Infraestruturas críticas e a geopolítica da distância

O termo «infraestruturas» diz respeito aos equipamentos básicos que permitem o funcionamento de sistemas. Originário do vocabulário militar⁵, o conceito dilatou-se para abarcar equipamentos civis e cada vez mais designa também estruturas imateriais, como por exemplo no caso deinfrastructure software. Brian Larkin oferece uma definição versátil e elegante de infraestruturas como «matéria que possibilita o movimento de outra matéria»⁶. Funcionam assim como «mediadoras» entre agentes que desejam mover algo entre si⁷. As infraestruturas podem ser ligadas para formar sistemas - por exemplo, a rede elétrica nacional - que definam a forma como as trocas de determinada matéria se efetuam dentro das sociedades - por exemplo, como é distribuída a energia pelo país -, mas também entre sociedades⁸.

O fator mediado pelas infraestruturas é a distância. Uma rede está mais conectada quanto mais rápidas, mais confiáveis e menos custosas forem as trocas entre os diferentes nós, o que depende em grande parte da eficácia e intensidade da infraestrutura que lhe subjaz. Assim, a distância física entre os nós da rede é, na prática, encurtada pela qualidade da rede de infraestruturas. Os avanços tecnológicos da terceira globalização, ou da «era da informação», levaram à noção de que, no que às comunicações diz respeito, a distância havia sido «eliminada» enquanto barreira, com implicações revolucionárias para as economias domésticas e para a economia internacional⁹.

De facto, para todos os efeitos quotidianos, a informação move-se instantaneamente, com custos irrisórios. No seu estudo da estratégia de Filipe II de Espanha e I de Portugal, Geoffrey Parker apelida a distância de «inimigo público número um», pelos custos que impunha à mobilidade militar, pela vulnerabilidade a que expunha as rotas comerciais do império e pela fricção no processo de decisão causada pela demora e frequentes atrasos das mensagens de e para o rei¹⁰. Pelo menos no caso da correspondência, a distância chegava ao século XX reduzida à velocidade da luz. O contraste entre o mundo de Filipe II e o ambiente comunicacional e mediático dos nossos dias ilustra bem a distinção feita por Patrick Porter entre «espaço físico, medido em milhas, e espaço estratégico, […] a capacidade de projetar poder no espaço contra resistência a custos suportáveis»¹¹.

Ainda assim, o império espanhol dos Habsburgos, tal como o império marítimo português ou o império colonial neerlandês, só foram possíveis graças ao controlo sobre um conjunto de infraestruturas essenciais ao comércio marítimo, incluindo entrepostos e bases guarnecidas onde os navios podiam procurar refúgio de tempestades ou de adversários, reabastecer e reparar-se, bem como os meios navais para encetar e proteger o comércio marítimo. Estas capacidades conferiam-lhes algo semelhante àquilo que Susan Strange apelida de «poder estrutural hegemónico»¹². Para Strange, este poder assenta em quatro pilares: (i) capacidade de garantir segurança, (ii) controlo do sistema de produção de bens e serviços, (iii) capacidade de determinar a estrutura do financiamento e do crédito internacionais (fator esse que os impérios português e espanhol nunca dominaram) e (iv) influência sobre os processos de produção, de transmissão e de armazenamento do conhecimento.

Historicamente, o processo de construção dos fatores de poder estrutural tem passado pelo mar. Colin Flint divide-o em dois estádios: primeiro, a potência emergente assegura o controlo das «águas próximas», essenciais à segurança nacional, para depois impor a sua presença em «águas distantes», que são nada mais que as «águas próximas» de outros Estados¹³. A capacidade de operar em «águas distantes» permite ao Estado obter acesso a matérias-primas e a mercados em condições mais favoráveis do que aquelas de que beneficiam os seus competidores. Atingir tal posição vantajosa na economia mundial requer a construção de infraestruturas como «estradas, caminhos-de-ferro e portos que ajudam a produção e trocas de certosinputse tornam mais provável que sejam estabelecidas relações comerciais entre o investidor e o recetor»¹⁴.

Flint inspira-se na teoria do sistema-mundo de Immanuel Wallenstein, mas não falta precedente no realismo das Relações Internacionais para entender a relação próxima entre projeção de poder e vantagem económica. Robert Gilpin, por exemplo, ecoa explicitamente o realista clássico E. H. Carr¹⁵ quando lembra que «[a] política determina o enquadramento da atividade económica e canaliza-a em direções que tendem a servir os objetivos políticos de grupos políticos e organizações dominantes»¹⁶. Também Nuno Monteiro identifica os benefícios económicos como um dos principais retornos que uma potência retira de ocupar o lugar de «unipolo»¹⁷.

É aliás a desigualdade económica em proveito da potência hegemónica que sustém a própria hegemonia, naquilo a que Geoffrey Till chama «ciclo virtuoso do poder marítimo»: poderio naval leva a supremacia marítima, que assegura comércio marítimo vantajoso, de onde se retiram recursos que por sua vez permitem o investimento em poderio naval¹⁸. Para manter este ciclo a funcionar, é necessário aquilo a que Barry Posen, referindo-se principalmente à mobilidade naval, chamacommand of the commons, e que o autor associa ao «comando dos mares» ou «supremacia naval»¹⁹. Posen considera a infraestrutura militar, como as bases e a estrutura de comando, essencial à manutenção docommand of the commons. Mas, como mostra George Modelski, assumir tal posição no sistema internacional requer, entre outras coisas, mostrar «liderança económica» que se manifesta na inovação e no comércio de produtos de alto valor acrescentado²⁰. Modelski chama «potência liderante» ao agente internacional que consegue ordenar o mundo desta forma, mas podemos também referirmo-nos a «potência hegemónica», ou simplesmentehegemon²¹.

Quando se quebra o círculo virtuoso, a potência hegemónica entra em processo de «sobre-extensão imperial», como mostrou Paul Kennedy²². Para que tal não aconteça, é fundamental que a potência hegemónica consiga reduzir a distância estratégica entre si e as «águas distantes», o que, como vimos, depende em larga medida da existência e do controlo sobre infraestruturas. É por isso natural que a presença de um rival sistémico aohegemonmude a perceção dos países em relação às infraestruturas que lhe conferem preeminência no sistema internacional. A importância económica do transporte rotineiro de informação, de pessoas e de bens requer garantias de previsibilidade, segurança e rapidez, o que torna crucial o funcionamento regular das infraestruturas que o permitem, elevando-as ao estatuto de infraestruturas críticas. A existência de rivalidade sistémica no sistema internacional exacerba a ansiedade com a sua segurança, uma vez que são óbvios os incentivos do adversário para causar disrupção nessas redes.

A rivalidade sistémica entre grandes potências esteve ausente da política internacional nas duas décadas seguintes ao fim da Guerra Fria. Esse momento coincidiu com a «globalização 3.0» que, para Thomas Friedman, «aplanou» o mundo. Nesse contexto de integração económica surgiu a convicção de que «um mundo fechado se estava a tornar mais aberto numa (pós-) modernidade globalizada» e perdeu-se a consciência de que «[o] capitalismo global depende da infraestrutura e das funções providenciadas pelo Estado», tais como «aeroportos, portos ou artérias de telecomunicações»²³. Por seu turno, o capitalismo e a doutrina do livre-comércio promovidos pelos Estados Unidos da América (EUA) encorajaram-nos a entender as infraestruturas que apoiam a globalização como bens públicos globais, cuja defesa era assegurada pelohegemon. Apesar de muitas destas infraestruturas estarem sob jurisdição nacional, assumiu-se, em linha com a «teoria da estabilidade hegemónica», que quem as detinha teria interesse em que elas continuassem a servir as redes de informação, de comércio e de energia que constituem a economia globalizada, presumivelmente benéfica para todos os participantes²⁴.

No entanto, a tendência do mundo pós-Guerra Fria para a securitização das infraestruturas críticas para a globalização foi antevista por Edward ^Luttwak, que identificou em 1990 uma tendência para o intensificar da lógica «geoeconómica» na competição entre Estados. Segundo Luttwak, o fim da competição bipolar levaria a uma maior utilização das «armas do comércio» tais como a «restrição de importações, a […] subsidiação de exportações, o investimento em projetos competitivos na área da tecnologia, o apoio a formas selecionadas de educação, a provisão de infraestruturas competitivas»²⁵.

De facto, à medida que a hegemonia norte-americana é cada vez mais contestada por outras potências - principalmente a China - a questão do controlo infraestrutural torna-se mais problemática. Olhemos então para os efeitos práticos da crescente multipolaridade sobre as infraestruturas críticas enquanto arena de competição entre Estados, tendo como referência o mais recente caso de declínio hegemónico, o Império Britânico no período entre 1870 e a Grande Guerra de 1914.

A infraestrutura da globalização no declínio do Império Britânico

Olhar para período de declínio relativo do Império Britânico nas últimas décadas do século XIX e até à Primeira Guerra Mundial é compensatório de diversas formas quando consideramos o atual momento do sistema internacional. Já o colonista norte-americano Charles Krauthammer o havia antecipado no artigo em que cunhou o famoso termo «momento unipolar»²⁶ para caracterizar a ordem internacional após a queda do Muro de Berlim, em que escreveu que «a multipolaridade virá com o tempo. Talvez numa geração […] haverá grandes potências em pé de igualdade com os EUA e o mundo irá, em termos de estrutura, assemelhar-se à era pré-I Guerra Mundial»²⁷.

Na segunda metade do século XIX verificava-se um sistema internacional marcado pela hegemonia britânica, que para Robert Gilpin não deixava de ser uma «hegemonia global» pelo facto de se aplicar ao mar e não à massa terrestre da Eurásia, onde se verificava um certo equilíbrio de poderes²⁸. Como salienta Nuno Monteiro, este período difere de formas importantes do mundo pós-Guerra Fria, em particular devido à revolução nuclear²⁹. Ainda assim, a comparação é útil quando olhamos para a arena das infraestruturas. Não só havia uma potência preeminente, como se vivia um momento de elevada integração económica. Os finais do século XIX e o início do XX são vistos por muitos como abelle époqueda globalização em termos tecnológicos, económicos, políticos e culturais³⁰. Para Patrick Porter, entre 1870 e 1914, «o mundo industrializado avançado estava economicamente integrado a um grau comparável com o de hoje»³¹. Este é também o período de aceleração do declínio do Império Britânico, não porque a economia ou a potência naval da Grã-Bretanha se deteriorassem em si mesmas, mas porque a ascensão de outras potências reduziria o diferencial de poder que permitia o controlo britânico sobre as «águas distantes».

Iniciada em 1868, a Revolução Meiji pôs em marcha a modernização social e económica do Japão, e as unificações da Alemanha e da Itália, concluídas em 1871, somaram ao cenário europeu dois grandes Estados com enorme potencial industrial. A breve trecho, os três procuraram asseverar controlo sobre as suas «águas próximas»; o Japão no Pacífico, a Alemanha no mar do Norte e a Itália no Mediterrâneo, onde esta última se deparou com uma França que a partir do fim do século decidira investir com maior afinco em capacidades navais. Simultaneamente, as potências europeias procuraram atingir o estatuto de «grande potência» através da reivindicação de territórios em África³².

No continente americano, os EUA «fecharam» a fronteira ocidental em 1890, ano em que os censos mostraram estar essencialmente completo o povoamento das zonas tidas por «selvagens». Três anos mais tarde, o historiador Frederick Jackson Turner alertou para a significância histórica desse momento, vaticinando que a «energia americana» iria procurar novos horizontes³³; o que acabará por acontecer antes do fim dessa década, com uma viragem para o mar que passou pelo controlo sobre Porto Rico, Filipinas, Havaí, Guam e ilhas Samoa³⁴, assim como um grande incremento das capacidades navais³⁵.

Estava em curso o processo gilpiniano³⁶ de aumentos desiguais de poder entre países, que a prazo iria reequilibrar o plano que o Reino Unido inclinara a seu proveito. No entanto, as rivalidades sistémicas não necessitam de ser resolvidas através da guerra, podendo ao invés ser decidas pela competição económica e pela luta pelo controlo de cadeias de abastecimento³⁷. Apesar da corrida aos armamentos navais do final do século, e apesar de sabermos que as tensões entre potências iriam desembocar na Primeira Guerra Mundial, durante anos o processo de transição de poder desenrolou-se sem conflito militar direto entre os Estados envolvidos.

Não haveria, aliás, qualquer conflito armado entre o incumbente (a Grã-Bretanha) e o sucessor (os EUA), sendo a competição canalizada para os níveis diplomático e económico. Ambos os níveis envolveram a questão do controlo sobre infraestruturas. Na diplomacia, a Grã-Bretanha cedeu aos EUA o controlo de um futuro canal no istmo da América Central, ligando os oceanos Atlântico e Pacífico. O Tratado Hay-Pauncefote de 1901 substitui, então, o Tratado Clayton-Bulwer de 1850, em que ambos os países tinham acordado dividir a meias os custos e o controlo desse canal³⁸. Sob controlo norte-americano, o Canal do Panamá entraria em operação em 1914, tornando-se numa infraestrutura crucial para a definição dos circuitos do comércio internacional.

A nível económico, e apesar das relações políticas amistosas entre ambos os países, o período de 1900 a 1914 foi de rivalidade económica entre a Grã-Bretanha e os EUA, no que concerne aos sectores bancário e financeiro e à competição por matérias-primas e por mercados³⁹. Katherine Epstein chama a atenção para o facto de a suposta ascensão dos EUA não ter, até então, colocado em causa o que realmente dava à Grã-Bretanha o seu poder: o domínio sobre «o comércio oceânico de mercadorias, comunicações globais, serviços financeiros e poder naval mobilizável à escala global»⁴⁰. Epstein concebe estes elementos, que apelida de «infraestrutura, ou tendões, da globalização»⁴¹, como parte das capacidades dehard powerbritânico.

O controlo britânico sobre estas infraestruturas havia sido construído ao longo de séculos de intenso contacto com o mar. Para Andrew Lambert, a Grã-Bretanha era aliás um dos poucos verdadeiros «Estados de poder marítimo» (seapower states) que haviam abraçado todas as implicações económicas, sociais e culturais da abertura ao mar. Ao longo de toda a história mundial, Lambert identifica apenas outros quatro: Atenas, Cartago, a República de Veneza e as Províncias Unidas⁴². Como tal, a Grã-Bretanha desenvolveu infraestruturas físicas, incluindo bases em pontos nevrálgicos das rotas mais importantes, e imateriais, em particular na área financeira, em torno dos requisitos do comércio marítimo e das necessidades da Royal Navy, transformando-se naquilo a que N. A. M. Rodger chama de «Estado fiscal-naval»⁴³.

Mas não bastava à Grã-Bretanha descansar à sombra desse legado, uma vez que o progresso da tecnologia e outras inovações científicas daria sempre oportunidades a potenciais desafiadores para contestar a infraestrutura do domínio marítimo britânico. Descobertas como a propulsão a carvão, a telegrafia e a rádio obrigavam a Grã-Bretanha ao investimento constante e ao esforço diplomático e/ou militar necessário para implantar novas infraestruturas em pontos-chave do globo. Um exemplo que envolve Portugal diz respeito aos depósitos de carvão, um dos «tendões da globalização», crucial para a mobilidade naval na era do vapor⁴⁴.

O caso diz respeito aos aparentemente insignificantes ilhéus das Cabras, situados ao largo da ilha Terceira e então conhecidos como ilhéus do Canto. Quando, em janeiro de 1905, a família Canto coloca os ilhéus à venda e os EUA se mostram interessados em adquiri-los para lá construir uma estação de carvão, a questão chega à secretária do rei D. Carlos, que se mostra ansioso com a «extrema gravidade» de tal projeto⁴⁵. A Grã-Bretanha beneficiava em exclusivo de facilidades deste tipo nos Açores⁴⁶ e por isso a questão do controlo era importante o suficiente para preocupar o monarca, em particular porque já se antecipava a construção do Canal do Panamá e o consequente aumento no número de navios mercantes norte-americanos no Atlântico. Em 1907-1908 coloca-se novamente o problema da venda e o Governo português invoca o direito de preferência sobre os ilhéus⁴⁷. A tensão entre iniciativa privada e interesse público, ou interesse estratégico, permanece hoje como um dos aspectos problemáticos em torno das infraestruturas. Pouco após entrarem na Grande Guerra em 1917, os EUA instalam mesmo um depósito de carvão em Ponta Delgada, na ilha de São Miguel⁴⁸.

A luta pelo controlo de infraestruturas ligadas a uma nova tecnologia também se manifestou no caso da telegrafia por cabo. Após a invenção do cabo terrestre em 1837 e dos primeiros cabos submarinos no canal da Mancha na década de 1850, desenvolve-se ao longo da segunda metade do século XIX uma rede oceânica de cabos telegráficos submarinos, através dos quais circulavam informações diplomáticas, comerciais e privadas, com a Grã-Bretanha a tomar a dianteira tecnológica e comercial⁴⁹. Novamente, Portugal e os Açores fornecem um exemplo de como as rivalidades nacionais disputam as redes da infraestrutura da globalização.

Durante décadas, a Grã-Bretanha tentou conectar todo o império através de um sistemaall-red, em que os cabos submarinos só tocariam em terra em locais sob controlo imperial, coloridos nos mapas a vermelho, «sem alguma vez tocar em solo estrangeiro»⁵⁰. Estes cabos tornaram-se fundamentais para a circulação de informações estratégicas sobre o império, amenizando o papel da distância enquanto barreira. O reverso da medalha para Londres era que os seus adversários também reconheciam esse papel, o que levantava a questão da vulnerabilidade dos cabos a atos de sabotagem, como os cortes planeados pela Rússia durante uma crise nas relações entre ambos os países em 1885⁵¹. Esta ameaça levou a Grã-Bretanha a considerar uma tentativa diplomática de instituir a «neutralidade» dos cabos através de um tratado internacional. Londres acabou por desistir desse projeto, embora a estandardização dos telégrafos tenha estado na origem da «primeira união pública internacional»⁵², a União Internacional de Telégrafos (que evoluiu para a atual União Internacional de Telecomunicações) em 1865.

Seja como for, Londres decidiu antes apostar na redundância, lançando cabos adicionais nos pontos mais vulneráveis das rotas. Os cabos que amarravam em território continental português, em Cabo Verde e na Madeira, eram tidos por vulneráveis a sabotagem, apesar dos britânicos percecionarem o país como «benevolentemente neutral»⁵³. Mas a preferência por territórios britânicos não significava que Londres estivesse disposta a que os seus rivais utilizassem Portugal como anfitrião para as suas amarrações de cabos. Os Açores eram cobiçados por empresas alemãs, francesas e norte-americanas, no entanto, numa estratégia de «negação de acesso», os britânicos efetivamente «reservam» os Açores para seu uso, promovendo em 1884 a assinatura de um contrato com direitos de exclusividade entre o Governo português e uma empresa britânica. O seu verdadeiro fito é impedir empresas de outras nacionalidades de amarrarem cabos nos Açores, já que nenhum cabo é lançado durante a vigência do contrato⁵⁴.

Só em 1893 é que os britânicos lançam um cabo entre Carcavelos e a ilha do Faial, que daí segue para os EUA. Em 1899, concedem a uma empresa norte-americana e a uma empresa alemã o direito de amarrar cabos na estação do Faial. A Alemanha irá aproveitar para ligar Emden, junto à fronteira com os Países Baixos, ao Faial. Desta rota dependeria grande parte das suas comunicações com os EUA, o que criou uma vulnerabilidade estratégia e infraestrutural perante a Grã-Bretanha. De facto, os funcionários britânicos que operavam a estação faialense intercetam de forma discreta e regular as mensagens trocadas entre a Alemanha e os EUA⁵⁵. Assim, para António José Telo, o papel principal dos Açores na rede de cabos britânica é o de servirem de «funis para onde a Inglaterra canalizou os cabos alemães e uma parte dos americanos, colocando-os juridicamente ede factosob seu controlo»⁵⁶.

Em 1902 aall-red lineencontra-se completa⁵⁷, mas fica claro para a Grã-Bretanha que o imperativo da redundância tornava impossível evitar inteiramente países estrangeiros. Os decisores em Londres aceitam que o lugar de alguns cabos fosse ditado pela lógica comercial das empresas de comunicações telegráficas e não pela lógica estratégica do Estado⁵⁸. Ainda assim, o controlo estava estabelecido: antes da Primeira Guerra Mundial, as empresas britânicas controlavam cerca de 70% da rede de cabos submarinos telegráficos. A guerra mostraria a utilidade deste «poder infraestrutural»⁵⁹. Horas após entrar na guerra à meia-noite do dia 4 de agosto de 1914, Londres enviou um navio cuja função era lançar cabos submarinos, oAlert,para cortar cinco cabos que ligavam a Alemanha à França, à Espanha e aos Açores. Esta última ligação era também a mais importante linha de comunicações entre a Alemanha e os EUA. Washington ficava assim em grande medida dependente da Grã-Bretanha nas suas comunicações com Berlim⁶⁰. O objetivo britânico era «isolar a Alemanha militar, política e economicamente»⁶¹ - uma parte essencial da estratégia britânica de utilizar o seu poder e as suas alianças par impor um «bloqueio distante» às potências centrais⁶².

Subsequentemente, a Grã-Bretanha, com o auxílio da França e do Japão, desmantela de forma sistemática a rede de cabos submarinos alemã e reutiliza secções de cabo para formar novas conexões e fortalecer ligações telegráficas entre os aliados⁶³. Katherine Epstein mostra como nesta e noutras iniciativas relacionadas com o ascendente britânico em «serviços financeiros, marinha mercante oceânica, comunicações transoceânicas (cabos e rádio) e poder naval global»⁶⁴, a Grã-Bretanha prejudica o comércio e a diplomacia norte-americanos, não só como dano colateral, mas também como estratégia deliberada de imposição de custos para obrigar Washington a tornar-se um beligerante no conflito⁶⁵.

Não surpreende que um Estado utilize o seu controlo sobre nós críticos do sistema de comunicações para privar um adversário da capacidade de trocar mensagens com os seus aliados. O que é interessante é que a Grã-Bretanha o tenha feito sem pejo de estar também a «estrangular» as comunicações dos EUA, um país neutral com o qual mantinha relações amigáveis. Assim, as lutas entre empresas de diferentes nacionalidades pelo controlo de cabos e estações de amarração nas décadas que antecederam a Primeira Guerra Mundial estavam alicerçadas em boa análise estratégica. As lições da guerra também foram apreendidas e postas em prática: após 1918, os norte-americanos abandonam a tendência isolacionista no que diz respeito à infraestrutura do comércio global e empenham-se em criar uma rede de comunicações (cabos e rádio) sob seu controlo, bem como em legislar no sentido de criar uma marinha mercante própria, relaxar as leis anticartel para as empresas nacionais na sua atividade no estrangeiro e promover a criação de sucursais dos bancos fora dos EUA⁶⁶.

Infraestruturas críticas no regresso da multipolaridade

A Primeira Guerra Mundial demonstrou como o controlo britânico sobre certas infraestruturas podia servir para impor custos incomportáveis aos EUA. A característica sistémica que o permitiu foi a interdependência económica alicerçada em infraestruturas controladas maioritariamente pela Grã-Bretanha. Como notam Henry Farrell e Abraham Newman, num mundo globalizado o controlo sobre nós centrais nas redes que ligam os agentes confere a quem o detém dois valiosos instrumentos estratégicos⁶⁷: opanopticon effect, a que podemos chamar de «efeito de vigilância», e ochokepoint effect, ou seja, o «efeito de estrangulamento».

No «efeito de vigilância», o agente consegue «obter conhecimento crítico através de fluxos de informação»⁶⁸ utilizando o seu controlo sobre os nós centrais para observar as interações que terceiros efetuam recorrendo (por necessidade) a esses nós. Um exemplo proveniente do final do século XIX é a capacidade que a Grã-Bretanha ganhou de escutar as mensagens entre os EUA e a Alemanha por operar uma estação de amarração de cabos submarinos nos Açores, como vimos acima. Durante a Grande Guerra dá-se um exemplo famoso quando os britânicos fornecem aos norte-americanos ocasus bellipara entrarem na guerra ao seu lado. Em abril de 1917, Londres passou a Washington o «telegrama Zimmermann» - uma mensagem intercetada e desencriptada em que o ministro dos Negócios Estrangeiros alemão Arthur Zimmermann instruía o seu embaixador no México a abordar o Governo mexicano com uma proposta de aliança militar contra os EUA⁶⁹.

Já o «efeito de estrangulamento» diz respeito à capacidade dos Estados que controlam nós centrais de «limitar ou penalizar o uso de nós centrais por terceiros (por exemplo, outros Estados ou atores privados)»⁷⁰. Os autores ilustram o efeito justamente com o predomínio britânico sobre as tecnologias de informação antes da Primeira Guerra Mundial e com as tentativas alemãs de construir uma rede de estações de rádio a fim de reduzir a dependência dos cabos telegráficos britânicos⁷¹.

Como alertam Dwayne Winseck e Robert Pike, as infraestruturas críticas que suportam a globalização não são politizadas por inerência⁷². Durante os períodos em que a potência hegemónica não é contestada ao nível sistémico, estes efeitos passam despercebidos, ou pelo menos não existem os incentivos para que outros Estados as ponham em causa ou tentem aproveitar tecnologias emergentes para construir alternativas. Enquanto as restantes potências beneficiam da mobilidade global possibilitada pela infraestrutura dohegemone ainda não desenvolveram interesses que percecionam como incompatíveis, ou potencialmente incompatíveis, com os da potência preeminente, o mais provável é que se mostrem satisfeitos com ostatu quo. A ideia dominante nestes momentos é a de que «os Estados com poder preponderante assumem os custos de providenciar bens públicos que os beneficiam a eles e a outros no sistema, resolvendo problemas de ação coletiva e fomentando a cooperação»⁷³.

A potência hegemónica beneficia do controlo sobre pontos fulcrais nas redes de infraestruturas, mas pode até ter assumido essa posição acidentalmente, num processo levado a cabo por atores privados e não pelo Estado. Além disso, pode não estar ciente das vantagens estratégicas que essa posição central confere. Henry Farrell e Abraham Newman mostram como o Departamento do Tesouro norte-americano apenas se apercebeu dos usos potenciais da centralidade para a finança global do sistema da SWIFT⁷⁴, um sistema de mensagens entre bancos que medeia pagamentos internacionais, quando precisou dele. Foi após o 11 de Setembro e perante a necessidade de atacar as fontes de financiamento do terrorismo transnacional que o Tesouro iniciou o Terrorist Finance Tracking Program (tftp), através do qual intimou judicialmente a SWIFT a providenciar os dados das contas associadas a grupos terroristas. A SWIFT acabou por ceder com receio de que os EUA agissem sobre oback-updos dados que a organização tinha armazenados em solo norte-americano⁷⁵.

O que deu ao Tesouro a vantagem na negociação com a SWIFT foi então a posição central que os EUA ocupavam numa categoria de infraestrutura essencial à vida moderna: o armazenamento de dados. Ao contrário das conotações etéreas de termos como «a nuvem» (the cloud), ou do imaginário que se criou à volta do espaço virtual como algo desmaterializado, a internet depende de infraestruturas físicas, localizadas geograficamente em locais que recaem sobre jurisdições nacionais. Mesmo quando a infraestrutura é de facto imaterial (por exemplo, o sistema da SWIFT), a sua arquitetura é decidida em organizações sediadas numa geografia específica, dentro das fronteiras de um Estado com jurisdição sobre a sede. Como escreve Patrick Porter, «[a] capacidade cibernética é territorial no sentido em que é corporizada em sistemas físicos não virtuais»⁷⁶.

A infraestrutura física da internet passa por cabos submarinos de fibra ótica, satélites e centros de dados, entre outros. Os centros de dados (data centres) requerem espaço e energia em abundância, e ao longo dos anos 1990 e inícios dos anos 2000 várias empresas operadoras de centros de dados encontraram satisfação para ambas as necessidades em Ashburn (Virginia, EUA) transformando a cidade no centro nevrálgico da internet, por onde passam até 70% dos fluxos diários de dados. A colocalização de tanta capacidade de armazenamento de dados numa cidade norte-americana fornece assim aos EUA a possibilidade de «estrangular» grande parte da internet global, mesmo que a estimativa dos 70% esteja exagerada⁷⁷.

Para Henry Farrell e Abraham Newman, esta situação surgiu doclusteringnatural no negócio de armazenamento de dados, e não por qualquer desígnio estratégico de Washington⁷⁸. Como potência hegemónica cujo modelo económico beneficiava do livre-comércio, os EUA tinham um interesse estratégico na criação, intensificação e segurança das infraestruturas críticas à globalização. Nesse sentido, empenharam-se na provisão destes «bens públicos globais». No entanto, na persecução de outros objetivos estratégicos, os EUA acabaram por utilizar o seu poder infraestrutural, tal como havia feito a Grã-Bretanha. Assim, nas décadas que se seguiram ao bloqueio financeiro a grupos terroristas, os EUA aplicaram sanções económicas a Estados, indivíduos e empresas como ferramenta coerciva contra, entre muitos outros, os regimes iraniano, russo, venezuelano, norte-coreano e sírio⁷⁹. Não só utilizaram o «efeito de estrangulamento», por exemplo, através da imposição de sanções económicas, como «o efeito de vigilância», como atestam as revelações de Edward Snowden sobre as atividades da National Security Agency⁸⁰.

A crescente multipolaridade do sistema internacional causa problemas aohegemon, e por vezes a utilização da sua posição central nas redes da globalização permite-lhe dar respostas sem empenhar meios mais custosos ou arriscar uma guerra, o que poderia acelerar o seu declínio relativo. Por isso, é expectável que as infraestruturas que permitem o movimento de bens, de pessoas e de informação à escala global sejam cada vez menos «bens públicos globais» e se assemelhem mais a «bens de clube», uma vez que uma das propriedades dos bens públicos é serem não excludentes, o que significa que não é possível excluir um agente de os utilizar, assim como não é possível excluir uma pessoa ou grupo de pessoas de utilizar uma estrada. Ao passo que há uns anos poderíamos considerar o sistema da SWIFT como um exemplo de não excludibilidade, hoje sabemos que não é assim. As ações do Departamento do Tesouro transformaram a infraestrutura da SWIFT de bem público em bem de clube. Sob os efeitos da crescente multipolaridade, outros aspectos da «infraestrutura da globalização» devem com maior rigor passar a ser considerados como «bens de clube» globais⁸¹. Algo semelhante poderá acontecer à própria internet.

À medida que as vantagens do poder infraestrutural se tornam claras e quanto mais os rivais da potência hegemónica sofrerem as consequências dos efeitos de «vigilância» e de «estrangulamento», mais cresce a perceção de que as infraestruturas críticas à globalização são uma arena para competição entre Estados. Tal como a crescente multipolaridade do sistema internacional no final do século XIX se manifestou na disputa pela construção e controlo de redes infraestruturais, também recentemente temos assistido à tentativa de potências emergentes de controlar estas redes. O vasto projeto de investimentos internacionais em infraestruturas da Iniciativa Faixa e Rota (BRI, na sigla inglesa) da China é disso exemplo⁸².

A saga da gigante tecnológica chinesa Huawei oferece outro exemplo de tentativa de construção de poder infraestrutural por um desafiador, a China, e de resistência à propagação dessas redes de infraestruturas por parte da potência preeminente, os EUA. Em dezembro de 2018 - numa altura em que muitos dos Estados que planeavam a implementação de redes sem fios 5G firmavam acordos com a Huawei para a aquisição dohardwarenecessário -, a diretora financeira da Huawei foi detida no Canadá sob pedido de extradição para os EUA, sendo suspeita de contornar as sanções aplicadas ao Irão. Meses depois, os EUA impunham restrições de exportação à própria Huawei. A ofensiva continuou no estrangeiro: citando o risco da espionagem (o «efeito vigilância»), as autoridades norte-americanas pressionaram os seus aliados para que não integrassem equipamento da Huawei nestas redes, com algum sucesso⁸³. Em meados de 2024, já 11 dos Estados-Membros da União Europeia haviam adotado legislação a restringir a utilização de equipamento da Huawei e da também chinesa ZTE nas suas redes 5G⁸⁴.

Outra tendência exacerbada pela multipolaridade é a sabotagem a infraestruturas de modo a causar a disrupção no movimento de informação, de energia, de bens ou de pessoas, de forma a prejudicar um rival. Estas ações têm-se multiplicado, em parte por serem de baixo risco: podem ser muito baratas e envolver poucos meios, e são muitas vezes levadas a cabo de modo furtivo, sendo difícil aos Estados afetados estabelecer a autoria do ataque. Os cabos submarinos de fibra ótica têm-se revelado alvos apetecíveis. Apesar da existência de alternativas, como os satélites, estes cabos são talvez mais importantes para a globalização do que eram os que serviam a telegrafia no final do século XIX e início do XX. Estima-se que seja através dos mais de um milhão e duzentos mil quilómetros de cabos submarinos que se movem até 99% dos dados das comunicações transoceânicas, entre as quais transações financeiras no valor de vários biliões de dólares; e, no entanto, o seu papel é praticamente invisível para a maioria de nós, na sociedade e até certo ponto na academia⁸⁵.

No entanto, os cabos submarinos e a sua importância para o quotidiano das sociedades mais prósperas têm ganhado destaque devido aos múltiplos incidentes de que estes têm sido alvo nos últimos anos. Só em 2024, vários cabos foram cortados: em fevereiro no mar Vermelho, presumivelmente por combatentes Houthi⁸⁶; em maio, dois cabos foram danificados ao largo da costa leste da África do Sul, afetando a conectividade de várias nações da África Oriental⁸⁷. A norte, vários incidentes de aparente sabotagem de infraestrutura submarina têm atingido países europeus. Além das explosões nos gasodutos Nord Stream 1 e 2 em setembro de 2022, têm sido frequentes os incidentes de cortes de cabos de fibra ótica, estimando-se a ocorrência de oito cortes em cabos diferentes desde 2021, em muitos casos acompanhados do registo de navios russos com comportamento atípico⁸⁸. A 18 de novembro, foram cortados os cabos que ligam a Finlândia e a Alemanha e a Suécia à Lituânia, tendo as autoridades alemãs indicado a sabotagem como origem provável do corte⁸⁹.

Estes episódios sugerem que a sabotagem submarina pode estar a tornar-se uma atividade regular, com riscos significativos. Caso não haja redundâncias, as zonas afetadas podem perder conectividade por vários dias, uma vez que a reparação dos cabos é demorada, em parte devido ao número exíguo de navios capazes de o fazer - cerca de 60 em todo o mundo⁹⁰. Os custos económicos, sociais e políticos podem ser significativos. Esta é uma das ameaças que motivou a criação em março de 2023 de uma força conjunta (task force) entre a União Europeia e a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO, na sigla inglesa) para «fortalecer a resiliência e proteção das infraestruturas críticas», que se dedica a quatro tipos de infraestrutura: energia, transporte, infraestrutura digital e espaço⁹¹.

As semelhanças do sistema internacional de hoje com o período de 1870-1914 levar-nos-iam a esperar que os cabos submarinos estivessem a servir de arena para a competição entre grandes potências ao nível infraestrutural. É de facto isso que se tem verificado. Tal como com a infraestrutura 5G, os EUA também se mostram preocupados com a Rota da Seda Digital, que passa pelo lançamento de cabos por consórcios que incluem grandes empresas chinesas. O medo mais imediato é que nestes cabos sejam instalados equipamento de escuta⁹². A expansão da rede de cabos é particularmente alarmante para os EUA no que toca à Ásia, onde vários países, como a Tailândia, as Filipinas e a Malásia, já evidenciam um elevado grau de «dependência digital» da China, recorrendo a grandes tecnológicas chinesas para a totalidade dos seus serviços decloud⁹³.