estratégico (legitimidade)33.
Mais do que a qualificação da tipologia ou tema do capítulo da Carta das Nações Unidas, o mais importante é o equilíbrio que tem de existir entre o objetivo político-estratégico de longo prazo do equilíbrio e a utilização da força. Quando a situação o requer e os recursos permitam, as forças podem estar em posição de responder de imediato à violência ou emergências iminentes. Os «capacetes azuis» podem levar a cabo um leque alargado de tarefas para criar condições para a estabilidade e a paz duradoura num determinado teatro. O que importa referir é o facto de que as operações serão mais complexas e duradouras do que as operações tradicionais34.
O comandante de uma força de apoio à paz utiliza a força militar para impor o seu mandato tal como o comandante conquista um objetivo em guerra. O que é necessário ter em consideração é o facto de que uma operação de apoio à paz representa uma operação militar limitada ao nível estratégico e político, pela limitação de força que é normalmente imposta e pela necessidade de criar nos sujeitos uma «relação contratual» baseada na legitimidade da ação. E, neste ponto específico, a legitimidade pode estar muito para além do mandato (emprego da força) ao ser necessário agregar as populações em torno do objetivo da operação. Por conseguinte, consideramos que a relação entre violência (emprego da força) e finalidade política (mandato e objetivos) é de extrema importância ao nível tático, em que os erros, por mais pequenos que sejam, podem pôr em causa toda a operação.
Discussão
Como se pode sintetizar o que foi apresentado nos pontos anteriores? Colocando a ênfase na importância da formação de oficiais como elemento estruturante da segurança nacional e da relação entre forças armadas e sociedade, e na utilização da doutrina militar como fator de desenvolvimento do pensamento criativo.
Um dos primeiros tópicos a ter em conta na nossa reflexão é a consideração de que as operações de apoio à paz robustas se enquadram no domínio da estratégia militar. O problema é que esta se relaciona com o emprego de meios militares para obter um estado de segurança, mesmo que isso represente o principal recurso, enquanto a natureza das operações de apoio à paz está relacionada com acordos de cessar-fogo e acordos de paz. Um outro ponto a ter em conta é o facto de a estratégia ter de ser proativa, embora deva ter em conta os desenvolvimentos do campo de batalha. Por seu lado, as operações de apoio à paz são reativas, o que pode levar a uma escalada do conflito quando o instrumento principal é a coerção35. É relativamente fácil fazer com que as forças de paz cometam o erro de utilização excessiva da força, como resposta a grupos armados que utilizam metodologias assimétricas para minimizar a sua desvantagem em potencial de combate militar. A assimetria é um exemplo claro de sofisticação estratégica e não é apenas um instrumento dos mais fracos, podendo e devendo ser considerada como um ponto de referência na criatividade de quem tem a responsabilidade de planear e empregar forças militares. A assimetria tende a ser menos exigente em termos materiais do que a simetria, a qual depende da aquisição de meios comparáveis. Além do mais, a assimetria gera surpresa, pelo menos durante o tempo necessário para o adversário se adaptar, criando condições para que se explore a confusão gerada36. Pensar assimétrico implica criatividade, utilizando filtros mentais tal como antecipação, deslocalização posicional e deslocalização funcional. O desalinhamento entre política e ação militar no contexto das operações robustas necessita de uma aproximação ao planeamento e emprego de forças militares que vai muito para além das perícias militares. É necessário considerar uma forte formação ao nível sociopolítico que ajude a converter a ação militar em sucesso político. A sabedoria sociopolítica é o tipo de competência necessária a que o emprego da força militar seja considerado um instrumento da política, sensível ao seu impacto social e político37.
Como podemos desenvolver o pensamento criativo para lidar com a complexidade das atuais operações militares? Os manuais do Exército Português atribuem o mesmo grau de importância a toda a tipologia de operações, embora os cursos de formação sejam especialmente vocacionados para as operações ofensivas e defensivas, uma vez que as técnicas de comando e estado-maior foram especialmente desenhadas para essa tipologia de operações. Este facto deriva do ensino tradicional baseado na transmissão de técnicas e procedimentos que foram especialmente desenvolvidos na era da guerra industrial, e que ainda se mantêm. Utilizar procedimentos, métodos e doutrinas de forma crítica, com o objetivo de os desconstruir para se verificar a sua utilidade, é uma técnica adequada aos desafios que o comandante enfrenta.
Para o objetivo deste texto, a doutrina é o conjunto de conceitos que a instituição militar crê como eficazes na guerra e na condução de operações militares, podendo ser considerado como o software do poder militar e como um mecanismo formal que indica como se combate para vencer. A doutrina desempenha um papel especial no ensino da tática, a ver pelo número de manuais doutrinários do Exército e das doutrinas de referência utilizados nos cursos. Ela é importante porque nos fornece um sem-número de valores, princípios, boas práticas e lições aprendidas, além de informar a tomada de decisão ao nível estratégico, operacional e tático.
Tradicionalmente, doutrina e estratégia são áreas de atividade sobre as quais os pequenos Estados e suas instituições militares têm muito pouca influência. Por essa razão, uma estratégia efetiva e ajustada à realidade é essencial para tirar vantagem das oportunidades das novas relações de poder entre atores internacionais, especialmente na consecução de objetivos políticos com a utilização de forças militares. As relações internacionais demonstram fragmentação e nivelamento do poder tradicional, como tem vindo a ser evidenciado nas intervenções militares das principais potências militares, em que o poder militar convencional se viu confrontado com muitas dificuldades nas missões militares de objetivos limitados, onde as suas forças regulares se confrontam com grupos armados de capacidades inferiores. É certo que a conflitualidade se mantém como um elemento permanente, mas as «pequenas guerras» parecem ser a norma, mesmo em conflitos interestatais, como o caso da invasão da Crimeia em 2014 pela Rússia.
Das várias opções, uma aproximação adequada à utilização da doutrina como instrumento de estudo, investigação e ensino adequado à atual situação estratégica pode ser o passo decisivo. Em momentos-chave, a doutrina pode ser também um mecanismo para a mudança, tal como aconteceu com os prussianos em 1806, depois de derrotados por Napoleão, ou após a Revolução de 1917, com os soviéticos, ou com os americanos após a derrota no Vietname. Durante os anos 1990, a doutrina focou-se essencialmente no desenvolvimento de conceitos maneuveristas que só tinham aplicação numa curta franja do espectro do conflito. Hoje, temos o caso das operações multidomínio como fator de mudança, embora se deva ter cuidado na transposição direta de conceitos que podem não ser cabalmente aplicáveis às médias potências.
A doutrina não substitui a grande estratégia nem é a resposta para os problemas militares, mas pode ajudar a preparar os militares a operar na ausência de uma grande estratégia, ajudar a escolher entre várias opções estratégicas e a analisar as suas vantagens e desvantagens38. A doutrina, para além de servir como referência para treinar soldados a combater, serve também para estimular a forma de pensar dos oficiais e outros responsáveis pela ação estratégica, garantindo a sua coerência39.
A doutrina militar que Portugal tem vindo a adotar deriva da adaptação feita em relação às doutrinas de referência, como são os casos da NATO e dos EUA, refletindo a sua tipologia de operações militares. Este facto, que não é exclusivo de Portugal, é acompanhado pela maioria dos países ocidentais que não dispõem de capacidade de a produzir ou testar em campanha. Esta realidade acaba por facilitar a interoperabilidade dentro da NATO, das NU e da UE, o que, para uma média potência como Portugal é um fator muito importante. Porém, as doutrinas militares, ao serem desenhadas para as grandes potências, refletem uma realidade condizente com os meios, objetivos e estratégia militar delas mesmas.
Portugal combateu durante treze anos uma guerra de baixa intensidade em África e continuará a participar em missões de baixa intensidade num futuro previsível, pelo que toda a experiência ganha deve fazer parte do património histórico e educacional. O património histórico resultante das guerras em África pode ser um bom catalisador para o papel que se pretende reservado às escolas de ensino militar, em especial no que respeita ao Departamento de Estudos Pós-Graduados do Instituto Universitário Militar. A doutrina que vigorou durante esse período (contrassubversão) enfatizava as ações táticas de pequena envergadura e uma estreita cooperação entre as autoridades civis e militares. As operações militares teriam de ser entendidas como uma verdadeira extensão da política, dada a tipologia de conflito em causa. Embora se possa duvidar do grau da sua aplicação, pretendia-se enfatizar a ligação entre a política e a ação militar, embora o objetivo dos governos de Salazar e de Caetano fosse impossível de alcançar devido a um conjunto alargado de razões: parcos recursos nacionais, deficientes relações civis-militares, falta de coerência na direção estratégica, a longa duração, a desmotivação dos quadros, a degradação da situação política interna, a situação internacional, entre outros. Por conseguinte, analisar esse período é um exercício académico essencial.
As operações militares devem ser sempre entendidas de forma muito mais abrangente do que ações de combate. A guerra envolve proteger populações, controlar território, estabelecer o Estado de direito, diplomacia, proteção de infraestruturas, de acordo com uma estratégia política aglutinadora40. Neste tipo de ambiente, a mentalidade do militar envolvido desempenha um papel determinante. Em 1997, o general C. Krulak apresentou o conceito de three block war, tendo por referência que os soldados podem ser, em simultâneo, combatentes e peacekeepers, desde que se invista na educação e no treino. Mesmo sem ser necessário mudar a doutrina nacional, é necessário ter consciência de que, como instrumento, deve ser utilizada de acordo com os objetivos nacionais quanto ao emprego de forças militares. É essencial discutir a importância da relação entre doutrina militar e política de defesa nacional para se evitar desalinhamentos41. Não se pode esquecer que, conceitualmente, doutrina militar é política pública.
Notas finais: o papel das escolas de ensino militar
Com vários milhares de militares e civis em mais de uma dezena de países, as NU têm o segundo maior contingente de forças empenhado no estrangeiro, logo a seguir aos EUA. As NU têm sido chamadas a transformar Estados e sociedades, executando atividades como proteger civis, treinar polícias, desarmar milícias, monitorar abusos de direitos humanos, organizar eleições, prestar apoio humanitário, reformar a justiça, inspecionar prisões e promover igualdade de género. Nestas missões, as forças enfrentam um ambiente operacional com vastas áreas de operações não lineares, vastas zonas estéreis e sem infraestruturas, milhares de civis deslocados, um elevado número de grupos armados, economias predatórias e insegurança generalizada. As operações em que as forças têm mandatos para proteger civis e têm autoridade para levar a cabo operações «robustas» devem considerar duas dimensões parcialmente distintas. Em primeiro lugar, a necessidade de possuir forças capazes de executar operações de combate coerentes com o mandato e a situação. Em segundo lugar, evidencia-se um desnível de eficiência entre muitos países contribuidores. Neste último caso, aqueles que têm mais dificuldade em garantir as forças com as capacidades necessárias para impor o mandato (e. g., a Índia, o Paquistão e alguns países da América Latina), denunciam a aplicação da generalização das operações «robustas»42. Porém, no caso de Portugal, esta situação pode ser uma oportunidade a não perder para relevar o seu papel junto das organizações internacionais e, muito importante, como âncora para os seus parceiros junto da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), em que pode assumir um papel mais relevante como produtor de «conhecimento» a difundir pelos países da comunidade. A grande questão parece ser a dificuldade que existe em converter o sucesso militar de nível tático sobre spoilers e outros grupos armados em sucesso político de longo prazo. Porém, essa questão não é exclusiva das operações de apoio à paz, mas uma constante na conceção e implementação de estratégias que ajudam a minimizar o afastamento entre o domínio político e a ação de nível tático43.
Portugal tem sido um importante contribuinte para a segurança internacional através da sua participação em operações de apoio à paz, tendo já empenhado cerca de 30 mil militares em mais de 30 locais diferentes. Desde meados dos anos 1990, o peso específico de Portugal nos sistemas internacionais tem refletido o esforço dos sucessivos governos em combinar a diplomacia com o emprego de forças militares. Dadas as limitações de recursos de uma média potência, a aparente afirmação de Portugal neste tipo de operações é uma mais-valia para a política externa, tornando o país mais visível junto de outras potências com mais peso internacional44. Não foi um acaso o facto de a França ter intercedido para que Portugal pudesse assumir a missão de quick reaction force na RCA.
As comemorações do cinquentenário do 25 de Abril podem ser uma excelente oportunidade para nos relembrar da experiência de treze anos de guerra como laboratório para a educação e treino em operações. Tal como se fez com os trabalhos desenvolvidos no centenário da Grande Guerra, em que a Academia Militar muito contribuiu para o acervo do conhecimento sobre a beligerância de Portugal, um estudo aprofundado do esforço militar de Portugal em África muito contribuirá para o desenvolvimento da estratégia militar e respetiva doutrina. O elevado número de operações militares e outras atividades de apoio que caracterizaram o emprego de forças militares em Angola, em Moçambique e na Guiné-Bissau, podem ser um excelente laboratório para se desenvolver o raciocínio crítico exigido aos comandantes. Além do mais, o estudo das campanhas em África pode ainda ser complementado com trabalhos de investigação ao nível da política (interna, externa), da economia, da estratégia militar, das estratégias de teatro, da utilização de forças policiais, entre muitos outros. É uma oportunidade que deve ser ainda aproveitada para a consolidação do nível de produção de conhecimento em ciências militares.
Trabalhar as novas «operações de apoio à paz» é trabalhar operações de combate aos escalões táticos, especialmente aos escalões «companhia» e «batalhão», por estarem perfeitamente dentro dos níveis de ambição de Portugal, e relevar o papel da formação de âmbito sociológico e político aos oficiais saídos das escolas militares, sem trair a necessidade de conhecer as doutrinas de referência quando desempenham funções em estados-maiores internacionais. Estar atento ao ambiente estratégico internacional e compreender o que se passa no âmbito do que é o objeto das ciências militares é um passo importante para capturar o «tipo de guerra» que se enfrenta. A doutrina, o corpo de conhecimento que define o modus operandi das forças armadas, propaga a crença na natureza da guerra e das operações militares que são especialmente postas à prova nos atuais conflitos. Ser estrategicamente competente é particularmente relevante para as médias potências, porque podem não ter a possibilidade de vencer por indisponibilidade de recursos necessários a «estratégias» de atrição. Planos vencedores dependentes de vantagem esmagadora em recursos não são o resultado de uma estratégia de sucesso. Para resolver este problema não é suficiente uma reforma institucional das relações entre civis e militares, mas garantir que os oficiais são um importante apoio na formulação e tomada de decisão estratégica do Estado e das organizações internacionais como elemento essencial na conversão da eficácia militar em sucesso político.
