Introdução

A existência de vacância imobiliária em grandes cidades faz parte, em certa medida, do funcionamento do mercado de solos, uma vez que permite a realização de transações e desempenha um papel de mecanismo de correção entre oferta e demanda. Entretanto, altos níveis de ociosidade revelam disfuncionalidades e estão associados a diferentes tipos de problemas de gestão fundiária. Suas implicações afetam diretamente as comunidades que vivem no entorno, ora diminuindo o valor de outras propriedades, ora agravando a degradação urbana (por vezes, levando a depredação e abandono), além de impactarem a gestão pública, na medida em que receitas fiscais são reduzidas na situação de ociosidade (^{Mallach, 2018}; ^{Clichevsky, 2002}).

Sob essa perspectiva, uma elevada vacância imobiliária retrata aproveitamento ineficiente de terras urbanizadas, especialmente quando se tratam de áreas bem localizadas e providas de infraestrutura, contrastando com a escassez de terras para fins habitacionais. Em cidades do Sul Global, soma-se a esse cenário a urbanização periférica consequente da acelerada expansão urbana, não acompanhada da provisão de infraestruturas adequadas, que acaba por pressionar áreas de proteção ambiental, bacias hidrográficas e cinturões verdes. Imóveis ociosos, muitos dos quais com infraestrutura e serviços, coexistem com um imenso número de famílias que vivem em áreas periféricas de difícil acesso aos locais de trabalho e educação, frequentemente sem acesso aos serviços básicos.

Em contexto similar, o município de São Paulo possui aproximadamente 12 milhões de habitantes (IBGE, 2018) residindo em cerca de 3,5 milhões de domicílios particulares permanentes (IBGE, 2010¹). Estima-se que 780 mil destes estão localizados em favelas ou loteamentos irregulares (PMH, 2016). Ao menos 100 mil residências estão localizadas em áreas de risco geológico (^{SMDU, 2018b}) e há mais de 970 mil pessoas vivendo em áreas de preservação de mananciais (^{Santoro; Ferrara; Whately, 2008}). Estima-se que São Paulo enfrente um déficit habitacional de cerca de 118.000 unidades habitacionais (PMH, 2016), enquanto o número de domicílios vagos ou fechados, conforme censo demográfico de 2010, era de 397 mil unidades, cerca de 10% do total de domicílios (IBGE, 2010).

O marco legal brasileiro conta com um conjunto de instrumentos que refletem os conteúdos da agenda do direito à cidade (^{Fernandes, 2007}), alcançados com a relevante participação dos movimentos articulados em torno da agenda de Reforma Urbana desde a década de 1970 (^{Ondetti, 2016}). Entre eles estão os instrumentos enfocados neste artigo, que se baseiam na noção de função social da propriedade, segundo a qual os imóveis devem ter usos compatíveis com os interesses coletivos, para além dos interesses de seus proprietários. No caso dos imóveis urbanos, os interesses coletivos são expressos no Plano Diretor da cidade (^{SMDU, 2015}a) e são tipicamente incompatíveis com a vacância imobiliária, especialmente em áreas bem dotadas de infraestrutura e serviços.

Durante os anos de 2013-2016, a gestão do Prefeito Haddad foi responsável pela revisão do marco regulatório municipal da política urbana e contemplou a implementação dos instrumentos da função social da propriedade, em conjunto com as demais peças do planejamento. Dessa forma, buscou-se reduzir a vacância imobiliária e promover o uso do solo compatível com a infraestrutura, equipamentos e serviços disponíveis. A aplicação desses instrumentos constituiu uma experiência inédita no município e uma referência no país tanto pelo forte arcabouço jurídico como pelos procedimentos que foram adotados (^{Brajato e Denaldi, 2018}).

A partir de 2013, a autoridade de planejamento urbano da cidade de São Paulo passou por mudanças institucionais relevantes ampliando seu escopo de atribuições que, até então, havia se concentrado em atividades regulatórias e de controle do uso e ocupação do solo (land use policy) e instrumentos de planejamento, como o Zoneamento e Plano Diretor, entre outros (^{Fernandes, 2020}). Para efetivar a aplicação dos instrumentos de função social da propriedade, foi criado um setor técnico específico voltado à implementação desta política (Costa e Santoro, 2019), que teve destaque não somente pela escala de notificações de imóveis ociosos, como também pelas medidas de gestão e transparência (^{Brajato e Denaldi, 2018}) desenvolvidas na ocasião.

Ainda que os entraves à ação estatal sejam abordados pela literatura nacional do planejamento urbano, os processos de implementação das políticas urbanas continuam sendo uma discussão de fundo. A abordagem sobre as capacidades estatais e arranjos institucionais (^{Pires e Gomide, 2014}; ^{Arretche et al, 2012}) recuperam a relevância que esses elementos representam na produção de políticas públicas e que podem ser compreendidos como variáveis de explicação dos seus resultados (^{Marques, 2017}). Assim como a dimensão institucional, os mecanismos e processos necessários para efetivar uma gestão pública de qualidade não são normalmente reconhecidos como centrais nas políticas urbanas, tampouco são objeto usual de pesquisa acadêmica na área de planejamento e gestão urbana (^{Marques, 2017}). Nota-se que os principais avanços - seja no campo aplicado ou acadêmico - concentram-se nos mecanismos de controle e participação social. Por outro lado, são pouco conhecidos e interpretados os fluxos e mecanismos de gestão, a exemplo dos processos de análise, aprovação e fiscalização decorrentes da implementação de diversas políticas urbanas.

Este artigo objetiva identificar e analisar os elementos da estruturação de um arranjo institucional construído para aplicar os instrumentos de combate à ociosidade em São Paulo, buscando colaborar com o debate acerca dos determinantes político-institucionais que envolvem as políticas urbanas. A ação pública no caso analisado está centrada na aplicação de instrumentos de política pública, objetos tipicamente abordados pela literatura especializada como dispositivos meramente técnicos e que nas políticas urbanas ocupam papel de destaque (^{Marques, 2017}). Seguindo a abordagem de ^{Lascoumes e Le Galès (2012}), entende-se que, para além de ferramentas técnicas, esses dispositivos também carregam componentes sociais (simbólicos e representativos) e organizam as relações entre quem governa e quem é governado. Dessa forma, pretende-se contribuir para a literatura com a documentação de um caso paradigmático de aplicação de um instrumento de política urbana e análise da estrutura institucional constituída para sua implementação.

Para isso, organiza-se a exposição em quatro seções, além desta introdução e metodologia: a primeira retoma brevemente a trajetória institucional da autoridade de planejamento urbano da capital paulista numa perspectiva histórica; a segunda descreve a caracterização desses instrumentos urbanísticos voltados para o combate da ociosidade imobiliária no município, a partir da noção de função social da propriedade e das sanções colocadas à propriedade privada imobiliária ociosa; seguido da análise da estruturação dessa política, por meio da aplicação dos instrumentos, realizada entre os anos 2014-2016 que serviu como referência para outros municípios brasileiros; e por fim os resultados desta implementação acumulados até 2019.

Metodologia

O presente artigo foi construído essencialmente com base em pesquisa documental (^{Cellard, 2008}), complementada por entrevistas, observação participante das autoras ao longo do processo de implementação dos instrumentos e análise descritiva de dados quantitativos. Os documentos oficiais - como Leis, Decretos, Portarias, Instruções Normativas, Relatórios de Gestão, entre outros - estão disponíveis para domínio público (no Diário Oficial do Município e Portal Eletrônico da Prefeitura de São Paulo). A análise abrange a trajetória institucional da autoridade de planejamento urbano da cidade de São Paulo, com ênfase no período de 2014 a 2016, correspondente à constituição do arranjo burocrático para implementação da política em tela.

Adicionalmente, foram realizadas quatro entrevistas semiestruturadas com atores-chave (^{Aberbach e Rockman, 2002}) que participaram e/ou acompanharam o processo, entre eles ex-funcionários de gestão de alto e médio escalão, membro do legislativo municipal e agente do mercado imobiliário. A observação participante foi realizada a partir da atuação profissional das autoras no quadro de funcionários da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano até 2016. Tanto as entrevistas quanto a observação participante tiveram como objetivo complementar informações coletadas na pesquisa documental para esse mesmo período.

Por fim, foram analisados de forma descritiva os dados publicados pela autoridade de planejamento relativos à notificação de imóveis no período de 2014 a 2019. Esses dados quantitativos retratam os resultados da política em termos de volume de notificações de imóveis ociosos, permitindo uma avaliação preliminar de sua implementação - dado que até o momento não foi realizado um balanço consistente sobre os efeitos e potencialidade de transformação urbana na experiência de São Paulo.

Trajetória institucional da autoridade de planejamento urbano em São Paulo

A configuração institucional da política de planejamento urbano da cidade de São Paulo, de acordo com ^{Feldman (2005}), ocorreu a partir de 1947, quando foi estabelecida a primeira estrutura administrativa através da criação do Departamento de Urbanismo, vinculado à Secretaria de Obras e Serviços Municipais. Entre 1967 e 1981 o setor estava ligado à Coordenadoria Geral de Planejamento (COGEP), que pertencia ao gabinete do prefeito e exercia funções de assessoria e coordenadoria, concebido com status superior às outras secretarias.

Ao longo desse período, a autoridade de planejamento urbano esteve quase que exclusivamente voltada às ações de controle sobre uso e ocupação do solo urbano. As origens das instituições de urbanismo na capital paulista não somente deram centralidade ao instrumento do zoneamento - e de maneira secundária aos planos orientadores para a cidade - como também se desenvolveram em estreita associação com o mercado imobiliário (^{Feldman, 2005}). O setor esteve marcado por uma visão demasiada técnica e normativa, de forma a confiar que o aparato jurídico fosse capaz de enfrentar as pressões do mercado (^{Nery, 2002}) e responder aos objetivos do poder público.

Já em 1982 foi criada a primeira Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA) com objetivo de prover uma estrutura técnico-administrativa voltada ao planejamento geral da cidade, assimilando tanto as funções urbanísticas quanto orçamentárias, inclusive de promover articulação junto aos outros órgãos municipais, coordenado pelo Departamento de Diretrizes Setoriais (DESET) e extinto poucos anos depois em 1986.

Exceto por esta pontual experiência de articulação setorial, SEMPLA ao longo das décadas de 1980 e 1990 cristalizou em sua estrutura burocrática como suas principais funções: propor diretrizes para ocupação e estruturação do espaço urbano, elaborar planos, revisar periodicamente as normas de parcelamento, uso e ocupação do solo e desenvolver estudos e diagnósticos de suporte às outras atividades. Esse modelo de organização do sistema de planejamento urbano municipal com perfil estritamente regulador permaneceu praticamente imutável até início dos anos 2000 (^{Fernandes, 2020}). Nesse sentido, a promulgação do Estatuto da Cidade (EC) que viria no ano seguinte, em 2001, representava um marco nacional que possibilitaria inovações, dada a relevância do conjunto de instrumentos urbanísticos inéditos previstos para implementação local.

Na esteira do EC, mudanças institucionais relevantes marcaram a trajetória do setor de planejamento. Em 2002, a gestão da prefeita Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores, aprova o primeiro Plano Diretor Estratégico (PDE) que incorporava instrumentos previstos pelo Estatuto, como os instrumentos indutores da Função Social da Propriedade, a Outorga Onerosa do Direito de Construir, o Fundo de Desenvolvimento Urbano, as Zonas Especiais de Interesse Social. Do mesmo modo, o PDE de 2002 regulamentou as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) - previstas desde 1986 e então chamadas “Operações Interligadas” -, que a partir daí possibilitou a emissão dos Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPAC).

Desse momento em diante, houve uma ampliação significativa de OUCs na cidade que se tornaram uma linha de ação prioritária para intervenção no espaço urbano, com desenho bastante similar aos “Grandes Projetos Urbanos” internacionais (Nobre, 2019). Dentro da burocracia de SEMPLA foi criada inclusive uma Assessoria Técnica de Operações Urbanas (ATOU), revelando o interesse político-institucional de impulsionar este instrumento dentro da administração direta (^{Fernandes, 2020}). Em 2009, na gestão de Gilberto Kassab, do Partido da Social Democracia Brasileira, culminou na reestruturação da Empresa Municipal de Urbanismo de São Paulo (EMURB) - braço operacional do município voltado para execução de projetos, obras e intervenções urbanas que operou por trinta e oito anos (1971 a 2009) - foi dividida em duas novas empresas públicas. No âmbito do planejamento urbano, a SP-Urbanismo ficou responsável pelo desenho e formulação de projetos urbanos (quase que exclusivamente representado pelas OUCs); e a SP-Obras foi transferida para outra secretaria ligada à infraestrutura.

Ainda em 2009, a SEMPLA foi modificada para Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), com os argumentos de que o setor de planejamento tinha um leque demasiado amplo e variado de atribuições (incluindo o planejamento econômico e orçamentário) e que seria importante dar peso compatível às atividades de desenvolvimento urbano numa pasta exclusiva, embora o legado regulatório da estrutura administrativa e funções que existiam anteriormente tenham permanecido.

Novas funções desse modelo de planejamento urbano em São Paulo são acrescidas a partir de 2013. A organização intra-burocrática de SMDU passa por modificações relevantes, após mudança de governo com a posse de uma nova gestão do Partido dos Trabalhadores. Departamentos inéditos foram criados, tais como o departamento de controle da «função social da propriedade» urbana, de gestão de propriedades públicas imobiliárias e assessorias técnicas dedicadas à inovação na participação social e ao fomento da pesquisa e da colaboração acadêmica.

A incorporação desses novos departamentos significou a criação de estruturas burocráticas distintas, voltadas principalmente para as funções de gestão fundiária. Em 2016, processo semelhante foi realizado na empresa pública SP Urbanismo, quando foi criada uma nova diretoria responsável pela gestão dos projetos estratégicos, além de fortalecer ferramentas de transparência e participação. Novos atores foram agregados aos fóruns de participação social e parcerias com o setor privado foram fortalecidas. A constituição dessas novas estruturas burocráticas e arranjos institucionais - exemplificado pelo caso que será discutido a seguir - contrasta com as funções principais do setor de planejamento historicamente desenvolvidas, notadamente o aprimoramento da legislação urbana e a elaboração do Plano Diretor.

Entre os anos de 2013 e 2016, a gestão do Partido dos Trabalhadores avançou na revisão de forma participativa dos marcos regulatórios do ordenamento territorial da cidade, incluindo instrumentos urbanísticos de caráter redistributivo, diferentemente dos governos mais à direita do espectro político que permaneceram na administração entre os anos de 2005 a 2012. O principal elemento da normativa urbanística é o Plano Diretor Estratégico, aprovado em 2014 e fruto de um amplo processo de mobilização da sociedade (^{SMDU, 2016b}, p.72). O plano é o instrumento central da política de desenvolvimento urbano, que por sua vez tem como objetivo, seguindo os pressupostos do Estatuto da Cidade, “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o uso socialmente justo e ecologicamente equilibrado e diversificado de seu território, de forma a assegurar o bem-estar e a qualidade de vida de seus habitantes.” (^{São Paulo, 2014c}, Art. 1º). De maneira complementar às funções sociais da cidade, está a tríade dos instrumentos apresentados a seguir.

Função social da propriedade no combate à vacância imobiliária

Estabelecido na Constituição Federal (Brasil, 1988, Art. 182 e 183) e subsequentemente no Estatuto da Cidade (^{Brasil, 2001}, Seção II, III e IV), o princípio da Função Social da Propriedade (FSP) é a exigência de que todo bem imóvel tenha um uso condizente com os interesses coletivos, ou seja, compatível com a infraestrutura, equipamentos e serviços disponíveis que o cerca e que também são consequência de investimentos públicos.

Na prática, a implementação da FSP busca induzir o uso da propriedade e permitir o combate à vacância e ociosidade de imóveis urbanos, de forma a contribuir com políticas que buscam reduzir o crescente déficit habitacional e a permanência de milhares de famílias vivendo em assentamentos precários ou em áreas de risco. Também buscam mitigar o padrão de mobilidade urbana baseada em grandes deslocamentos, entre outras problemáticas consequentes de processo de urbanização marcado por acessos desiguais e de exclusão socioterritorial como grande parte das metrópoles do Sul Global.

Tendo como base as definições do Estatuto da Cidade (^{Brasil, 2001}), em São Paulo a FSP foi prevista inicialmente no Plano Diretor Estratégico de 2002 (São Paulo, 2002) e complementada quanto às áreas de aplicação nos Planos Regionais Estratégicos das Subprefeituras (São Paulo, 2004). Entretanto, somente em 2010 foi regulamentada por legislação específica (Lei Municipal nº 15.234 e Decreto Municipal nº 51.920). Ainda que tal regulamentação tenha definido os parâmetros de aplicação², nessa ocasião a autoridade de planejamento urbano não direcionou esforços para tanto e os instrumentos não saíram do papel. Em 2011, foi criado um comitê intersecretarial temporário, que realizou um chamamento público aos proprietários de imóveis, mas não impôs sanções concretas para os imóveis vagos e ociosos. Dessa forma, pode-se concluir que a primeira tentativa não resultou na implementação efetiva dos instrumentos no município de São Paulo.

Outras experiências municipais foram avaliadas pela literatura. Segundo ^{Denaldi et al (2015}) nesse período tentativas mais ou menos bem sucedidas de implementação desses instrumentos foram realizadas também em Curitiba, Diadema, Goiânia, Maringá, Santo André, São Bernardo do Campo e Palmas. O conjunto desses casos pode suscitar análises de problemáticas das mais diversas escalas e perspectivas comparadas. Embora as realidades locais e regionais sejam extremamente diversificadas no território nacional, será de extrema importância o acompanhamento da política da função social da propriedade, a fim de formular e interpretar as condições institucionais para sua implementação nos diferentes contextos. Neste trabalho, nos atentamos ao caso de São Paulo em específico.

A implementação dos instrumentos da FSP em São Paulo teve origem com a criação do Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP) no âmbito da SMDU, em meados de 2013, e se deu em conjunto com a aprovação do novo PDE em 2014, acompanhado de regulamentação específica referente à FSP. Esse arcabouço legal aperfeiçoou regras, competências e procedimentos existentes no DCFSP, adotados para aplicação dos instrumentos e as primeiras notificações ocorreram no mês de outubro do mesmo ano.

O conjunto de instrumentos da função social da propriedade está regulamentado no Capítulo III, Seção I do PDE de 2014 e é composto por três instrumentos sucedâneos: i. Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios; ii. Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo; e, iii. Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

O Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC) é o primeiro dessa tríade. Após a identificação do imóvel nas condições que a legislação coloca, o proprietário do imóvel é notificado. Caso não sejam cumpridas as obrigações no prazo previsto, o imóvel passa a ser objeto do instrumento seguinte, que é o IPTU Progressivo no Tempo (IPTUp). Trata-se de uma cobrança que vai além do imposto predial e territorial ordinário: o imóvel ocioso e descumpridor da função social, passa a ter o valor da alíquota deste imposto aumentada ano a ano durante o período de cinco anos. Se ainda assim, após cinco anos de aplicação do IPTUp o proprietário não cumprir com as finalidades da função social da propriedade, incide sobre o imóvel o terceiro instrumento, a Desapropriação mediante pagamento por Títulos da Dívida Pública, ainda não aplicado no Brasil por entraves legais na legislação federal.

Incentivar o uso dos imóveis ociosos condizente com a infraestrutura da área em que estão localizados é o principal fundamento da aplicação dos instrumentos da FSP. Conforme depoimento recolhido em entrevista com gestores públicos, não é desejável que se chegue até a aplicação do IPTUp, pois não se trata de uma política com fins arrecadatórios, mas sim de incentivo ao uso adequado da propriedade. Um imóvel ocioso, degradado ou até mesmo abandonado prejudica não somente o entorno, mas a cidade de forma ampliada. No PDE de 2014 estão definidas as tipologias dos imóveis descumpridores da função social da propriedade, que são: não edificados, subutilizados e não utilizados, descritos no esquema abaixo.

Esquema 1: Tipologias de imóveis descumpridores da função social da propriedade. 

Os imóveis das três tipologias somente são objeto de notificação para fins de PEUC nas áreas delimitadas pelo PDE (^{São Paulo, 2014c}), que são “áreas urbanas (...) estrategicamente pensadas segundo a lógica territorial definida no processo de planejamento urbano” (^{Denaldi, 2015}, p.26). No município de São Paulo foram definidas como passíveis de aplicação do PEUC: i. Zonas Especiais de Interesse Social 2, 3 e 5; ii. Perímetros das Operações Urbanas Consorciadas; iii. Áreas de influência dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana; iv. Subprefeituras da Sé e da Mooca; v. Macroáreas de Urbanização Consolidada e de Qualificação da Urbanização; vi. Macroárea de Redução de Vulnerabilidade Urbana (exclusivamente em glebas ou lotes com área superior a 20.000 m2); e, vii. Macroárea de Estruturação Metropolitana, mediante lei específica (^{SMDU, 2015}a, p. 19).

De maneira a cadenciar a atuação em regiões prioritárias para o desenvolvimento urbano, no Decreto Municipal nº 55.638 de 2014 foi definida como etapa inicial de atuação as “Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS 2, 3 e 5, bem como as áreas contidas nos perímetros da Operação Urbana Centro e da Operação Urbana Consorciada Água Branca” (^{São Paulo, 2014b}, Art. 4º). Após um ano, em 2015, mediante aprovação do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), esse conjunto de áreas iniciais foi ampliado e passaram a ser incorporados: o perímetro expandido do centro - representado pelas regiões das Subprefeituras da Sé e Mooca - e a área de influência do Eixo de Estruturação de Transformação Urbana (EETU) da avenida Santo Amaro, além do perímetro da Operação Urbana Consorciada Bairros do Tamanduateí, que deveria aguardar aprovação do Projeto de Lei na Câmara Municipal para início das notificações (^{SMDU, 2016a}, p.4).

A aplicação dos instrumentos da FSP foi pensada de forma articulada com as demais diretrizes e instrumentos do PDE, e teve como objetivo além do combate à ociosidade de imóveis urbanos, especialmente em áreas bem dotadas de infraestrutura, a disponibilização de terras para induzir o processo de desenvolvimento urbano. Assim, ressalta-se que a prioridade para aplicação do instrumento nas áreas de ZEIS teve como finalidade estimular a produção de habitação de interesse social através da liberação de terrenos. Da mesma forma, as notificações feitas em territórios de Operações Urbanas, especialmente em áreas centrais e Eixos de Estruturação da Transformação Urbana tiveram também como objetivo estimular o uso de imóveis vazios em áreas já consolidadas e provocar o processo de transformação urbana.

Arranjo institucional, processos e mecanismos da função social da propriedade (2014-16)

O Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP) teve como atribuição principal implementar os instrumentos em tela e com a intenção de garantir que tal processo ocorresse de forma criteriosa e sistemática (^{SMDU, 2015}, p.17). A criação do DCFSP inaugurou uma estrutura nova e dedicada exclusivamente para tratar da implementação dos instrumentos, fato que não se observou em outras experiências municipais. As atribuições do Departamento eram: identificar os imóveis vagos e ociosos, sistematizar as informações, realizar a notificação de maneira pessoal, monitorar o cumprimento das obrigações, adotar processos de disponibilização de informações, atendimento ao público interessado com foco de transparência.

São Paulo não apenas se destacou como um município que alcançou a implementação dos instrumentos em escala expressiva, como também inovou em certa medida, com a construção de um arranjo institucional para dar conta da implementação de uma política inédita na burocracia do planejamento urbano. Tal arranjo se amparou essencialmente na operação articulada com outros agentes governamentais e não governamentais, como empresas concessionárias de serviços essenciais, autoridades jurídicas e legislativas, como também a sociedade civil interessada. O quadro 2 a seguir ilustra esse arranjo:

O quadro apresentado segue o modelo proposto por ^{Pires e Gomide (2014}) para a análise da implementação de um conjunto de políticas públicas, permitindo a compreensão dos arranjos institucionais a partir de três dimensões: capacidades técnico-administrativas, capacidades políticas e resultados alcançados. Segundo os autores, as capacidades políticas são “associadas à habilidade dos atores do Estado em expandir os canais de interlocução com a sociedade civil e com os agentes do sistema político-representativo nos processos de produção de políticas públicas” (^{Pires e Gomide, 2014}, p.13). Já as capacidades técnico-administrativas, referem-se à “competência da burocracia estatal em formular, coordenar e monitorar estratégias em diferentes níveis de governo” (^ibid., p.13).

O modelo propõe a análise de seis critérios: i. presença de burocracias profissionalizadas; ii. funcionamento de mecanismos de coordenação governamental; iii. existência de procedimentos de implementação e monitoramento da política; iv. interação institucionalizada entre atores burocráticos e do sistema político; v. existência de mecanismos institucionalizados de participação social; e, vi. presença da fiscalização de agências de controle. A presença e a ausência de tais atributos, recursos e instrumentos foram usadas pelos autores para avaliar os dois conjuntos de capacidades proporcionadas pelos arranjos de implementação de cada programa estudado - ou seja, a capacidade estatal analisada como variável dependente. Por sua vez, os níveis de capacidade de cada dimensão constitutiva do conceito foram associados a resultados observados (entrega de serviços e inovação de processos) - nesse caso, a capacidade estatal é analisada como variável explicativa. Partindo desse quadro analítico, são abordados a seguir os seis critérios no contexto da implementação dos instrumentos da FSP.

iii. Procedimentos de implementação e monitoramento da política

O DCFSP estabeleceu suas atividades enquanto um processo contínuo de desenvolvimento e aprimoramento, para dar conta das diferentes fases de planejamento, execução e monitoramento da política. Contando com a participação de múltiplas formações profissionais, conforme mencionado anteriormente, desenvolveu em sua estrutura de gestão uma articulação direta e estreita entre as Divisões administrativas, permitindo tal trabalho multidisciplinar. Inicialmente, foi realizado planejamento estratégico com a definição das atribuições e metas, e desenvolveu um fluxo de trabalho com as principais etapas para aplicação dos instrumentos (^{SMDU, 2015b}, p. 11), conforme diagrama apresentado e descrito a seguir³:

Elaboração própria.

Diagrama 1: Fluxo de procedimentos para análise de imóveis vagos e ociosos 

Início e prospecção dos imóveis: com base nas definições estabelecidas pelo Plano Diretor Estratégico e Decreto regulamentador, que detalham as tipologias de imóveis notificáveis (não edificados, subutilizados e não utilizados) e as áreas de abrangência (inicialmente definidas pelas Operações Urbanas Centro e Água Branca, ZEIS, 2, 3 e 5 e depois ampliadas em 2015). As informações que sustentaram a prospecção dos imóveis foram extraídas dos sistemas municipais e outras fontes. Para imóveis não edificados e subutilizados, utilizou-se a base de dados de imóveis fornecida pela Secretaria Municipal de Finanças; e, para imóveis não utilizados, foram utilizadas bases complementares, como o Levantamento de imóveis na área central da FUPAM-COHAB de 2009, pré-vistorias e consulta às bases de concessionárias de serviços essenciais (^{SMDU, 2015b}, p.9).

Etapa 1. Cadastramento dos imóveis: etapa subsequente às análises iniciais, na qual foram abertos Processos Administrativos individuais para cada imóvel. As informações individualizadas foram inseridas no Cadastro da Função Social (desenvolvido pelo DCFSP em parceria com o Departamento de Produção e Análise de Informação, DEINFO), cujo banco de dados permitiu sistematizar as informações relativas aos imóveis nas etapas seguintes e após a notificação, acompanhar os prazos de impugnação, averbação, cumprimento das obrigações e outros (^{SMDU, 2015b}, p.10).

Etapa 2. Análises e diligências sobre os indícios de ociosidade: as análises dos imóveis foram complementadas com dados de outros sistemas de informações municipais, como o Cadastro de Edificações (CEDI) sobre a regularização da edificação, alvarás de construção ou reformas. Essas informações foram combinadas com diligências realizadas a partir da coleta de informações in loco, por meio de vistorias, registros fotográficos e verificação do croqui da localização do imóvel (^{SMDU, 2015b}, p.9).

Etapa 3. Consulta jurídica e situação cartorial: a análise jurídica teve como objetivo identificar o proprietário do imóvel constante na matrícula (muitas vezes diferente do que consta no cadastro municipal do IPTU), além de verificar outros elementos como: existência de ônus incidentes, checagem de impedimentos jurídicos, presença de Decreto de Utilidade Pública (DUP) ou de Interesse Social (DIS) com informações fornecidas pela Secretaria de Negócios Jurídicos. Para os casos de propriedade ou administração do imóvel por pessoa jurídica, foram levantadas informações da mesma na Junta Comercial do Estado de São Paulo (^{SMDU, 2015b}, p.9).

Etapa 4. Notificação: dispostos, reunidos e registrados os levantamentos anteriores em Processos Administrativos e no Cadastro da Função Social, se constatado que o imóvel não era cumpridor de função social, determinava-se a notificação da pessoa ou da empresa proprietária do imóvel para fins de PEUC. Conforme regulamentação, a notificação deveria ser expedida e entregue pessoalmente por funcionário da prefeitura, com a realização de até três tentativas. Se não encontrada ou se negado o recebimento, a notificação deveria ocorrer por meio de publicação de Edital no Diário Oficial. Para proprietários residentes fora do limite municipal a notificação deveria ser encaminhada via correio em carta registrada. (^{SMDU, 2015b}, p.10).

Etapa 5. Averbação: para dar garantia de publicidade e informar possíveis novos adquirentes do imóvel, a notificação da Prefeitura era averbada na matrícula com pedido encaminhado aos Cartórios de Registros de Imóveis. Caso fossem cumpridas as obrigações, era cancelada a averbação. Em 2014, foi firmada uma cooperação com a Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo, a fim de agilizar os trâmites junto aos Cartórios possibilitando as solicitações de matrículas e averbações por meio digital. (^{SMDU, 2015b}, p.10-16).

Resultados da implementação

Nesta seção, apresentamos os resultados da implementação dos instrumentos da FSP, a partir dos dados quantitativos reportados pela SMDU, compreendidos entre 2014 e 2019. Conforme mencionado, houve uma mudança na administração, com a posse do novo governo municipal em 2017 pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), com a primeira fase da gestão pelo prefeito João Dória sucedido por Bruno Covas após o primeiro ser empossado como governador em 2018.

As variações entre os períodos de 2014 a 2016 e 2017 a 2019 (Gráfico 1) podem ser, em grande medida, explicadas pela alteração de governos de diferentes espectros políticos, que implicou mudanças na estrutura institucional da SMDU. Há indícios de descontinuidade da aplicação dos instrumentos, conforme aponta ^{Campos (2018}). Rossetto e ^{Bonduki (2018}) reforçam esse fato e apontam que “a partir de 2017, a gestão municipal deixou de dar prioridade ao enfrentamento dessa questão, o que se evidencia na desestruturação do departamento responsável e na drástica redução no número de notificações” (Rossetto e Bonduki, 2018, p.222). Devido à obrigatoriedade de prestação de contas anual, o monitoramento da política foi acompanhado por atores sociais tanto do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU) quanto pelo Ministério Público Estadual, o que contribuiu para uma certa retomada das notificações em 2019, em conjunto com a mudança da gestão de SMDU fruto da alternância de prefeitos dos PSDB. Embora o controle social e a transparência sejam fundamentais para acompanhamento dos resultados, aponta-se que a sustentação da política ao longo de diferentes mandatos na Prefeitura de São Paulo apresenta fragilidades. O gráfico 1, a seguir, expressa essa dinâmica a partir do volume de notificações dos imóveis para fins de PEUC ano a ano:

Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (2014-2019).

Gráfico 1: Quantidade de imóveis notificados para fins de Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC) - 2014 a 2019 

Este volume acumulado de notificações compreendeu um total de 1565 imóveis ao final de 2019, equivalente a cerca de dois milhões de m² de área de terreno, sendo aproximadamente 70% dessa área de imóveis notificados em ZEIS, e 30% de imóveis notificados em Operações Urbanas e distritos da área central entre outros (^{SMDU, 2019b}).

Os resultados expressam que, ao final de 2019, dentre as notificações ativas para fins de PEUC, aproximadamente 34% (521) dos imóveis cumpriram com as obrigações de forma integral ou parcial dando uso aos imóveis e/ou apresentando projetos de construção para terrenos sem edificação. E os outros 60% (948) dos imóveis permaneciam pendentes do cumprimento. Entre eles, 501 imóveis foram submetidos ao IPTUp, conforme gráfico 2 abaixo. O encaminhamento desses imóveis à Secretaria de Finanças para fins de IPTU Progressivo no tempo vem sendo feito desde 2016, após regulamentação pelo Decreto Municipal nº 56.589, de 2015. Em 2018, o valor de arrecadação de IPTUp somava cerca de 20 milhões de reais (^{SMDU, 2018}), dado não apresentado em 2019.

Gráfico 2: Situação dos imóveis notificados para fins de PEUC - 2019 

Conforme apresentado, a implementação dos instrumentos de indução da função social da propriedade foi pensada a partir da articulação com outros instrumentos urbanísticos, como as Operações Urbanas Consorciadas (OUC) e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Na figura 1, abaixo, identificamos os imóveis notificados conforme localização, destacando os perímetros passíveis de aplicação dos instrumentos da FSP. A imagem demonstra a concentração de grande volume de notificações na região central do município, especificamente na Subprefeitura da Sé, onde também está a Operação Urbana Centro. Ressalta-se que também foram notificadas glebas com área de terreno maiores nas ZEIS dissipadas em subprefeituras menos centrais.

Elaboração por Carolina Passos (Mapping Lab) a partir dos dados da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (^2019b).

Figura 1: Localização dos imóveis notificados - 2019 

Considerações finais

Neste artigo, buscamos explorar o arranjo institucional constituído para implementação dos instrumentos urbanísticos da função social da propriedade em São Paulo. Tal iniciativa reflete a ação pública para redução da vacância imobiliária e foi desenvolvida em consonância com demais instrumentos da política de desenvolvimento urbano no município. Observamos que o arranjo institucional empregado nessa experiência foi pilar fundamental para a aplicação dos instrumentos da FSP, envolvendo a articulação de diferentes atores e uma coordenação centralizada, que teve como resultado um volume de notificações de imóveis ociosos expressivo. Assim, também buscamos registrar os processos, atividades e inovações que sustentaram a política municipal, no quadro histórico institucional da autoridade de planejamento urbano na cidade.

Tais procedimentos demonstram que a implementação dos instrumentos da FSP se deu a partir de um arranjo institucional que expandiu o escopo de atuação da autoridade de planejamento urbano, incorporando funções de gestão. Tal arranjo complementa as funções que historicamente constituíram o cerne da atuação desse setor, notadamente voltadas ao planejamento e regulação do uso do solo. A gestão da implementação dos instrumentos envolveu, além de grandes volumes de documentação e procedimentos de notificação, os processos de atendimento ao público e de mecanismos de transparência. Dessa forma, observando a trajetória do setor de planejamento urbano em São Paulo, argumentamos que o arranjo institucional em tela representou uma ampliação da atuação do setor, com a incorporação de novas funções.

A compreensão dos aspectos institucionais e burocráticos para implementação de instrumentos urbanísticos é fundamental para avaliar os principais fatores de êxito dos resultados alcançados pela política em questão. A análise preliminar dos resultados da política após uma mudança de gestão aponta que a descontinuidade da aplicação dos instrumentos estaria associada à alternância de governo, porém o arranjo institucional consolidado permite o monitoramento social e, em alguma medida, cobrança pela reanimação da política. Cabe ainda apontar outras possibilidades de pesquisa acadêmica e aplicada no âmbito do objeto em questão, como a realização de balanços sobre os impactos atingidos e potencial de transformação do solo urbano com a política, bem como a compreensão e análise aprofundada dos efeitos dos distintos arranjos institucionais nesses resultados.