1. Introdução

Problema recorrente na agenda de investigação social e política consiste em desvendar a constituição de equilíbrios nas relações sociais (^{Elster, 1989}): por que algumas nações possuem instituições democráticas e outras não, por que certas democracias são estáveis, enquanto outras apresentam ciclos endêmicos de crise institucional, que fatores podem explicar as variações registradas em regimes poliárquicos, como relações executivo-legislativo, fórmula eleitoral, sistemas partidários, tamanho e prerrogativas de burocracias públicas, estrutura federativa, extensão e eficácia de políticas públicas. Instituições, foi a resposta apresentada pela teoria positiva, nas três últimas décadas (^{North, 1990}; ^{Shepsle, 1986}; Shepsle, 1989; ^{Shugart & Carey, 1992}; ^{Lijphart, 1999}; ^{Norris, 2008}). Contudo, é inevitável a pergunta seguinte: Qual configuração institucional é mais apta para produzir equilíbrio e ordem política estável? Poder concentrado baseado em virtudes políticas do soberano? Governo dividido em pontos de veto que se neutralizam reciprocamente? Em toda a longa tradição do pensamento político antigo e moderno, pode-se encontrar abundante oferta de teorias normativas e positivas exaltando diferentes configurações institucionais suposta ou efetivamente capazes de converter conflitos sociais em equilíbrios políticos.

Resta, contudo, o problema: instituições que promovem equilíbrios, concentram ou dispersam poder e decisões?

Para explorar esta questão, o artigo está organizado da seguinte forma: além desta introdução, a primeira seção revisita o mainstream da teoria política comparada, procurando reconstituir como esta procurou desvendar a identificação de mecanismos que permitam explicar como instituições podem fazer a diferença na produção de equilíbrios e estabilidade política. A segunda e terceira seções tem por objetivo analisar os esforços da literatura de política comparada no sentido de isolar quais instituições importam na geração de equilíbrios em duas áreas: na segunda seção são apresentados os debates sobre modelos institucionais mais eficazes para as novas poliarquias surgidas a partir dos anos 80 e 90; na terceira seção, buscou-se inventariar os diagnósticos acerca de quais são as instituições mais eficazes no sentido de neutralizar corrupção e estratégias rente-seeking. Finalmente, a conclusão procura sintetizar as observações e apontar agendas de investigação.

2. Como Instituições Importam?

A literatura institucionalista tem apresentado exemplos abundantes de como certas instituições, uma vez criadas, são capazes de produzir efeitos fortes, reconvertendo preferências e estratégias dos agentes políticos e, com isto, promovendo equilíbrios estáveis. Entretanto, a uma causalidade robusta conferida às instituições, deve ser capaz de enfrentar o desafio de explicar a origem destas próprias instituições, as condições nas quais cada configuração institucional foi escolhida por elites políticas que irão sofrer, posteriormente, coerções exercidas pelas regras eleitas por elas próprias.

Instituições podem ser parcimoniosamente definidas como regras que definem quem pode participar da tomada de decisões e quais seus graus de liberdade para escolher e implementar preferências políticas frente ao estoque de alternativas disponíveis. Envolvem, portanto, regras de escolha de órgãos decisórios, procedimentos para a tomada de decisões e quais as decisões que podem ser adotadas pelas autoridades governamentais. O desafio, desta forma, consiste em atribuir status de mecanismos causais aos arranjos institucionais responsáveis por decisões políticas, demonstrando como -não quaisquer- mas regras institucionais x incrementam a probabilidade de resultados y .

Assim, a proposição de que institutions matters ou narrativas descrevendo equilíbrios improváveis gerados a partir da presença de regras e procedimentos institucionais, torna-se insuficiente, a menos que o esforço analítico possa desvendar como instituições importam, isolando os mecanismos causais que relacionam determinadas regras a determinados resultados.

Representaria menosprezo ao fair-play acadêmico negligenciar que o chamado “paradigma majoritário” (^{Melo, 2007}) constituiu esforço considerável para vincular um set de regras institucionais a resultados, em especial na forma de estabilidade política e governamental.

Pode-se estabelecer uma relação entre mecanismos de decisão pública e outcomes resultantes destes procedimentos? Para o axioma majoritário (^Riker,1962; Przeworski, Stokes & ^{Manin, 1999}), equilíbrios institucionais são mais prováveis sob arranjos que favoreçam a manifestação de maiorias, através de fórmulas de seleção de representantes baseadas em plurality e quórum deliberativo sem a exigência de maiorias qualificadas. Exemplo desta interpretação pode ser encontrado no inventário promovido por ^{Sartori (1976}) sobre colapsos democráticos, ao isolar em casos como a República de Weimar, Terceira e Quarta repúblicas francesas, na Itália pós-guerra, e no Chile pré-autoritário, um similar DNA no “pluralismo polarizado”, caracterizado por fragmentação partidária, ocupação do centro político, distância ideológica, potencializados por fórmula eleitoral proporcional comum a todos.

O “paradigma majoritário”, pode ser identificado por uma preferência normativa à concentração de autoridade governamental como precondição para estabilidade governamental e o exercício da responsabilização eleitoral (^{Melo, 2007}; Powell Jr., 2000; ^{Manin, Przeworski & Stokes 1999}). O principal argumento do axioma majoritário é o de que maiorias unipartidárias são mais aptas para enfrentar os paradoxos da escolha pública, localizados na intransitividade das decisões coletivas, ciclicidade dos resultados e externalidades sociais, incrementando a probabilidade da geração de equilíbrios institucionais. Estabilidade temporal é, assim, o efeito esperado a partir da configuração de arranjos institucionais majoritários.

Desenhos institucionais de “democracias majoritárias” configuram-se a partir de regras eleitorais legislativas uninominais, com os efeitos esperados na forma de bipartidarismo e de governos de maioria unipartidária, que dominam a agenda parlamentar, obtendo elevado êxito na aprovação de suas propostas. Em adição, disponibilizam escassos pontos de veto institucionais, resultado de estruturas unitárias de governo e legislativos unicamerais ou bicameralismo assimétrico, ausência de controle judicial de constitucionalidade ou a exigência de maiorias sobredimensionadas para mudanças constitucionais (^{Lijphart 1999}). Democracias majoritárias produziriam governos dispondo de concentração nos processos decisórios e elevada eficiência na implementação de seus respectivos programas, minimizando a ocorrência de maiorias cíclicas e a intransitividade das escolhas sociais.

Proposições sobre os efeitos de equilíbrio provocados por arranjos majoritários podem ser encontrados proposições sobre os efeitos de sistemas eleitorais sobre sistemas partidários. Pioneiro neste sentido foi o trabalho de ^{Duverger (1954}, 1986) ao formular suas leis sociológicas, reivindicando um modelo generalizante capaz de isolar as conexões entre regras eleitorais e partidos. A proposição original de Duverger sugeria que sistemas de pluralidade deveriam conduzir a um dualismo com alternância entre os dois maiores partidos, sistemas de maioria com ballotage gerariam um multipartidarismo flexível, interdependente e relativamente estável, e a representação proporcional, um sistema multipartidário, mas rígido, com partidos independentes e estáveis.

Versão mitigada da proposição original de Duverger foi explorada em trabalhos de ^{Sartori (1976}). Propondo-se a recuperar o filão dos efeitos da engenharia eleitoral sobre o formato dos sistemas partidários, Sartori prudentemente oferece um modelo mais modesto, limitando seu esforço preditivo aos sistemas eleitorais fortes, compreendidos como aqueles que geram efeitos sobre o número de partidos. Agora, nem todos as fórmulas eleitorais produzem consequências, ficando esta aptidão restrita ao first-past-the-post. Neste caso, conforme Sartori, as regras podem contribuir para congelar um bipartidarismo pré-existente, ou mesmo, exercer um efeito redutor sobre o número de partidos, quando de sua implantação. Contudo esta compressão somente ocorrerá na presença de [1] um sistema partidário estruturado , o que deveria explicar a exceção representada pela Índia; e [2] uma dispersão cruzada dos eleitorados , ausente no Canadá, justificando sua diferença à predição do modelo. O problema é que feita a concentração de foco (pluralidade), e estabelecidadas as exceções, restarão 4 casos explicáveis pelo paradigma: Inglaterra, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia. Em comum, além de um sistema uninominal de maioria simples, a cultura anglo-saxã na origem de sua formação social.

Fatores que potencializam as dificuldades para que eleitores possam identificar partidos e legisladores responsáveis pelas políticas governamentais afetariam a “clareza de responsabilidade” (Powell, 2000; Powell & Vanberg, 2000), reduzindo a eficiência de accountability eleitoral. Para Powell, democracias majoritárias, baseadas em governo unipartidário, permitem maior clareza de responsabilidade, uma vez que facilitam a associação, pelo eleitor, entre Governo, partido e candidatos parlamentares. Inversamente, governos minoritários, ou ainda de coalizão partidária, partilham responsabilidades, incrementando os custos para a aquisição de informação relevante ao julgamento retrospectivo. Argumento oposto pode ser encontrado em Strom (1997), para quem gabinetes minoritários ou de coalizão não afetam negativamente a capacidade dos eleitores em exercer sanções ex post a seus representantes.

A proposição “democracias majoritárias = estabilidade institucional” tornou-se disputada especialmente a partir dos trabalhos de Arend Lijphart em torno às “democracias consociativas”. Examinando inicialmente o caso da Bélgica (Lijphart, 1969) que fora capaz de produzir ordem poliárquica estável, a despeito de clivagens territoriais, linguísticas e religiosas, multipartidarismo e governos de coalizões sobredimensionadas, Lijphart posteriormente conferiu dimensão comparativa à sua análise, associando estabilidade institucional não apenas às enaltecidas experiências de democracias “majoritárias”, mas identificando também capacidade para rotinização de conflitos e longevidade institucional na família das poliarquias “consociativas”.

Em sua última versão (^{Lijphart, 1999}), após isolar poliarquias sem descontinuidade institucional desde 1974 -portanto com razoável estabilidade e longevidade em suas instituições- Lijphart consolidou sua tipologia institucional, identificando em um desenho consocional atributos que até então eram atribuídos pela literatura de inspiração shumpeteriana, exclusivamente aos modelos “majoritários.

Democracias consociativas são, para Lijphart produto de uma combinação baseada em gabinetes de grandes coalizões, produzindo em sua versão extrema, equilíbrio entre Executivo e Legislativo; multipartidarismo; representação proporcional; corporativismo dos grupos de interesse; estrutura federal e descentralizada; bicameralismo simétrico e incongruente, quóruns elevados para mudança constitucional, revisão de constitucionalidade e independência do Banco Central. Em suma, uma engenharia constitucional que amplia prerrogativas de minorias políticas, maximizando pontos de veto institucionais, localizados em coalizões governamentais, fragmentação e ausência de maiorias unipartidárias, governos sub-nacionais com recursos e prerrogativas legais, bicameralismo forte, Judiciário com atribuição de revisão de constitucionalidade, minorias capazes de bloquear alterações constitucionais de modo unilateral. Testando a associação entre indicadores de consociativismo e variáveis de desempenho institucional, Lijphart identificou uma associação forte entre democracias consociativas e desempenho governamental nos terrenos econômico e social, inclusividade e aptidão institucional para a neutralização de violência política.

Em direção convergente, ^{Norris (2008}), testou o modelo de instituições power-sharing para além dos 36 casos explorados anteriormente por Lijphart. Desta forma, casos como as discrepâncias observadas no desenvolvimento institucional em Benin e Togo foram explicadas pela vocação das instituições políticas em adotar contornos mais flexíveis e de partilha de poder no primeiro caso. A despeito de estrutura social e econômica similar nos dois países africanos vizinhos, com indicadores sociais igualmente negativos a prognósticos democráticos, a sustentabilidade institucional em Benin deveria ser explicada -argumenta Norris (2008, p.6)- como consequência de instituições mais flexíveis para e incorporar grupos étnicos e partilhar o poder.

Por décadas, o “paradigma majoritário” promoveu confiança na capacidade exclusiva de instituições desenhadas para fomentar maiorias unipartidárias e eliminar pontos de veto em promover equilíbrios institucionais. A descoberta de que democracias “consociativas” poderiam gerar resultado semelhante sob a forma de estabilidade das instituições poliárquicas, projeta um paradoxo à teoria institucional: afinal, quais instituições importam na produção de equilíbrios políticos?

Na sequência, este artigo procura examinar como os diagnósticos orientados para desenhos institucionais que maximizam concentração ou dispersão de decisões repercutiram sobre duas áreas relevantes para investigações comparadas nas últimas décadas: a escolha de modelos constitucionais aptos a promover estabilidade para as novas poliarquias emergentes desde os anos 80 e a engenharia institucional apropriada para neutralizar corrupção nas estratégias dos agentes políticos.

3. Quais as Instituições mais Aptas a Produzir Estabilidade para as Novas Poliarquias?

Diagnóstico considerando estabilidade política como função de desenho institucional mais apto a manufaturar maiorias unipartidárias -ou, ao menos coalizões minimamente vitoriosas- neutralizando a constituição de veto-players responsáveis por incrementar os custos de produção de maiorias e decisões governamentais, a exemplo do federalismo e representação proporcional, terminou por influenciar análises sobre as instituições políticas pós-autoritárias na América Latina. Foge aos propósitos deste trabalho promover uma exaustiva reconstituição histórica acerca da “terceira onda democrática”, o que pode ser encontrado em trabalhos de referência sobre o tema (^{Huntington, 1991}; O’Donnel; Schmitter & Whitehead, 1986). De forma mais modesta, esta seção pretende oferecer uma reconstituição sobre os diagnósticos institucionais formulados como resposta ao problema da estabilidade institucional das novas poliarquias.

O influente prognóstico formulado por Juan ^{Linz (1990},1991) atribuiu causalidade ao mecanismo presidencialista de separação os votos para a escolha presidencial/congressual, pelo menos quatro efeitos adversos à geração de prospectos favoráveis à estabilidade poliárquica: (i) legitimidade dual entre Presidência e Congresso; (ii) mandato presidencial fixo, sem dispositivo alternativo face a shortcut institucional ou esgotamento do apoio popular do chefe de governo, (iii) relações entre Executivo e Legislativo dominadas por conflitos de natureza soma-zero, com ausência de incentivos para cooperação legislativa e escassos recursos à disposição governamental para a preservação de disciplina em sua base congressual e, finalmente, (iv) carência de uma força moderadora, apta a interferir nos momentos de curto-circuito governo/legislativo.

A interpretação de ^{Mainwaring & Shugart (1993}) representou variante nesta proposição, deslocando do presidencialismo em si para a combinação presidencialismo + multipartidarismo o fator gerador de incremento nos custos de constituição de maiorias governamentais e impasse governo/congresso. Os mecanismos responsáveis por quebra no equilíbrio não estariam necessariamente na separação de poderes, mas na combinação gerada pela realização de eleições presidenciais por plurality e baixo M, simultânea à realização de eleições legislativas com RP e M elevado, o que incentivaria multipartidarismo com altos custos para maiorias governativas.

Previamente, ^{Shugart & Carey (1992}) já haviam menosprezado a dicotomia presidencialismo/parlamentarismo, como explicação para instabilidade política, identificando os mecanismos causais responsáveis na configuração de poderes legislativos e não legislativos, à disposição de chefes de governo. No conjunto de poderes legislativos, Shugart & Carey (1992: 150) consideram: (a) prerrogativa presidencial de veto total e/ou parcial e o quórum necessário para sua derrubada; (b) poder para editar decretos; (c) definição de áreas de iniciativa legislativa exclusiva atribuída à autoridade presidencial; (d) controle sobre a elaboração do orçamento, e, (e) prerrogativa de apresentação de proposta de referendo. Paralelo, poderes não legislativos são aqueles relativos a (f) indicação/demissão do gabinete ministerial, (g) existência de voto de censura por parte do legislativo, e (h) recurso à dissolução da Assembléia. Probabilidade de breakdowns seriam menores sob configuração institucional com prerrotativas presidenciais limitadas, como maioria simples para derrubada de veto presidencial e o uso de decreto restrito a circunstâncias excepcionais e por intervalos de tempo curtos, combinados a fatores responsáveis por reduzir custos na formação de maiorias governamentais. Sob estas coordenadas, presidentes teriam dispositivos limitados para imposição unilateral de preferências e oposições teriam margens de interferência, resultando em estrutura de oportunidades na qual ambos receberiam incentivos para cooperação.

A distinção introduzida por ^{Stepan (1999}) entre federações demos-constraining e demos-enabling - caracterizada por graus de autonomia legislativa de governos subnacionais, e escassos incentivos das regras eleitorais à nacionalização do sistema partidário- identifica modelos de federação que ao multiplicar pontos de veto institucionais, contribuem para reduzir o potencial para a formação de maiorias governamentais e seus recursos na conversão de suas agendas em decisões de governo. Chefes de Governo seriam constrangidos a barganhas com autoridades subnacionais (governadores, senadores e prefeitos), incrementando custos para a aprovação de suas prioridades governamentais. Nesta perspectiva, autoridades sub-nacionais exerceriam influência sobre representantes legislativos de suas circunscrições eleitorais respectivas, terminando por impor uma agenda dominada por interesses regionais específicos em detrimento de políticas públicas nacionais (^{Abrucio e Samuels 1997}, Abrucio 1998, ^{Mainwaring 1999}).

Nas últimas duas décadas, interpretações alternativas ganharam força, contestando justamente a associação entre ausência de mecanismos majoritários e a inevitabilidade de crises decisórias. Promovendo contraste entre o comportamento das instituições políticas brasileiras sob as constituições de 1946 e 1988, ^{Figueiredo e Limongi (1999}) isolaram um padrão de sucesso e domínio do Poder Executivo na produção legislativa do Congresso Nacional pós-1988, em contraste direto com indicadores de paralisia decisória do período entre 1946 e 1964. A despeito da manutenção da mesma engenharia constitucional, caracterizada por presidencialismo, representação proporcional e federalismo bicameral- a taxa de sucesso na aprovação da agenda presidencial entre 1988 e 2006 subiu para 75%, e o domínio do Executivo sobre a agenda congressual atingiu 83% das leis aprovadas (Figueiredo e Limongi 2007, p. 157). Deslocando o foco da explicação dos sistemas eleitoral e de governo - uma vez que estes são constantes no comparativo entre as Repúblicas de 1946 e 1988 - Figueiredo e Limongi analisaram as regras do processo legislativo que normatizam as relações entre Poderes Executivo e Legislativo, destacando uma “pouco notada continuidade legal entre o período autoritário e o atual” neste particular (Figueiredo & Limongi 1999, p.11). Nesta perspectiva, diferentes mecanismos institucionais permitiriam ao Executivo exercer controle sobre o timing e conteúdo da pauta legislativa, reforçando a centralização do processo legislativo congressual: (i) poder de decreto (medida provisória), que altera unilateralmente o status quo e transfere à oposição e ao Congresso o custo da formação de maiorias necessárias para derrubá-los; (ii) prerrogativa de iniciativa exclusiva sobre diversas áreas (matérias orçamentária e fiscal, sobre organização administrativa ou com repercussão financeira); e (iii) poder de alterar a ordem de votações no Congresso por meio dos pedidos de urgência (Figueiredo e Limongi 1999 e 2007).

Por outro lado, pode-se localizar uma explicação alternativa, para a qual estabilidade e aprovação da agenda governamental em gabinetes presidencialistas seriam efeitos do grau de coalescência das coalizões partidárias do governo, equivalente à proporcionalidade entre representação congressual de legendas governista e sua participação no gabinete ministerial (^{Amorim Neto, 2009} e ^{Santos, 2006}). Coalescência elevada, produziria equilíbrio no qual nenhum partido da coalizão teria incentivos para ampliar seu espaço sem o risco de desintegrar a própria coalizão, ameaçando o desempenho do governo e reduzindo as chances eleitorais futuras daqueles que o integram. Disto decorreria incremento na disciplina partidária no interior da coalizão de governo. Assim, mesmo dispondo do mecanismo do poder de agenda, presidentes com coalizões caracterizadas por baixas taxas de coalescência apresentariam baixa capacidade em aprovar suas proposições legislativas.

Persiste o puzzle, afinal, quais instituições importam mesmo?

4. Instituições Explicam Corrupção?

Nas últimas décadas, o fenômeno da corrupção em instituições públicas ganhou destaque na agenda de pesquisa de cientistas políticos e economistas, seja associando transparência institucional e comportamento rent-seeking em margens residuais como ambiente favorável para investimentos e desenvolvimento econômico, seja procurando isolar configurações institucionais mais aptas à atribuição de prêmios e sanções ao comportamento dos agentes políticos. Assim, ^{North (1990}), ^{Mauro (1995}), ^{Bardham (1997}), ^{Rose-Ackerman (1999}), ^{Hodgson & Jiang (2007}), Clausen, Kraay & Nyiri (2009) ou mais recentemente, ^{Acemoglu e Robinson (2012}) explicaram variações nos níveis de desenvolvimento econômico nacional como decorrência dos incentivos promovidos por instituições inclusivas, marcadas por transparência e inóspitas à comportamentos rent-seeking de agentes governamentais; ^{Rothstein (2011}) e ^{Holmberg & Rothstein (2012}) associaram baixos níveis de corrupção pública a qualidade de governo e implementação de políticas públicas.

Paralelo, abordagens derivadas de modelos principal-agent procuraram explicar corrupção e comportamentos rent-seeking como decorrência de assimetria de informação na relação entre cidadãos-representantes-burocratas, potencializada pelas regras institucionais responsáveis pela delegação e responsabilização dos agentes públicos (^{Klitgaard, 1991}; ^{Rose-Ackerman, 1999}, 2006). Nesta perspectiva, a escolha de regras institucionais que minimizem perdas de delegação, ampliando informação e recursos à disposição do principal no sentido de monitorar e punir seus representantes por eventuais violações na sua conduta, teria influência na escala do fenômeno da corrpução pública.

Exemplar neste sentido é o trabalho de ^{Kunicová & Rose-Ackerman (2005}), inferindo a regras eleitorais e modelos constitucionais efeitos sobre a adoção de estratégias rent-seeking por agentes governamentais. Representantes seriam condicionados por um trade-off entre incentivos para apropriar-se de rendas não-legais (subornos, propinas) e o objetivo de manter seu posto eleitoral ou governamental, esta condicionado pelos graus de competição e vigilância promovidos pela oposição e monitoramento exercido por seus eleitores, maximizando riscos de punição eleitoral, o que, desta forma, poderia inibir a apropriação destas rendas não-legais por incumbents. Seguindo por este caminho, Kunicová & Rose-Ackerman (2005: 585) sugerem que fórmula eleitoral de maioria uninominal relativa (plurality) permitiria uma estrutura de oportunidades mais efetiva para o monitoramento de incumbents por eleitores e desafiantes eleitorais. Adicionalmente, circunscrições uninomiais seriam acompanhadas por maior dispersão e divisão de recursos políticos entre líderes partidários e legisladores individuais, em contraste com sistemas de representação proporcional com lista fechada, onde líderes partidários monopolizam decisões, concentrando, assim, oportunidades para rent-seeking. Em comum, eleição de representantes por RP com listas abertas ou por plurality, permitiriam um reforço nos vínculos entre eleitores e incumbents, ampliando potencial para monitoramento e sanção eleitoral. Entretanto, competição concentrada em dois ou poucos candidatos tornaria a regra de maioria uninominal simples mais adequada para conferir visibilidade e responsabilização, em comparação com a dispersão e elevado custo de informação eleitoral em modelos de RP com lista aberta.

Parte da investigação sobre consequências presumíveis das regras para eleição de representantes sobre corrupção pública foi direcionada para estimar o efeito da magnitude eleitoral sobre as condições de monitoramento exercido por eleitores. Nesta direção, ^{Persson & Tabellini (2003}) isolaram associação negativa entre magnitude eleitoral (M) e corrupção: um maior o número de vagas em disputa nos distritos eleitorais, minimiza barreiras de entrada, maximiza a disputa eleitoral e, por consequência, o estoque de informação disponível e o potencial de sanção exercida pelos eleitores. Posteriormente, ^{Carey (2009}a; 2009b), identificou relação na direção contrária: custos de monitoramento eleitoral seriam incrementados em circunscrições de magnitudes elevadas, reforçando a segurança de incumbents quanto à manutenção de seus postos e carreira política, mesmo sob os riscos de estratégias rent-seeking. Ainda conforme Carey (2009b), quando a eleição de representantes ocorre com voto proporcional de lista fechada e elevada magnitude dos distritos eleitorais, líderes partidários desfrutariam de maior segurança, uma vez que ocupariam as posições superiores no rankeamento dos candidatos de suas respectivas legendas, enquanto a magnitude elevada ampliaria sua margem de segurança, mesmo diante da perda de votos, provocada por exposição partidária à escândalos ou denúncias. Informação negativa promovida por desafiantes e competidores eleitorais reduziriam -sempre conforme Carey- custos de informação, reforçando recursos cognitivos dos eleitores, através de conhecimentos retrospectivos sobre os diferentes candidatos. Contudo, a vantagem de estratégias eleitorais direcionadas para informação negativa decresce quanto maior for a dispersão de votos, resultante de incremento no número de candidatos, função, por sua vez, da magnitude eleitoral de cada distrito. Assim sob representação proporcional com lista aberta e magnitude elevada haveria menor estímulo para promoção de informação negativa, aumentando custos para monitoramento e punição. Paralelo, distritos de magnitude pequena ou próxima a 2, qualquer mudança na direção do voto, provocada por informação negativa tende a beneficiar o responsável por esta estratégia.

Já para ^{Chang & Golden (2006}) a magnitude eleitoral não seria capaz de provocar efeitos eleitorais homogêneos, sendo seus efeitos dependentes de interação provocada com as regras eleitorais de representação proporcional com listas abertas ou fechadas. Magnitude eleitoral e corrupção não apresentariam relação linear, podendo variar de acordo com a fórmula para a designação de cadeiras legislativas:

M > 15 associada a RP com lista aberta incrementaria probabilidade de corrupção;

M < 15 e voto proporcional em listas fechadas maximizaria, igualmente, oportunidades para apropriação não legal de rendas.

Assim, a estrutura institucional mais favorável para corrupção pode ser tanto sob voto nominal combinado a maior número de candidatos gerado por M elevado, com incremento no custo de informação eleitoral e menor capacidade de punição por eleitores, quanto em condições nas quais líderes partidários monopolizam decisões sobre o rankeamento de candidatos nas listas partidárias, e M baixo equivale a maior quociente relativo, menor número de partidos e candidatos e, por consequência, menor competição eleitoral.

A associação entre a configuração do Poder Executivo e níveis de corrupção tem sido objeto de disputa na agenda de estudos institucionais. ^{Myerson (1993}) e ^{Persson & Tabellini (2003}) sugeriram relação negativa entre presidencialismo e corrupção, explicada pelos dispositivos de checks and balances promovidos pelos votos separados para a escolha de autoridades no Executivo e representantes no Legislativo. Contudo, adotando argumento contrário, ^{Kunicová & Rose-Ackerman (2005}, p.587) argumentam que a combinação “presidencialismo + representação proporcional com listas fechadas” seria o desenho institucional responsável por ampliar oportunidades de rent-seeking entre os agentes públicos, uma vez que esta combinação ofereceria estímulo para a aliança orientada para a partilha de rendas entre presidente e líderes partidários, permitindo marginalizar políticos rank-and-file e minimizar recursos de votantes e oposição em para monitorar seus governos.

Anualmente, a Transparency International divulga seu relatório, sobre a percepção de corrupção em quase duas centenas de países, permitindo que se coloque à prova hipóteses e suposições acerca das raízes da corrupção pública, buscando identificar fatores comuns que explicam desempenho institucional favorável neste quesito. Embora os índices CPI, de 0 (mais corrupção) a 10 (menos corrupção), não estejam imunes a um biasresultante de sua constituição a partir da percepção de corrupção com base no parecer de consultores internacionais parece intuitivamente aceitável considerar que seu ranking apresenta uma considerável aproximação com o mundo real (Transparency International, 2017).

Cotejando-se, inicialmente os dados da TI com as notas atribuídas anualmente pela Freedom ^{House (2017}) sobre liberdades civis e direitos políticos, pode-se constatar que democracia constitui uma condição necessária mas não suficiente para eliminar a corrupção. Comparando países democráticos e não democráticos em relação aos níveis de alta/baixa corrupção, pode-se destacar os seguintes resultados:

- – dos países com alta corrupção são não-poliárquicos;

- 9 em cada 10 países com baixa corrupção são, poliárquicos;

- países não-poliárquicos são, quase exclusivamente corruptos;

MAS,

- países poliárquicos dividem-se entre uma metade com alta corrupção e outra metade, baixa.

Ou seja, processos de democratização responsáveis pela criação de instituições poliárquicas não são acompanhados, deterministicamente, por redução nas taxas de corrupção verificadas em praticamente todos os regimes não-democráticos. O que algumas democracias possuiriam (e outras, não) que as tornariam mais aptas a eliminar a corrupção? Parece útil e recomendável, neste ponto, colocar à prova a hipótese do modelo institucional, buscando verificar se as diferenças entre nações democráticas não poderiam estar relacionadas ao tipo de instituições políticas adotadas em cada uma.

Democracias variam, entre outros atributos, conforme o sistema de governo [presidencialismo/ parlamentarismo], fórmula eleitoral [majoritária/ mista/ proporcional], tipo de lista [fechada / voto preferencial], e número de partidos. Se o argumento que corrupção e rent-seeking são uma função do aumento no custo para a formação de maiorias estiver correto, deveremos encontrar predomínio de presidencialismo, representação proporcional, lista aberta e multipartidarismo fragmentado entre as democracias com maiores índices de corrupção.

Contudo, não existem diferenças significativas na distribuição de diferentes fórmulas eleitorais, entre democracias com distintos níveis de corrupção, embora democracias sem corrupção apresentem maior frequência de regras de lista aberta (ao contrário da hipótese canônica). Da mesma forma, democracias com melhor desempenho em transparência e responsabilização apresentam sistemas partidários mais fragmentados (Np = 4,9), bem como em média menor proporção de cadeiras conquistadas pelo maior partido no legislativo, o que, mais uma vez, contraria a tese que coalizões legislativas deveriam vir acompanhadas por fisiologismo e corrupção (^{Marenco, 2010}). A explicação, provável e óbvia, é a de que quanto menor a concentração de poderes, menor a probabilidade para a transgressão na alocação de recursos públicos.

Entretanto, a frequência de governos parlamentaristas com baixa corrupção em proporção mais de duas vezes superior ao registrado entre regimes presidencialistas, confirmaria a proposição de que gabinetes parlamentares poderiam representar garantia superior contra a corrupção?

As evidências nesta direção são bastante frágeis (^{Marenco, 2010}). Em primeiro lugar, não se deve negligenciar que 3/5 das democracias parlamentaristas apresentam altos índices de corrupção, o que deve-nos alertar face às propriedades preventivas deste modelo institucional. Mas, principalmente, considerando a correlação entre países parlamentaristas e desenvolvimento econômico, parece recomendável examinar se o melhor desempenho dos governos parlamentaristas não pode estar relacionado aos níveis de desenvolvimento econômico destas nações. Traduzindo, isto significa que considerados países de níveis semelhantes de desenvolvimento econômico, a diferença entre presidencialismo e parlamentarismo não é relevante para explicar alta/baixa corrupção em instituições democráticas.

Índice de Percepção de Corrupção em Países com Legislação de Financiamento Eleitoral

Coeficiente β , sig e [erro-padrão] *** sig .000 ** sig .005

Os resultados encontrados para o teste entre a hipótese Kunicová & Rose-Ackerman, sobre o efeito positivo provocado pelo first-past-the-post sobre baixas taxas de corrupção, foram frustrantes, uma vez que apesar do sinal positivo do coeficiente beta indicar que fórmula eleitoral uninominal de maioria simples corresponda a valores mais elevados do índice CPI, seus coeficientes são próximos de zero, e a associação não é estatisticamente significativa. Quando foram agregadas à análise duas outras variáveis institucionais, “presidencialismo” e “lista aberta”, o teste estatístico revela que quando controlados por indicadores de desenvolvimento econômico (PIB per capita), estes fatores institucionais replicam baixos coeficientes baixos e não estatisticamente significativos. O coeficiente beta para “presidencialismo” é negativo, revelando modesta relação entre governos presidenciais e maior corrupção. Paralelo, “lista aberta” apresentou uma ligeira associação positiva com o CPI, indicando maior probabilidade de valores elevados (menor corrupção) quando operam regras eleitorais nas quais o eleitor dispõe de recursos para ordenar a lista de candidatos. Na sequência, quando foi considerada a “magnitude eleitoral”, os resultados, não alteram os achados prévios: PIB per capita continua a única variável estatisticamente significativa (com 1% de probabilidade de sua associação ser atribuída a erro amostral), enquanto atributos institucionais não parecem afetar as chances de um país ser mais ou menos corrupto, mesmo quando ele possua alguma legislação de controle sobre financiamento eleitoral (^{Marenco, 2010}).

Quando procurou-se isolar o efeito provocado por variáveis institucionais, considerando-se apenas as diferenças FPTP/outros, presidencialismo/governos não-presidenciais, lista aberta/outros, e M, a despeito do status econômico de cada caso, os resultados, mais uma vez, não corresponderam aos prognósticos de Kunicová & Rose-Ackerman. Fórmulas eleitorais de maioria simples em distritos uninominais apresentaram associação residual e não estatisticamente significativa com níveis de corrupção percebida; presidencialismo mostrou-se significativo (apenas a 5%), com um coeficiente moderado e negativamente relacionado à transparência, ou seja, quando desprezadas as diferenças provocadas por níveis de desenvolvimento econômico, países com governo presidencialista apresentariam valores CPI em dois pontos inferiores (portanto mais corrupção) aos de outros tipos de gabinetes, enquanto lista aberta e magnitude eleitoral não se mostraram significativos mesmo sob esta configuração e a capacidade de previsão do modelo reduz-se para apenas 22% .

Na verdade, a incorporação de variáveis institucionais representou um incremento de apenas um ponto percentual aos valores do R² em relação ao que pode ser explicado utilizando-se apenas variáveis relativas a desenvolvimento econômico

5. Moral da História

A constituição de ordem política estável representa um fio condutor que desafia diferentes tradições de análise política. Formas de governo, atributos de elites políticas, modernização, valores cívicos representam respostas oferecidas por algumas das mais importantes tradições de pensamento político, a partir das quais a ciência política formou-se como disciplina no século XX. Nas últimas décadas, a agenda institucionalista ganhou adesão ao indicar como instituições produzem incentivos e enforcement, induzindo estratégias cooperativas por agentes sociais, gerando equilíbrios e estabilidade social e política.

Instituições importam. Contudo, a fronteira apresentada para a teoria institucionalista constitui não apenas na demonstração formal do efeito provocado por instituições ou no estudo de casos em que instituições importaram, mas na aptidão em revelar quais instituições importam e como ou quais mecanismos institucionais fazem realmente diferença e em que medida pode-se identificar padrões regulares nesta direção. Este artigo procurou explorar este terreno, analisando as respostas produzidas pela agenda institucionalista em duas áreas: quais instituições seriam mais aptas para gerar estabilidade às novas poliarquias dos anos 80 e 90? Presidencialismo ou parlamentarismo, federalismo, sistema eleitoral, dispositivos que conferem poder de agenda a chefes do Executivo? Na sequência, foram revisitados debates sobre a engenharia institucional mais apropriada para neutralizar estratégias rente-seeking e de corrupção por agentes públicos. Novamente, os modelos institucionais não foram convergentes: efeitos de regimes políticos, fórmulas e magnitude eleitorais, presidencialismo, parlamentarismo são apresentados na literatura sobre o tema como respostas institucionais necessárias para a geração deste equilíbrio. Em comum, sempre, instituições são apontadas como capazes de provocar os efeitos esperados, mas quando o foco desloca-se para quais instituições, o resultado assemelha-se a uma algaravia analítica.

Instituições são fundamentalmente, regras de decisão coletiva e, para além da percepção genérica que arranjos institucionais afetam ou condicionam os resultados de comportamentos e processos políticos, o desafio posto consiste em identificar padrões regulares e generalizáveis que permitam discernir quais mecanismos institucionais são mais aptos para produzir equilíbrio e estabilidade política: arranjos institucionais que produzem maiorias e conferem a elas maiores prerrogativas decisórias, eliminando pontos de veto nas relações intergovernamentais horizontais (governo/legislativo) ou verticais (governo central/sub-nacionais)? Dispersão e compartilhamento de participação em arenas decisórias, através de representação de minorias, coalizões multipartidárias e instâncias de veto? Um ponto cego perdurará na teoria institucional enquanto esta não for capaz de equacionar este puzzle. Redobrar os esforços em investigações comparativas parecem ser o caminho para alcançar resultados mais conclusivos a respeito.