1.1 A crítica de Amartya Sen às Teorias Clássicas de Desenvolvimento

O desenvolvimento considerado como um processo de expansão das liberdades reais individuais, que são o fim e o meio do processo de desenvolvimento surge com a teoria de Amartya Sen que se opõe à ideia de conceber o desenvolvimento apenas como acumulação de riqueza, nível de renda particular, de industrialização, e crescimento econômico medido através do Produto Interno Bruto (PIB)⁵.

Vivemos igualmente em um mundo de privação, destituição e opressão extraordinárias. Existem problemas novos convivendo com os antigos - a persistência da pobreza e de necessidades essenciais não satisfeitas, fomes coletivas e fomes crônicas muito disseminadas, violação de liberdades políticas elementares e de liberdades formais básicas, ampla negligência diante dos interesses e da condição de agente das mulheres e ameaças cada vez mais graves ao nosso meio ambiente e à sustentabilidade de nossa vida econômica e social. (SEN, 2010, p. 9)

O distanciamento entre ética e economia gerado pelo tratamento normativo e frio da economia moderna leva a uma exacerbação do individualismo. A rationalchoice “passa a ser base para o comportamento humano distanciando-se dos direitos essenciais para a vida”⁶.

Disposições sociais e econômicas, como serviços de educação e saúde, e os direitos civis, como a liberdade política, são colocados pelo autor como meios promotores do processo de desenvolvimento e fatores de promoção de liberdades substantivas. Estas últimas deveriam ser as indicativas do êxito de uma sociedade segundo a teoria do Desenvolvimento como liberdade, visão que se contrapõe àquele que se baseia apenas na renda. As liberdades substantivas são resultado do desenvolvimento e, por isso, a ausência de condições sociais e econômicas (como a falta de serviços de saúde ou condições de educação) limitam também as ações dos cidadãos, assim como suas liberdades, o que impede seu acesso aos alimentos, medicamentos ou remédios, conhecimento e até a atuar politicamente⁷.

As pessoas e as Instituições importam para a efetivação da liberdade como democracia⁸ e apesar da crise do paradigma do desenvolvimento econômico tradicional, Sen, desde a década de 1980 afirma ser necessário “fazer um bom uso dos formidáveis benefícios do intercurso econômico e do progresso tecnológico de maneira a atender de forma adequada aos interesses dos destituídos e desfavorecidos”⁹.

O autor não deixa de reconhecer a existência de contribuições das teorias de desenvolvimento, pois a despeito dos equívocos, poderiam auxiliar a identificação dos fatores que influenciam no crescimento econômico dos países menos desenvolvidos. Para ele, o desenvolvimento tem que ser atrelado ao nível de justiça social.

A justiça social está essencialmente relacionada às oportunidades que um Estado carreia a sua população, para que ela de fato possa fazer escolhas e exercer a cidadania plena. Essa justiça envolve uma “liberdade democrática” além da garantia de direitos sociais como saúde, proteção, educação, bem como direitos de segurança, habitação, liberdade e cultura¹⁰.

Contextualizada a nova noção de desenvolvimento, a partir da perspectiva do desenvolvimento humano, se torna importante encontrar vias de harmonização da expansão das atividades econômicas com a exigência de manutenção responsável dos “elementos naturais bióticos e abióticos de que dispõe o homem para satisfazer suas necessidades econômicas, sociais e culturais”¹¹.

A soma de fatores como desenvolvimento tecnológico, aumento da população e das exigências individuais (qualidade de vida, alimentação, saúde, educação, habitação, saneamento entre outras) fez crescer o uso (demanda) que o homem faz da natureza e dos recursos naturais, por exemplo, água, animais, ar, minerais, plantas ecossistemas etc.

O conceito de desenvolvimento econômico sustentável aplicável aos países em desenvolvimento se refere, com as contribuições do autor em estudo, diretamente ao incremento do padrão de vida material dos pobres.

que estão ao ‘nível do chão’, onde pode ser medido quantitativamente em termos do incremento da oferta de alimentos, rendas reais, serviços educacionais, cuidados com a saúde, saneamento e abastecimento d’água, estoques de emergência de alimentos e de recursos financeiros e também indiretamente no que concerne ao crescimento econômico do produto agregado, geralmente nacional¹².

Analisada a noção de desenvolvimento de Amartya Sen, passamos a tratar das restrições ao desenvolvimento impostas pelos países desenvolvidos aos que estão em processo de desenvolvimento, com base nas lições de Chang.

1.2 A Crítica de Chang às Restrições Econômicas e Ambientais Impostas aos Países em Desenvolvimento

Chang, em suas obras 23 Coisas que não nos contaram sobre o Capitalismo¹³ e Chutando a escada: estratégia de desenvolvimento numa perspectiva histórica: A estratégia do desenvolvimento numa perspectiva histórica¹⁴, desconstrói a ideia de que o livre mercado produziria resultados eficientes e justos, contudo, como o autor menciona na introdução da primeira obra, afirma reconhecer que “o capitalismo ainda é o melhor sistema econômico inventado pela sociedade”¹⁵.

Em Chutando a Escada [...], o autor quebra o paradigma da “cartilha capitalista”, geralmente pregada pelos Estados Unidos em que os países do terceiro-mundo deveriam reproduzir “lições” dos países desenvolvidos¹⁶. Ele analisou sistematicamente como os modelos de tal “cartilha” de correção econômica e institucional não foram seguidos quando os países hoje da “primeira classe” estavam eles mesmos, em processo de desenvolvimento.

Revela Chang em conclusão às suas pesquisas¹⁷ com metodologia histórica que os países desenvolvidos pregam um tradicionalismo, ou seja, uma “ortodoxia econômica”, mas em suas políticas sempre dançaram ao sabor de sua posição na esfera da competição internacional (nas variadas áreas)¹⁸. Quando estava em pleno processo de crescimento, criavam barreiras protecionistas que blindavam sua indústria debutante; promoviam a importação de mão de obra especializada e contrabandeavam sem cerimônias o maquinário necessário. Além disso, práticas menos honrosas também eram adotadas: violação de patentes e marcas e ainda, espionagem industrial.

Ao encontrar lugar no seleto clube das economias mais desenvolvidas, emergiu das profundezas teóricas e ideológico-discursivas desses países a defesa do livre comércio e dos investimentos internacionais; o estímulo às privatizações (como lição obrigatória aos menos favorecidos); desregulamentação das áreas financeiras e industriais. Interessante contextualizar a questão ambiental, que se assemelha muito à política de conveniência relativa aos direitos humanos estadunidense: “façam o que eu digo, não façam o que eu faço”. Não é demais lembrar que os EUA representam uma sociedade excessivamente consumista¹⁹, de cultura armamentista, apresenta altos níveis de emissão de gás carbônico e voraz consumidora de recursos naturais.

Paradoxalmente, iniciaram uma velada interferência na liberdade de circulação de trabalhadores qualificados e de tecnologia, bem como se tornaram grandes protetores dos direitos autorais, marcas e patentes. “Assim, parece que as raposas têm se transformado em guardiãs do galinheiro com perturbadora regularidade”²⁰.

Chang afirma que, ao contrário do que comumente se acredita, o desempenho dos países em desenvolvimento no período em que o estado dominava o desenvolvimento foi superior ao que eles alcançaram durante o período subsequente de reforma voltada para o livre mercado.

Além disso, também não é verdade que quase todos os países ricos tenham ficado ricos por meio de políticas de livre mercado. A verdade é mais ou menos o oposto. Com apenas algumas exceções, todos os países ricos de hoje, entre eles a Grã-Bretanha e os Estados Unidos os supostos ‘lares do livre comércio’ e do ‘livre mercado’ ficaram ricos por meio da combinação do protecionismo, subsídios e outras políticas que hoje eles aconselham os países em desenvolvimento a não adotar. As políticas de livre mercado tornaram poucos países ricos até agora e poucos ficarão ricos por causa dela no futuro²¹.

Em suma, países desenvolvidos, especialmente os norte-americanos passam a

exigir dos países em desenvolvimento padrões institucionais que eles mesmos não tinham quando estavam em estágios comparáveis de desenvolvimento, os PAD (países avançados) estão usando, efetivamente, dois pesos e duas medidas, e lesando-os com a imposição de muitas instituições de que eles não precisam e as quais não podem sustentar²².

O autor defende que em muitos casos, uma solução política mais incisiva e ágil pode ser preferível às instituições, principalmente se sua manutenção for onerosa, ou seja, ele “apoia uma participação do Estado e das instituições no processo de desenvolvimento, desde que ocorram de forma adequada ao contexto do país”²³.

2.1 Estratégias de Políticas Públicas Ambientais Municipais, Estaduais e Federais

A intervenção do Estado é fundamental na correção das externalidades negativas decorrentes das atividades econômicas, mediante a concessão de subsídios, fiscalização, imposição de multas ou por meio dos incentivos da internalização das externalidades positivas, como pagamento por serviços ambientais, visando produzir tanto quanto possível, as externalidades positivas.

A legislação de controle continua a ter sua importância na consideração das bases das políticas ambientais. Cristiane Derani²⁴ explica que o Princípio do Poluidor Pagador, embutido nas legislações ambientais, necessariamente se fará presente nas políticas públicas, isto é, por ser “um princípio estrutural”, se manifesta não propriamente como um determinante de comportamento para o empresário, mas como uma forma de orientação para o mesmo. Pode também, ser utilizado tanto para o aplicador da legislação, especialmente na formação de políticas públicas, como o legislador na elaboração de textos destinados a uma proteção mais eficiente dos recursos naturais.

As estratégias atuais, nas quais se tem alcançado relativo sucesso e merecem acompanhamento, são as que associam o cuidado ambiental com os instrumentos econômicos para induzir a essa compatibilização de empreendimentos econômicos e o meio ambiente.

Especificamente, o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) representa uma grande quebra de paradigma e um novo modelo de gestão ambiental²⁵. Aproxima-se do princípio do protetor-recebedor “por ser essencial na manutenção e preservação dos Serviços Ecossistêmicos, com a indução de atitudes sustentáveis e corretas dos provedores”. O Pagamento por Serviço Ambiental instrumentalizado por um contrato traz uma obrigação de fazer ou não fazer. Objetiva às atitudes de conservação, proteção, melhoramento, ou seja, às boas práticas empenhadas na manutenção dos ecossistemas.

Os benefícios do protetor-recebedor também podem estar relacionados aos créditos, financiamentos públicos, amortização de dívidas de produtores rurais e incentivos tributários. Contudo, o importante é que qualquer critério de classificação de que se utilize considere os critérios sociais por isso, “é plenamente possível, e até recomendável, atribuir prioridade de participação à produtores rurais familiares, comunidades tradicionais e povos indígenas, sempre que atendido o critério ecológico”²⁶.

O Pagamento por Serviço Ambiental foi criado com a finalidade de retribuir a conduta (obrigação de fazer ou não) do dono da terra²⁷ para manter, preservar, conservar e restaurar o meio ambiente, respeitando sempre o princípio da razoabilidade, igualdade e isonomia, portanto, merecedor de uma retribuição/gratificação pelos benefícios prestados a coletividade.

Cabe mencionar as lições de Amartya Sen, uma vez que há uma livre escolha para o produtor, onde suas liberdades e direitos contribuem de forma eficaz para o progresso econômico, além de constituírem o próprio desenvolvimento²⁸ ou a importância do papel dos mercados, na medida em que eles podem contribuir com o desenvolvimento e para a elevação do crescimento fomentando o progresso econômico e permitindo a livre troca e transações entre as pessoas²⁹; mas isso não exclui o papel do custeio social, da regulamentação pública ou da boa condução dos negócios do Estado quando eles podem enriquecer a vida humana e ao mesmo tempo promover a sustentabilidade ambiental.

A análise para a inserção no programa de Pagamento de Serviços Ambientais deverá ser feita de forma pragmática e equitativa. A ação tende a ser bem-sucedida porque conta com a voluntariedade do proprietário em resguardar os Serviços Ambientais, o que torna tudo mais fácil em virtude de que o seu monitoramento depende dos próprios provedores e beneficiários que terão interesses em cumprir para receber a gratificação ou recompensa. Essa consideração é especialmente importante porque o autor destaca que a privação de liberdade econômica pode gerar a privação de liberdade social, assim como a privação de liberdade social ou política pode gerar a privação de liberdade econômica³⁰.

As três esferas têm possibilidade de trabalhar com o instrumento, dentro de sua competência concorrente. Observa-se que a maior incidência de utilização desse instrumento tem se dado em nível federal, por meio da Agência Nacional de águas e estadual, conforme se verá nos tópicos seguintes, mas alguns municípios tem se desincumbido de utilizar esse importante instrumento de proteção do meio ambiente, o projeto pioneiro de Pagamento por Serviços Ambientais foi na cidade de Extrema-MG-Brasil.

O Pagamento por Serviço Ambiental como um instrumento econômico de gestão ambiental é estratégico, e representa um exercício da liberdade, tanto instrumental quanto substancial. As condutas dos agentes provedores sejam de restauração, preservação, manutenção e manejo são garantidos por um objeto bem delimitado do contrato celebrado entre os envolvidos, além disso, garantem renda aos mais necessitados e é dependente do expresso consentimento do provedor do Serviço Ambiental.

O contrato de Pagamento por Serviço Ambiental tem a função socioambiental de garantir a qualidade sustentável dos Serviços Ambientais de tal forma que se encontre o ponto de equilíbrio entre o desenvolvimento econômico e meio ambiente.

Há críticas em relação à falta de regulamentação federal dos programas e estratégias de políticas ambientais tais como o Pagamento por Serviços Ambientais e o Bolsa Floresta, de forma que se unifiquem procedimentos e haja uma padronização que promova a equidade no desenvolvimento desses programas.

2.2 Programa Bolsa Floresta Amazonas

A Lei 3.135/2007 e a Lei Complementar 53/2007 institucionalizaram o programa Bolsa Floresta após um longo processo atrelado ao Programa Zona Franca Verde e à criação da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SDS) do Estado do Amazonas.

O Programa Bolsa Floresta foi rapidamente iniciado pela Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SDS), em setembro de 2007, e passou a ser realizada pela Fundação Amazonas Sustentável (FSA), a partir de março de 2008.

O Programa Bolsa Floresta Amazonas atua por meio de quatro componentes. Levam-se em conta a renda, o componente social, familiar e a presença de associativismo.

A partir do engajamento das famílias dentro e no entorno de Unidades de Conservação estaduais, os componentes lhes asseguram ganhos diretos, benefícios sociais em nível comunitário, apoio ao associativismo, atividades de produção e geração de renda sustentável por meio de preservação e conservação da área em que se vive³¹.

Uma fundação privada, sem fins lucrativos, cuja finalidade e objetivo se destinam ao desenvolvimento e administração de programas de mudanças climáticas, conservação ambiental e desenvolvimento sustentável. Desse momento em diante a iniciativa do governo do Amazonas e o Banco Bradesco, a Fundação Amazonas Sustentável - FAS foi estabelecida a Lei 3.184/2007³².

O Programa Bolsa Florestal é consiste numa forma de compensação financeira para os serviços prestados pelas populações tradicionais e indígenas do Amazonas: a conservação das florestas. O programa inaugura-se com um termo de compromisso assinado pela Fundação Amazonas Sustentável - FAS e pelas populações que conservam as florestas do Amazonas. As comunidades assumem o compromisso de desmatamento zero ou redução deste, e a FAS assume o compromisso de implementar os quatro componentes do Programa Bolsa Floresta acima mencionados.

O Programa Bolsa Floresta está voltado prioritariamente às populações residentes nas unidades de conservação estaduais³³. A voluntariedade se faz presente na medida em que a adesão voluntária ao programa requer:

a) a participação em oficinas, capacitação em mudanças climáticas e Serviços Ambientais;

b) a não abertura de novas áreas de roçado em áreas de florestas primárias;

c) e o ingresso ou permanência dos filhos na escola³⁴.

O programa tem como objetivo apoiar e potencializar respostas às necessidades sociais e econômicas das populações ribeirinhas das Unidades de Conservação estaduais do Estado do Amazonas, geradas pela extrema pobreza e por vezes, isolamento geográfico.

A estratégia é ainda, melhorar a qualidade de vida por meio da valorização e manutenção da floresta viva, política pública totalmente afinada à virada paradigmática da deepecology na região amazônica. Um bom exemplo de democracia com facticidade³⁵.

2.3 Projetos de Pagamento por Serviços Ambientais Ligados à Proteção de Recursos Hídricos

O serviço ambiental dos recursos hídricos tem como principal produto a água. Ela é o elemento natural, “multifuncional-social”, econômica, política, geopolítica, jurídica e ambiental que, por ser recurso natural esgotável e escasso, deve ter o seu uso ético implementado; ser solidariamente partilhada e holisticamente cuidada³⁶.

A Agência Nacional de Águas criou o Programa Produtor de Água, em 2001. O projeto Conservador das Águas veio logo após, com a finalidade de estimular a política de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA).

Em busca de reforçar a proteção hídrica no país, desenvolveram-se atividades de orientação, incentivo e certificação voltados para a diminuição da erosão e do assoreamento de mananciais no setor rural, favorecendo a melhoria da qualidade e da ampliação e regularização da oferta de água em bacias hidrográficas de importância estratégicas para o país³⁷.

O pagamento por serviço ambiental é uma forma de compensação e gratificação ao proprietário ou possuidor que toma atitudes de preservação e conservação da água, resguardando a sua qualidade e quantidade a toda coletividade porque favorece a preservação das nascentes, matas ciliares e as áreas de captação³⁸.

O Programa Produtor de Água da ANA se efetiva por meio de articulações e parcerias entre instituições das esferas municipal, estadual, federal e privada, visando o desenvolvimento da política de Pagamento por Serviços Ambientais - PSA como um instrumento de incentivo aos produtores rurais que adotarem, de forma voluntária, práticas voltadas à conservação de água e solo.

As cidades em que o projeto Produtor de Água da ANA foi implementado estão em pleno desenvolvimento do seu trabalho Conservador das Águas³⁹. Este é sem dúvidas um fator de sucesso que pode ser apontado, dado a quantidade de localidades em que já é possível proceder aos estudos, avaliações e monitoramento da prática empírica do projeto no âmbito nacional.

O Projeto Conservador das Águas é a primeira experiência brasileira em Pagamento por Serviços Ambientais, instituído por uma lei municipal, foi concebido com o objetivo de manter a qualidade dos mananciais de Extrema (MG) e promover a adequação ambiental das propriedades rurais, priorizando uma ação mais preventiva do que corretiva. O entendimento era que o mecanismo de comando e controle como único instrumento de gestão ambiental para adequação ambiental das propriedades rurais já havia se esgotado. Ele não garantia o aumento da cobertura florestal ou a preservação dos mananciais. Um instrumento econômico na linha do PSA se mostrava mais eficiente⁴⁰.

Além do projeto “Produtor de Água da ANA”, tem-se o “Conservador das Águas”, projeto com o objetivo tanto de induzir práticas de conservação do solo, quanto realizar a adequação ambiental de toda a propriedade, definida a partir de critérios técnicos e legais que incentivem a conservação do solo, o aumento da cobertura vegetal e a “implantação do saneamento ambiental nas propriedades rurais do município”⁴¹.

O órgão público municipal realiza periodicamente os pagamentos aos proprietários rurais que optaram por aderir ao programa em troca dos seus compromissos na conservação e recuperação “de áreas que contenham nascentes, de áreas de Preservação Permanentes e Matas Ciliares, aumentando o potencial hídrico existente em suas propriedades”. Assegura-se toda a assistência técnica e fornecimento de materiais necessários para implantação do projeto.

O melhor é que essa interação com os participantes dos projetos resulta em internalização das externalidades ambientais positivas nessas áreas, promovendo a tomada de consciência da sociedade envolvida, além de ser capaz de promover o aumento da oferta dos Serviços Ambientais pelas regiões próximas de onde os projetos pioneiros são estabelecidos.