A NATO não tem futuro garantido

Em grande parte dos principais Estados-Membros da NATO - os Estados Unidos, a Grã-Bretanha, a Itália, a Alemanha, a Polónia - a maioria da opinião pública continua a ver a Aliança Atlântica como dando um contributo positivo para a sua segurança e defesa. Ao mesmo tempo é preocupante notar que em vários desses Estados o apoio à NATO tem vindo a descer nos últimos anos, por exemplo, em França de 71% em 2007 para 49% em 2019. As principais exceções são a Grécia e a Turquia, os únicos Estados-Membros em que a maioria da opinião pública (51% ou 52%) tem uma perceção negativa da NATO. Porém, importa sobretudo notar que nos Estados Unidos a NATO tem perdido popularidade entre os eleitores republicanos. E embora continue a ser vista de forma positiva por 52% das pessoas, isto significa que nos Estados Unidos, o principal promotor da criação da NATO e seu líder informal, esta organização se tornou um assunto polarizador pela primeira vez desde a sua criação em 1949¹.

Que importância devemos dar a estas oscilações na opinião pública? Talvez não muita. Os eleitores tipicamente não prestam muita atenção à política externa, nem determinam por aí o seu voto, o que dá alguma margem de manobra às lideranças políticas nestas áreas. Efetivamente não é uma tendência excessivamente preocupante se não se degradar mais e cristalizar muito, ameaçando o amplo consenso existente em torno da NATO entre as elites políticas de diferentes partidos. Por exemplo, depois da incerteza criada por várias declarações críticas da NATO e dos seus membros europeus pelo Presidente Donald Trump, em julho de 2018, o Congresso dos Estados Unidos aprovou uma resolução de apoio e compromisso com a NATO, por unanimidade na Câmara dos Representantes, e apenas com dois votos contra no Senado, o que é muito significativo nesta época de elevada polarização². Mas até que ponto as coisas continuarão assim?

Declarações inéditas vindas de um presidente dos Estados Unidos, como as do Presidente Trump, em 2016, de que a NATO se tinha tornado obsoleta não mudam tudo, mas são um alerta importante. Há correntes de opinião nos Estados Unidos, que têm ganhado peso, que defendem uma postura de maior retraimento na frente externa. É verdade que o próprio Trump se deixou convencer que a Aliança afinal «já não era obsoleta». Mas periodicamente regressava às queixas de que os aliados europeus não cumpriam as suas obrigações no quadro da NATO. Este é um tema a que voltaremos adiante, mas aqui o que nos importa destacar é que se este tipo de postura da liderança norte-americana se mantiver, ele acabará por ir erodindo o apoio à Aliança Atlântica nos Estados Unidos, um país sem o qual a sobrevivência da NATO parece impossível³.

E os problemas para a coesão da NATO não vêm apenas dos Estados Unidos. A repetição de declarações como a do Presidente Emmanuel Macron da França, de que a NATO está em «morte cerebral», também seria problemática. Mesmo que tenham sido apresentadas como querendo provocar uma discussão com vista a uma Aliança Atlântica renovada, mais eficaz e coesa, não deixaram de ter o efeito, pelo menos no curto prazo, de abalar a confiança na NATO⁴. E ainda mais problemáticas são as atitudes do Presidente da Turquia, Recep Tayyip Erdogan, que parece considerar natural ignorar a NATO e os interesses dos seus aliados quando embarca em aventuras militares unilaterais, mas depois não hesita em cobrar o apoio da Aliança Atlântica quando enfrenta dificuldades⁵.

Será, em suma, que devemos olhar para estas declarações, de importantes líderes de países-membros, como marcando o princípio do fim da NATO? Ou será que terão um efeito positivo de alertar para a necessidade de não se continuar a adiar mudanças e adaptações necessárias ao nível da coesão e da eficácia da Aliança Atlântica?

O mundo mudou, efetivamente, muito desde abril de 1949 quando, na capital dos Estados Unidos, se reuniram representantes dos 12 Estados fundadores, incluindo Portugal, para assinar o tratado fundador da NATO. E, aliás, não faltaram autores de prestígio nas Relações Internacionais, como John Mearsheimer, que previram que, com o colapso da União Soviética e do Bloco de Leste no final da Guerra Fria, a NATO não sobreviveria à perda do seu inimigo íntimo, acabando por colapsar ou por cair na paralisia e irrelevância. Não foi assim até hoje, e mesmo uma leitura realista mais cuidadosa e menos teórica não obrigaria que assim fosse. Mas será que estaremos a caminho de esta previsão, afinal, se concretizar? ^Mearsheimer pensa que sim, que é uma questão de tempo, mas que a ascensão da China veio ditar o colapso lógico da NATO⁶.

No presente artigo desenvolvo o argumento de que não é inevitável que a NATO entre em colapso, com ou sem a China em ascensão. A principal razão para isso é que o mundo continua a ser um sítio perigoso e ainda mais imprevisível do que durante a Guerra Fria, contrariando as previsões mais otimistas de teóricos liberais institucionalistas como Francis Fukuyama⁷. Por outro lado, também a versão mais agressiva do realismo, que defendia que uma aliança criada num determinado contexto geopolítico não podia sobreviver ao seu fim se revelou deficiente. Desde logo pelas razões acima: o fim de uma ameaça poderosa não significou o fim das ameaças violentas e do valor de uma poderosa aliança militar. Afinal, ao fim de alguns anos, até a Rússia voltou a parecer novamente ameaçadora.

Não têm efetivamente faltado, nas décadas que se seguiram ao final da Guerra Fria, desenvolvimentos violentos ou ameaçadores dos Balcãs até ao Ártico, do Norte de África até ao Sahel, do golfo da Guiné até aos mares da Somália. Além disso, alianças institucionalizadas criam laços duráveis entre elites políticas e militares, bem como influentes burocracias internacionais. E a NATO tornou-se mais do que uma aliança, é uma organização político-militar que traz mais-valias importantes como estruturas permanentes de consulta, comandos conjuntos multinacionais, mecanismos comuns de desenvolvimento de doutrina, de treino e de operações. Isto é muito importante em termos de dissuasão credível e de eficaz interoperabilidade entre forças armadas cada vez mais complexas. Algo que é fundamental para os países poderem combater eficazmente em conjunto. Por tudo isto, a NATO tem-se mantido como uma importante garantia de defesa coletiva em tempos incertos e perigosos.

Dito isto, é crucial não ignorar que, em 2016, pela primeira vez um Presidente dos Estados Unidos pôs em questão a importância da NATO, e, implicitamente, a sua sobrevivência, como vimos. Ora, os Estados Unidos são o Estado com maior peso na Aliança Atlântica e o seu líder informal desde a sua fundação. Sem os Estados Unidos a NATO não poderia sobreviver. E Donald Trump não está sozinho. Há outras vozes críticas, mais ponderadas, destas décadas de grande envolvimento externo dos Estados Unidos, nomeadamente na defesa da Europa e na liderança da NATO. Mesmo entre a elite política académica das Relações Internacionais, há quem pense que os Estados Unidos já não têm grande coisa a ganhar com a NATO, e devem retrai-se muito significativamente⁸. E ainda há que ter em conta as vozes mais numerosas daqueles que defendem que, em termos de prioridades, os Estados Unidos devem olhar mais para o Indo-Pacífico e menos para o Atlântico e o Mediterrâneo, como fizeram Barack Obama e Hillary Clinton com o discurso do chamado pivot para a Ásia⁹.

Independentemente disto, o que é também evidente é a preocupação - com um peso crescente entre a grande maioria das elites políticas norte-americanas (num consenso raro hoje em dia) - em conter a expansão global da China. Isso ficou evidente, por exemplo, nas declarações do responsável republicano da diplomacia norte-americana, Mike Pompeo, mas também da presidente democrata da Câmara dos Representantes, Nancy Pelosi, na Conferência de Segurança de Munique, em fevereiro de 2020¹⁰.

Estas diferentes posições não determinam necessariamente o fim da NATO. Mas obrigam, pelo menos, a um maior empenhamento dos aliados europeus no reforço da coesão e da eficácia da Aliança Atlântica para melhor lidar com novos desafios e ameaças. A defesa de uma nova grande estratégia norte-americana de retraimento, torna mais urgente esclarecer quais podem e devem ser as prioridades estratégicas da Aliança Atlântica para se manter coesa, eficaz e relevante nas próximas décadas. O que procurarei demonstrar nas duas secções seguintes, é que, efetivamente, a NATO pode dar passos no sentido de reforçar a sua coesão e melhorar a eficácia da sua resposta às ameaças do nosso tempo. Isso é condição necessária para a Aliança Atlântica se mostrar mais apta a responder a um contexto global atual de crescente incerteza, de multiplicação de riscos e ameaças, e de intensificação de tensões e conflitos entre grandes potências.

Uma NATO mais coesa? Prioridades geoestratégicas, investimento e diálogo reforçado

A mais famosa definição dos objetivos da Aliança Atlântica no início das suas sete décadas de existência é atribuída ao seu primeiro secretário-geral. O britânico Hastings «Pug» Ismay terá dito em várias ocasiões que a missão da Aliança Atlântica era simplesmente manter os russos fora da Europa, manter os norte-americanos na Europa e manter os alemães sob controlo. Embora a frase não possa ser documentada com segurança, nem por isso deixa de ser muito citada pelo seu grande acerto. E no fundo remete para o desafio de base que sempre tem definido a condição fundamental para a sobrevivência e o bom funcionamento da NATO: a coesão do chamado Ocidente¹¹.

Manter um espaço ocidental euro-atlântico tão coeso quanto possível tem, efetivamente, passado ao longo destas décadas de existência da NATO por garantir que os Estados Unidos não voltavam a cair no isolacionismo, não se desinteressavam da segurança da Europa, como tinham feito durante todo o primeiro século da sua existência ou mais. É sobretudo por isso que tem sido tão importante a manutenção de tropas norte-americanas no continente europeu. Elas são mais uma garantia política do que militar. Ter estes soldados norte-americanos no caminho de qualquer potencial invasor dava outra solidez ao compromisso norte-americano com a defesa dos seus aliados europeus. Desse ponto de vista as declarações bombásticas de Donald Trump contam menos que o reforço da presença de tropas norte-americanas no Leste europeu¹².

A coesão do Ocidente também tem passado ao longo destas décadas pelo contributo da NATO para resolver a questão alemã, que tem sido central na geopolítica europeia desde a criação de uma Alemanha unificada, em 1870. Primeiro, no pós-Segunda Guerra Mundial, a NATO garantiu que o Estado e as Forças Armadas da Alemanha Ocidental pós-nazi seriam reconstruídos de uma forma que não fosse ameaçadora dos seus vizinhos. Depois, no pós-Guerra Fria, a Aliança Atlântica garantiu que uma Alemanha novamente unificada o seria de uma forma que não fosse excessivamente imprevisível, desde logo para os seus parceiros europeus. Hoje em dia, confrontamo-nos com os resultados do que pode ser visto, talvez, como um excessivo sucesso nessa tarefa, com a Alemanha a afeiçoar-se às grandes vantagens de ter-se tornado uma potência tão avessa à utilização da força militar, a ponto de a eficácia do seu contributo para a NATO ser justamente questionada.

Em 1949 um dos fatores facilitadores deste trabalho de construção de uma sólida comunidade de segurança entre a Europa Ocidental e a América do Norte foi, também, evidentemente, a existência de um poderoso e ameaçador inimigo comum: a União Soviética de Estaline. Mesmo nesse contexto, a coerência no seio da NATO nunca foi sinónimo de total unanimidade, de ausência completa de desacordos, tensões ou conflitos entre os Estados-Membros.

Mas havia pelo menos convergência na definição da ameaça principal: a Rússia comunista e o bloco de países a ela subordinados, todos fortemente armados e em pleno coração da Europa.

Seria possível definir hoje de forma igualmente clara as prioridades geoestratégicas da NATO, em termos de ameaças prioritárias? Tal tarefa é mais difícil hoje do que em 1949 e nas décadas seguintes da Guerra Fria, por duas razões fundamentais. Uma primeira razão que torna hoje a coesão interna da Aliança Atlântica mais difícil de alcançar é, ironicamente, um resultado do seu sucesso: a NATO alargou-se muito. Consequentemente, a Aliança Atlântica passou de 12 Estados-Membros, em 1949, para 30 Estados-Membros, em 2020. No pós-Guerra Fria, muitos Estados europeus quiseram beneficiar da poderosa garantia de segurança que resulta da pertença à NATO. Como resultado disso, esta afastou-se cada vez mais do seu eixo geoestratégico central original no Atlântico Norte e na Europa Ocidental e expandiu-se geograficamente para a Europa Central e de Leste. Mas este processo de alargamento não explica todas as dificuldades.

A segunda razão de ser dessa dificuldade é que não há, hoje, uma única grande ameaça comum a todos os Estados-Membros. É verdade que a Rússia de Vladimir Putin se tornou novamente mais forte económica e militarmente, estando mais ameaçadoramente ativa desde as águas e espaço aéreo do Atlântico ao Mediterrâneo ou do Ártico, sem esquecer alguma presença no terreno no Médio Oriente ou em África. Mas é sobretudo na vizinhança imediata da Rússia no Leste europeu que esta postura mais agressiva da Rússia é vista como muito ameaçadora. Para o resto dos Estados-Membros, Putin está longe de ser Estaline comandando milhões de soldados às portas de uma Europa Ocidental devastada. Mais, há outras potências e há outros atores, como grupos de terrorismo e guerrilha, que ameaçam tanto ou mais os interesses e a vida dos europeus, estando particularmente ativos nas vizinhanças mais próximas dos países europeus a sul.

Mais, a ascensão da China é uma ameaça de tipo muito diferente da velha União Soviética, embora formalmente seja também regida por um regime comunista. Ela não ajuda de forma evidente a afirmar a coesão ou a relevância da NATO. Pequim é um parceiro económico muito mais interessante do que a União Soviética alguma vez foi para muitos países europeus membros da NATO, inclusive para Portugal. A China como parceiro económico cria divisões entre os membros da NATO, habilmente exploradas pela diplomacia chinesa. A China é claramente a única potência que pode ameaçar o predomínio global a que os Estados Unidos se acostumaram nas últimas décadas. Daí o alarme crescente e relativamente consensual que suscita nas elites norte-americanas. Porém, para a Europa, o forte investimento chinês nas suas Forças Armadas não representa uma ameaça imediata, pelo menos à integridade territorial dos países europeus. A China é bem mais remota em termos geográficos do que a Rússia. O que tem levado alguns a considerar que a sua ascensão marca, como vimos, a ascensão irreversível da Ásia e o colapso do Atlântico e do Ocidente como relevantes do ponto de vista geoestratégico. Um facto que determinaria o fim da NATO, ou pelo menos a sua irrelevância, a não ser que se tornasse uma aliança global para conter a China.

Dito isto, e antes de avançar com algumas sugestões mais concretas, importa ainda recordar que a coesão da NATO, mesmo facilitada por uma convergência em ver o bloco soviético como a principal ameaça, nunca pôde ser vista como um dado adquirido ao longo destas sete décadas. Houve vários momentos de crise e divisão série na Aliança Atlântica. Um exemplo paradigmático é a crise do Suez de 1956, que afastou a Grã-Bretanha, a França e vários outros países europeus dos Estados Unidos. A procura do consenso entre os Estados-Membros, condição de qualquer decisão na NATO nos termos do Tratado de Washington, sempre foi fruto de um trabalho diplomático intenso. Daí a importância do Conselho do Atlântico, das cimeiras regulares de chefes de Estado e de governo, bem como de ministros dos Negócios Estrangeiros e da Defesa. Daí se ter sentido a necessidade de criar um secretário-geral e um secretariado internacional para o apoiar num trabalho permanente de coordenação dos Estados-Membros, com ajuda de embaixadores nomeados pelos Estados-Membros como seus representantes permanentes junto da NATO, primeiro em Paris e depois em Bruxelas.

Haverá mecanismos ou iniciativas concretas para reforçar ou facilitar a convergência de interesses entre os Estados-Membros da NATO nos próximos anos? De seguida enuncio seis mecanismos que contribuirão para tal. Primeiro, recusar grandes alargamentos futuros. Já existem dificuldades em encontrar consenso com 30 Estados-Membros de diferentes partes da Europa, mais o Canadá e os Estados Unidos. Isso torna manifestamente insensata a ideia de uma NATO global no sentido de ter membros de diversas partes do mundo. O que aliás obrigaria a uma revisão do Tratado de Washington para permitir a entrada como membros de pleno direito de Estados de fora da Europa. Ora um alargamento a áreas muito diversas do mundo, a Estados com culturas estratégicas muito diferentes, iria tornar o trabalho de alcançar convergências na NATO ainda muito mais difícil no futuro. A única região onde parece possível um alargamento sem grandes dificuldades a este nível é a dos Balcãs Ocidentais, que seria importante de acabar de integrar e pacificar.

Segundo, formalizar uma regra de que qualquer futura adesão de Estados europeus seria condicionada à sua aprovação em referendo por 60%, ou mais, da população do Estado e de este controlar todo o seu território. A Aliança Atlântica já tem suficiente diversidade interna, para ainda acrescentar a ela o peso de grandes divisões no interior dos Estados-Membros. E a NATO é uma aliança defensiva, seria alterar a sua natureza vir a comprometer-se com uma guerra para libertar o território ocupado de um futuro Estado-Membro. Esta limitação teria ainda a vantagem de dar alguma margem para testar a possibilidade de se negociar um modus vivendi com a Rússia, na Ucrânia e no Cáucaso, por difícil que seja, que pudesse passar pelo modelo austro-finlandês na Guerra Fria: paz e não interferência russa nos assuntos internos, em troca de não integração estratégica plena no Ocidente.

Terceiro, o reforço de parcerias noutras regiões do globo. A exclusão de regiões «fora da área» euro-atlântica de consideração pela NATO foi uma imposição dos Estados Unidos para evitar envolver-se nos conflitos coloniais dos seus aliados europeus. Porém, rapidamente ficou evidente que as questões de segurança num mundo cada vez mais globalizado são também elas frequentemente globalizadas. O desafio fundamental é, portanto, equilibrar uma forte ancoragem na Europa e no Atlântico com sólidas parcerias noutras regiões do mundo. Efetivamente, recusar uma NATO aberta a Estados-Membros fora do espaço euro-atlântico não significa recusar que seja possível e desejável continuar a investir em melhorar as parcerias existentes com países like-minded fora da Europa, os quais se identifiquem com os principais objetivos e princípios da NATO. Isto significaria, nomeadamente, apostar no aprofundamento de parcerias estratégicas reforçadas com Estados no espaço do Indo-Pacífico, ou no Atlântico Sul, havendo um consenso sólido para isso nos países parceiros. Candidatos evidentes seriam importantes parceiros atuais como a Suécia e a Finlândia, a Austrália, a Coreia do Sul, o Japão. E o mesmo poderia vir a suceder com, por exemplo, a Índia, o Brasil, a Colômbia, se houver nesses países um consenso amplo nesse sentido. Também se deveria explorar a possibilidade de parcerias estratégicas e reuniões regulares com organizações regionais de segurança com objetivos convergentes com a NATO, por exemplo, em África ou na Ásia. Sendo que, evidentemente, a parceria natural e mais importante da NATO é com a UE. Quanto a esta última, há já uma série de iniciativas concretas importantes, por exemplo no campo da mobilidade militar, mas é fundamental continuar a identificar e a prosseguir caminhos concretos de cooperação, nomeadamente no campo das implicações de grandes avanços tecnológicos na segurança e na defesa.

Quarto, manter o compromisso de Gales de 2014, mesmo que com alguns ajustes. A partilha de custos tem sido uma fonte de tensões ao longo destas sete décadas. Este facto era tão previsível, que o dever de uma partilha equitativa do esforço de investimento em defesa por todos os Estados-Membros está contido no próprio Tratado de Washington, no seu artigo 3. É verdade que parte do problema resulta do facto de os Estados Unidos gastarem de mais em defesa. Isso tem sido criticado até pelos responsáveis da pasta da Defesa, como Robert Gates ou Jim Mattis, até por envolver projetos demasiado demorados com grande grau de desperdício e pouco aproveitamento operacional. Também é verdade que os Estados Unidos não gastam em defesa apenas na Europa, mas noutras áreas do mundo e em primeiro lugar para defender os seus interesses. Dito isto, é fundamental reconhecer que os membros europeus da NATO vinham gastando de menos em defesa, até do ponto de vista dos seus próprios interesses, desde o final da Guerra Fria. Este ponto tornou-se particularmente incómodo para os Estados Unidos, e não é provável que venha a desaparecer. É crucial que os Estados europeus reconheçam a necessidade de gastar mais e melhor em defesa, mantendo o compromisso de Gales com o objetivo último de atingirem 2% do PIB de despesa em defesa e 20% dessa despesa em investimento até 2024. Sem pôr em causa esse compromisso último, seria talvez possível adotar-se um sistema um pouco mais flexível, acrescentando, a par de patamares máximos, patamares mínimos de 1,5% ou 1,8% do PIB de despesa em defesa e de 15% ou 18% dessa despesa em investimento. Desde logo, com o argumento da importância de alguma flexibilidade para tempos de crise. A par disso, ou independentemente disso, poderia ainda acrescentar-se algum indicador de compromisso operacional. O que não seria, no entanto, fácil, nomeadamente para um país como Portugal.

Quinto, a recusa de acabar com a norma das decisões por consenso, mas ponderar uma revisão mais modesta do sistema de voto. Acabar com a regra do consenso e ir para um sistema de votação maioritária, numa área tão central para a soberania estatal como a defesa, não acabaria com as tensões e divisões, só aumentaria o sentimento de alienação de certos Estados-Membros. Seria importante apostar-se em criar um mecanismo de mediação permanente entre os Estados-Membros, por exemplo, com um pequeno grupo de elder statesmen, ou seja, de estadistas seniores designados para esse efeito para auxiliar o secretário-geral na identificação de divisões e no esforço de mediação dessas divergências. Também se poderia eventualmente ponderar uma alteração limitada no sistema de votação, apenas no sentido de evitar bloqueios permanentes. Uma possibilidade seria prever que se uma decisão fosse bloqueada em dois anos sucessivos por um mesmo Estado-Membro, esse veto poderia ser suspenso, ficando o dito Estado com a opção de ou suspender a participação na Aliança Atlântica, ou levantar o respetivo veto.

E, último, a abordagem geoestratégia 360º mas centrada no espaço euro-atlântico e atenta ao flanco sul. A NATO não pode olhar apenas para o Leste ou para o Extremo Oriente, mesmo para contribuir para conter eficazmente a Rússia ou a China. Este esforço de contenção será, tudo o indica, uma prioridade incontornável se se mantiverem as tendências em curso, desde logo na comunidade de segurança nacional republicana e democrata dos Estados Unidos sobre as principais ameaças aos interesses de segurança desse país central na NATO. O que não significa que se tenha de reproduzir a contenção muito militarizada e conflituosa do pico da Guerra Fria. Isso dependerá sobretudo de Pequim e de Moscovo, e de Washington DC. Os parceiros europeus terão uma capacidade de influência tanto maior quanto mais tiverem uma visão coerente que passe por combinar mecanismos de contenção eficaz em setores ou regiões onde se justifique, e um diálogo diplomático sério que produza resultados concretos. Afinal, mesmo os que, nos Estados Unidos, defendem que a prioridade deve ser o retraimento ou um maior envolvimento no Extremo Oriente asiático, fazem-no na presunção de que o Atlântico e a Europa se mantêm seguros, pacíficos e favoráveis aos interesses dos Estados Unidos. Ora, a geoestratégia detesta o vazio. A degradação da situação de segurança no Sahel, no Magrebe, no golfo da Guiné teria um efeito mais direto na segurança dos países do flanco sul da NATO, mas também teria sérias implicações para a segurança e os interesses de outros Estados-Membros, desde logo os Estados Unidos. Veja-se o impacto da crise migratória de 2016 ou do crescendo da pirataria no golfo da Guiné, atingindo 90% do total mundial de roubos no mar, em 2019. Além disso, um vazio de presença na vizinhança sul da NATO pode ser aproveitado não apenas por grupos terroristas e outros de criminalidade organizada, mas também por outras potências para reforçarem a sua presença e influência. É assim com potências como a Rússia, cada vez mais presente no Atlântico, no Médio Oriente, em África (por exemplo na República Centro-Africana). É assim também com potências como a China, cada vez mais presente em África, desde logo em termos económicos, mas onde também estabeleceu a sua primeira base militar no exterior, no Jibuti, em 2017, tendo-se, entretanto, envolvido num primeiro exercício militar naval no Atlântico Sul, em dezembro de 2019, em parceria com a África do Sul. A criação do hub militar sul da NATO, em Nápoles, é deste ponto de vista um sinal positivo, no sentido de um certo reequilíbrio das prioridades da NATO. Mas poderia avançar-se no sentido de se elaborar uma estratégia da Aliança Atlântica para o flanco sul, identificando ameaças, meios e prioridades.

Uma NATO mais eficaz: na resposta a ameaças híbridas, a emergências complexas e a novos desafios tecnológicos

Evidentemente que um mínimo de coesão e uma forte convergência pelo menos em relação a algumas prioridades estratégicas partilhadas entre os Estados-Membros é uma condição básica de eficácia de uma aliança. Portanto, os pontos referidos atrás são também fundamentais para garantir a continuação de uma NATO eficaz. Mas focar-nos-emos nesta última secção mais estritamente na dimensão de eficácia a nível operacional e militar. Pois, se importa não esquecer que a NATO é uma aliança política, a sua mais-valia única resulta de ser a organização multilateral militar mais robusta e capaz, a nível global, desde logo de agregar eficazmente as forças armadas dos seus 30 Estados-Membros.

O que torna a NATO a mais eficaz aliança militar da história não é uma simples soma estatística dos importantes meios militares dos seus 30 Estados-Membros, a começar, claro está, pelos Estados Unidos, que sozinhos gastam tanto em defesa como os outros 14 Estados seguintes a nível global, e representam quase 70% do investimento em defesa na Aliança Atlântica¹³. A NATO é uma aliança militar tão eficaz pela forma como a sua organização militar tem permitido ao longo destas décadas aprofundar a interoperabilidade entre as forças armadas dos Estados-Membros. Ou seja, a NATO permite uma efetiva e relativamente fácil e rápida agregação dos efetivos e dos meios militares dos seus Estados-Membros através do desenvolvimento de doutrina comum, de trabalho partilhado em comandos multinacionais, bem como de múltiplos exercícios e missões operacionais em conjunto entre os seus Estados-Membros.

É fundamental recordar esta mais-valia vital da NATO face àqueles que nos Estados Unidos ou na Europa argumentam que se tornou uma organização obsoleta. Aqueles que defendem que para a defesa militar dos interesses dos Estados Unidos bastam coligações ad hoc convém recordar que não basta simplesmente juntar as forças armadas de vários Estados para as fazer combater eficazmente em conjunto. A base indispensável da eficácia das coligações militares ad hoc lideradas pelos Estados Unidos tem sido a doutrina NATO e a experiência operacional conjunta dos Estados-Membros. É assim mesmo com Estados não europeus que beneficiam de algumas destas experiências através de parcerias com a Aliança Atlântica. E o mesmo se aplica aos que defendem que a UE está pronta a assumir todas as responsabilidades pela defesa da Europa. Não é impossível, em abstrato, substituir a Aliança Atlântica nesta missão de promoção de eficaz interoperabilidade, mas isso não será fácil, nem automático, e exigirá uma organização muito semelhante. Ou seja, na ausência da NATO teríamos de a reinventar para alcançar resultados semelhantes.

Faz, portanto, todo o sentido procurar garantir que a NATO continuará a trabalhar com vista a responder às críticas que lhe são feitas de estar em perda de eficácia, reforçando a sua capacidade de resposta a este nível mais operacional. E aqui identificamos um duplo desafio crucial. Por um lado, o peso crescente de novas tecnologias com implicações para a segurança e defesa, e para usos militares. Por outro lado, a importância crescente de missões não convencionais das forças armadas, seja na capacitação de parceiros, seja na resposta a ameaças híbridas e a emergências complexas.

Sobretudo numa secção como esta, que se foca em aspetos mais concretos, importa passar a algumas sugestões também mais concretas. Em primeiro lugar, manter as três missões prioritárias de resposta a ameaças do Conceito Estratégico de 2010, em termos de: capacidade credível de defesa e dissuasão convencional e nuclear; resposta expedicionária a crises violentas; segurança cooperativa por via de capacitação¹⁴. Seria, em particular, um erro passar a desvalorizar as ameaças não estatais (terrorismo, pirataria, ciberataques, desinformação) e a importância de capacidades expedicionárias e de mecanismos de melhor capacitação de parceiros locais para melhor lhes responder de forma sustentável e autónoma. Seria um erro regressar a um modelo de gestão de ameaças centrado apenas nos familiares meios militares convencionais e nucleares com o argumento da necessidade de responder à ascensão de potências como a Rússia e a China. Sendo todas as grandes potências também Estados nucleares, isto significa que continuarão a ter fortíssimos incentivos para apostarem em evitar confrontos militares diretos entre si, e, portanto, a privilegiar meios militares não convencionais - como ciberataques, desinformação ou patrocínio de atores violentos não estatais como grupos de guerrilha ou terrorismo. Cada vez mais os conflitos entre Estados serão, portanto, conflitos híbridos e a NATO deve, para ser eficaz, ter isto em conta. O que não significa que não haja espaço para inovação a par destas missões prioritárias.

Em segundo lugar, o reforço da resposta a emergências complexas. Há fortes sinais de que, muito por via das alterações climáticas, as emergências complexas vão continuar a multiplicar-se e intensificar-se, representando um risco mortal para numerosas pessoas e ameaçando a capacidade de normal funcionamento da economia e das instituições. A resposta militar a emergências complexas é, portanto, uma tarefa cada vez mais vital e a pandemia da covid-19 representa deste ponto de vista um tremendo desafio mas também uma oportunidade para melhorar a capacidade de resposta da Aliança Atlântica a este tipo de ameaças. A NATO tem, desde a década de 1950, uma dimensão de proteção civil, através do Comité de Planeamento Civil de Emergência, e, desde 1998, do Centro de Coordenação Euro-Atlântico de Resposta a Catástrofes (eadrcc). Será fundamental reforçar esta dimensão. Desde logo é vital evitar na resposta a estas emergências complexas ficar com a impressão de uma resposta na lógica do salve-se quem puder, que possa minar a credibilidade e coesão da NATO. Seria, por exemplo, muito importante trabalhar no sentido da coordenação de esforços entre os aliados na resposta à covid-19, por exemplo, no uso de meios militares no processo de distribuição de medicamentos vitais para combater a pandemia (como vacinas). A NATO pode ajudar a coordenar esforços e difundir boas práticas na resposta a emergências complexas através de valências em que tem grande experiência, como o desenvolvimento de doutrina comum a partir de lições aprendidas, treino e exercícios, avaliação e certificação, ou a estrutura de comando multinacional e em áreas como a mobilidade militar. Seria também importante que a NATO pudesse ajudar a coordenar e validar a constituição e gestão de reservas estratégicas. Por fim, importaria reforçar as estruturas no comando integrado da NATO de ligação civil-militar, nomeadamente com as referidas estruturas de proteção civil, com vista a uma mais eficaz contribuição militar na resposta a emergências complexas. Este seria mais um campo em que o reforço do diálogo entre a UE e a NATO seria especialmente promissor¹⁵.

Por fim, o reforço da resposta a mudanças tecnológicas revolucionárias e muito aceleradas em curso em todo o tipo de tecnologias com enormes implicações no nosso modo de vida, no funcionamento das nossas instituições e economia, mas também na segurança de todos nós. Os ciberataques e a desinformação digital, ou o 5G, são talvez a face mais visível desta tendência. Mas há outras: desde o desenvolvimento de armamento hipersónico que reduz radicalmente o tempo de resposta, até aos avanços na inteligência artificial e na robótica. A inovação tecnológica sempre foi importante nos conflitos armados, mas o seu peso tem crescido, e será certamente um dos principais tabuleiros do xadrez geoestratégico do século XXI, em que a NATO não poderá deixar de jogar. Também aqui não se parte do nada. A Aliança Atlântica tem, desde o relatório dos sábios de 1956, uma dimensão de cooperação científica. E foi criado, em 2003, um novo comando estratégico - o Allied Command Transformation (ACT) - especificamente focado na inovação aplicada ao campo militar que tem aqui uma missão fundamental no sentido da adaptação ao nível de doutrina, treino e perfil de forças na utilização destes novos meios e na resposta a algumas destas novas vulnerabilidades. Seria fundamental reforçar o staff, o orçamento e mandato do ACT, mas também do cientista-chefe da NATO e da Organização de Ciência e Tecnologia da NATO¹⁶. Seria vital, sobretudo, trabalhar no sentido de estas estruturas funcionarem mais eficazmente em conjunto como um meio de ligação da informação técnica e da análise operacional e estratégica com a dimensão da decisão política para melhor informar e ajudar a coordenar as decisões e os planos de investimento em tecnologia de defesa dos Estados-Membros da NATO. Seria ainda interessante estudar a possibilidade de criar unidades NATO - semelhantes aos AWACS - que pudessem funcionar como reserva estratégica comum dos Estados de alguns destes novos meios como forma de melhor responder a novas ameaças. Deste ponto de vista, um diálogo reforçado entre a NATO e a UE, concretamente com a EDA (Agência Europeia de Defesa), seria especialmente promissor, embora possa enfrentar algumas dificuldades políticas. Seria ainda muito importante criar mais centros de investigação NATO (para além do já existente em La Spezia), em algumas destas áreas vitais - desde comunicações/5G até ia, robóticas. Neste contexto, Portugal deveria advogar neste sentido e, inclusive, trabalhar com vista a, se possível, acolher um destes centros¹⁷.

NATO, Portugal e o futuro: fim à vista ou décadas de vida para a aliança?

Começámos este texto por sublinhar que do ponto de vista da história das alianças político-militares não seria de estranhar o fim da NATO. A Aliança Atlântica é já, efetivamente, a mais durável aliança militar multilateral da história. Só a podemos comparar com as grandes coligações, de dezenas de países, organizadas por essa outra potência euro-atlântica, a Grã-Bretanha, para conter as ambições expansionistas de Luís XIV na passagem do século XVII para o século XVIII. Ou para lidar com Napoleão na passagem do século XVIII para o XIX. Ou ainda as grandes coligações lideradas pela Grã-Bretanha e os Estados Unidos contra a Alemanha na Primeira e na Segunda Guerra Mundial. Porém, essas grandes alianças militares terminaram no final desses conflitos. Em suma, nenhuma aliança que tenha reunido um número tão elevado de países (inicialmente 12, hoje 30) sobreviveu durante sete décadas e meia. O que é excecional, portanto, não é que haja quem, hoje, questione a sobrevivência da NATO, mas sim haver ainda tantos que advoguem a sua importância.

A NATO não está condenada a acabar desde que saiba continuar a adaptar-se. O teste fundamental para a sua viabilidade será continuar a ser vista pela maioria da opinião pública e das elites dos seus Estados-Membros como um meio eficaz de defesa dos seus interesses. E efetivamente a NATO tem sabido adaptar-se. Dois marcos históricos importantes nesse sentido foram as iniciativas, em 1956 e em 1967, perante tensões e divergências quanto às prioridades a prosseguir, de serem nomeados grupos de sábios para avançar objetivos mais políticos para a sua estratégia¹⁸.

Claramente, a maioria dos Estados-Membros e do Secretariado Internacional da NATO consideram que estamos num desses momentos, em que a Aliança Atlântica precisa de se repensar; em que a NATO tem de ajustar as suas prioridades e práticas a um contexto global em mudança acelerada. Por isso, em março de 2020, foi nomeado pelo atual secretário-geral um novo grupo de sábios para repensar as prioridades estratégicas da NATO, ainda se aguardando o resultado da sua reflexão. Esta iniciativa poderá mesmo abrir as portas a um processo de revisão formal do Conceito Estratégico da Aliança Atlântica de 2010, se vier a haver suficiente consenso entre os Estados-Membros nesse sentido.

As minhas reflexões nas páginas anteriores procuraram, portanto, inserir-se neste contexto de procurar, fora dos parâmetros habituais, testar novos caminhos para a NATO. Ficaria surpreendido se todas as possibilidades que avanço fossem implementadas. Mas creio que alguns destes esforços de adaptação aos novos desafios e novas ameaças e novas realidades geopolíticas que refiro são muito importantes para aumentar a eficácia da Aliança Atlântica.

Dito isto também vale a pena insistir neste ponto crucial: seria um erro pensar que a chave para a sobrevivência da Aliança Atlântica estaria na sua «globalização», permitindo a adesão de Estados doutras partes do mundo e expandindo a sua área de ação prioritária, pois isso só aumentaria as dificuldades de ter uma NATO coesa, primeira condição da sua eficácia.

Também não creio que tentar que a NATO se concentre sobretudo na contenção da China no Extremo Oriente seja uma receita para a sua maior eficácia. A maioria dos Estados-Membros europeus da Aliança Atlântica não teria a possibilidade de projetar eficazmente meios militares significativos de forma prolongada, na Ásia, no outro lado do mundo.

O que a NATO pode e deve fazer como prioridade é garantir maior eficácia em defender o espaço euro-atlântico, assim como contribuir eficazmente e cooperativamente para a segurança da vizinhança alargada. E, nesse sentido, contribuir para conter a expansão de outras potências nessas regiões. Permitir assim, também, aos Estados Unidos concentrarem mais meios na região do Indo-Pacífico sem que isso ponha em questão a segurança do espaço euro-atlântico. O que a Aliança Atlântica pode e dever fazer é reforçar a eficácia das suas parcerias com Estados e organizações regionais com interesses convergentes noutras regiões do mundo. E manter e aperfeiçoar capacidades expedicionárias que possam ser utilizadas, inclusive na Ásia-Pacífico, se houver uma crise que o justifique.

Quanto ao interesse de Portugal na manutenção e no reforço da eficácia da NATO ele é claramente muito elevado. O interesse vital português na manutenção da NATO resulta de um dado geoestratégico fundamental. O país é responsável por vastíssimos espaços aéreos e marítimos na zona central do Atlântico que ligam o seu território no continente europeu aos arquipélagos dos Açores e da Madeira. A maioria da população portuguesa e das atividades económicas e estatais vitais nacionais concentra-se numa faixa de território litoral junto à sua costa atlântica.

Daqui resulta que, independentemente dos regimes ou dos governos, o Estado português tem há séculos como prioridade ter uma aliança sólida com a principal potência marítima do Atlântico. Ser um membro (fundador) da NATO tem garantido a Portugal, durante mais de sete décadas, acesso a uma poderosa aliança, liderada pelos Estados Unidos, a principal potência atlântica, e à mais robusta garantia de defesa coletiva do mundo, hoje.

Dito isto, importa deixar o alerta de que para que tudo continue igual pode ser necessário haver mudanças importantes e exigentes, não só ao nível da NATO, mas também ao nível de Estados-Membros, como Portugal. Dois exemplos são: a questão do 5G e da relação com a China, ou a importância de manter uma dinâmica de reforço gradual do investimento em defesa para cumprir o compromisso de Gales aproximando-se o mais possível dos 2% do PIB e dos 20% de investimento.

Dito isto, Portugal também deve acautelar a necessidade de pensar a sua defesa sem a NATO. Não que isso fosse desejável, mas porque a história nos mostra que é preciso acautelar resultados indesejáveis. Este é um tema complexo, o bastante para um outro artigo. Mas entre as possibilidades que se poderia explorar estaria investir no reforço significativo da Política Comum de Segurança e Defesa da UE, ou ainda em coligações regionais como as que temos vindo a desenvolver com os Estados europeus do Mediterrâneo Ocidental.

Em conclusão, o fundamental para o futuro da NATO é que nos países-membros, em particular nos mais poderosos, desde logo nos Estados Unidos, continue a existir um consenso tão amplo quanto possível na opinião pública e entre as elites políticas, de que a Aliança Atlântica continua a ser vital para a defesa eficaz dos seus interesses. Isso depende em muito de dinâmicas políticas internas em cada Estado-Membro que escapam ao controlo da NATO. O que é importante é que a Aliança Atlântica não dê argumentos aos críticos naquilo que lhe cabe, e, portanto, que continue a inovar para mostrar a sua eficácia na resposta a um novo contexto geopolítico, a novas ameaças e riscos e a novas capacidades tecnológicas.