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1. Introdução
A gestão da Política Nacional de Assistência Social se operacionaliza por meio do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). No âmbito da gestão, os serviços socioassistenciais possuem como referência organizacional o tripé da vigilância socioassistencial, da proteção social, e da defesa social e institucional. A vigilância socioassistencial desempenha a função de diagnóstico territorial para prevenir riscos e vulnerabilidades sociais. A proteção social se constitui na provisão da segurança de sobrevivência, ou de rendimentos ou de autonomia, na segurança de convívio ou vivência familiar, e a segurança de acolhida. A defesa social e institucional se materializa através do acesso aos direitos socioassistenciais, estes compreendidos como direito ao atendimento digno; ao tempo reduzido para acessar a rede de serviços; direito à informação; direito do usuário ao protagonismo; à oferta qualificada de serviço e à convivência familiar e comunitária (BRASIL, PNAS, 2004, p. 40).
A Vigilância Socioassistencial é incumbida de coletar e organizar dados, indicadores, informações e análises que auxiliam na implantação da Política de Assistência Social; assim como para a redução dos agravos, de maneira preventiva e proativa, fortalecendo a capacidade de proteção social e de defesa de direitos da referida política, adequando a oferta dos serviços às necessidades da população (BRASIL, Orientações Técnicas da Vigilância Socioassistencial, 2014, p. 7-9).
Entre os métodos de diagnóstico utilizados pela Vigilância Socioassistencial há o Censo do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), ferramenta de coleta anual, realizada por meio de questionários respondidos via aplicativos eletrônicos1. Esses fazem referência aos equipamentos da rede socioassistencial, assim como os Órgãos Gestores e Conselhos de Assistência Social.
O Censo SUAS tem a finalidade de coletar informações sobre os padrões dos serviços, programas e projetos de assistência social, realizados no âmbito das unidades públicas e das entidades e organizações constantes no Cadastro Nacional do SUAS (CADSUAS), conforme dispõe o Decreto 7.334, de 19 de outubro de 2010. Nesse sentido, o SUAS possui uma carga expressiva de informações sobre a sua gestão, ofertas de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, catalogados por território e níveis de complexidade. Entender a necessidade de um monitoramento detalhado sobre as ações executadas e das diversas localidades que caracterizam os territórios é fundamental para elaborar um planejamento da política social, objetivando ações efetivas e que atendam às necessidades dos grupos sociais em situação de vulnerabilidade. Essas importantes informações são oriundas da Vigilância Socioassistencial, a qual é incumbida de coletar e organizar dados, indicadores, informações e análises que auxiliam no monitoramento da Política de Assistência Social; assim como para a redução dos agravos, de maneira preventiva e proativa, fortalecendo a capacidade de proteção social e de defesa de direitos da referida política, adequando a oferta dos serviços às necessidades da população (BRASIL, Orientações Técnicas da Vigilância Socioassistencial, 2014, p. 7-9).
A seguir passamos a apresentar os resultados da análise dos dados do Censo SUAS 2016 e 2017 no que se refere à gestão do SUAS no âmbito estadual, a equipe técnica que integra a vigilância socioassistencial e os recursos financeiros destinados para a Política de Assistência Social.
2. Gestão do Suas no Âmbito Estadual
Segundo a Política Nacional de Assistência Social (2004) a esfera estadual é encarregada de dar prestação direta como referência regional, ou pelo assessoramento técnico e financeiro na constituição de consórcios intermunicipais para execução dos serviços. A Norma Operacional Básica do SUAS - NOB/SUAS, de 2005, atualizada em 2012, discorre que, dentre as responsabilidades das gestões estaduais, há a prerrogativa de que se venha a “apoiar técnica e financeiramente os Municípios, na implantação e organização dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais” (NOB-SUAS, 2012, s/p).
Segundo os dados coletados dos Censos SUAS de 2016 e de 2017, a estrutura administrativa do estado, no caso, o Departamento Estadual de Assistência Social (DEAS), se vinculava a outras políticas setoriais, estando a pasta associada, em 2016, às políticas de Trabalho/Emprego e Segurança Alimentar. Já em 2017, as pastas de Saúde, Segurança Alimentar, Direitos Humanos, Trabalho e/ou Emprego integraram o conjunto da Secretaria.
Durante o período analisado, o Departamento Estadual de Assistência Social (DEAS) do Rio Grande do Sul pertencia à Secretaria Estadual de Justiça, Cidadania e Direitos Humanos. Portanto, o departamento estava desassociado da Política de Saúde, a qual, tinha sua própria Secretaria Estadual. A área abordada por esta secretaria que enfoca assuntos mais próximos da política de saúde é a da Segurança Alimentar e Nutricional, como consta no Decreto 54.286, de 11 de outubro de 2018, que discorre sobre a estrutura básica da Secretaria de Desenvolvimento Social, Trabalho, Justiça e Direitos Humanos.
O DEAS2 apresenta uma gestão única, no município de Porto Alegre - capital do estado do Rio Grande do Sul (RS) - estruturando-se sem o auxílio de escritórios regionais, com estrutura administrativa centralizada devido ao modelo orçamentário imposto à este órgão nos últimos anos, prestando apoio técnico às secretarias municipais que regulam e executam as unidades públicas que ofertam serviços e programas socioassistenciais, como o Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), o Centro de Referência especializado em Assistência Social (CREAS), as Unidades de Acolhimento, entre outras.
Segundo Silveira (2007), um estado centralizado age pelos seus órgãos institucionais, utilizando o trabalho de seus agentes, estabelecendo objetivos e metas. Mesmo o estado passando algumas decisões para planos de administração, esta tentativa de descentralização não contempla o seu fundamento primordial que consiste em avançar por caminhos democráticos. Segundo os profissionais3 do Departamento Estadual de Assistência Social, historicamente, o apoio técnico prestado aos municípios ocorria no formato de um assessor técnico responsável por região, que realizava assessorias in loco nos locais de atuação, ou seja, as assessorias eram regionalizadas. Ao mesmo tempo em que esse técnico pertencia a uma divisão no referido departamento, era generalista enquanto referência para a região que assessorava, e especialista numa determinada área para os 497 municípios no Estado. As assessorias nos locais de atuação aconteciam com o propósito de discutir o SUAS de forma particularizada, com a perspectiva de considerar a realidade dos municípios e auxiliar na execução da Política de Assistência Social. Já as assessorias regionalizadas tinham como objetivo realizar a discussão de temáticas emergentes nas diferentes regiões dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDEs) do Estado.
Analisando os dados extraídos do Censo SUAS, constata-se que dos 497 municípios gaúchos, 250 receberam visitas técnicas da Secretaria Estadual de Assistência Social no ano de 2016; já no ano de 2017, esse número elevou para 260, um aumento de 4%. Comparando os anos analisados, 50,3% dos municípios receberam visitas técnicas no ano de 2016.
Mesmo com o aumento de visitas técnicas em 2017 e com o aumento da porcentagem para 52,3%, metade dos municípios gaúchos ainda ficou sem apoio técnico estadual in loco, falhando nas ações preventivas e proativas de acompanhamento dos municípios, visto o departamento ter equipe técnica reduzida, que não corresponde à necessidade para a execução da gestão da política em sua totalidade (NOB/SUAS, 2012).
No ano de 2016, o DEAS acompanhou os municípios por meio da elaboração de normativas e instruções operacionais, capacitações presenciais, e assessoramento técnico de forma presencial e à distância. Em 2017 foram produzidos e distribuídos materiais teóricos, houve capacitações e assessoramentos presenciais e assessoramentos à distância.
Conforme o Ministério da Cidadania - Secretaria do Desenvolvimento Social, a regulamentação do SUAS consiste na elaboração de leis, regras, normas, instruções, além da assessoria normativa para o desenvolvimento da política de Assistência Social. Já as ações que asseguram o cumprimento das regulamentações compreendem a fiscalização, controle, avaliação, auditoria, sanções e premiações. A Regulação da Política de Assistência Social deve primar pela regulamentação e fiscalização social, com base no acesso aos serviços socioassistenciais, tendo como parâmetros os princípios da universalidade e integralidade. (BRASIL, Ministério da Cidadania, 2015).
Por meio da análise das informações contidas no CENSO/SUAS de 2016, foi informada a não existência da Lei Estadual de Regulamentação do SUAS. Porém, no ano de 2017, a existência desta lei é reconhecida. Isso demonstra a forma como o CENSO está sendo preenchido, com equívocos na compreensão, já que esta lei já existia. Constata-se que o Decreto nº 45.383, de 06 de dezembro de 2007, discorre sobre a transferência de recursos financeiros do Fundo Estadual vinculado à Política Pública de Assistência Social para os Fundos Municipais correspondentes.
2.1 Gestão e Equipe Técnica
Referente à equipe técnica preconizada para constituir a Vigilância Socioassistencial, as Orientações Técnicas indicam para ser considerado a densidade de cada município e para o tamanho da equipe necessária para sua constituição. Em um município pequeno4 deve haver no mínimo um profissional de referência da Vigilância Socioassistencial (BRASIL, 2014, p. 45). Sugere-se que as equipes de referência para os Estados, metrópoles e municípios de grande porte sejam compostas por profissionais das áreas da Sociologia, Estatística, Serviço social e Psicologia (BRASIL, 2014, p. 38).
A NOB/RH não refere equipe mínima de referência para a gestão, tanto municipal quanto estadual, mas, sim, cita a equipe de referência para os equipamentos socioassistenciais das proteções básica e especial. O Ministério da Cidadania não possui nota técnica sobre o assunto. Conforme consta nos dados do Censo SUAS, o total de trabalhadores no Departamento Estadual de Assistência Social, sem contar aqueles que trabalham nas unidades públicas que ofertam os serviços de assistência social, passou de 13 em 2016, para 38 em 2017, uma alta de 192% em um ano. Se comparado com o dado sobre os trabalhadores lotados na sede do Departamento e os que trabalham nas unidades públicas que ofertam os serviços, verifica-se que não há, segundo o Censo SUAS, trabalhadores estaduais nas unidades públicas de oferta de serviços de Assistência Social.
Os assistentes sociais se inserem em processos de trabalho em diversos espaços ocupacionais, os quais constituem realidades distintas e retratam as particularidades do território (IAMAMOTO, 2009). Nesse sentido, conforme consta no Censo SUAS, os trabalhadores de nível superior da Assistência Social estão lotados na sede do Departamento ou nas unidades públicas em que prestam serviços. A quantidade de profissionais formados em Serviço Social passou de 6 em 2016, para 33 em 2017, um aumento de 450%. Dado expressivo, visto o contexto de diversidades sociais contemporâneas, em que são exigidas dos profissionais que compõem a gestão estadual do SUAS novas habilidades, competências e atribuições para desenvolver o seu trabalho.
Segundo os dados coletados no Censo SUAS, comparando os anos de 2016 e 2017, na equipe do departamento Estadual de Assistência Social de 2016 constavam, entre os trabalhadores não graduados em Serviço Social, 2 profissionais das áreas de Psicologia e Sociologia. Já no ano de 2017, estes profissionais figuravam no quadro de trabalhadores do departamento, sendo, ainda, um da área de Pedagogia. Entre os anos de 2016 e 2017, profissionais das seguintes áreas permaneceram no Departamento: Administração, Pedagogia e Sociologia. Contextualizando o importante papel da interdisciplinaridade nas tomadas de decisões e aplicação no campo da Assistência Social, o profissional da área da Administração contribui com os “aspectos administrativos da gestão e do planejamento”; o profissional da área da Pedagogia compreende o “amplo arco de ações socioeducativas”; e o profissional da Sociologia comtempla uma visão estratégica sobre “análises situacionais e contextos sociais” (TEIXEIRA, 2011, p. 131).
Entender a concepção de vigilância socioassistencial faz-se necessário para a valorização desta, que estabelece processos para identificar e prevenir situações de risco e vulnerabilidades nos territórios, buscando identificar as especificidades de cada um para melhor desenvolver suas ações. Dessa maneira, procura-se compreender os diversos fatores que envolvem as vulnerabilidades sociais, tais como “características do território, fragilidades ou carências das famílias, grupos ou indivíduos e deficiências da oferta e do acesso a políticas públicas” (BRASIL, Orientações Técnicas da Vigilância Socioassistencial, 2014, p. 11). O fato de não ter sido informado o dado sobre a vigilância no ano de 2017 deixa uma lacuna sobre o direcionamento da política assistencial estadual no período analisado, e aponta mais uma vez as fragilidades do Censo SUAS, seja na elaboração das perguntas ou no preenchimento do mesmo.
2.2 Gestão e Recursos Financeiros
Para que possamos refletir sobre a execução e efetivação de programas em territórios distintos como forma de estratégia para o enfrentamento a diversas demandas, se faz necessário considerar, no âmbito da gestão, os recursos financeiros oriundos das esferas de governo. Dessa forma, cabe salientar a importância do sistema nacional de informações do SUAS, de total relevância para responder às necessidades dos estados, Distrito Federal e municípios, já que gera insumos para a gestão e controle social.
Segundo a NOB/SUAS 2012, Art. 48, os fundos de assistência social são destinados à gestão financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. Dessa forma, as receitas são alocas e executadas de acordo com o nível de despesas específicas de cada serviço, considerando o conjunto de ações, programas, projetos e benefícios de assistência social para a implementação e operacionalização da Política de Assistência Social.
Durante a audiência pública realizada pelo Conselho Regional de Serviço Social em maio de 2016, foi retratada a situação financeira da assistência social no Rio Grande do Sul. Os valores de repasses, que em 2011 eram de 12 milhões e meio de reais, passaram para 2 milhões em 2016. Este dado reportado pelo Conselho Estadual de Assistência Social do Rio Grande do Sul retrata o contingenciamento que a categoria enfrenta em tempos de crise econômica (ASSESSORIA DE COMUNICAÇÃO DO CRESS/RS, 2016).
Para que se alcancem os objetivos efetivos da Política de Assistência Social, é importante que haja condições concretas para sua execução, como o compartilhamento de recursos da Assistência Social entre os entes federados, processo chamado de “cofinanciamento”, que viabiliza a redução das desigualdades sociais (SILVA; MAGRI, 2013). Embora não exista percentual mínimo para o cofinanciamento da Política de Assistência Social, o parágrafo único do art. 30 da LOAS, estabelece a necessidade da comprovação orçamentária dos recursos próprios alocados no respectivo Fundo, como condição legal para o recebimento dos repasses dos recursos federais aos municípios, estados e Distrito Federal.
De acordo com o Censo, nos anos de 2016 e 2017, o Estado não construiu diretamente nem tampouco repassou recursos para os municípios para reforma nas unidades da Assistência Social (CRAS/CREAS). Porém, sabe-se que o Estado realiza o pagamento do Fundo de Assistência Social aos municípios. O Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS)5 atualmente é coordenado pela Secretaria de Trabalho e Assistência Social (STAS), que realiza o repasse do Fundo aos municípios.
Ao determinar a constituição dos Fundos de Assistência Social como Unidade Orçamentária, a NOB/SUAS objetivou propiciar aos conselhos e à sociedade condições de verificar e comprovar a execução dos recursos financeiros destinados à política de assistência social. Entretanto, pode ocorrer que a gestão estadual aloque recursos próprios, sem registrá-los à conta do FEAS. Segundo a equipe encarregada da vigilância socioassistencial no Estado do Rio Grande do Sul, consultada pela equipe que analisa os dados da Gestão Estadual, a portaria que regula a gestão financeira do Departamento Estadual de Assistência Social através do cofinanciamento Federal do SUAS e a transferência de recursos na modalidade fundo-a-fundo é a Portaria MDS nº 113, de 10 de dezembro de 2015. Para o incremento temporário e estruturação da rede no âmbito do SUAS, a Portaria MDS nº 2.601, de 06 de novembro de 2018, é indicada como reguladora.
Conforme o art. 30 da LOAS, é responsabilidade dos estados e municípios na gestão pública orçamentaria declarar anualmente, por meio de relatórios, a comprovação da execução de ações realizadas com o recurso do fundo de Assistência Social. Assim, é indispensável a garantia dos recursos para a execução da política de Assistência Social, tendo em vista o direito de cidadania.
3. Metodologia
O presente estudo6 parte da seguinte pergunta investigativa: como é possível contribuir com a análise de algumas informações do Censo, que possam subsidiar as futuras ações do Departamento Estadual de Assistência Social? Esta se desdobra em outras, a saber? Como se caracteriza a gestão do SUAS na esfera Estadual do Rio Grande do Sul? Como está constituída a equipe técnica? Quais e como são utilizados os recursos financeiros destinados à Política de Assistência Social?
O Ministério do Desenvolvimento Social é responsável pela elaboração, aplicação e coleta dos dados do questionário do Censo SUAS. Ele é aplicado de forma eletrônica e quem responde são os gestores de cada unidade de assistência social de todo o Brasil. Os dados são processados sob a responsabilidade da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação - SAGI. Este órgão recebeu em 2017 em torno de 37 mil questionários de todo o território brasileiro. Especificamente em relação a gestão estadual, o retorno foi de 26 questionários e foi preenchido no período de outubro a dezembro de cada ano investigado.
Para melhor preenchimento do questionário o gestor deveria consultar a Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS; a Política Nacional de Assistência Social; o Decreto nº 6.307, de 14 de dezembro de 2007; a Constituição Federal; a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais e a Lei 12.435/2011.
O questionário da gestão estadual está composto por 52 questões em 2016 e 61 em 2017 e que estão distribuídas em 11 bloco abordando os seguintes aspectos: Identificação do Órgão Gestor; Estrutura Administrativa e Gestão do SUAS; Gestão do Trabalho; Gestão Financeira; Serviços e Benefícios; Regionalização dos serviços de média e alta complexidade; Apoio Técnico e Financeiro aos Municípios; Comissão Intergestores Bipartite (CIB); Apoio ao Exercício da Participação e do Controle Social; e Pessoas de Referência (Brasil, 2016, p. 24).
O tipo de pergunta que consta no questionário é estruturado: com possibilidade de resposta única ou numérica; respostas de múltipla escolha bem como questões descritivas com limitação de espaço para resposta. Para o presente artigo foram selecionadas as seguintes perguntas: De acordo com a estrutura administrativa do estado a Secretaria Estadual da Assistência Social caracteriza-se como; A que secretaria ou setor a assistência social está associada?; A que secretaria ou setor a assistência social está associada ou subordinada? Qual?; A Secretaria Estadual de Assistência Social possui estruturas administrativas descentralizadas (escritórios regionais ou similares); Quantos são os escritórios regionais (ou similares) da Assistência Social no Estado?; Quantos são os escritórios regionais (ou similares) da Assistência Social no Estado?; Em que ano ocorreu a última atualização da Lei Estadual de Regulamentação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS?; Em que ano ocorreu a última atualização do Plano Estadual de Assistência Social (PEAS) com a respectiva aprovação pelo CEAS?; De acordo com a estrutura administrativa do estado a Secretaria Estadual da Assistência Social caracteriza-se como.
Inicialmente realizamos a tabulação das respostas em duas tabelas (uma tabela de 2016 e outra de 2017). Posteriormente foi elaborada uma nova tabela comparativa que abrange as perguntas e respostas dos dois anos mencionados. Neste momento, percebeu-se que nem todas as perguntas do questionário de 2016 constavam no, e, por isso, seria possível realizar a comparação de apenas 24 perguntas entre os mesmos
Após esta quantificação passamos a analisar os dados numa perspectiva qualitativa, utilizando a análise de conteúdo (MORAES, 1999), a partir da técnica temática que consiste principalmente na categorização dos dados o que possibilitará a interpretação dos mesmos. Basicamente ocorreu em três momentos: inicialmente realizamos um novo recorte das questões do Censo da gestão estadual, referentes à estruturação e à regulamentação estadual do Departamento de Assistência Social. Dentre as perguntas do Censo SUAS, algumas estão relacionadas à distribuição do Departamento nas distintas regiões do estado, indicando ou não uma possível descentralização das ações em âmbito estadual. Entre os anos de 2016 e 2017, o estado do Rio Grande do Sul já estava inserido em crise econômica, sendo decretado em 21 de novembro de 2016 estado de calamidade financeira no âmbito da administração pública estadual. Segundo dados da Secretaria da Fazenda, o estado do Rio Grande do Sul terminou o ano de 2016 com um rombo menor do que o esperado. Porém, no primeiro semestre de 2017, este rombo voltou a aumentar e atingiu a marca de meio bilhão de reais (RIO GRANDE DO SUL, 2017).
Em um segundo momento, a análise foi dirigida à coleta de informações sobre a composição das trabalhadoras e trabalhadores no DAS. Essas informações são referentes aos concursos realizados pelo Departamento; à composição dos cargos estatutários ou celetistas; e às diferentes áreas que atuam dentro do setor e como se distribuem no mesmo. No terceiro momento, a área financeira foi abordada. As análises foram direcionadas aos cofinanciamentos, aos recursos do Departamento e às possíveis reformas em suas estruturas.
A partir desta sistematização, a análise dos dados da Gestão Estadual foi categorizada da seguinte forma: categoria inicial composta por: setorização, centralização, regulamentação, cargos estatutários e celetistas, serviço social no DAS, composição do DAS, vigilância socioassistencial no DAS, recursos na assistência, cofinanciamento, reforma nas unidades. O agrupamento destas resultaram na codificação das categorias intermediárias, denominadas de: gestão, regulamentação, recursos humanos, composição do DAS, recursos reformas. Para finalizar o processo de categorização novo reagrupamento foi realizado resultando em três categorias finais. A primeira enfocou a gestão no âmbito estadual, a segunda analisou a equipe técnica na vigilância socioassistencial e a terceira tratou da gestão financeira e orçamentária do departamento. Os resultados das categorias finais foram apresentados no item anterior deste artigo.
4. Conclusão
Analisando os dados apresentados neste artigo, é possível identificar as tendências e direcionamentos da política de assistência social em âmbito estadual no período demonstrado, assim como constatar a necessidade de investimentos em áreas deficitárias. O órgão gestor, utilizando a vigilância socioassitencial como ferramenta para o planejamento de suas ações, tende a otimizar os esforços, localizando suas fraquezas e forças, em prol de uma assistência social democrática e acessível para quem dela necessitar. Percebeu-se, durante a análise dos dados, alguns equívocos e/ou desinformações acerca do preenchimento dos questionários do Censo SUAS, tais como a desinformação no ano de 2016 sobre a Lei Estadual de Regulamentação do SUAS, cuja existência data de 2007. Também foram identificados equívocos de preenchimento sobre o dado disponibilizado pelo Censo SUAS de 2016 e 2017 referente ao Estado não ter repassado recursos para os municípios destinados às unidades de Assistência Social (CRAS/CREAS). Esse preenchimento foi equivocado, já que o recurso é repassado pelo Fundo Estadual de Assistência Social (FEAS) anualmente aos municípios, assim permitindo reparos e obras na rede socioassistencial. Diante do exposto, cabe salientar a importância da capacitação e qualificação dos trabalhadores e gestores da política, os quais realizam o preenchimento do Censo SUAS.
Assim, buscou-se demostrar a partir da análise realizada a importância do conhecimento dos trabalhadores do Censo SUAS para o preenchimento do Censo SUAS, pois é através deste que poderá ocorrer as contribuições para a melhoria de serviços ofertados na rede socioassistencial.
Por fim, cabe ressaltar a importância do Censo SUAS, que ocorre em um processo de monitoramento por meio do formulário eletrônico, buscando identificar as demandas advindas dos distintos territórios, para planejar a melhor forma de operar a política, contribuindo, assim, para a gestão do controle social do Sistema Único de Assistência Social.
