Contraste entre os alargamentos anteriores a 2004-2007 e os processos de adesão posteriores

Nas primeiras décadas do processo de construção europeia, os procedimentos e regras para admissão de novos membros eram relativamente informais na medida em que não havia propriamente umroadmappara a sua concretização. A própria natureza das Comunidades, eminentemente económicas nesse período, não requeria reformas políticas significativas e as negociações decorriam em torno da maior/menor preparação para a participação no ambicionado mercado único. Oupgradeoperado com a consagração da UE e os pedidos de adesão que se multiplicaram ao longo dos anos 1990 requereram que as instituições europeias não só apresentassem condições específicas para a adesão à UE (ímpeto do qual resultaram os chamados «Critérios de Copenhaga» de 1993)⁸, como robustecessem os seus mecanismos internos de acompanhamento do cumprimento dessas condições. Critérios e metas específicos eram fundamentais tendo em conta o volume de reformas económicas e políticas exigidas aospecoque tinham acabado de sair de uma experiência de décadas de sistemas políticos comunistas e de economia planificada e que procuravam adaptar as suas estruturas internas ao mercado único.

Subjacentes a essa dinâmica de alargamento são os seus princípios orientadores, ou seja, os objetivos que se pretendem alcançar com processos de entrada na UE em contextos políticos muito específicos. Se os primeiros alargamentos (nos anos de 1970 e de 1980) se entendem num quadro de reforço económico do bloco ocidental num ambiente de Guerra Fria, os alargamentos concretizados em 2004 e em 2007 respondem a uma identificada necessidade de garantir a «paz e a segurança na Europa [que] dependem do êxito destes reforços»⁹. Este período coincide com um momento em que a UE tenta projetar uma imagem de si mesma como potência «normativa»¹⁰ ou potência «ideal»¹¹, um agente político e económico que, pelo exemplo, pela condicionalidade e pela prosperidade partilhada, molda a sua vizinhança próxima segundo os seus valores e nos seus termos, construindo para si uma relevância política internacional equiparável ao seu papel económico¹². Assim, o princípio da condicionalidade como estímulo para reformas¹³ e para a progressiva «europeização dessas sociedades^[14] seria um instrumento para que a UE garantisse a sua própria segurança»¹⁵.

É possível identificarmos uma terceira fase dos processos de alargamento associados a um contexto histórico e geopolítico muito específico, aquela em que são atraídos os Estados dos Balcãs Ocidentais logo após os alargamentos concretizados em 2004 e em 2007. Apesar de algumas continuidades procedimentais e normativas com o momento anterior, a aproximação da UE a esta região deve ser entendida à luz da diferenciação relativa dos novos Estados candidatos, mas também da própria UE. Por um lado, o alargamento aos Balcãs Ocidentais foi sendo elaborado numa perspetiva de reconstrução pós-conflito em que a promessa de alargamento serviria como incentivo a reformas como instrumento para a estabilização política¹⁶. Por outro lado, a solidificação de uma componente de segurança que se verifica institucional e normativamente na UE após a entrada em vigor do Tratado de Nice (2003) em documentos como a Estratégia Europeia de Segurança¹⁷, a Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança¹⁸ e a Bússola Estratégica para a Segurança e a Defesa¹⁹ reflete-se também no modo como a UE interage com os Estados candidatos, seus vizinhos imediatos. Um relativo otimismo ainda presente na Estratégia Europeia de Segurança («A Europa nunca esteve tão próspera, tão segura e tão livre») cedeu lugar a uma certa angústia existencial na Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança («O propósito e até mesmo a existência da nossa União [estão] a ser [questionados]»)²⁰.

O contraste entre os atuais processos de negociação e os anteriores a 2004-2007 verifica-se também na comparação do período que medeia a entrega formal da candidatura à adesão e a adesão efetiva. Se atentarmos aos processos de adesão mais longos e concretizados, constatamos que entre o primeiro pedido de adesão e a sua entrada efetiva nas estruturas comunitárias, o processo de Chipre demorou catorze anos (de 1990 a 2004), os da Hungria e da Polónia dez anos (de 1994 a 2004), os da Bulgária e da Roménia doze anos (de 1995 a 2007) ou o da Croácia dez anos (de 2003 a 2013). Pela análise ao quadro abaixo, constatamos que os Estados dos Balcãs Ocidentais que já entraram no período de negociações efetuaram todos o seu pedido de adesão antes de 2010, há mais de dezasseis anos.

Quadro 1 > Cronologia do processo de candidaturas dos Estados dos Balcãs Ocidentais à União Europeia 

Fonte: Elaborado a partir de dados de documentos oficiais da Comissão Europeia e da União Europeia. Consultados em: 1 de janeiro de 2025. Disponíveis em: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/eu-enlargement_en; https://enlargement.ec.europa.eu/document/download/1fec0e03-a7b6-4225-b357-d3549fbc63ac_en?filename=EU-KS%20FS.pdf.

Especificidades dos processos de alargamento posteriores a 2004-2007

Uma análise mais detalhada aos processos de negociação dos candidatos posteriores a 2004-2007 pode ajudar-nos a identificar elementos que expliquem este tão arrastado período negocial.

Apesar de se manter todo o modelo de condicionalidade - assente na aplicação dos Critérios de Copenhaga - utilizado com os candidatos que aderiram à UE no período atrás mencionado, o modelo desenhado para a adesão dos Estados dos Balcãs Ocidentais apresenta algumas particularidades. Tendo em conta o envolvimento mais ou menos direto da maioria destes Estados nas guerras da dissolução da Jugoslávia, a UE introduziu uma abordagem mais robusta que tanto integra uma componente multilateral iniciada com o Pacto de Estabilidade para o Sudeste da Europa em 1999²¹, como uma componente bilateral que inclui a celebração de acordos de estabilização e associação no âmbito do processo de estabilização e associação²². Por outro lado, foi incentivada a intensificação das relações económicas entre estados candidatos através da inclusão, em 2006, dos Balcãs Ocidentais no Acordo de Comércio Livre Centro-Europeu que já tinha acolhido ospecodurante os anos de 1990, completado posteriormente com o lançamento de uma área económica regional em 2017 e um mercado comum regional em 2020²³. Por fim, a cooperação com o Tribunal Penal Internacional para a ex-Jugoslávia foi também imposta como condição para a prossecução da aproximação à UE²⁴. O ponto culminante do ímpeto integrador dos Balcãs Ocidentais foi muito provavelmente a Cimeira de Salónica²⁵ realizada entre a UE e os Estados desta região em 2003.

Na verdade, passados vinte e dois anos desse ímpeto inicial, a integração da Croácia foi o único resultado visível; e, se bem que se tenha dado início à abertura das negociações com os restantes candidatos em 2012, o presidente da Comissão Europeia Jean-Claude Juncker, perante as reticências de alguns Estados-Membros da UE em dar sequência imediata a novos alargamentos, afirmou em 2014 que não haveria avanços significativos no processo de alargamento ao longo dos cinco anos seguintes²⁶. A gestão de crises e dossiês políticos delicados (invasão da Crimeia, Brexit, crise dos refugiados) acabaram também por monopolizar a atenção das instituições europeias²⁷.

A Comissão Europeia tenta recuperar alguma iniciativa ao apresentar uma estratégia da UE para o alargamento aos Balcãs Ocidentais em 2015²⁸, acompanhada pela Estratégia Global da União Europeia para a Política Externa e de Segurança em 2016²⁹. Contudo, é visível a cautela com que a UE e os seus Estados-Membros se posicionam em relação à Política de Alargamento nesse momento. Por um lado, sobressai uma formulação mais geopolítica e pragmática da Política de Alargamento³⁰, em comparação com o carácter mais normativo associado a momentos anteriores desse processo: um novo equilíbrio entre valores e interesses seria sintetizado na expressão «pragmatismo baseado em princípios» transversal à Estratégia Global³¹. Por outro lado, a referência à resolução dos problemas bilaterais entre Estados candidatos como pré-condição à adesão³² parece adicionar mais um elemento de condicionalidade a todo o processo, transferindo o foco das necessárias reformas do Estado de direito para a resolução desses obstáculos políticos³³. Todavia, não só metas ou datas precisas para a adesão não são estabelecidas no quadro do diálogo multilateral entre a UE e os candidatos, como em alguns dos documentos - como a declaração final da Cimeira UE-Balcãs Ocidentais de Sófia³⁴ ou a declaração final da Cimeira UE-Balcãs Ocidentais de Zagrebe³⁵ - os termos «adesão» ou «alargamento» não são sequer referidos, usando-se preferencialmente a expressão «perspetiva europeia»³⁶, gerando incerteza junto deste conjunto de Estados pela falta de comprometimento com metas ou datas concretas para essa adesão por parte da UE. As iniciativas de relançamento do processo de alargamento, mas sobretudo a abertura das negociações para a adesão da Macedónia do Norte e da Albânia por recomendação da Comissão sofreriam um sério revés em 2019 ao serem travadas pela França, secundada pelos Países Baixos e pela Dinamarca, alegando que a UE deveria primeiro encetar uma reforma interna, prioritária em relação ao alargamento da mesma³⁷. Em resposta a este impasse, a Comissão apresentaria uma «nova metodologia» para os processos de adesão em 2020³⁸ a ser implementada nos processos de negociação em andamento. De entre as inovações introduzidas, destacam-se o agrupamento dos capítulos negociais em seisclusterse o princípio da condicionalidade negativa que prevê a potencial reversão do processo de adesão em caso de estagnação ou recuo nas reformas³⁹.

Após a invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022 e com a subsequente candidatura à adesão por parte daquela, da Moldova e da Geórgia, é efetuada uma releitura à Política de Alargamento, de tal modo que a mesma França que poucos anos antes tinha travado a dinâmica do alargamento renovaria o seu interesse por esta política. Exemplo desse renovado interesse seria o relatório apresentado em conjunto com a Alemanha sobre o processo de alargamento e em que, entre outros elementos, se prevê o fim do voto por unanimidade nas decisões do Conselho da União Europeia⁴⁰. Milosavljevic e Petrovic⁴¹ identificam esta tendência mais recente como reflexo de uma «geopolitização» do alargamento, isto é, o atual ímpeto dado a esta política dever-se-ia em grande parte à necessidade de incluir no processo de alargamento os Estados da antiga Política Europeia de Vizinhança, como a Ucrânia e a Moldova: a adesão seria uma resposta à sua vulnerabilidade perante a Rússia. Desta breve descrição, sobressaem alguns elementos distintivos que nos podem ajudar a entender o prolongamento inusitado dos processos de adesão mais recentes. Cemalovic⁴², por exemplo, fala de uma condicionalidade acrescida imposta aos Balcãs Ocidentais, num processo agora mais politizado em contraste com os anteriores processos mais tecnocráticos; na verdade, nos relatórios mais recentes, as recomendações da Comissão já não são seguidas automaticamente pelo Conselho, contrariamente à prática anterior⁴³. Basheska⁴⁴ refere uma sobrepolitização dos processos de negociação, em detrimento da prioridade nas reformas internas para o reforço do Estado de direito; tal posição é secundada por Butnaru-Troncota⁴⁵ para quem a abordagem da UE em relação aos Balcãs Ocidentais passou de um «poder transformativo» para um «poder transacional» pela instrumentalização do processo de alargamento pelos Estados-Membros nas suas linhas de prioridade política nacional.

As próprias idiossincrasias institucionais da UE sobressaem no modelo adotado para as negociações. É um processo em que são reconhecíveis várias das tensões internas próprias do funcionamento das instituições europeias. Por um lado, por estarem simultaneamente envolvidos atores que atuam segundo a lógica da supranacionalidade (a Comissão) e do intergovernamentalismo (o Conselho), o que é visível também no papel que cada um desempenha em todo o processo: o diálogo mais técnico com os candidatos é quase integralmente feito pela Comissão, enquanto qualquer votação (estatuto de candidato, início de negociações, abertura e encerramento de dossiês) carece obrigatoriamente da unanimidade dos membros do Conselho. Por outro lado, são essas mesmas tensões que alimentam uma certa dualidade da condicionalidade: uma mais técnica e outra mais política. Essa dualidade materializa-se numa perceção segundo a qual existem «critérios não formais» de adesão, externos aos Critérios de Copenhaga, e que em certos casos bloqueiam todo o processo negocial por anos, afastando e desanimando os Estados candidatos que não veem resultados palpáveis do seu esforço de aproximação e reformas, dando o seu tempo por perdido. O caso particular da Macedónia do Norte ilustra estas tendências, como veremos na secção seguinte.

A eternização do estatuto de candidato: o caso da macedónia do norte

A Macedónia do Norte, ainda oficialmente conhecida como Antiga República Jugoslava da Macedónia (FYROM,na sigla inglesa)⁴⁶, fez parte do grupo de estados integrado no já referido processo de estabilização e associação e no Pacto de Estabilidade em 1999. Foi também a primeira signatária balcânica de um acordo de estabilização e associação com a UE em 2001, tendo este entrado em vigor em 2004. Esta assinatura relativamente precoce, em comparação com os restantes estados vizinhos, enquadra-se na lógica de pacificação e estabilização que a comunidade internacional procurava afincadamente garantir após uma quase guerra civil que nesse ano opôs as forças governamentais macedónias a grupos paramilitares albaneses. O acordo-quadro de Ohrid obtido em 2001 e mediado pelos Estados Unidos e pela UE estipulava um conjunto de reformas, cujo cumprimento representou uma camada adicional de condicionalidade a uma futura adesão à UE.

Na sequência da Cimeira de Salónica (2003), a FYROM apresentou a sua candidatura à UE em 2004, obtendo o estatuto oficial de candidata no ano seguinte. Contudo, a abertura de negociações iniciar-se-ia apenas em 2020 com um muito aguardado aval do Conselho, apesar das sucessivas recomendações anuais da Comissão. Em 2012 foi ainda criada uma iniciativa específica para a FYROM e para a qual não houve aparente continuidade, um «Diálogo de Adesão de Alto Nível»⁴⁷ liderado pelo então comissário europeu para o Alargamento, Stefan Füle, e pelo primeiro-ministro macedónio Nikola Gruevski, e que tinha como objetivo «injetar um novo dinamismo no processo de reformas para a adesão, reforçando a confiança e encorajando a perspetiva europeia do país»⁴⁸.

Esta longa estagnação no processo de adesão da FYROM deveu-se em grande parte a dois fatores paralelos que condicionaram qualquer evolução. Por um lado, a FYROM viveu um período de deriva autoritária sob os governos VMRO-DPMNE de Nikola Gruevski (2006-2016). O conjunto de denúncias públicas feitas por Zoran Zaev, líder da oposição⁴⁹, a graves irregularidades que envolviam diretamente membros do governo desencadearia uma onda de protestos populares - aProtestiram(«eu protesto»)⁵⁰ - e levaria à demissão de Gruevski em 2016⁵¹. De entre as muitas denúncias, destacam-se pressões políticas sobre o sistema judicial⁵², escutas e censura sobre os média⁵³, irregularidades em processos eleitorais⁵⁴, irregularidades em concursos para obras públicas, favorecimento de empresas próximas do VMRO-DPMNE, desvio de fundos para aquisição de bens e propriedades em nome de membros do partido⁵⁵, entre outras.

Por outro lado, a abertura de negociações foi sistematicamente vetada pela Grécia desde a independência da Macedónia do Norte em 1991. A disputa bilateral tinha no seu cerne a utilização de símbolos e mitos nacionais da Antiguidade pelo Governo de Skopje, que a Grécia considera historicamente seus, mas que poderiam também, a prazo, cimentar uma argumentação irredentista sobre territórios do norte da Grécia⁵⁶. Na sequência de um acordo provisório mediado pela Organização das Nações Unidas em 1995⁵⁷, a Macedónia do Norte comprometeu-se a respeitar as fronteiras internacionais e cedeu em relação à utilização de alguns símbolos mais controversos e a Grécia aceitou o estabelecimento de relações diplomáticas. O reconhecimento do nome oficial deste seu novo vizinho permaneceu uma questão em aberto devido à utilização de «Macedónia» no seu nome oficial⁵⁸, mantendo-se provisoriamente a denominação «FYROM».

Abrir-se-ia um período de relações relativamente amistosas entre estes dois Estados vizinhos, tanto que a Grécia, aquando da Presidência do Conselho da UE que assumiu em 2003, promoveu a já referida Cimeira de Salónica e após a qual a FYROM apresentaria a sua candidatura à UE. Contudo, o reconhecimento unilateral e incondicional da denominação «República da Macedónia» pelos Estados Unidos em 2004 ativou uma reação nacionalista por parte de governos gregos sucessivos em torno da questão pendente do nome oficial da FYROM: a Grécia passou a vetar qualquer avanço na candidatura do seu vizinho enquanto o diferendo sobre o seu nome oficial não fosse resolvido⁵⁹. Contudo, também aqui a linha programática nacionalista do Governo Gruevski acrescentaria novas dificuldades às relações bilaterais com a Grécia, que entendeu muitas medidas implementadas como uma provocação (a utilização de símbolos nacionais da Antiguidade Clássica como Alexandre Magno e Filipe II ou os planos ambiciosos de «antiquização» da capital com o projeto urbanístico Skopje 2014)⁶⁰.

Esta disputa bilateral cessou apenas em 2018 quando os chefes de governo grego e macedónio assinaram o chamado Acordo de Prespa⁶¹ no qual, para além do reforço das questões já acordadas no Acordo Provisório de 1995, o Estado macedónio aceita passar a chamar-se República da Macedónia do Norte, entre outras questões relacionadas com a utilização do adjetivo «macedónio/a» na denominação da nacionalidade dos seus cidadãos e da sua língua oficial⁶². Apesar de toda a contestação tanto na Macedónia do Norte como na Grécia⁶³, o acordo entrou efetivamente em vigor, desaparecendo então o maior obstáculo à adesão da Macedónia do Norte à UE.

O que sobressai do veto grego à abertura de negociações à adesão deste Estado é o elevado grau de dependência de todo o processo de alargamento da UE de potenciais bloqueios por parte de um dos Estados-Membros. Ou seja, o processo de adesão de um Estado candidato pode ficar totalmente dependente da sua instrumentalização política e acaba por acrescentar uma nova camada de condicionalidade indireta, para além da que advém da necessidade de cumprimento dos Critérios de Copenhaga, tornando o percurso até à entrada plena ainda mais custoso. No caso do bloqueio grego, alguns autores alegam que a posição grega seria ilegal por violar o conteúdo do Acordo Provisório de 1995 e por violar o princípio da igualdade soberana⁶⁴. Por outro lado, a necessidade de resolver estas disputas bilaterais obriga os candidatos a dar prioridade à resolução destes obstáculos e a secundarizar as reformas para o cumprimento dos critérios de adesão⁶⁵. Por fim, levanta-se ainda outra questão: os problemas bilaterais pendentes que envolvem um Estado candidato à UE deverão ser resolvidosantesda sua adesão ou deverão ser resolvidos de forma totalmente independente (até mesmoapósa adesão)? Não só a Macedónia do Norte, mas Estados como a Sérvia, o Kosovo e a Bósnia e Herzegovina se veem impedidos de avançar com as negociações de adesão (ou até mesmo com a formalização da candidatura). Basheska⁶⁶ sublinha ainda que qualquer acordo bilateral pode potencialmente tornar-se letra morta após a adesão.

Se bem que o Acordo de Prespa tenha permitido o levantamento do veto grego à abertura de negociações com a Macedónia do Norte, o processo viria a ser novamente comprometido com a contestação da França a todo o procedimento em 2019, como já referimos mais acima. Refira-se também que a «nova metodologia» adotada pela UE em 2020 se aplica somente aos candidatos que estariam a iniciar o processo de negociação, como a Macedónia do Norte e a Albânia, mas não aos candidatos em processos já mais avançados, como a Sérvia e o Montenegro⁶⁷.

Após a apresentação dessa «nova metodologia», a Macedónia do Norte enfrenta um novo obstáculo: o bloqueio por parte da Bulgária por razões que, tal como no caso grego, se materializam em torno de divergências nacionalistas sobre questões linguísticas, identidade nacional, heranças históricas comuns e reconhecimento mútuo de minorias nacionais. Apesar de ter havido um tratado bilateral de amizade, boa vizinhança e cooperação em 2017 e da posterior criação de uma comissão conjunta de acompanhamento da sua aplicação⁶⁸, os frequentes desentendimentos e a dificuldade da sua implementação levaram a que o Governo búlgaro vetasse as negociações com a Macedónia do Norte já após o início destas. Esse veto acabaria, contudo, por ser levantado em 2022 por pressão da própria UE⁶⁹.