O alargamento e a complexa dialética da política de poder

Para Maquiavel, a opção de expansão de um Estado desencadeia quase automaticamente uma reação dos outros grandes atores da vizinhança, que podem sentir-se ameaçados ou recear a subjugação¹⁴. Por isso, o diplomata florentino reconhece inicialmente o interesse de criar uma comunidade limitada que evite parecer ameaçadora para os vizinhos. Se um Estado estiver «satisfeito com o seu próprio território e se a experiência mostrar que não tem ambições [territoriais]», os vizinhos não se irão sentir ameaçados, «especialmente se a constituição ou as leis daquele proibirem a expansão»¹⁵. Um tal Estado poderá então evitar confrontos com potências externas, pelo menos durante algum tempo. No entanto, a perspetiva histórica de Maquiavel depressa o fez compreender que a criação de uma situação de esplêndido isolamento era uma ilusão: «É impossível a um Estado permanecer para sempre no gozo pacífico das suas liberdades e dos seus estreitos limites; porque, embora possa não importunar outros Estados, será importunado por eles», e dessa perturbação nascerá o desejo e a necessidade de expansão para exercer influência sobre a vizinhança¹⁶. Assim, ser independente significa ter a capacidade de controlar a vizinhança, o que, por sua vez, implica ter a capacidade de se expandir¹⁷. Especialmente «se os seus rivais [estiverem] a tornar-se mais poderosos - e, portanto, mais ameaçadores - em termos territoriais ou outros, pode muito bem ser forçado a envolver-se na expansão para contrabalançar o seu crescimento» e controlar o meio externo¹⁸. Num mundo dominado por uma política de poder brutal, Maquiavel via o medo e o desespero de (re)conquistar um sentimento de domínio sobre a fronteira como uma «força motriz fundamental» por detrás da expansão¹⁹.

Do ponto de vista da UE, manter-se dentro dos seus limites originais nunca foi o ideal. A história da UE é uma história de alargamento²⁰. Os tratados fundadores da Comunidade Europeia permitiam que «qualquer Estado europeu» se candidatasse à adesão e apelavam «aos outros povos da Europa que [partilhassem] o seu ideal para que se [associassem] aos seus esforços»²¹. No rescaldo da Guerra Fria, o Conselho Europeu de Lisboa de 1992 estabeleceu que «o princípio de uma União aberta aos Estados europeus que aspirem a uma participação plena e preencham as condições de adesão constitui um elemento fundamental da construção europeia»²². Os países que evitaram tomar partido durante a Guerra Fria, como a Áustria, a Finlândia e a Suécia, bem como os antigos membros do Pacto de Varsóvia, foram acolhidos sob o lema de criar «Uma Europa (One Europe)» e «evitar novas linhas divisórias»²³. Os limites de «Uma Europa» nunca foram definidos. Para a Comissão Europeia, o «termo “europeu” combina elementos geográficos, históricos e culturais (que( não podem ser condensados numa fórmula simples e intemporal e estão sujeitos a revisão por cada geração seguinte»²⁴. Concluiu, por conseguinte, «que não é possível nem oportuno estabelecer agora as fronteiras da União Europeia, cujos contornos serão moldados ao longo de muitos anos»²⁵. Por outras palavras, a UE respondeu à pergunta «o que é a Europa?», «rejeitando uma interpretação geográfica»²⁶.

Quando um Estado se mostra aberto a uma maior expansão sem estabelecer limites claros, Maquiavel ensina-nos que isso terá automaticamente efeitos no meio externo e no comportamento dos vizinhos²⁷. Esse comportamento pode, por sua vez, ser o acionador que transforma o potencial de alargamento em prática efetiva. A perspetiva interligada e dialética de Maquiavel sobre o potencial de expansão de uma comunidade e a realidade da expansão (a) como consequência de movimentos geopolíticos na vizinhança e (b) como catalisador de tais mudanças geopolíticas, torna muito difícil prever o resultado de tal dinâmica. Cada Estado planeará e levará a cabo ações para dominar a situação e proteger-se, «mas, ao mesmo tempo, a ação cria novas contingências que, por sua vez, têm de ser compreendidas e dominadas»²⁸.

A aceitação pela UE dos pedidos de adesão da Ucrânia, da Moldova e da Geórgia em 2022-2023 pode ser interpretada como um exemplo desta complexa luta dialética²⁹. Antes da invasão russa da Ucrânia em 2022, a via de adesão estava, em princípio, fechada aos países da Parceria Oriental³⁰. O que o presidente da Comissão, Romano Prodi, tinha em mente ao propor a Política Europeia de Vizinhança (PEV) em 2002 era rodear a UE de um «círculo de amigos», a quem poderia ser oferecido «tudo menos as instituições», ou seja, um caminho para a participação no mercado interno e nos programas da UE, mas sem voz na tomada de decisões da União³¹. Embora a PEV não tenha, portanto, «proporcionado aos beneficiários da ação da UE uma perspetiva de adesão», esta porta nunca foi formalmente fechada³². Na mesma linha, os acordos de associação entre a UE e a Geórgia (assinados em 2013), a Moldova (assinados em 2013) e a Ucrânia (assinados em 2014) não incluíam uma promessa de adesão à UE. A tónica foi colocada no alinhamento legislativo com o modelo da UE, juntamente com a criação de zonas de comércio livre profundas e abrangentes. Ironicamente, a tentativa falhada de Moscovo de impedir a assinatura do Acordo de Associação UE-Ucrânia, que considerava uma incursão na sua esfera de interesses vitais, e a bem-sucedida revolta Euromaidan de 2013-2014 reforçaram a expectativa da Ucrânia de que a adesão à UE estava no horizonte³³. Mas foi a invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia que abriu efetivamente as portas da UE aos países da Parceria Oriental. Nas palavras de Josep Borrell, então alto representante da UE para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, «a guerra na Ucrânia teve um efeito colateral que foi o de acelerar o processo de alargamento», uma vez que reforçou a determinação da UE em limitar a influência da Rússia, também nos Balcãs Ocidentais³⁴. Para Maquiavel, uma tal reviravolta de estratégias e ações não seria uma surpresa, pois a política internacional está constantemente sujeita «aos ventos da fortuna e às mudanças de situação»³⁵.

Preparar-se para os ventos da mudança

Maquiavel via afortuna(boa ou má) como uma oportunidade a ser explorada pelavirtù(a qualidade da mente e da ação corajosa em benefício da comunidade)³⁶. A melhor forma de lidar com a fortuna era preparar-se para ela. Um dos parágrafos mais famosos deO Príncipesublinha este ponto:

«Comparo a fortuna a um desses rios violentos que, quando se enfurecem, inundam as planícies, derrubam árvores e edifícios, arrastam o solo de um lugar para o depositar noutro... No entanto, embora tal seja a sua natureza, não significa que, quando correm tranquilamente, não se possam tomar precauções, construindo diques e barragens para que, quando o rio está em cheia, se mantenha num só canal ou o seu ímpeto seja menos bravo e perigoso. É o que acontece com a fortuna»³⁷.

A preparação para o alargamento da política exigia que se assegurasse a capacidade de decisão e a postura de defesa necessárias. Maquiavel sabia, no entanto, que era pouco provável que uma comunidade introduzisse as melhorias constitucionais necessárias, a menos que se tornasse claro que corria o risco de se desmoronar sem elas. «E como tal necessidade não pode surgir sem perigo, a comunidade pode facilmente ser destruída antes de a nova ordem estar concluída»³⁸. Por outras palavras, era nessas alturas que um Estado enfrentava o seu «momento maquiavélico». A relevância destes avisos para a situação atual da UE é evidente. Desde o Tratado de Nice de 2001, que abriu caminho para a adesão de dez novos membros em 2004, a preparação para um novo alargamento não tem estado na agenda da UE de forma significativa. Para Maquiavel, a expansão nestas condições é o momento em que a fortuna «mostra a sua potência», pois «sabe que não há diques e barragens para a conter»³⁹.

Preservar a capacidade de decisão do estado

Maquiavel identificou três formas gerais de alargar uma entidade política. Rejeitava a forma espartana e ateniense de fazer dos outros Estados súbditos em vez de parceiros e preferia o modelo romano, que «consiste em formar alianças em que se reserva a si próprio a chefia, a sede em que reside a autoridade central e o direito de iniciativa»⁴⁰. Nenhum destes modelos se assemelha ao processo de adesão à UE. A via romana exige um sistema hegemónico [como a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO, na sigla inglesa) durante a Guerra Fria], mas este não corresponde à configuração institucional da UE. Como explicam decisores políticos de grandes e pequenos Estados-Membros, a política da UE caracteriza-se por uma «ausência de hegemonia», graças a «um sistema de regras, obrigações e procedimentos de tipo detalhado», que garante «que os direitos de todos os Estados-Membros serão respeitados e que a reconciliação entre os maiores não será feita à custa dos mais pequenos»⁴¹. Neste contexto, o alargamento da UE aproxima-se mais daquilo que Maquiavel apresentou como o método etrusco, «a saber, a formação de uma liga constituída por várias repúblicas em que nenhuma delas tinha preferência, autoridade ou posição acima das outras; e na qual, quando outras cidades eram adquiridas, tornavam-nas membros constituintes»⁴². Este método é muito semelhante ao modo de ação não imperial da UE, segundo o qual «os novos Estados-Membros devem ser tratados em pé de igualdade com os antigos Estados-Membros»⁴³.

O modelo de decisão etrusco era centralizado ao nível de um conselho composto pelas suas repúblicas-membros. Para Maquiavel, este facto dificultava a expansão:

«A experiência mostra que esse método de formar uma confederação tem um limite fixo e que não há qualquer caso que indique que esse limite possa ser ultrapassado. Doze a catorze comunidades juntam-se e, para lá disso, não procuram avançar... Aqueles que ultrapassaram o limite adequado, foram rapidamente arrasados»⁴⁴.

Maquiavel compreendeu que a tomada de decisões no conselho entre iguais estava a tornar-se mais difícil com cada alargamento, resultando em comunidades fracas que «sofrem de irresolução e não conseguem chegar a decisões; e, quando chegam efetivamente a uma, é mais devido à necessidade do que a uma escolha»⁴⁵.

Embora o problema da tomada de decisões fosse, antes de mais, uma questão de número de participantes, agravava-se seriamente se o alargamento implicasse a inclusão de sociedades corrompidas. O administrador florentino considerava totalmente ingénuo acreditar que um novo membro de uma entidade política alargada pudesse ser levado a mudar os seus velhos hábitos. Uma sociedade corrompida que tivesse adquirido a liberdade graças à sua adesão a uma entidade política esclarecida tinha mais probabilidades de voltar a cair na corrupção, nomeadamente devido às manobras das velhas elites engordadas à custa das riquezas do regime anterior⁴⁶. A presença de membros corruptos geraria automaticamente instabilidade interna, tornando assim toda a comunidade vulnerável à manipulação (estrangeira), prejudicando simultaneamente o funcionamento e a tomada de decisões da entidade política alargada⁴⁷. Este facto é extremamente relevante para o processo de adesão à UE. Em dezembro de 2024, a Transparency International informou que «todos os países candidatos são afetados por corrupção enraizada» e «poucos estão a fazer progressos», ameaçando assim a integridade de uma UE em expansão⁴⁸. Esta situação é particularmente preocupante, uma vez que estudos demonstraram que as condições de adesão da UE nos domínios do Estado de direito têm um impacto insuficiente⁴⁹. O modelo etrusco de Maquiavel funcionava segundo as premissas confederais ou inter- governamentais. Ao tomar as suas decisões com base no método comunitário, a eu ultrapassou significativamente o sistema confederal, em benefício do interesse comum (defendido pela Comissão), da eficácia (graças à votação por maioria qualificada no Conselho), do controlo democrático (pelo Parlamento Europeu) e do controlo jurisdicional (pelo Tribunal de Justiça)⁵⁰. No entanto, em domínios como a política externa e de segurança comum, a harmonização fiscal, a política energética e climática e alguns aspectos da política social, a unanimidade no Conselho continua a ser aplicável. A Comissão Europeia reconheceu que, numa UE alargada, «a unanimidade será ainda mais difícil de alcançar, com riscos acrescidos de as decisões serem bloqueadas por um único Estado-Membro»⁵¹. Como solução, propõe a utilização das chamadas «cláusulas-ponte» dos atuais tratados da UE, que permitem ao Conselho Europeu passar o processo de decisão do Conselho da unanimidade para a maioria qualificada em determinados domínios. Mas a ativação da «ponte» requer o acordo de todos os Estados-Membros. Para convencer os membros relutantes, a Comissão sugere que a utilização da maioria qualificada no âmbito da «ponte» seja acompanhada de uma interrupção de emergência. Tal permitiria a qualquer membro invocar razões excecionais de interesse nacional para pôr termo a uma decisão por maioria qualificada e remeter a questão para o Conselho Europeu para novas deliberações⁵². Embora o recurso às cláusulas-ponte possa simplificar um pouco o processo de decisão em domínios específicos, não se aplica às questões de defesa nem ao processo de decisão constitucional da UE (que inclui a revisão do Tratado e a adesão)⁵³. Nestes domínios fundamentais, a UE em expansão continua a ser vulnerável a um impasse, tal como a confederação etrusca.

Assegurar a capacidade de defesa do estado

Nos tempos conflituosos de Maquiavel, a expansão estava indissociavelmente ligada à conquista e à defesa. Com base na sua experiência florentina, Maquiavel considerava «altamente repreensíveis» as comunidades que não conseguiam construir as suas próprias forças armadas⁵⁴. Isto era especialmente verdade no caso de sociedades militarmente fracas que pretendiam expandir-se num território contestado, alargamento esse para as quais ele considerava um «veneno»⁵⁵. Esta análise não podia ser mais pertinente para a UE de hoje. A segurança e a defesa estão no centro da atual ronda de alargamento. Há a invasão russa da Ucrânia, a ocupação russa de partes da Moldova (Transnístria) e da Geórgia (Abcásia e Ossétia do Sul) e os ataques híbridos que também visam os países dos Balcãs Ocidentais. O nível de preparação da UE para acolher a adesão de países em guerra ou sob grave ameaça parece mínimo. A Comunicação da Comissão de 2024 sobre as reformas pré-alargamento informa laconicamente que os novos Estados-Membros «contribuirão e beneficiarão dos compromissos adicionais da UE em matéria de segurança», nomeadamente os decorrentes do n.º 7 do artigo 42.º⁵⁶. Se um Estado-Membro da UE for vítima de agressão armada, esta disposição estabelece que os outros Estados-Membros têm para com ele uma obrigação de ajuda e assistência por todos os meios ao seu alcance, em conformidade com o artigo 51.º da Carta das Nações Unidas. Mesmo que cada Estado-Membro continue a ser livre de decidir o tipo de assistência que pretende prestar nesse caso, é evidente que a adesão de países como a Ucrânia e a Moldova não seria isenta de consequências. Se a guerra na Ucrânia se prolongar, a ativação da cláusula automática de assistência envolveria diretamente os outros Estados-Membros da UE no conflito. Se se chegasse a um cessar-fogo ou a um acordo de paz, os outros Estados-Membros tornar-se-iam necessariamente um apoio para a Ucrânia, caso a Rússia não cumprisse a sua palavra. Questões semelhantes colocam-se relativamente à Moldova e à Geórgia (caso as negociações de adesão com esta última sejam retomadas). Isto constitui um problema, uma vez que a UE negligenciou até agora o desenvolvimento de uma capacidade e de uma doutrina militares autónomas para assegurar uma resposta comum eficaz por parte dos Estados-Membros, nos termos do n.º 7 do artigo 42.º⁵⁷. Esta situação está diretamente relacionada com o facto de, até à data, a NATO continuar a ser a base da defesa coletiva da Europa, pelo menos para os 23 membros da UE que fazem parte da Aliança Atlântica⁵⁸.

Na perspetiva de Maquiavel, depender de «um Estado poderoso que venha em sua defesa e assistência» é uma péssima não-solução para as comunidades militarmente fracas⁵⁹. A história ensinou-lhe que o apoio militar externo era quase sempre pouco fiável e dispendioso, ao mesmo tempo que reduzia drasticamente a liberdade de ação⁶⁰. Nas décadas que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, o aviso de Maquiavel não pareceu perturbar a Europa Ocidental, uma vez que uma forte dependência em termos de segurança dos Estados Unidos se tornou uma segunda natureza⁶¹. Isto continuou a ser verdade, mesmo depois de os pensadores estratégicos europeus terem levantado sérias questões sobre a fiabilidade da garantia de segurança americana⁶². Em janeiro de 2025, o advento da segunda Administração Trump trouxe a questão aos olhos do público de forma dramática. Enquanto candidato presidencial, Trump tinha comentado que iria «encorajar» a Rússia a «fazer o que raio (aquela( quiser» com os «aliados» europeus «delinquentes» que não contribuem suficientemente para as despesas militares. Como Presidente, sublinhou que «a União Europeia foi formada para tramar os Estados Unidos», repreendeu a Europa por se «aproveitar» injustamente dos Estados Unidos e insistiu para que a Dinamarca entregasse o controlo da Gronelândia⁶³. Sem deixar dúvidas sobre as suas profundas diferenças de valores em relação aos aliados europeus, a Administração Trump iniciou um processo bilateral de aproximação à Rússia de Putin, ignorando em grande medida a UE como entidade e fragilizando a Ucrânia⁶⁴. A Administração Trump também deixou claro que a Europa teria de fornecer as garantias de segurança necessárias em caso de cessar-fogo na Ucrânia, mas sem o apoio ou a cobertura dos Estados Unidos ao abrigo do artigo 5.º⁶⁵. Isto conduz observadores como o colunista doFinancial TimesGideon Rachman a concluir que «os [Estados Unidos] já não podem ser considerados um aliado fiável para os europeus» e que «as ambições políticas da Administração Trump para a Europa significam que, neste momento, a América é também um adversário - ameaçando a democracia na Europa e até mesmo o território europeu, no caso da Gronelândia»⁶⁶. É difícil encontrar uma ilustração mais reveladora daquilo que Maquiavel considerava os horrores de tornar uma comunidade dependente da proteção militar de um Estado mais poderoso. É claro que a culpa não é dos Estados Unidos, mas da própria fraqueza da Europa, que a priva de autonomia em matéria de segurança e defesa⁶⁷.

Embora a UE esteja atualmente empenhada num enorme esforço para robustecer a sua base tecnológica e industrial de defesa, esta ainda não possui uma capacidade operacional credível⁶⁸. Neste contexto, a prioridade de uma verdadeira União Europeia da Defesa deve ser focada numa coordenação operacional muito mais profunda entre as forças militares dos Estados-Membros da UE, em que a tónica simplista em «gastar mais» passe a ser «gastar melhor e em conjunto», em plena sinergia com as necessidades operacionais comuns da UE. Enquanto isto não acontecer, a UE continuará presa no fosso ambição-capacidade de Maquiavel, que ele resumiu numa única frase (tal como formulada por Tácito): «quod nihil sit tam infirmum aut instabile quam fama potentiae non sua vi nixa» (que nada é tão débil ou instável quanto uma reputação de poder que não assenta na própria força)⁶⁹. A esta luz, o alargamento a países como a Ucrânia ou a Moldova continua a ser uma aposta perigosa para a UE.