Contexto atual. Como alargar os direitos sociais?

O acesso a uma habitação condigna é um direito consagrado pela Constituição portuguesa, tal como acontece com o direito a uma assistência sanitária universal e gratuita. Porém, dificilmente conseguiremos a efetivação do primeiro sem dotá-lo de infraestruturas semelhantes às que sustentam o segundo e da consciência pública que permite defendê-las.

Coloca-se então uma dúvida processual. Infraestruturas para dar resposta ao direito, ou consciência cidadã para defender a existência das mesmas? A pergunta sobre “por onde começar” para alterar (e articular) as respostas públicas ao dispor da sociedade é uma pergunta já clássica, perfeitamente sintetizada em palavras de Nuno Portas:

É uma típica questão de todas as fases de transição: a de saber por onde é que se começa. Se se começa pelos decretos e pelas leis ou se se começa por processos que alterem as condições e as relações de força, para que as leis sejam já a recolha dessas experiências e a sua necessária consolidação, no caso de serem boas e de a relação de forças ser favorável.(^{Portas, 1986}, p. 637)

Um caso específico e umas perguntas mais abrangentes

O artigo toma por base o trabalho do Habitar Porto, uma iniciativa dinamizada por uma associação sem fins lucrativos que, partindo do pressuposto de que para diversificar o leque de beneficiários da habitação precisamos de diversificar o tipo de promotores, visa facilitar aos proprietários o acesso ao mundo profissionalizado da reabilitação urbana.

Pois que o Habitar não pretende apenas mostrar que fazer diferente é possível, mas também contribuir para que as respostas sejam sustentáveis no tempo e acessíveis a uma maioria suficiente; o programa trabalha com a convicção de que não há resposta satisfatória se ela não se insere dentro de um enquadramento institucional estável.

Este desejo de passar do “coletivo” ao “público” faz com que o Habitar trabalhe em articulação com diferentes níveis da Administração (Juntas de Freguesia [JF], Divisão Municipal de Urbanismo [DMU] e Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana [IHRU]). As oportunidades e os constrangimentos deste caso específico permitem responder a questões mais abrangentes.

A partir da reflexão sobre o percurso do Habitar nos últimos dois anos, o texto visará perceber quais são os contributos da sociedade civil para a matéria em discussão, que oportunidades e resistências se identificaram, e que papel tem ou poderia ter o poder público para permitir a mudança de paradigma necessária na área da habitação.

Do protesto à proposta

Um dos fatores que mais se destacam no atual debate público é a pressão cidadã e mediática à volta da dificuldade de acesso a uma habitação condigna. Não é descabido afirmar que esta crise do alojamento é decorrente de um conjunto de medidas de liberalização do mercado de habitação, que tiveram o seu auge nos anos pós-troika.

Esta situação conduziu a um crescente descontentamento em que o perigo reside na descredibilização de instituições e setores profissionalizados e na sua substituição por formas de participação direta da sociedade civil que, em certas manifestações de voluntariado ou empreendedorismo, terminam por branquear a retirada do poder público.

Contudo, seria erróneo tentar deslegitimar este descontentamento. É necessário perceber as suas razões e canalizá-lo para a construção de soluções justas e eficazes, a fim de promover uma transformação das instituições tal que consiga abordar problemas que, na atual configuração do poder público, tem dificuldades em resolver.

A harmonia dos elementos dissonantes

O papel-chave que o Estado tem na criação das regras vigentes no campo da habitação é reconhecido por autores como ^{Bourdieu (2000}), que descreve como os atores com mais peso (empresas, fundos de investimento) tentam (e conseguem) influenciar o poder público para tornar as normas mais favoráveis às suas caraterísticas próprias e adquirir posições de vantagem.

Porém, isto não é o mesmo que produzir alterações tendentes para a inovação institucional, tarefa para a qual, como defende ^{Cels (2012}), a Administração Pública não está bem equipada. Segundo ^{Granovetter (1973}), os atores que habitam na periferia do sistema são os mais capazes para assumir riscos e espalhar a inovação a segmentos mais abrangentes.

Autores como ^{Laclau (2005}) ou ^{Latour (2005}) defendem que este tipo de transformações requer re-ensamblar um conjunto a partir dos seus fragmentos, juntando demandas que antes estavam isoladas entre si. E isto exige refletir sobre alguns atores-chave com base nas suas identidades e regras, próprias ou atribuídas, que constroem para si entendimentos muito diferentes do problema.

Um ator (fr)ágil. Técnicas para a re-ensamblagem social¹

É neste contexto que se enquadra a ação do Habitar, que pretende resolver as necessidades de alojamento dos inquilinos cuidando dos interesses dos proprietários, mobilizando financiamento disponível para reabilitação urbana a custos controlados e criando, com isto, trabalho qualificado para os profissionais.²

Surgida da sociedade civil, a iniciativa tem no seu pouco peso institucional e na dificuldade para definir, de maneira consensual, a sua missão (“promover uma transformação social a partir da habitação”) a sua maior força e a sua maior fraqueza, motivos pelos quais o programa se esforça por definir novos termos para o debate, balizando a sua ação a partir de três princípios:

Ao longo das próximas duas epígrafes, vamos pormenorizar a maneira específica como o Habitar tem tentado promover uma formulação diferente dos problemas, capaz de identificar curto-circuitos no atual funcionamento do sistema, formular outra geografia para os problemas, atrair parceiros capazes de materializar soluções alternativas e promover um enquadramento institucional estável para as mesmas.

Práticas emergentes

A duração do primeiro protocolo do Habitar foi de 6 meses, insuficientes para realizar projetos de arquitetura, menos ainda para materializá-los, com as agravantes de que o único programa existente na altura era o Reabilitar para Arrendar (RpA) e de que a dificuldade não residia apenas no encaminhamento para os programas, mas, acima de tudo, no acompanhamento dentro dos mesmos.

Neste sentido, cabe ressalvar uma primeira dificuldade estruturante: a dificuldade de entregar projetos de arquitetura a gabinetes privados a partir de uma estrutura que, sendo do terceiro setor, trabalha ao abrigo do poder público. É esta uma questão de difícil resposta, cuja solução estará condicionada a um reposicionamento dos atores compatível com as reorganizações possíveis dos campos simbólico e burocrático.

A consciência de precisar de mais margem para resolver estes problemas estruturantes fez com que este tempo fosse utilizado para desenvolver um conjunto de práticas que, fora da parceria inicial com a JFB, mas sem objeção da mesma, permitiram alargar o conjunto de parceiros interessados em prorrogar o protocolo e alterar o seu conteúdo. Podemos elencar brevemente um conjunto de princípios e estratégias utilizadas.

Do terreno aos terrenos

Em março de 2017 o programa é alargado em duas direções: por um lado, no âmbito territorial a Junta Freguesia de Campanhã (JFC) junta-se à rede de parceiros); por outro, no âmbito administrativo, onde se começa a explorar o espaço “entre” na relação das JFB e JFC e a DMU. Esta situação permite multiplicar a permeabilidade entre instituições e território:

Esta nova fase serviu para identificar um segundo problema estruturante: às vezes o problema não é cumprir os regulamentos (dos programas de financiamento ou dos projetos necessários para usufruir deles), mas sim as burocracias associadas (sendo estas, por vezes, um fator de exclusão dos cidadãos com menos competência técnica ou poder para adquiri-la).

Práticas consolidadas

Segundo o sociólogo Tomás R. ^{Villasante (1989}), existem três principais maneiras de articular as redes sociais: a “populista” (confluência da Administração com os Grupos Informais), a “ciudadanista” (confluência dos Grupos Formais e dos Grupos Informais) e a “gestionista” (confluência dos Grupos Formais e da Administração).

Com a assinatura do segundo protocolo e, incrementalmente (especialmente a partir das autárquicas de 2017), o Habitar começa a desenvolver uma prática ancorada no último grupo. Esta escolha não depende tanto da vontade (considera-se mais interessante a “ciudadanista”) mas antes da necessidade objetiva, que pode sintetizar-se nas seguintes razões:

Assim, decide-se deixar cair certas parcerias e incorporar o seu conteúdo em práticas vinculadas e veiculadas por atores institucionais com os quais seria possível traduzir as preocupações individuais para uma gramática comum que, quando materializada, poderá cristalizar em soluções mais eficazes e acessíveis a uma maioria.

Fatores externos, de natureza especialmente política, fazem com que o foco de ação comece a afunilar-se no caso específico das ilhas. A situação de emergência em que vivem estas populações e a incapacidade manifesta de dar resposta a todas as frentes faz com que se decida focar os contributos nesta frente.

As práticas descritas em seguida são consequência lógica do que foi descrito:

Figura 1.  Fonte:  Presença do Habitar nos diferentes terrenos Conjunto de imagens de autoria de Ana Pinheiro, Marta Paquete e Mira Fórum. 

Figura 2.  Fonte:  Propostas de reabilitação de ilhas alavancadas pelas práticas do Habitar Conjunto de imagens de autoria de Aitor Varea Oro, Merooficina, Bernardo Amaral e Tiago Delgado. 

Construir a forma da solução. Primeiros passos no Porto

No momento de escrita destas linhas, os responsáveis do Habitar e o Município do Porto chegaram a um acordo para expandir parte do programa, criando uma estrutura que preste apoio aos proprietários de “ilhas” nas freguesias do Bonfim e de Campanhã, articulando as práticas de todos os atores envolvidos e acumulando e transmitindo conhecimento para uma ação mais eficaz dos técnicos. ⁴

Desta maneira, cria-se uma ponte entre os desígnios do Plano Estratégico de Desenvolvimento Urbano (PEDU) do Porto (criar novas ferramentas para permitir aos privados a dinamização do seu património) e as ferramentas criadas pelo Governo Central a partir da Nova Geração de Políticas de Habitação (NGPH) (nomeadamente, o programa 1.º Direito). Esta ponte passa por reconhecer a necessidade de acompanhar os proprietários no processo de requalificação, aumentando o parque de habitação acessível no município.

Na base desta inovação, que consolidará as práticas identificadas pelo Habitar a partir de um contrato de cooperação por três anos entre o município e a FAUP (que faz parte da rede de parceiros criada), jaz um intenso trabalho de re-ensamblagem social, que tem por base uma atribuição diferente de papéis e de um novo discurso à volta do problema das ilhas.

Importa destacar que, nesta tarefa de produção de sentido, não basta criar novos termos de debate. É imprescindível obter o consentimento de certos atores-chave que, por causa do seu prestígio e capital simbólico, legitimam as ideias lançadas. Para chegar a estes agentes, é imprescindível pensar em termos de práticas, atores e ações fora dos espaços consolidados.

Estes atores podem ser muito divergentes entre eles, falar para vários públicos e utilizar meios de expressão diferentes. De facto, é essencial que assim seja para que estas novas ideias ocupem o lugar do “bom senso”. É possível dar alguns exemplos deste ascenso por capilaridade desde as necessidades sentidas no terreno até à sua entrada nas instituições:

Prever a forma dos problemas. Desafios e ferramentas a explorar

A solução descrita no ponto anterior cria uma resposta útil e pública à requalificação das ilhas, integrando, em simultâneo, parte das práticas perseguidas pelo Habitar desde o início da sua atividade (dando uma nova expressão, mais alargada, aos processos formativos). Contudo, o sucesso do programa estará condicionado a dois desafios que terão de ser resolvidos em simultâneo:

Aguardamos o desenvolvimento do futuro programa para perceber se os constrangimentos identificados podem ser atenuados pelo facto de a entidade promotora ser, nesta nova fase, uma entidade pública capaz de mobilizar outro tipo de articulações, discursos e legitimidades.