Introdução

As desigualdades e a exclusão social constituem um dos grandes desafios das sociedades contemporâneas, sendo especialmente complexo no caso da juventude, condição marcada por uma relativa ambiguidade, sujeita a promessas e oportunidades, mas também riscos, “pânicos morais” e formas de subordinação específicas (^{Zaluar, 1996}; ^{De Tommasi, 2014}; ^{Elliott, Thomas e Byrne, 2020}). Os jovens de bairros marcados por processos de segregação urbana e marginalização social tendem a acumular uma situação vulnerável e precária em várias dimensões da vida, sendo frequentemente vistos como “marginais”, a quem falta cultura, conhecimento e qualificações (^{Blokland, 2019}; ^{Hancock, 2018}). Discursos mediáticos e institucionais a eles dirigidos continuam a representá-los no campo do desvio e da violência (^{Cassab et al., 2016}). Sabemos, contudo, que são jovens cada vez mais escolarizados, participantes em diferentes culturas urbanas e que, não raras vezes, se têm destacado, entre outros domínios, no âmbito das produções artísticas, culturais e desportivas (^{Ferro, 2016}; ^{Howard, 2023}9.¹

Como se têm desenvolvido as políticas públicas orientadas para a inclusão destes jovens? Quais os seus principais objetivos, linhas de ação e efeitos? Têm efetivamente mitigado os efeitos das desigualdades e exclusões sociais, criando oportunidades de inclusão e valorização, tal como se afirma como direito de qualquer cidadão em sociedades democráticas? Para contribuir para uma resposta a estas perguntas, com base nos primeiros resultados de um projeto de investigação em curso, providenciamos neste artigo uma análise documental do programa Escolhas (entre 2001 e 2023), o principal instrumento de políticas públicas que o estado português desenvolveu, ao longo das últimas duas décadas, orientado para esta problemática. Essa análise é enquadrada, previamente, por uma revisão da literatura sobre as políticas públicas dirigidas aos jovens em contextos periféricos, a nível nacional e internacional.

Revisão da literatura

As políticas de inclusão social têm já uma longa história, tendo merecido investimentos significativos, sobretudo, a partir da II Guerra Mundial, associados com o conceito de estado-providência, ainda que este tenha conhecido diferentes modalidades e intensidades nos diferentes países (^{Esping-Andersen, 1990}).

Se é certo que os programas de intervenção social têm, em geral, como objetivo providenciar o acesso das classes mais desfavorecidas a direitos fundamentais, incluindo aqui a educação, a saúde, a habitação ou o trabalho, já nos anos 70 e 80, autores como ^{Donzelot (1979} [1977]) e ^{Cohen (1985}) revelaram como um complexo controlo social das famílias e dos jovens, não tão centrado na punição dos crimes, se foi formando através da filantropia, da assistência social, da educação obrigatória e da psiquiatria. Na mesma linha, Robert ^{Castel (1991}) realçou a presença generalizada da noção de “risco” em programas de intervenção social nos Estados Unidos e em França, demonstrando como as estratégias preventivas de gestão social se tinham alterado para a projeção de uma ordem governamental sobre as populações, enfatizando os “fatores de risco”. A adoção desta abordagem sublinhava a centralidade da vigilância e do controlo nas sociedades, nomeadamente no que diz respeito a uma certa juventude - racializada e residente em bairros marginalizados. A este propósito, Loïc ^{Wacquant (2006}) sugere o uso do termo “relegação urbana”, para pensar os processos estruturais pelos quais pessoas são empurradas e mantidas em lugares marginais, onde políticas de penalização da pobreza reforçam a instabilidade social para as frações mais precárias da classe trabalhadora.

Soo Ah ^{Kwon (2013}), por sua vez, argumenta que punição e prevenção surgem cada vez mais associadas. Desta forma, os “jovens de risco” são incentivados a serem responsáveis e sujeitos ativos no empoderamento dos seus bairros, numa extensão dos valores de mercado às condutas individuais. Entre os jovens que não se reveem nestes princípios de cidadania elaborados pelo estado, continuam a ser aplicadas medidas estatais punitivas (^{Kwon, 2013}; ^{Raposo, 2022}). Também nesta linha, ^{Uitermark (2014}) sustenta que a relegação e a repressão desempenham papéis cada vez mais significativos no exercício do controlo social sobre comunidades e territórios marginalizados. Através de um conjunto de tecnologias governamentais, as autoridades centrais e locais reconfiguram os bairros com o objetivo de torná-los mais governáveis, para estabelecer ou recuperar o domínio sobre as áreas onde é desafiado o monopólio do estado sobre a violência simbólica e física. Trata-se de ações, políticas e estratégias que visam (i) “limpar” o espaço de atores e práticas sociais “perigosas”; e (ii) implementar valores e normas sociais moralmente higienizadas. Essas intervenções podem assumir um caráter mais inclusivo - como festas comunitárias e visitas guiadas de arte urbana - ou mais punitivo - como o uso de câmaras de videovigilância nas ruas e o policiamento ostensivo (^{Blokland, 2019}). Como assinalam Veena ^{Das e Deborah Poole (2004}), o estado não se enfraquece, nem é menos articulado, nas margens territoriais e sociais. Na verdade, as margens são um elemento necessário do estado, movendo-se, tanto dentro como fora deste. Assim, os territórios marginalizados são também produto do estado e do mercado, impondo sobre eles formas de regulação específicas (^{Wacquant, 2023}). Em contextos de retração das políticas macrossociais de redução das desigualdades sociais, tendem a ganhar força intervenções “focalizadas” e que transferem para a responsabilidade dos agentes locais a superação de tensões sistémicas, as quais têm merecido o apoio de organismos intergovernamentais como a Comissão Europeia (^{Jacquier, 2005}; ^{Aalbers e Beckhoven, 2010}) e as Nações Unidas (^{Raposo, 2022}).

O envolvimento das comunidades nos esforços de governação de territórios segregados e racializados tem sido fundamental para as políticas de integração, abrindo um novo paradigma de políticas urbanas para áreas marginalizadas. Porém, como lembra Ash ^{Amin (2005}), o “empoderamento comunitário” não serve para melhorar a economia e a sociedade nas áreas mais afetadas, perguntando porque uns lugares merecem apenas a “comunidade local” e outros gozam a “sociedade cosmopolita”. Num estudo em França, Walter J. ^{Nicholls (2006}) mostra como as intervenções assentes nas organizações comunitárias foram responsáveis pela burocratização e fragilização de alguns bairros. Também Simone ^{Van de Wetering (2023}) refere que os residentes de bairros segregados são, há muito tempo, considerados como um grupo “vulnerável” que “necessita de ajuda”, mas espera-se agora que sejam cidadãos ativos e (co)criadores na melhoria do seu bairro. Soo Ah ^{Kwon (2013}) designa como “governamentalidade afirmativa” esse processo de empoderar os jovens racializados e periféricos, no exercício da autorresponsabilização e regulação dos seus bairros.

Apesar de reconhecer estas tendências, ^{Uitermark (2014}) defende que, pelo menos na Europa Ocidental, o paradigma da integração tem dominado a “governança da marginalidade”, procurando opor-se aos princípios da segregação. O autor sugere também que as comunidades tendem a ser consideradas parceiras nos projetos e políticas do estado, num esforço para combater a fragmentação social e simbólica que tem afetado (e enfraquecido) estes bairros. Assim, a participação comunitária torna-se um projeto governamental e as políticas, para a cidade e para o bairro, centrais para atenuar os antagonismos sociais e urbanos. Têm ganho particular relevância os projetos que procuram mobilizar formas de expressão associadas ao universo juvenil das periferias urbanas (com destaque para a street art) enquanto via para a revitalização dos bairros, a inclusão social e o empoderamento (^{Matoga e Pawlowska, 2018}; ^{Sweeney et al., 2018}; ^{Campos e Sequeira, 2020}; ^{Crespi-Vallbona e Mascarilla-Miró, 2021}; ^{Raposo, 2023}). Apesar de o êxito de algumas dessas iniciativas ter gerado, aliás, uma “corrida” entre as capitais europeias, convirá atender às tensões que têm caracterizado esses programas de “placemaking”, sob forte influência de políticas neoliberais da cidade criativa. Essas tensões incluem a mitigação do potencial crítico e disruptivo frequentemente associado às artes urbanas, a preferência por artistas consagrados a nível global, em detrimento dos jovens que habitam os bairros, e as estratégias de “gentrificação” e “turistificação”, contribuindo para a exclusão dos moradores mais pobres para outras (e novas) periferias (e.g., ^{Baudry, 2017}; ^{Lew, 2017}; ^{Mansilla e Milano, 2019}; ^{Pritchard, 2020}; ^{Gato et al., 2022}; ^{Ferro, 2015} e ²⁰¹⁶).

Entre as políticas orientadas para os jovens, tem merecido mais investimento a expansão dos percursos de escolaridade, o que nos territórios segregados e/ou periféricos tem incluído não apenas o alargamento da rede educativa para garantir o acesso universal e gratuito ao ensino básico e secundário, mas também programas “compensatórios” de promoção do sucesso escolar e apoios sociais ao prosseguimento dos estudos. Numa comparação internacional das políticas de “educação prioritária” em vários países europeus, ^{Frandji e Rochex (2011}) distinguem três etapas: uma primeira orientada para o combate às desigualdades (anos 1970-80); uma segunda em que o enfoque foi transferido para o combate à exclusão (anos 90); e uma terceira dominada pelas preocupações de adaptação à diversidade e gestão do risco (início do século XXI). Um outro estudo comparativo (^{Alegre, Collet e González, 2011}), apesar de reconhecer variações entre países, observa que estas políticas se têm focado, sobretudo, nos resultados escolares e não têm sido capazes de provocar alterações estruturais nos padrões de desigualdade educativa e social, permitindo a mobilidade de uma minoria de jovens (frequentemente, os mais favorecidos no seu contexto), mas mantendo ou até acentuando a segregação dos territórios e das escolas que os servem, o que é confirmado por estudos mais recentes realizados em França (^{Felouzis, Fouquet-Chauprade e Charmillot, 2018}; ^{Courtioux e Maury, 2021}) e no Reino Unido (^{Chapman e Ainscow, 2019}).

Este panorama internacional ajusta-se bem aos estudos que se têm realizado em Portugal, sendo importante notar que as estruturas do estado-providência eram escassas até à revolução de 1974. Apesar dos avanços nas décadas subsequentes, essas estruturas têm sido condicionadas por ciclos de austeridade (^{Hespanha, Ferreira e Pacheco, 2014}). No caso da juventude, a orientação “familista” do estado social, a par de um mercado ainda assente em trabalho precário e pouco qualificado, têm dificultado (e adiado) as transições para a vida adulta (^{Guerreiro, Abrantes e Pereira, 2009}; ^{Carmo e Matias, 2019}). A aposta na educação permitiu, nas últimas décadas, uma redução do insucesso e abandono escolares, ainda que estes fenómenos se mantenham expressivos nos territórios e grupos sociais mais vulneráveis, sendo pouco visível o efeito dos programas de educação prioritária (^{Lopes, 2011}; ^{Ferraz, Neves e Nata, 2019}; Abrantes, 2022). Por seu lado, se desde os anos 1990 o aumento das crianças imigrantes e descendentes de imigrantes tem conduzido a políticas promotoras da interculturalidade, os estudos sobre os impactos nas escolas não deixam de frisar o insucesso repetido, a ausência de apoios específicos e o recurso frequente ao encaminhamento para ofertas profissionalizantes como via de conclusão do ensino básico e secundário (^{Mateus e Seabra, 2016}; ^{Abrantes e Roldão, 2019}).

Neste contexto, o programa Escolhas foi ainda pouco estudado, prevalecendo uma literatura com base em estudos de avaliação externa. A redução da criminalidade e do abandono escolar constituem indicadores importantes (^{Calado e Duarte, 2015}), mas não refletem necessariamente uma alteração estrutural nas oportunidades de integração e valorização dos jovens dos bairros periféricos (^{Raposo et al., 2019}). Numa comparação do Escolhas com o programa VAI, no Brasil, ^{Raposo e Aderaldo (2019}: 129) revelam os múltiplos sentidos de participação dos jovens, cuja “aplicação pode contribuir para afirmar tanto uma agenda emancipatória quanto uma lógica de controlo social e gestão da pobreza”. Estes autores notam que o Escolhas teve um papel domesticador das subjetividades dos jovens no projeto que acompanharam, desestimulando visões críticas sobre as injustiças que os afetam. Por seu lado, a dissertação de ^{Mendes (2020}) foca-se nas parcerias locais e modelos de governança proporcionados pelo programa, enfatizando a necessidade de enquadramento dos projetos nas redes sociais e comunitárias, assim como a comunicação e colaboração entre as várias entidades envolvidas.

Tendo em conta a bibliografia aqui mobilizada é importante refletir sobre como o Escolhas integra este aparato de políticas de inclusão social, cujas ações se focam em bairros considerados “indisciplinados” (^{Uitermark, 2014}: 1427), frequentemente habitados por populações maioritariamente racializadas. Por outro lado, importa debater o potencial emancipatório dessa política pública. O paradoxo do controlo e vigilância quotidianos das comunidades, famílias e juventudes consideradas de “risco” versus a sua emancipação deverá ser aprofundado sociologicamente, colocando a possibilidade de a própria criatividade periférica ser parte das novas formas de governança territorial da marginalidade urbana.

Metodologia

Para recolha dos dados discutidos neste artigo, foi realizada uma análise sistemática da documentação oficial que presidiu ao lançamento de cada uma das nove edições do programa Escolhas,² bem como dos relatórios de avaliação contratados a equipas externas ao programa e publicados até à data (^{Guerra et al., 2004}; ^{Duarte et al., 2007}; ^{Guerra et al., 2010}; ^{Saint-Maurice et al., 2013}; ^{Azevedo et al., 2014}; ^{CRC-W, s/data}; ^{Alexandre et al., 2020}; ^{Lopes et al., 2022}).

Depois da recolha e leitura dos documentos, procedeu-se a uma análise semântica quantitativa exploratória orientada para três dimensões: contextos territoriais e socioeconómicos de incidência, objetivos gerais e específicos do Escolhas e público-alvo. Seguidamente, efetuou-se uma análise de conteúdo tendo em conta diferentes subcategorias, relacionadas com a missão e estratégia, caracterização social e faixa etária do público-alvo e descrição socioeconómica dos territórios e contextos de vida, nomeadamente os contextos familiares. Desta análise de conteúdo definiu-se uma lista ampla de 15 termos³ que serviram de base ao desenvolvimento de uma análise semântica quantitativa para dar resposta às inquietações investigativas definidas pela equipa.

Nas próximas secções, demonstrar-se-á a relevância de compreender, através dos discursos oficiais, os mecanismos de nomeação e representação dos territórios e dos grupos-alvo desta política pública, bem como as suas principais transformações a partir de uma perspetiva longitudinal.

O Escolhas: um olhar diacrónico

O programa Escolhas foi lançado em janeiro de 2001, com uma duração inicial de três anos. Desde então, tem sido renovado periodicamente pelos governos em funções, encontrando-se hoje na 9.ª geração (2023-2026). A duração das edições tem sido de três anos, com algumas exceções, as quais se podem associar a decisões políticas, bem como a ciclos de financiamento: a 2.ª geração durou dois anos e quatro meses, enquanto a 7.ª e a 8.ª foram projetadas para dois anos, ainda que esta última tenha conhecido depois duas prorrogações (nove meses no total). Nas primeiras edições, houve a prática de o lançamento de uma nova geração coincidir com a publicação do relatório de avaliação externa da anterior, mas este princípio nem sempre se tem observado. Em alguns casos, ocorreram hiatos temporais entre o final de uma geração do programa e o lançamento da seguinte - o mais longo dos quais, entre o final da 8.ª geração (setembro de 2022) e o início da 9.ª (outubro de 2023) - o que coloca em causa a continuidade da intervenção desenvolvida e acentua a precariedade dos profissionais envolvidos.

Uma análise sistemática das atas das Resoluções dos Conselhos de Ministros (RCM) que aprovaram e orientaram cada uma das gerações, bem como dos respetivos regulamentos, permite observar continuidades e também mudanças na governação do programa. Em primeiro lugar, destaca-se o facto de a 1.ª geração (2001-2003) se intitular “Programa de Prevenção da Criminalidade e Inserção dos Jovens”, tendo sido lançada com base num pedido, em agosto de 2000, à Comissão Nacional de Proteção de Crianças e Jovens para preparar um programa de prevenção da delinquência juvenil, no prazo de 30 dias. Vivia-se um período de forte alarme social, em que os discursos de medo e o sentimento de insegurança urbana predominavam no debate público, ao mesmo tempo que os jovens afrodescendentes eram apresentados como o arquétipo das novas classes perigosas em Portugal (^{Raposo et al., 2019}; ^{Alves, 2021}). O preâmbulo da RCM n.º 4/2001 descreve uma situação emergencial em “bairros urbanos dos centros envelhecidos e nas periferias das grandes cidades”, ainda que o justifique mais com base em perceções do que em dados objetivos, tal como fica bem patente na seguinte passagem: “é hoje inquestionável que se generalizou a ideia de que os jovens, designadamente urbanos, estão a praticar eventualmente mais crimes do que no passado”. Estes jovens são descritos como “vivendo em contextos socioeconómicos desfavoráveis, associados a características pessoais negativas, resultantes de um processo de crescimento desajustado, são identificados como potenciais marginais”.

O epíteto mantém-se na 2.ª geração (2004-2006), mas o preâmbulo já não se foca na prevenção da criminalidade juvenil, adotando a perspetiva da “inserção social das crianças e dos jovens dos bairros mais vulneráveis” a assumir maior centralidade. Paralelamente, introduz-se “a abordagem da corresponsabilidade, com o envolvimento intenso dos próprios destinatários […] centrada nas parcerias com a sociedade civil, mediante contratos-programa”. Se, na 1.ª geração, foram desenvolvidos “projetos experimentais” em 53 bairros considerados “mais vulneráveis” nos distritos de Lisboa, Porto e Setúbal (RCM n.º 4/2001), a partir da 2.ª geração, o Escolhas foi alargado a todo o território nacional, desde que direcionado a jovens de contextos sociais “mais desfavoráveis e problemáticos”. Os projetos passam a ser desenvolvidos a partir de candidaturas apresentadas por entidades sociais (públicas e privadas) da sociedade civil - nomeada como “consórcio” -, com vista a permitir a “sustentabilidade da intervenção” (Despacho n.º 15111/2004, de 28 de julho de 2004). Além disso, o programa é retirado da esfera da Comissão Nacional de Proteção de Crianças e Jovens, simplificando a estrutura de coordenação e transferindo-a para o Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas (ACIME), posteriormente Alto Comissariado para as Migrações (ACM), surgindo um enfoque nos “filhos ou familiares de imigrantes”. Essa opção ilustra o modo como o estado perceciona certos problemas sociais - como a delinquência juvenil - associando-os a dificuldades de integração dos jovens racializados (negros, roma-ciganos e imigrantes). Por outro lado, ao estar sob a alçada do ACIME/ACM, o Escolhas considera como imigrantes jovens que nasceram e/ou cresceram em Portugal, servindo-se das referências culturais dos seus progenitores para legitimar o caráter outsider dessa juventude (^{Raposo, 2022}).

A partir da 3.ª geração (2007-2009), os termos “criminalidade” e “delinquência” desaparecem das resoluções, estabilizando o objetivo do programa em torno dos conceitos de “igualdade de oportunidades”, “coesão social” e “inclusão social”. Os destinatários são designados como jovens “de contextos mais vulneráveis”, acrescentando-se de forma sistemática os “descendentes de imigrantes e minorias étnicas” enquanto grupo de “maior risco de exclusão social e cultural” (RCM n.º 80/2006). Embora o debate em torno das desigualdades étnico-raciais permaneça oculto, o potencial da reciprocidade intercultural é sinalizado nessa edição, em que além da “Descoberta […] da história e cultura de Portugal”, também se incentiva a partilha das culturas “dos países de origem das comunidades imigrantes, no quadro de uma sociedade aberta, plural e intercultural” (idem).

A 4.ª geração mantém o retrato desfavorável dos contextos, mas adota um tom mais reflexivo sobre as edições passadas, acautelando para a importância de “desconstruir estereótipos e preconceitos” e da mobilização de jovens com um “perfil de liderança positiva”. Isso inclui desde o incentivo a estratégias de empreendedorismo até à criação da figura do facilitador comunitário, incorporando na equipa técnica do Escolhas jovens dos próprios bairros “com forte potencial de criação de modelos positivos de referência” (RCM n.º 63/2009). Nessa edição estabelece-se também uma quota mínima de participantes em cada projeto, dividindo-os entre “beneficiários” e “destinatários” (Despacho Normativo n.º 27/2009, de 6 de agosto), estes últimos considerados pelo programa como jovens de risco ou em “situações de pré-delinquência” (^{Guerra et al., 2010}: 8).

A ata que aprova a 5.ª geração introduz preocupações sobre a “saúde sexual e reprodutiva”, a “promoção da igualdade de género” e o “combate ao racismo”, enquanto retoma a natureza preventiva deste programa em relação ao crime e à delinquência, embora de forma mais amena do que na 1.ª edição. A crise social que o país atravessa está patente na linguagem do texto, cujo tom economicista ressalta a eficácia do programa na utilização dos recursos, capaz de “multiplicar sucessivamente o número de participantes em cada geração e reduzir os custos por participante” (RCM n.º 68/2012). A partir dessa edição, os jovens “destinatários” passam a ser denominados “participantes diretos”, distinguindo-se dos “participantes indiretos”. Os primeiros constituem o público prioritário do Escolhas, devendo ser enquadrados em pelo menos uma das seguintes situações de risco: absentismo escolar; insucesso escolar; abandono escolar precoce; desocupação (incluindo jovens NEET); situação de desemprego; comportamentos desviantes; sujeitos a medidas tutelares educativas; sujeitos a medidas de promoção e proteção; imigrantes em situação de vulnerabilidade (Despacho Normativo n.º 17/2012).

O preâmbulo da 6.ª geração abre com uma declaração sobre a importância “da igualdade e da não discriminação”, enaltecendo os valores da cidadania. Repete-se o autoelogio ao programa, desta vez a ressaltar o “sistema de monitorização e avaliação implementado”. Destaca-se no texto a receção internacional ao Escolhas enquanto “boa prática no âmbito da integração de imigrantes” e de “prevenção da delinquência e do crime”. Mais uma vez o foco está nas populações racializadas, particularmente nos “descendentes de imigrantes” e “grupos étnicos”, aparecendo pela primeira vez uma referência às “comunidades ciganas” enquanto público-alvo. Introduz-se também a hipótese de haver projetos direcionados aos “jovens das comunidades portuguesas no estrangeiro” (RCM n.º 101/2015).

A partir da 7.ª geração (2018-2019) é significativo que se tenha começado a mencionar os “jovens ciganos” entre os destinatários do Escolhas. Paralelamente, a “não discriminação” é acrescentada como um dos seus objetivos principais, aparecendo mais vezes ao longo do texto (6) que na edição anterior (2), inclusive com menções a “orientação sexual”, “identidade e expressão de género”, “origem racial e étnica” e “discriminação interseccional”. A 8.ª e a 9.ª gerações mantêm a ênfase no “combate à discriminação” e na “desconstrução de mitos e estereótipos” relacionados com os “portugueses ciganos” e “descendentes de imigrantes” (RCM n.º 71/2020). A linguagem mais inclusiva realça o agravamento das desigualdades sociais provocadas pelo contexto pandémico da Covid-19 e, no caso da 9.º geração, destaca-se o desenvolvimento do “pensamento crítico e criativo” de crianças e jovens “de contextos de maior vulnerabilidade socioeconómica (RCM n.º 74/2023). Nesta última geração, o programa deixa de estar sob a alçada do ACM, sendo integrado no Instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ). Essa mudança ocorre num momento de redefinição do público-alvo, em que os jovens descendentes de imigrantes perdem a centralidade de outrora, deixando de ser mencionados, pela primeira vez, na ata que aprova a 9.ª geração.

Ao longo das várias edições, o Escolhas mantém um enfoque genérico nos jovens como destinatários da medida, embora com algumas alterações nas faixas etárias. O foco inicial mais específico na adolescência (12 aos 18 anos) vai-se alargando no tempo. Logo a partir da 2.ª geração, a idade mínima é reduzida para os seis anos, enquanto a idade máxima se prolonga para os 24 anos nas edições posteriores,⁴ atingindo os 30 anos na 6.ª e 7.ª gerações, e descendo para os 25, nas duas seguintes, podendo abranger “participantes indiretos” com idades superiores.

Para cada edição, as organizações elegíveis (associações locais, câmaras municipais, juntas de freguesia, escolas, misericórdias, IPSS, etc.) formam “consórcios” para preparar e submeter candidaturas a financiamento, detalhando o seu projeto de intervenção (para 12 a 24 meses) e os recursos necessários, ficando a aguardar a respetiva avaliação, o que gera hiatos e riscos de precariedade dos profissionais e organizações envolvidas. A adoção de um modelo assente em projetos (e atividades) de ciclo curto tende a comprometer a sustentabilidade a longo prazo da intervenção desenvolvida nos territórios, fragilizando as instituições locais e as relações de confiança construídas, bem como precarizando os profissionais envolvidos. Esta situação é particularmente dramática no caso das associações locais com menos meios de financiamento. Além disso, a crescente abertura em termos territoriais e etários tem aumentado o número de entidades elegíveis e de candidaturas, intensificando a pressão sobre os processos de avaliação e seleção, podendo reforçar desigualdades entre territórios e entre organizações, em função dos recursos para elaborar candidaturas competitivas.

A análise dos eixos de intervenção previstos para as diferentes gerações - esquematizada no quadro 1 - apresenta mudanças relevantes ao longo do tempo. A “mediação social” e a “ocupação dos tempos livres”, preponderantes no lançamento do programa, desapareceram (a partir da 2.ª e 3.ª gerações, respetivamente), tendo permanecido apenas o eixo da “participação comunitária”, o qual se transformou em “participação, direitos e deveres cívicos e comunitários”, na 4.ª geração, e em “dinamização comunitária e cidadania”, a partir da 5.ª. Por seu lado, surgiram novos eixos, com destaque para a educação e a formação profissional, por vezes, em separado (3.ª à 5.ª gerações), noutros casos no mesmo eixo (2.ª e 6.ª à 9.ª gerações). A “empregabilidade” surgiu associada à formação profissional, da 3.ª à 5.ª edições, e associada ao emprego, da 6.ª à 8.ª (na 9.ª edição, o conceito é abandonado, surgindo apenas “emprego” e voltando a estar associado à educação e formação). É ainda significativo que se tenham introduzido eixos como a “inclusão digital” (3.ª à 6.ª edições) e o “empreendedorismo”, que surge como o modelo de “autonomização de projetos protagonizados pelos jovens” e, mais tarde, associado ao emprego (presente da 4.ª à 8.ª edições).

Quadro 1 Período cronológico e eixos temáticos das nove edições do programa Escolhas 

Uma análise de conteúdo de cada uma das resoluções permite-nos aprofundar este olhar. O enfoque inicial em descritores negativos dos jovens e dos bairros destinatários do programa - incluindo termos como “desviantes”, “crimes”, “marginais”, “negligentes”, “desfiliação”, “características pessoais negativas”, “criminalidade juvenil” ou “bairros sensíveis” - é mitigado na 2.ª e 3.ª gerações, com resoluções mais curtas e marcadas por termos como “integração”, “coesão social”, “vulneráveis” e “corresponsabilização”. A partir da 4.ª edição, surge um novo quadro conceptual, pautado por expressões transpostas do universo económico e gestionário, tais como “liderança positiva”, “espírito empreendedor”, “sucesso”, “eficiência” e “empreendedorismo”. Esta mudança torna-se evidente na 5.ª geração (2013), num contexto de recessão económica e políticas austeritárias, onde se priorizam as lógicas de eficiência na “utilização de recursos” e na redução “dos custos de cada participante”. Entre a 6.ª e a 7.ª edições, esses termos vão perdendo destaque, a par de outros que vão ganhando relevância, como “não discriminação”, “desconstrução de estereótipos” e “combate às desigualdades”. Esta abordagem é mais ambiciosa na 9.ª geração (atual), em que surgem referências a “processos participativos”, “interseccionalidade” e “violência contra raparigas”.

Esta evolução permite destacar três transformações mais de fundo, as quais refletem tendências internacionais analisadas na secção inicial do artigo, mas também os enquadramentos político-ideológicos dominantes, em cada momento, e os “problemas sociais” que ocupavam o espaço público-mediático:

(i) Inicialmente centrado na prevenção da criminalidade juvenil, o Escolhas altera o enfoque, a partir de 2004, para os eixos da integração ou inclusão social das crianças e jovens de bairros com maior vulnerabilidade socioeconómica, com ênfase nos “descendentes de imigrantes” e “minorias étnicas”⁵

(ii) Se as questões de mediação, ocupação dos tempos livres e participação cívica eram predominantes, a partir de 2009, o programa passou a adotar um foco mais “produtivista” (ou neoliberal), voltado para o desenvolvimento de competências para o mercado de trabalho, com uma relevância crescente na capacidade de corresponder às necessidades das entidades empregadoras (empregabilidade) e criar o seu próprio negócio (empreendedorismo).

(iii) A orientação anterior vai-se diluindo a partir de 2019, com um maior direcionamento para o combate às desigualdades sociais. Na 9.ª geração (2023), vários desses termos perdem relevância ou desaparecem, surgindo uma orientação específica para os jovens, associada a referências até então inexistentes, tais como a “valorização do poder educativo das artes”, o desenvolvimento do “pensamento crítico e criativo” e a desconstrução de “estigmas associados aos territórios e populações com quem os projetos intervêm” (RCM n.º 74/2023). É nesta última geração que a primazia dada às crianças e aos jovens racializados como público-alvo desaparece, com a ausência de menções aos “descendentes de imigrantes” ou “jovens ciganos”.

O Escolhas sob a ótica das avaliações externas

A análise do conjunto dos relatórios de avaliação elaborados após cada edição do Escolhas permite retirar algumas conclusões relevantes em relação aos domínios de maior e menor impacto dos programas ao longo do tempo, apesar da disparidade nos procedimentos de avaliação acionados em cada relatório. Estes foram incidindo sobre aspetos diferenciados, centrados em aspetos mais genéricos da vida dos jovens ou mais na avaliação do projeto em que estiveram envolvidos, conforme a edição em causa e as instâncias que realizaram cada avaliação, e nem sempre foram ouvidos os jovens alvo dos programas (foi o caso da 2.ª, 6.ª e 8.ª gerações; na 7.ª, foram auscultados apenas os que tinham mais de 18 anos).

Correspondendo aos eixos do programa, as temáticas analisadas com mais consistência foram quatro: (i) participação/dinamização comunitária e cidadania (ao longo de todas as edições), (ii) a educação (2.ª geração e seguintes), (iii) formação profissional/qualificação (2.ª geração e seguintes) e (iv) empregabilidade/emprego (3.ª geração e seguintes).

No balanço global das oito edições avaliadas, emerge a ideia de que o eixo temático que ficou mais aquém de atingir os seus objetivos foi o da empregabilidade e emprego. Os domínios onde foi reportado um maior impacto positivo foram a educação e a qualificação, considerando a redução do abandono escolar, a melhoria do comportamento das crianças e jovens na escola e a frequência de cursos de formação profissional ou profissionalizante. Tal como observado recentemente relativamente ao programa TEIP (^{Abrantes, 2022}), será importante não esquecer que esta transição do epicentro das vidas da grande maioria dos jovens, do mercado de trabalho para as instituições educativas, constitui um traço central da transformação da sociedade portuguesa, nas últimas duas décadas, a qual vai muito além da intervenção de programas específicos (^{Vieira, Ferreira e Rowland, 2015}).

Como principais efeitos positivos do Escolhas nas crianças e jovens abrangidos, as avaliações externas reportam as melhorias a nível de “mudança comportamental e responsabilidade” (incluindo o relacionamento com os outros), “autoestima e autoconceito”, “autonomia” (ainda que registada alguma dependência dos projetos e técnicos), “trabalho em equipa e aprendizagem de regras”, “imagens da escola e expectativas do futuro” (ainda que com ressalvas face à postura autoritária de alguns professores). Refere-se, porém, no relatório da 4.ª geração, uma dificuldade na “reversão de processos de exclusão”. No conjunto do programa, a avaliação indica que o impacto é mais significativo junto dos jovens mais novos e, particularmente, em relação ao seu comportamento na escola, na família e com os amigos. Em relação às dificuldades sentidas na implementação, foi mais frequentemente referida a falta de envolvimento dos jovens mais velhos, das famílias e de outros membros da comunidade, entre os quais os professores. Estes desafios observados pelos técnicos têm semelhanças com o observado por ^{Vieira, Pappamikail e Ferreira (2020}), no estudo sobre um outro instrumento de políticas públicas para a juventude intitulado “Garantia Jovem”.

Merece destaque a avaliação da 5.ª geração, pela discrepância entre a análise realizada pelos autores do relatório e os resultados do questionário preenchido pelos jovens. Na explicação das dificuldades relacionadas com o sucesso escolar, os autores evocam razões como as baixas habilitações escolares da família, o desemprego, os reduzidos hábitos de leitura, a falta de computador em casa, o falar uma língua estrangeira em casa, as famílias com baixas expectativas escolares. No entanto, os dados do inquérito revelam que grande parte dos jovens têm a perceção de existir efetivo apoio (escolar e afetivo) por parte da família, bem como revelam ter altas taxas de autoestima. Tal como observado noutros estudos (^{Silva, 2013}; ^{Seabra, 1999}), persistem estereótipos associados às famílias com baixas habilitações e sua descendência, as quais tendem a manter uma participação distanciada na escola, na medida em que apoiam e valorizam a escolarização dos filhos, não interferindo na vida escolar, por se sentirem inferiores ou estranhos a esse contexto.

A partir da 6.ª geração, os relatórios evidenciam elogios à missão e aos seus impactos, a par de críticas à burocracia instalada na gestão do programa, à escassez de recursos, à curta duração das edições e do respetivo financiamento, e ainda à alta rotatividade nas equipas técnicas e ao desgaste elevado do trabalho. Tendo as equipas técnicas dos projetos como principal fonte, a perceção do impacto do Escolhas é claramente positiva, sendo referido que diminuíram (i) os “comportamentos desviantes”, (ii) os atos de vandalismo, (iii) os graffiti contra a polícia, e (iv) as narrativas de ódio contra as populações do bairro. Outro aspeto referido foi o aumento da consciencialização sobre questões relativas à orientação sexual e ao racismo. Tal como observado na literatura internacional (^{Uitermark, 2014}; ^{Blokland, 2019}), estas perspetivas permitem equacionar a linha ténue que se tende a estabelecer entre emancipação, combate à segregação, controlo social e “higienização”.

Sobre os eixos de intervenção ligados à atividade laboral, faz-se referência a uma implementação muito limitada do “empreendedorismo”, apesar dos esforços dos promotores dos projetos. O sucesso reduzido desta medida é atribuído a um conjunto de razões, entre as quais o facto de o público ainda “necessitar de adquirir um conjunto de competências essenciais que lhe permita compreender [os conteúdos]” e por “desmotivação e desinteresse do público com iniciativas desta natureza” (relatório de avaliação da 4.ª edição). A avaliação da 6.ª geração vai mais longe, ao considerar um dos domínios menos adequados às populações envolvidas (a par da inclusão digital) pois “parece, de alguma forma, desfasado do que são as necessidades reais dos territórios, das pessoas e dos projetos”, concluindo que a “dimensão do empreendedorismo […] parece ser um pouco forçada”.

Que sugestões de melhoria surgem nos relatórios de avaliação? Do ponto de vista organizacional, tornar a estrutura do programa menos rígida e normativa, reduzindo as exigências de ordem burocrática (houve referência à plataforma de monitorização AGIL que, apesar de ter aspetos positivos, representa uma grande sobrecarga para o trabalho dos técnicos, em detrimento do trabalho com as crianças e jovens) e dando maior liberdade na escolha do tipo de atividades a implementar, de acordo com as especificidades dos territórios em intervenção. Potenciar a estabilidade das equipas técnicas e existir um compromisso de continuidade do programa, são outros dois aspetos salientados.

Em síntese, apesar da contínua reestruturação e da atualização que a implementação do programa exige, a ideia geral é a de que os jovens consideram gratificante participar no Escolhas, pelo envolvimento em experiências às quais não teriam acesso de outro modo, criando-se o que é referido no relatório de avaliação da 4.ª edição como uma “identidade Escolhas”. Aliás, este relatório cita jovens que afirmam que: “estar no Escolhas é uma sorte”, uma “dádiva” ou um “prémio”. Como é evidente, este programa, como qualquer outro, tem impactos positivos, cujo alcance é sempre limitado: potencia melhorias que estavam em estado embrionário no terreno e que se efetivam com a presença e “alavancagem” do Escolhas, mas dificilmente consegue agir num quadro estabelecido em que não existem outros impulsos no sentido da transformação da situação de exclusão vivida pelos jovens. Por outro lado, sabemos que a mudança, quando ocorreu, só é sustentável se for possível alargar o compromisso com as instituições e as organizações locais, bem como com a sociedade no sentido amplo.

Conclusões

Intervir nas complexas e multidimensionais realidades juvenis é, desde o início, um convite à análise da estruturação das nossas sociedades, dada a centralidade imagética e simbólica de tais condições sociais. As juventudes articulam-se no plural, apesar de não ser despiciendo o enfoque da geração social, assente na (i) constatação de uma tipicidade juvenil (^{Pais, 2003}) produzida pela acumulação de efeitos socializadores num tempo histórico determinado; (ii) na juvenilização das referências identitárias alavancadas pela globalização e pela conetividade digital, com fortíssimo impacto na forma como as próprias sociedades e indivíduos se representam e imaginam (o que produz efeitos reais).

i) Ao aproximar-nos de populações juvenis em contextos periféricos, ainda mais o plural se desdobra. Ganha particular relevância a mobilização da interseccionalidade situada (como, num dado contexto, se articulam e interagem dimensões de classe, de idade, de género, de referência étnico-racial, de orientação sexual, etc.) e da consubstancialidade. Tais dimensões de prática geradoras de desigualdade atuam num mesmo momento, em íntima relação, e não de forma totalmente autónoma e desconexa (^{Galerand e Kergoat, 2014}).

ii) Por isso, abordámos ao longo do texto várias das tensões que a análise do Escolhas convoca e que impedem qualquer tentação de simplificação dualista, pois as tensões relacionam em vez de opor drasticamente.

iii) A tensão entre prevenção e domesticação, parcialmente herdada dos programas de educação compensatória, e mais presente nas gerações iniciais do programa, contaminada pela preocupação securitária face à suposta proliferação de comportamentos desviantes e a necessidade, neofilantrópica e paternalista, de pacificação das populações juvenis. A intervenção, tendencialmente orientada para a disciplinação, obtém resultados positivos na melhoria dos indicadores escolares e comportamentais, enquanto o objetivo de remoção das lógicas geradoras e reprodutoras de desigualdade pode ser secundarizada.

iv) A tensão controle social e diminuição do risco versus empoderamento dá conta das metamorfoses dos sistemas de valores e das técnicas de governamentalidade, crescentemente banhadas na gramática de psicologização das relações sociais trazidas pelas versões expressivas do neoliberalismo. Já não se trata de “desordem”, mas de prevenção, associando a produção da ordem social à redução das zonas de incerteza; já não se fala amiúde das responsabilidades coletivas, antes se convida o jovem (escala micro) e o território (escala meso) a auto-organizarem-se, a usufruírem de uma certa margem de autonomia para criarem as condições de produção de si mesmos, algo que apenas uma rigorosa autovigilância assegura.

v) A tensão criatividade versus mercantilização, presente nas gerações mais recentes do programa, removendo a arte do pedestal dos templos sagrados da “cultura cultivada” aos locais profanos do bairro, da rua e do quotidiano, projetando o “talento” e a visualidade das margens, mas, ao mesmo tempo, integrando-as na dinâmica mercantil da cidade-montra. Tais estratégias de aparente “abertura” dos territórios periféricos podem constituir, no mesmo movimento, formas de “clausura” no “patriotismo de cidade” que a gentrificação e a “turistificação” trouxeram.

Nestas tensões move-se a análise das repercussões do Escolhas ao longo das suas metamorfoses. Viajar nas suas múltiplas gerações é caminhar no tempo, percebendo como objetivos societais e magmas de valores e enquadramentos político-ideológicos se vertem em políticas públicas e como estas, por sua vez, são apropriadas, recicladas e disputadas pelas populações e organizações a que se destinam. A produção de categorias oficiais e administrativas de perceção (“bairros vulneráveis”, “periferias”, “jovens problemáticos”, “marginalidade”) e o seu grau de incorporação (com maior ou menor distanciamento) nas camadas juvenis que pretendem instituir, ordenar e classificar é, pois, um eixo central desta pesquisa.

Por fim, será importante destacar o caráter exploratório deste artigo, no âmbito de uma investigação em curso, a qual permitirá aprofundar esta temática, nomeadamente, através de uma análise extensiva dos projetos locais aprovados e desenvolvidos, ao longo das sucessivas gerações do programa, assim como o trabalho intensivo em alguns territórios periféricos, de forma a analisar como as dinâmicas de inclusão e exclusão dos jovens se têm desenrolado, ao longo do tempo, em interação com diferentes instituições e programas de intervenção.