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«Any negotiated settlement will simply create another frozen conflict which can be unfrozen at a time that suits Moscow. Russia will remain a spoiler, a permanent threat to neighbours like the Baltic republics, Moldova and Georgia. The likelihood is that we will be confronted with chaos. It’s not something that the West likes. It doesn’t do frozen conflicts; it tries to resolve crises; it likes order, but the Russians really don’t.»
Introdução
O regresso da guerra na Europa marcou o colapso da ordem de segurança europeia, o enfraquecimento da ordem internacional liberal baseada em regras e a crescente cristalização ideológica entre democracias e autocracias2. A ilusão europeia de que as três décadas de paz que o continente europeu gozou depois do fim da Guerra Fria iriam perdurar chegou ao fim no dia 24 de fevereiro de 2022, quando a Rússia invadiu a Ucrânia e iniciou uma guerra de agressão ilegal que perdura há quase três anos. A Europa não estava preparada para o regresso da guerra, e da história, porque, como observou Christopher Coker, gosta da ordem e despreza o caos: «E se a paz europeia que nos habituámos a celebrar não passar de uma experiência de trinta anos ensanduichada entre fases de conflito muito mais longas?»3. Na realidade, o nosso período histórico fortuito, em que predominou a preferência das democracias ocidentais pelo uso do poder económico em vez do poder militar, chegou ao fim; como afirma Simon Sebag Montefiori, «[a] invasão russa é um regresso à normalidade. A desordem normal foi retomada»4. Também Serhiii Plokhy identifica continuidade histórica: para ele a guerra russo-ucraniana
«é uma guerra imperial à moda antiga conduzida por elites russas que se veem como herdeiras e continuadoras das tradições expansionistas de grande potência do Império Russo e da União Soviética. Da parte da Ucrânia, é antes de tudo uma guerra de independência, uma tentativa desesperada em nome de uma nova nação que emergiu das ruínas do colapso soviético para defender o seu direito à existência»5.
Em contrapartida, Mara Karlin considera o
«regresso da “guerra total”, na qual os combatentes recorrem a vastos recursos, mobilizam as suas sociedades, dão prioridade à guerra sobre todas as outras atividades estatais, atacam uma ampla variedade de alvos e remodelam as suas economias e as de outros países. Mas devido às novas tecnologias e às ligações profundas da economia globalizada, as guerras atuais não são apenas uma repetição de conflitos mais antigos»6.
O entendimento do Presidente da Rússia sobre uma solução diplomática para o fim da guerra não é o de uma paz negociada, mas que a Ucrânia deixe de existir enquanto Estado soberano, que não adira à Organização do Tratado do Atlântico Norte [Aliança Atlântica/NATO (na sigla inglesa)] e que a NATO retire as tropas da Europa de Leste, dos países que durante a Guerra Fria tiveram de suportar quarenta anos de hegemonia da União Soviética. Para a Ucrânia isto representaria a capitulação enquanto Estado soberano, para os países da Europa de Leste seria o fim da sua segurança e para a Europa significaria o regresso aostatu quo ante, do período da Guerra Fria, agora com os Estados Unidos muito menos comprometidos com a defesa da Europa e o seu tradicional papel de pacificador europeu7. Donald Trump, que assumirá a Presidência dos Estados Unidos pela segunda vez em 20 de janeiro de 2025, anunciou que iria terminar com a guerra na Ucrânia ainda durante o mesmo mês.
Mas se Trump quiser evitar uma derrota estratégica humilhante para os Estados Unidos será pouco realista poder alcançar-se o fim da guerra sem que Washington aumente consideravelmente o apoio a Kiev. A Aliança Atlântica, por seu turno, que inicialmente respondeu de forma unificada e coesa à agressão russa, encontra-se agora dividida e os aliados europeus receiam o fim da comunidade transatlântica caso o Presidente Trump torne a NATO uma aliança adormecida, mesmo sem retirar os Estados Unidos da Aliança8. A continuação do apoio à Ucrânia é questionada em debates públicos em muitos países e o fornecimento da ajuda a Kiev avança lentamente. Um hipotético fim da ajuda dos Estados Unidos à Ucrânia não apenas colocaria em causa a sobrevivência da Ucrânia enquanto Estado soberano como contribuiria para o aumento das divisões entre os aliados transatlânticos. A guerra na Ucrânia evidencia, no entanto, a falta de unidade europeia e de um centro forte. Pelo contrário, o tradicional motor franco-alemão, pressuposto dos avanços da política europeia, tem estado ausente na resposta à agressão russa, e o chamado «triangulo de Weimar», a aproximação político-diplomática entre Paris-Berlim-Varsóvia, constituído em 1991, não foi revitalizado. Estamos perante um vácuo de liderança do tradicional motor franco-alemão, em finais de 2024, depois das eleições presidenciais e da queda de dois governos em França, e depois do fim da coligação tripartida na Alemanha e da convocação de eleições legislativas antecipadas marcadas para 23 de fevereiro de 2025. Esta ausência de liderança e instabilidade política repercute-se na indefinição de estratégias duradoras de políticas externas e de segurança e defesa9.
É improvável que este vácuo de liderança possa vir a ser colmatado com uma liderança encabeçada pela Polónia, juntamente com os Países Bálticos e os países nórdicos, todos eles reunidos à volta de uma posição mais assertiva face à Rússia que não é partilhada por todos. A Alemanha tem mantido uma posição defensiva na sua política de apoio a Kiev (por recear que Moscovo escale a guerra), a França receia a deslocação excessiva do centro gravitacional para o leste europeu (preocupação que é partilhada pelos países da Europa do Sul), a Itália quer ela própria assumir um papel liderante na relação com os Estados Unidos e os regimes pró-russos da Hungria e da Chéquia dificultam uma posição coesa da União Europeia (UE)10. Perante este quadro de incerteza quanto ao futuro da relação transatlântica e a volatilidade da ordem de segurança europeia, aumentam as exigências para que os países europeus assumam maior responsabilidade pela defesa europeia e a estabilização estratégica da ordem europeia11.
A guerra na Ucrânia e a ordem internacional
Desde a eclosão da guerra da Rússia contra a Ucrânia muitos têm considerado este conflito como um catalisador para a mudança na ordem internacional, levando os países a reconsiderar as suas prioridades estratégicas e os quadros normativos que regem as relações internacionais12. O impacto a longo prazo desta guerra dependerá da evolução das dinâmicas e respostas dos principais intervenientes globais, em primeiro lugar os Estados Unidos e a China, mas também os países europeus.
A guerra da Rússia contra a Ucrânia é um dos fatores - para além da guerra em Gaza, a competição crescente entre os Estados Unidos e a China, e a pandemia covid-19 - que contribuíram para a alteração do sistema de comércio internacional, com implicações no realinhamento dos fluxos comerciais, das rotas marítimas e terrestres13. A guerra evidenciou as vulnerabilidades a vários níveis, como na segurança das cadeias de abastecimento comercial, energético e alimentar, e acelerou esforços de diversificação dos parceiros comerciais, das fontes de energia e de abastecimento alimentar. Isto levou a uma reavaliação das dependências económicas e a uma economia global mais fragmentada, com os países a procurarem reduzir a dependência de nações adversárias, o que por sua vez acelera a transição da ordem internacional14. Esta fragmentação geopolítica pode favorecer a fragmentação geoeconómica porque uma crescente politização da globalização tenderá a manifestar-se numa desaceleração do crescimento global e na constituição de «alianças económicas» entre Estados com regimes políticos semelhantes, e que praticam ofriendshoringounearshoring, alinhando considerações comerciais e interesses geoeconómicos partilhados entre países considerados aliados políticos e económicos15. Esta prática, contudo, pode acentuar algumas tendências para a desglobalização, uma vez que a fragmentação geopolítica e a desglobalização podem reforçar-se mutuamente.
A julgar pelo protecionismo económico do primeiro mandato presidencial de Donald Trump, de aplicação de elevadas tarifas alfandegárias e a retirada dos Estados Unidos da Parceria Transpacífico (TPP, na sigla inglesa), o Presidente Trump parece decidido em continuar com uma política económica transacional assente em tarifas alfandegárias direcionadas tanto aos Estados adversários como aos seus parceiros, e em prosseguir uma política de reindustrialização interna que contribuirá para a provável desaceleração da globalização das últimas décadas16. Por seu turno, o único rival global dos Estados Unidos, a China, parece enveredar pela manutenção da globalização económica desde que evidentemente fomente uma evolução favorável das suas estruturas comerciais17. Ao mesmo tempo, o sistema de comércio internacional também tem demonstrado capacidade para a rápida adaptabilidade às turbulências geopolíticas, com o surgimento de novas rotas marítimas e terrestres de transporte de bens e mercadorias e o surgimento de Estados que assumem um novo papel na conectividade comercial global18. Contudo, o fim da hiperglobalização, como alguns autores lhe chamam, não afeta apenas as economias mais desenvolvidas, mas tem repercussões negativas também em países que nas últimas décadas beneficiaram significativamente da globalização do comércio internacional19.
Na análise da ordem internacional a guerra na Ucrânia representa a primeira grande guerra na atual fase de transição do poder global. O resultado da guerra e o futuro da ordem euro-atlântica terá repercussões na forma como os Estados Unidos se posicionam face à China, o seu concorrente hegemónico20. A guerra na Ucrânia representa, por um lado, o fim da ordem unipolar - já em desmoronamento desde a anexação da Crimeia há uma década - e, por outro, o acelerar do processo de transição para uma ordem internacional ainda indefinida, a caminho de uma bipolaridade estratégica entre os Estados Unidos e a China, e uma bipolaridade ideológica entre potências democráticas e potências autoritárias. Da perspetiva de Washington importa conter a China no seu aproveitamento deste momento de transição da ordem internacional em que os Estados Unidos se encontram envolvidos no apoio à Ucrânia e em que a China pode sentir-se tentada a desafiar a potência dominante e assumir o seu lugar como a nova potência dominante no sistema internacional.
Até 2022, os revisionismos contestatários da ordem internacional da Rússia e da China faziam-se notar de forma essencialmente individualizada. Contudo, após a assinatura do tratado «sem limites» entre Moscovo e Beijing, em 4 de fevereiro de 2022, que reconhece uma multipolaridade e retira aos Estados Unidos a legitimidade de reivindicação da unipolaridade, a neutralidade pró-russa da China evidenciava um eixo sino-russo de autocracias revisionistas e uma crescente cristalização ideológica entre democracias e autocracias21.
A Rússia tem procurado reforçar os laços com países não ocidentais, incluindo a China, a Coreia do Norte e o Irão, conduzindo a um cenário global mais polarizado22. Desde então, a aproximação da Rússia à Coreia do Norte e ao Irão levou ao envio de soldados norte-coreanos para a frente de combate em território ucraniano e ao envio dedronesiranianos em apoio ao esforço de guerra russo. Constituiu-se assim o que autores qualificam de «eixo do mal», «eixo autoritário revisionista», ou «CRINK» (sigla inglesa para China, Rússia, Irão e Coreia do Norte), tendo estas designações em comum o facto de considerarem tratar-se de uma aliança entre estes quatro Estados que contestam a ordem internacional existente23. Andrea Kendall-Taylor e Richard Fontaine denominam esta cooperação de «axis of upheaval» (eixo da revolta) que caracterizam como a
«crescente cooperação entre a China, o Irão, a Coreia do Norte e a Rússia [que] é alimentada pela sua oposição partilhada à ordem global dominada pelo Ocidente, um antagonismo enraizado na sua crença de que este sistema não lhes confere o estatuto ou a liberdade de ação que merecem»24.
Segundo os autores, este eixo da revolta «não necessita de um plano coerente para uma ordem internacional alternativa para perturbar o sistema existente. A oposição partilhada dos países aos princípios fundamentais da atual ordem e a sua determinação em provocar mudanças constituem uma base poderosa para a ação colaborativa»25. O historiador e diplomata Philip Zelikow identifica esta «coligação antiamericana» como um conjunto de países que «acreditam que os Estados Unidos são o líder ou a âncora de um sistema imperial ou neoimperial dominante [e] que este sistema hegemónico [forçosamente] bloqueia ou estrangula as suas aspirações»26. Zelikow faz uma análise comparativa com outros dois momentos em que existiu uma coligação antiamericana (entre 1937 e 1941 e entre 1948 e 1962) e conclui que «a coligação antiamericana provavelmente irá fortalecer-se e preparar-se a sério para um período de grande confronto»27. Zelikow considera por isso que «os Estados Unidos enfrentam um momento excecionalmente volátil na política global e que o período de perigo máximo pode estar nos próximos um a três anos». Uma vitória da Rússia na Ucrânia apenas incrementaria esta volatilidade do poder global dos Estados Unidos. Na realidade, podemos estar perante a fase mais aguda do momento transicional da ordem, em que as potências revisionistas consideram que o que poderão vir a perder como consequência do seu revisionismo é menor do que os ganhos que poderão obter de uma transição forçada e acelerada da ordem internacional.
A multiplicação de guerras nos últimos três anos - com a guerra na Ucrânia e a guerra em Gaza a formarem o núcleo dessa conflitualidade militar renovada - evidencia a mudança da ordem internacional e, nessa fase de transição da ordem, as grandes potências ou aquelas que o querem ser tentam posicionar-se da melhor forma para estar numa boa posição de arranque para o início de um novo sistema de ordem28. Para alcançar o seu objetivo permanente de restabelecer um grande império russo, a guerra que o Presidente Putin trava há quase três anos contra a Ucrânia é apenas uma das peças desse objetivo, porque a ambição de alcançar um estatuto de grande potência não se alterou29. Tanto os Países Bálticos, os Balcãs ocidentais, assim como os países que beiram o Mar Negro são potenciais alvos de um futuro ataque russo, seja através de contínuas ações de guerra híbrida - como aconteceu em novembro e dezembro de 2024, com a sabotagem contra cabos submarinos no mar Báltico -, seja através da interferência em processos eleitorais em regimes democráticos, como aconteceu na Roménia e na Geórgia30.
Nesse sentido, o que significa a guerra na Ucrânia para a transição da ordem de segurança europeia?
Em primeiro lugar, a transição da ordem de segurança europeia em curso implica um realinhamento geopolítico e uma reavaliação das alianças e parcerias. A NATO assistiu a uma unidade transatlântica renovada, com o aumento das despesas com a defesa entre os Estados-Membros e o reforço das suas capacidades militares em resposta à crescente ameaça à segurança; reforçou não só a sua presença na Europa de Leste com maiores destacamentos e exercícios para aumentar a dissuasão e aprovou a inclusão da Finlândia e da Suécia como novos membros da Aliança, como as suas parcerias na região do Indo-Pacífico, com a Coreia do Sul, o Japão e a Austrália a participarem nas cimeiras da Organização31. Por seu turno, a UE respondeu com apoio humanitário, financeiro e militar, aceitou a Ucrânia como Estado candidato a membro da UE em junho de 2022 e aumentou o desenvolvimento da defesa europeia32.
Em segundo lugar, o regresso da guerra prolongada ao continente europeu significa que a invasão da Ucrânia pela Rússia desafiou os princípios de soberania e integridade territorial que sustentam a ordem internacional em termos de normas e direito internacionais. A resposta global, incluindo sanções e o isolamento diplomático da Rússia, reflete um esforço para defender estas normas, mas também expõe divisões na comunidade internacional, com os países do que comummente se designa de «Sul Global» a optarem por não tomar partido ou a tentarem obter vantagens do seu relacionamento individual com países dos dois lados33. É o caso, por exemplo, da Índia, um país que se tem abstido de posicionar-se ou do lado dos países ocidentais ou do lado da Rússia, e que continua a ter relações políticas, económicas e de carácter militar com ambos os lados34.
Em terceiro lugar, a guerra sublinha, mais uma vez, a importância das questões humanitárias e dos refugiados, já que a agressão militar russa ao seu Estado vizinho resultou na maior crise humanitária europeia desde a Segunda Guerra Mundial, com quase quatro milhões de ucranianos deslocados internamente e 6,8 milhões de refugiados35.
No que se refere à governação global, a guerra na Ucrânia expôs as fraquezas nas estruturas de governação global, como a Organização das Nações Unidas (ONU), na abordagem e resposta eficaz a conflitos que envolvem grandes potências36. Para além de se multiplicarem os apelos à reforma da composição do Conselho de Segurança da ONU, por este ainda refletir uma composição desadequada resultante do momento da criação da Organização em 1945, muitos analistas consideram que independentemente dos esforços de uma reforma institucional, a capacidade de instituições internacionais poderem gerir e resolver conflitos entre Estados está a diminuir em detrimento do regresso do papel das grandes potências como os detentores de decisão no sistema internacional37.
Por último, é impossível dissociar a guerra na Ucrânia da tensão existente relativamente às pretensões assertivas da China sobre Taiwan. O líder chinês Xi Jinping anunciou quatro linhas vermelhas relativamente às quais Beijing não aceitará o que consideraria ser uma ingerência dos Estados Unidos e dos Estados europeus: a questão de Taiwan, o sistema interno da China de «socialismo com características chinesas», o desenvolvimento económico da China e questões de democracia e direitos humanos38. Tendo em conta que durante a primeira presidência de Donald Trump as relações entre os Estados Unidos e Taiwan se intensificaram - por exemplo no que se refere à referência repetida ao Taiwan Relations Act de 1979 em comunicados oficiais e à venda de armas a Taiwan -, é de esperar que a tensão no relacionamento sino-americano sobre Taiwan se mantenha. É por isso difícil perspetivar que a segunda administração seja mais bem-sucedida na tentativa de evitar o fortalecimento da aliança sino-russa. Como observa Alexander Gabuev, Trump «poderá tentar prejudicar a parceria sino-russa, reduzindo as tensões (e até melhorando os laços) com Moscovo, a fim de pressionar Beijing - algo como o inverso do que o secretário de Estado Henry Kissinger orquestrou há mais de 50 anos»39. Mas como o próprio Gabuev reconhece, a aproximação de Kissinger à China tirou partido da cisão sino-soviética existente na altura, em vez de a desencadear.
A guerra na Ucrânia e a relação transatlântica
A guerra na Ucrânia teve um impacto profundo na relação transatlântica, num primeiro momento reforçando e remodelando os laços entre os Estados Unidos, o Canadá e os países europeus, particularmente no quadro da NATO e da UE. Para o Ocidente e para a Aliança Atlântica a guerra da Rússia contra a Ucrânia tem três implicações diretas.
Primeira implicação
A guerra reforçou a unidade transatlântica, fortaleceu a coesão entre os membros da Aliança Atlântica e alargou a NATO à Finlândia e à Suécia. A Aliança respondeu com uma frente unificada, reforçando a sua presença militar na Europa de Leste, adotando novos planos regionais de defesa e reafirmando o seu compromisso com a defesa coletiva. Isto reforçou a parceria de segurança transatlântica e sublinhou a importância da defesa e da dissuasão da NATO como pedra basilar da segurança europeia. Dois anos depois do início da guerra, o aumento das despesas com a defesa é significativo, com dois terços dos aliados a alcançarem os 2% do produto interno bruto40.
Os parceiros transatlânticos coordenaram estreitamente a sua resposta à guerra, adotando uma posição rápida e coerente através da NATO e implementando uma série de sanções económicas contra a Rússia. Isto demonstrou a capacidade dos Estados Unidos e da Europa para trabalharem em conjunto em desafios internacionais complexos, reforçando a importância da parceria transatlântica. Contudo, a eficácia dos controlos de exportação ocidentais tem sido minada pelos aliados da Rússia, como a China, que passou a importar gás e petróleo russos a preços mais baixos e que substituiu em parte os países ocidentais no fornecimento de semicondutores e outras tecnologias à Rússia41. A guerra na Ucrânia também serviu de catalisador para uma maior cooperação em matéria de segurança energética. Ao pôr em evidência a dependência da Europa da energia russa, estimulou um esforço concertado para diversificar as fontes de energia e reduzir a dependência. Nesta transição, os Estados Unidos aumentaram as exportações de gás natural liquefeito para a Europa, promovendo uma cooperação energética mais estreita através do Atlântico.
Segunda implicação
Ao mesmo tempo, os quase três anos de guerra representam um teste contínuo à unidade transatlântica e à robustez da NATO. Se num primeiro momento a guerra fortaleceu as relações entre a UE e os Estados Unidos e entre os próprios europeus, manifestaram-se desde então divergências nas perceções das ameaças, nos interesses económicos e nas prioridades políticas, especialmente se o conflito se prolongar ou se houver opiniões divergentes sobre como interagir com a Rússia no futuro, com diferenças entre os aliados relativamente ao apoio militar, financeiro e político dado pelos membros da NATO à Ucrânia. Existem três tipos de posições quanto à estratégia de apoio a Kiev, quanto ao tipo de equipamento ocidental na defesa contra infraestruturas militares em território russo e quanto à adesão da Ucrânia à NATO.
Primeiro, os Estados que não consideram que o que está em jogo na guerra na Ucrânia afeta a segurança europeia no seu todo, e que por isso não consideram que uma eventual vitória da Rússia traria consequências diretas para a segurança europeia, opondo-se, assim, à adesão da Ucrânia à NATO, como por exemplo, a Hungria, a Roménia ou a Eslováquia.
Segundo, os Estados que assumem uma posição defensiva, por recearem que um maior apoio à Ucrânia e a inclusão de determinados sistemas de armamentos aumentaria o risco de uma escalada do conflito por parte da Rússia que ameaça utilizar armas nucleares táticas contra alvos europeus. Os Estados Unidos e a Alemanha têm assumido esta estratégia defensiva e cautelosa de conceder apoio à Ucrânia «pelo tempo que for preciso». A Alemanha tem assumido uma posição mais transatlântica do que europeia, e o chanceler Olaf Scholz tem repetidamente defendido que «a Ucrânia não deve perder, a Rússia não deve ganhar», e, em estreito alinhamento com a posição da Administração Biden, decidiu enviar tanquesLeopardo 2, em janeiro de 2023, e permitir a utilização de armamento alemão contra alvos militares dentro da Rússia, em novembro de 2024, apenas depois de Washington ter tomado decisões semelhantes, como o envio a Kiev dos tanquesATAcmse da permissão de utilização de armas de longo alcance dos Estados Unidos sobre território russo. Quanto à adesão da Ucrânia à NATO, nem Washington nem Berlim consideraram por agora oportuno o início de conversações pelas razões acima apontadas.
Por último, os Estados que defendem que o apoio à Ucrânia deve passar por uma estratégia mais arrojada de conceder àquele país «tudo o que for preciso para assegurar uma vitória». Neste grupo inserem-se a Polónia, os Países Bálticos e os países nórdicos, que defendem uma postura mais assertiva face à Rússia e que têm repetidamente criticado a posição da Alemanha, por considerarem-na excessivamente defensiva e condicionada pela posição da Administração de Joe Biden42. Estes Estados veem a adesão da Ucrânia à NATO como um elemento de estabilização na Europa.
A esta posição mais assertiva dos países do Leste juntou-se a França, em fevereiro de 2024, dois anos após a invasão, quando o Presidente Emmanuel Macron fez uma reviravolta significativa na sua abordagem de política externa em relação à Rússia43. Depois de nas semanas anteriores à invasão ter tentado acomodar as preocupações de segurança do Kremlin, adotou uma abordagem mais assertiva ao sugerir que se devesse incluir a possibilidade de envio de tropas europeias para a Ucrânia e defendeu a ambiguidade estratégica para enfraquecer a determinação da Rússia44. Por outras palavras, quase três anos depois do início da guerra não existe uma posição europeia conjunta e uma resposta europeia que fortaleça a posição da UE enquanto ator de política externa.
A guerra influenciou a opinião pública de ambos os lados do Atlântico, com maior apoio à NATO e à cooperação transatlântica. Cinquenta por cento dos europeus consideram que a guerra na Ucrânia é o principal desafio que a UE enfrenta atualmente45. Um dado interessante a reter é que apesar da tematização no espaço público alertar para a dificuldade de garantir o apoio a um maior investimento em defesa dos países por parte das opiniões públicas europeias, o regresso da guerra ao continente europeu mudou a posição da opinião pública face a questões de segurança e defesa em vários países, com maior apoio ao aumento das despesas em defesa e a iniciativas de defesa que fortaleçam a segurança e defesa europeias, melhorem a mobilidade militar no teatro europeu para padronizar o movimento de tropas transfronteiriças e facilitem a interoperabilidade de equipamento militar46.
Contudo, dinâmicas políticas internas, incluindo as pressões económicas e a polarização política, têm impacto na sustentabilidade do apoio prestado à Ucrânia. A diminuição da vontade de apoio foi visível na política norte-americana, desde novembro de 2023, levando a um impasse na concessão de um pacote de ajuda de 61 mil milhões de dólares à Ucrânia, e que apenas foi desbloqueado depois de vários congressistas do Partido Republicano terem mudado de posição47. Na Alemanha, dois partidos populistas pró-russos, o partido de extrema-direita, Alternativa para a Alemanha, assim como a recém-criada Aliança Sarah Wagenknecht, partido de extrema-esquerda, têm exercido pressão para que a Alemanha termine com o apoio à Ucrânia e se foque em conversações de paz e em restabelecer a relação bilateral com Moscovo48. Esta posição ajuda a explicar o enorme ganho eleitoral que ambos os partidos tiveram nas eleições regionais em três Estados federados da antiga Alemanha de Leste, em setembro de 2024, perspetivando-se que o tema da continuação ou da cessação do apoio à Ucrânia continuará a ser um dos temas marcantes da campanha eleitoral para as eleições legislativas alemãs antecipadas de 23 de fevereiro de 2025, ainda mais tendo em conta a recessão económica que a Alemanha atravessa e que, segundo peritos económicos, deverá perdurar no ano de 202549.
Entre os aliados europeus da NATO existe incerteza quanto à futura política da nova administração norte-americana quando Donald Trump assumir a Presidência em 20 de janeiro de 2025, e quando for revelada a postura de Washington face à posição dos Estados Unidos dentro da NATO, à futura ordem de segurança europeia, e quanto à posição de Donald Trump sobre o que durante a campanha eleitoral prometeu ser uma resolução rápida da guerra na Ucrânia. Uma cessação da guerra russo-ucraniana baseada no congelamento dostatu quo, que implicaria a manutenção da ocupação russa da Crimeia e das quatro repúblicas ucranianas no leste do país que a Rússia ilegalmente ocupou, não contribuiria para uma estabilidade pós-guerra na Europa porque apenas interromperia as hostilidades e recompensaria a agressão de Putin50. Como argumenta Constanze Stelzenmüller,
«dado o risco de o fim da guerra se tornar um interregno entre guerras, apenas as garantias mais fortes - um caminho claro, construtivo e, esperançosamente, curto para a adesão à NATO e à UE - podem satisfazer os interesses de segurança da Ucrânia e, na verdade, os da aliança ocidental»51.
Terceira implicação
Por último, a guerra na Ucrânia confirmou a crescente interdependência estratégica entre a NATO e o Indo-Pacífico. A Aliança Atlântica reconheceu esta crescente interdependência entre o espaço euro-atlântico e o espaço do Indo-Pacífico na cimeira da NATO, em julho de 2024, em Washington. A crescente assertividade internacional da China confirma a competição geopolítica entre os Estados Unidos e a China, e o apoio da China à Rússia na guerra contra a Ucrânia no fornecimento de tecnologias essenciais como semicondutores e o combate de soldados norte-coreanos em território ucraniano, em apoio à Rússia, tornaram a europeização da NATO - através de um pilar europeu dentro da NATO - ainda mais presciente. Desde a vitória eleitoral de Donald Trump, em novembro de 2024, o ónus da responsabilidade pela defesa europeia e a futura ordem de segurança no continente está cada vez mais no lado europeu52.
A guerra na Ucrânia e a ordem de segurança europeia
As reações dos Estados-Membros da UE à guerra na Ucrânia e o seu apoio à Ucrânia têm variado, refletindo diferenças nos laços históricos, nos interesses económicos, na proximidade geográfica e nas considerações políticas internas. Houve um grau significativo de unidade na resposta global da UE, principalmente no primeiro ano. Desde logo, a União condenou coletivamente a invasão da Ucrânia pela Rússia e implementou uma série de sanções contra indivíduos, empresas e sectores russos como finanças, energia e defesa. Muitos países da UE prestaram ajuda militar e humanitária à Ucrânia. A Polónia, a Estónia, a Letónia, a Lituânia e a Chéquia têm sido Estados particularmente proativos no fornecimento de equipamento e apoio militar, dada a sua proximidade geográfica e as experiências históricas com a Rússia. Também a Alemanha, os Países Baixos, a Dinamarca e Portugal, assim como a França, a Itália e o Reino Unido, responderam através da concessão de apoio financeiro, militar e humanitário. Os países que fazem fronteira com a Ucrânia, como a Polónia, a Hungria, a Eslováquia e a Roménia, estiveram na linha da frente no acolhimento dos refugiados ucranianos e na concessão de assistência humanitária.
A guerra na Ucrânia trouxe consequências significativas para a ordem de segurança e de defesa europeia.
Em primeiro lugar, a guerra na Ucrânia tem a ver com a segurança de toda a Europa, com a estabilidade geopolítica da Europa e com os interesses de segurança da Europa. É o povo ucraniano que trava uma guerra terrível há quase três anos contra o agressor russo, mas é uma ilusão pensar que esta é uma guerra apenas entre dois países soberanos. A guerra afeta a segurança de toda a Europa, e o centro de gravidade da segurança e da defesa europeias deslocou-se para leste e para norte. A Alemanha, em particular, tirou as consequências desta alteração quando o chanceler Olaf Scholz anunciou uma mudança histórica na política de defesa da Alemanha, em 27 de fevereiro de 2022, e proclamou umaZeitenwende, um «ponto de viragem», na ordem de segurança europeia desencadeado pelo ataque da Rússia à Ucrânia53.
Os aliados europeus começaram a reavaliar as suas estratégias, capacidades e cooperação em matéria de defesa no reconhecimento de que a Europa tem de acordar geopoliticamente para conseguir ser capaz de garantir a defesa do continente europeu perante uma Rússia militar e hibridamente agressiva face ao retraimento estratégico parcial dos Estados Unidos em relação à Europa. Um dos objetivos do aumento dos gastos com a defesa de vários países europeus visa a resposta à ameaça que a Rússia poderá representar para vários países europeus nos próximos anos. Em termos de estratégia militar e de defesa, o conflito sublinhou a importância do reforço e modernização das capacidades militares, da inovação em defesa, principalmente em inteligência artificial, processamento debig datae tecnologia quântica, e da prontidão militar, o que faz com que vários países estejam a adaptar as suas doutrinas militares e estratégias de defesa, com um papel cada vez mais relevante para as tecnologias avançadas na guerra, as operações cibernéticas e as ameaças híbridas. A guerra na Ucrânia também expôs vulnerabilidades no que se refere à segurança energética e à proteção de infraestruturas críticas na Europa, como cabos submarinos e instalações energéticas54.
Isto significa que os europeus não têm outra alternativa senão aumentar os seus orçamentos de defesa através de um maior e melhor investimento em defesa, desenvolver as suas indústrias de defesa, aprofundar a cooperação industrial europeia no domínio da defesa e criar uma base industrial de defesa europeia55. Para facilitar a reindustrialização - que se tornou inevitável após três décadas de desinvestimento - é necessário o desenvolvimento de um pilar europeu na NATO: a construção de uma defesa europeia, em complementaridade e não fora da NATO. Para tal é necessário que os governos europeus e a UE apoiem o desenvolvimento de uma Base Industrial Tecnológica de Defesa Europeia (edtib), adotem medidas que reforcem a cooperação no domínio da defesa em complemento com a NATO, assegurem a implementação operacional destas medidas e forneçam às empresas da indústria da defesa os contratos a longo prazo necessários para tornar a defesa mais credível, os equipamentos militares mais interoperáveis de modo a promover a mobilidade militar entre as diferentes forças nacionais56. Contudo, o desenvolvimento de uma indústria de defesa europeia que pressupõe a padronização e a aquisição de equipamento europeu e o desenvolvimento de capacidades produzidas na Europa levanta questões difíceis de protecionismo industrial dada a competição industrial militar entre os Estados Unidos e a Europa, apesar de ser uma consequência lógica da exigência americana de décadas de um investimento europeu mais forte em defesa57. Paradoxalmente, levanta-se ao mesmo tempo a questão sobre se a defesa europeia pode continuar a contar com o fornecimento de capacidades militares por parte da base industrial de defesa dos Estados Unidos que «enfrenta restrições e cuja produção pode ser redirecionada para outro lugar»58.
Em segundo lugar, apesar de a guerra ainda estar a decorrer, a ordem de segurança europeia já foi alargada, com a inclusão da Ucrânia nesta ordem de segurança do pós-guerra. A incerteza de quase duas décadas sobre como a Europa se posiciona face à Ucrânia terminou em 24 de fevereiro de 2022, quando a Rússia lançou a sua guerra ilegal de agressão contra toda a Ucrânia. Isto significa que a fronteira do Ocidente se deslocou para leste e abriu caminho à adesão da Ucrânia à UE e a uma associação mais firme da Ucrânia à NATO. A Ucrânia assinou tratados bilaterais de segurança com vários países europeus, os Estados Unidos e o Canadá. A cimeira da NATO em Washington, em julho de 2024, reconheceu as consequências do fim da ordem do pós-Guerra Fria e o fim dostatu quoao definir o caminho da Ucrânia para a NATO como irreversível e a transição da fronteira leste do espaço euro-atlântico59. Por agora, como descreveu Serhii Plokhy, «a Ucrânia surge no mapa como uma nova Alemanha da Guerra Fria, com seus territórios divididos não apenas entre dois países, mas duas esferas globais e blocos económicos»60. Contudo, para evitar que a Ucrânia regresse ao estatuto estratégico indefinido que levou a Rússia a invadi-la em 2022, o país deve tornar-se um membro da NATO e integrar as estruturas de segurança e defesa ocidentais de forma inequívoca quando acabar a guerra61. Primeiro porque a Ucrânia só será um Estado seguro quando for membro da Aliança Atlântica e isto dissuadir a Rússia de futuras agressões; segundo porque a ordem de segurança europeia não será uma ordem estável e pacífica se a Ucrânia ficar fora dela, num estatuto indefinido, de teatro de conflito congelado ou de neutralidade vulnerável. Por último, à semelhança dos países da Europa de Leste, cuja adesão à NATO precedeu a adesão à UE, também a adesão da Ucrânia à UE seria robustecida por uma adesão prévia à Aliança Atlântica. Apesar da cláusula de defesa mútua do artigo 42.º, n.º 7, do Tratado da União Europeia, que prevê que os membros devem prestar apoio mútuo em caso de ataque armado, os países da UE são incapazes de defender a União sem as capacidades dos Estados Unidos, logo apenas a adesão à NATO serve de proteção contra futuras agressões russas.
A terceira consequência da guerra na Ucrânia para a ordem de segurança europeia é que a guerra confirmou a exclusão da Rússia de uma arquitetura de segurança euro-atlântica do pós-guerra. Como potência revisionista e imperial que recorre à guerra como instrumento de Estado e transformou a sua economia numa economia de guerra, com cerca de 6% do produto interno bruto para a defesa a Rússia escolheu o caminho da exclusão da ordem de segurança da Europa, situação que se deverá manter nos próximos anos - a menos que haja uma mudança de regime estável na Rússia62. O Presidente russo prossegue o objetivo de estabelecer uma esfera de influência russa no antigo território da União Soviética e também na Europa Oriental. Nesse sentido, a guerra da Rússia contra a Ucrânia é uma guerra para alterar a ordem de segurança euro-atlântica e, portanto, uma guerra contra todo o Ocidente, que encontra expressão na guerra híbrida de que todos os países europeus têm sido alvo no que se refere à deslegitimação das instituições do Estado, à desinformação, aos ataques a infraestruturas críticas, aos ciberataques e ao financiamento e apoio a partidos extremistas de direita.
Numa altura de forte populismo político, as elites políticas devem demonstrar coragem política para preparar as suas opiniões públicas para a necessidade de mais investimentos públicos na defesa nacional, o que se vai repercutir em menos capacidade de financiamento do Estado de bem-estar social63. As sociedades ocidentais têm, assim, de se tornar mais resilientes e proteger o futuro da democracia através da defesa ativa dos ideais e normas democráticos contra a ascensão de potências autocráticas revisionistas, como a Rússia e a China.
A Europa deve acordar para o fim dostatu quopós-geopolítico64. A geopolítica regressou, em 2014, e, uma década depois, obrigou a Europa a deparar-se com a irreversibilidade do seu regresso e da necessidade de a Europa completar a maioridade na sua política de segurança e defesa e de começar a pensar estrategicamente65. A Europa tem de ser capaz de autoafirmação enquanto ator internacional. Esta irreversibilidade é agravada pelo facto de os Estados Unidos estarem num período de retraimento estratégico. Contudo, apesar do impacto transformacional que a guerra tem sobre a Europa, os Estados-Membros da UE não têm fortalecido o papel da União enquanto ator no sistema internacional66.
Considerações finais
Ao aumento da simultaneidade de incertezas geopolíticas globais - exacerbadas pela contínua guerra na Ucrânia, pela guerra em Gaza e a conflitualidade alargada no Médio Oriente e pela insegurança decorrente da competição entre os Estados Unidos e a China -, junta-se a incerteza quanto à política externa da nova administração norte-americana de Donald Trump que assumirá funções em 20 de janeiro de 2025. A escalada da invasão da Ucrânia pela Rússia e a aliança emergente entre a Rússia, a China, o Irão e a Coreia do Norte exigem novas estratégias para dissuadir revisionismos agressivos e defender o modelo de ordem internacional liderado pelo Ocidente.
Para nós, europeus, isto significa que a pergunta a que devemos responder é: estaremos nós dispostos e prontos a defender a nossa Europa e a pagar os custos que isso implica? O atual ambiente estratégico fluído parece não deixar alternativa: temos de continuar a apoiar a Ucrânia, com mais determinação e menos hesitação, agir não por medo, mas de forma decisiva e com liderança europeia, para desenvolver a nossa defesa e preparar as nossas sociedades para se tornarem mais resilientes a estas mudanças e mostrar-lhes que este novo e necessário investimento na nossa segurança e defesa é a melhor garantia para defender o nosso modo de vida e reforçar as nossas democracias.
A guerra na Ucrânia funcionou como um catalisador para impulsionar mudanças significativas na defesa europeia em direção ao aumento das despesas, ao reforço da cooperação e à concentração na modernização das capacidades militares. Contudo, para que estes desenvolvimentos tenham um impacto duradouro no panorama da ordem de segurança europeia, moldando as políticas e estratégias de defesa para os próximos anos e para que constituam a defesa e dissuasão necessárias para travar futuros atos de guerra a um país europeu, é imprescindível que o caminho agora encetado para mudanças duradouras seja mantido de forma coerente e estratégica.
