O regresso da américa: principais desafios da administração Biden

O regresso da América prometido por Biden encerra inúmeros desafios que vão muito para além do refazer das relações com os velhos parceiros deste lado do Atlântico. Caberá desde logo à Administração Biden a árdua tarefa de recuperar as fundações que suportam o soft power dos Estados Unidos, abaladas pelos ataques de Trump aos valores e práticas americanos³, traduzidos num questionamento permanente sobre a fiabilidade do modelo económico, a imparcialidade e veracidade da informação veiculada pela imprensa, a competência das agências governamentais ou a legalidade de processos eleitorais, incluindo aquele que ditou a sua não reeleição. Na dimensão externa, Trump desvalorizou alguns dos princípios basilares da ordem liberal que os Estados Unidos ajudaram a fundar. Opositor do globalismo e do multilateralismo, criticou duramente instituições centrais na política externa dos Estados Unidos, como a nato e as Nações Unidas, iniciou a retirada dos Estados Unidos da Organização Mundial da Saúde (OMS) em plena pandemia de covid-19, inverteu a política de controlo de armamento, expandindo o arsenal nuclear dos Estados Unidos⁴, interrompeu negociações para novas parcerias comerciais com a Ásia e a Europa, retirou os Estados Unidos de tratados internacionais como o Acordo de Paris e o Plano de Ação Conjunto Global (PACG)⁵ e tomou várias decisões contrárias ao disposto no regime internacional dos direitos humanos.

Ainda assim, como nota Joseph S. Nye, a experiência passada mostra que há razões para esperar que os Estados Unidos possam recuperar o seu soft power depois de Trump⁶. Biden parece decidido a fazê-lo, mas espera-o um árduo «trabalho de reparação»⁷. Internamente, Biden terá de dar resposta a um sistema democrático fragilizado, a uma agudização dos conflitos e das divisões sociais e a uma crise com múltiplas dimensões: económica, política, social, a que se soma a ainda crítica dimensão sanitária. Externamente, Biden precisa de fazer regressar os Estados Unidos a um conjunto basilar de organizações e acordos internacionais, restabelecer o comprometimento e a liderança dos Estados Unidos na busca de soluções conjuntas para problemas globais (como alterações climáticas, pandemias, terrorismo, ameaças híbridas, migrações irregulares, para mencionar apenas alguns), recuperar a reputação dos Estados Unidos como parceiro de confiança junto dos aliados tradicionais, particularmente na Ásia e na Europa, sobretudo considerando a assertividade e proeminência da China (em áreas estratégicas como, por exemplo, a inteligência artificial) e a maior belicosidade e interferência da Rússia, que antecipam um regresso à rivalidade entre as grandes potências. As ações de Biden têm demonstrado a sua vontade para dar os passos necessários: os Estados Unidos regressaram ao Acordo de Paris, o processo de saída da OMS foi travado, o programa de admissão de refugiados foi reativado e o diálogo com os aliados foi retomado. Mas o caminho é ainda longo.

A proposta da UE para uma nova agenda transatlântica

Na UE, a eleição de Joe Biden foi recebida com satisfação pelos presidentes das instituições europeias e pelos chefes de Estado e de governo dos Estados-Membros. A presidente da Comissão Europeia (adiante Comissão), Ursula von der Leyen, sublinhou a disponibilidade «para intensificar a cooperação com a nova Administração e o novo Congresso para resolver os problemas urgentes que enfrentamos»⁸. Reação idêntica teve o alto representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (adiante, Alto Representante), Josep Borrell, que, embora não escondendo a relação mais complicada dos últimos quatro anos, notou que «estamos agora a olhar para as oportunidades de avançar com a nossa parceria estratégica»⁹. David Sassoli, presidente do Parlamento Europeu (PE), referiu-se ao relançamento das relações transatlânticas para lidar com os muitos desafios colocados pelos tempos atuais¹⁰, e Charles Michel, presidente do Conselho Europeu, desafiou Biden a, em conjunto com a Europa, construir um «novo pacto fundador», com base em cinco prioridades: aumentar a cooperação multilateral; combater a pandemia de covid-19; combater as alterações climáticas; reconstruir as nossas economias, assegurar o comércio justo e promover a transformação digital; juntar forças para garantir a segurança e a paz¹¹. Ficou claro das intervenções dos líderes europeus que, mais do que «reparar» a antiga relação transatlântica, a nova Administração representa a oportunidade de ir para além dela, para responder aos novos desafios colocados por um mundo em profunda transformação, que deixa antever uma nova realidade geopolítica e económica.

A nova parceria começou a ser desenhada pelos europeus antes mesmo da tomada de posse da Administração Biden. Em 2 de dezembro de 2020, a Comissão e o Alto Representante emitiram uma comunicação conjunta dirigida ao PE, ao Conselho Europeu e ao Conselho intitulada «Uma nova agenda UE-EUA para uma mudança global»¹². Começando por recordar a importância da relação entre a UE e os Estados Unidos que, baseada numa história, valores e interesses partilhados, permitiu a construção conjunta de um sistema multilateral baseado em normas, o documento nota que a mudança na Administração dos Estados Unidos, somada a uma Europa mais assertiva e à necessidade de pensar um mundo pós-pandemia de covid-19, abrem uma oportunidade única para desenhar uma nova agenda transatlântica para a cooperação, baseada nos valores e interesses comuns e na capacidade de influência de ambos. A nova agenda transatlântica proposta pela UE identifica quatro domínios em que a liderança dos dois atores será determinante para responder em conjunto aos novos (ou renovados) desafios e oportunidades: saúde; ambiente e alterações climáticas; comércio e tecnologia; segurança, prosperidade e democracia¹³. No domínio da saúde, a proposta da UE vai no sentido de uma resposta conjunta à pandemia e de uma melhoria da preparação e capacidade de resposta às crises de saúde pública à escala global, incluindo a produção e a distribuição equitativa de vacinas (apostando em iniciativas já existentes como ACTA e COVAX), facilitação do comércio de produtos médicos e de outros tratamentos e uma reforma da OMS que permita reforçar a centralidade do seu papel na gestão de crises de saúde pública globais. O segundo domínio reafirma a centralidade das alterações climáticas como «o desafio dos nossos tempos» (apesar de temporariamente secundarizado pela pandemia), cuja resposta passará por uma «agenda ecológica transatlântica», incluindo uma iniciativa conjunta em matéria de comércio e clima, uma aliança tecnológica ecológica e um quadro regulamentar global para o financiamento sustentável. No terceiro domínio, destaca-se a reforma (há muito bloqueada) da Organização Mundial do Comércio e a criação de um novo Conselho do Comércio e da Tecnologia UE-Estados Unidos, bem como a cooperação, incluindo produção de regulamentação, em áreas estratégicas como a inteligência artificial e os fluxos de dados. No último domínio, a ênfase é colocada na democracia. A UE compromete-se a ter um papel interventivo na Cimeira para a Democracia proposta por Biden, esperando dos Estados Unidos uma parceria mais estreita em diferentes cenários geopolíticos, que permita a defesa dos valores democráticos, bem como a estabilidade, prosperidade e resolução de conflitos a nível regional e global (uma ação concreta é a proposta de estabelecimento de um novo diálogo UE-Estados Unidos sobre segurança e defesa). Pretende-se ainda compromissos conjuntos para combater a expansão do autoritarismo, as violações dos direitos humanos e a corrupção. É neste ponto do documento que são abordadas as relações com atores que se tornaram mais assertivos (e agressivos) na defesa dos seus interesses e valores, como a China ou a Rússia. O fio condutor que une estas propostas é a ideia de que uma ação coordenada entre a UE e os Estados Unidos impulsionará a influência coletiva e reforçará o multilateralismo.

Porventura com exceção do primeiro, que resulta em parte das lições retiradas da pandemia, os domínios de atuação eleitos nesta comunicação conjunta constituem assuntos há muito centrais na agenda europeia, apesar da enfâse colocada no futuro. A nova agenda transatlântica proposta pela UE é, nessa medida, um reconhecimento implícito de que a liderança europeia não tem sido suficiente para fazer avançar satisfatoriamente alguns dos seus objetivos em matéria de política externa e traduz, portanto, um reconhecimento dos limites do poder normativo da UE. Desde logo porque reafirma explicitamente a importância de um parceiro com o peso e a influência dos Estados Unidos para levar mais longe uma reforma das instituições e das normas em que assenta a ordem multilateral advogada pela UE, sobretudo face à ascensão de potências como a China e a Rússia, cujas políticas (interna e externa) se regem por valores e princípios muito diferentes dos valores em que se funda o projeto europeu.

Paradoxalmente, o sucesso desta agenda transatlântica proposta pela UE poderá representar o reafirmar do seu poder normativo. Acresce que há nesta proposta a continuação de uma tendência que se acentuou nos últimos anos. Ao infligirem um prejuízo na reputação e credibilidade dos Estados Unidos como aliado de confiança, as ações de Donald Trump empurraram a Europa para a necessidade de considerar a questão da sua autonomia de forma pragmática. A interdependência dos problemas atuais e das suas soluções torna indispensáveis as parcerias e as redes, qualquer que seja o poder dos atores. Mas, como sublinhou o Alto Representante, para que a relação UE-Estados Unidos possa ser uma verdadeira parceria, a Europa precisa de continuar a reforçar a sua própria «autonomia estratégica»¹⁴, isto é, a capacidade para agir autonomamente quando e onde necessário e com os parceiros sempre que possível¹⁵. Ao longo do documento fica clara a ideia de que esta parceria será tanto mais produtiva quanto mais fortes forem os dois atores. Sendo este, por si só, um argumento suficiente para a insistência da UE na sua autonomia estratégica, esta é ainda justificada por duas razões adicionais. Por um lado, a Administração Trump mostrou de forma inequívoca que, nas relações internacionais, mesmo os aliados de longa data podem rapidamente passar a «inimigos»¹⁶. Para uma parte significativa dos europeus, os Estados Unidos deixaram de ser um aliado confiável do qual a Europa pode depender para a sua defesa¹⁷. Inverter este sentimento de desconfiança levará tempo. Por outro lado, se é certo que a resposta da Administração Biden à nova agenda transatlântica proposta pela UE tem sido positiva¹⁸, não é de todo provável que haja um alinhamento perfeito entre os interesses dos Estados Unidos e os da UE em todas as matérias. As divergências poderão surgir desde logo em matéria de comércio, domínio em que os analistas questionam o apoio de Biden ao multilateralismo e ao comércio livre, sobretudo considerando as inevitáveis pressões domésticas em sentido contrário¹⁹. Um outro exemplo de divergência é o Irão, já que Biden, embora reconhecendo a importância do PACG, hesita em fazer regressar os Estados Unidos ao acordo²⁰. Confirmando a probabilidade de dissenso, algumas ações da UE levantaram igualmente dúvidas à nova Administração americana, nomeadamente o «acordo de princípio» entre a UE e a China sobre investimento²¹ alcançado em 30 de dezembro de 2020. Também os padrões que a UE procura impor (e exportar), por exemplo, no domínio da proteção de dados e das taxas cobradas a grandes multinacionais, bem como a sua insistência na «soberania digital» da Europa, poderão ser motivo de divergência, considerando que alguns dos seus «alvos» são grandes empresas dos Estados Unidos²².

Considerações finais: «America is back». E a Europa?

Embora alicerçada numa lógica dual de cooperação e competição, a relação da Europa com os Estados Unidos tem sido, ao longo dos anos, uma relação de aliados baseada numa visão do mundo partilhada. O mandato de Donald Trump baralhou as premissas da relação, colocando a UE no campo dos «inimigos». A eleição de Joe Biden representou uma janela de oportunidade para recuperar a parceria transatlântica, que tem estado em suspenso nos últimos quatro anos. Durante a campanha eleitoral, Biden deu todos os sinais de que estava disposto a fazer regressar os Estados Unidos aos seus compromissos como ator global e a reavivar as relações com os seus parceiros tradicionais. A nova Administração dos Estados Unidos tem pela frente um longo «trabalho de recuperação» (nos domínios interno e externo), mas os primeiros passos são encorajadores.

A UE aproveitou a janela de oportunidade e tomou a iniciativa com a proposta de uma nova agenda para a relação transatlântica. Das declarações das lideranças europeias e americana ficou claro que nem a UE nem os Estados Unidos desejam um regresso ao passado. O objetivo é uma parceria que torne os dois atores mais fortes na resposta aos complexos desafios, mas também às oportunidades, do mundo de hoje. A nova parceria transatlântica, se bem-sucedida, poderá resultar no aumento da influência dos Estados Unidos e da UE, assegurando a continuidade de uma ordem multilateral baseada em normas. Mas, para tal, a Europa não pode regressar a um «atlantismo preguiçoso»²³. Deve continuar o caminho pragmático da sua autonomia estratégica, de forma a acrescentar valor à parceria, em vez de depender dela. Afinal, autonomia e parceria não são caminhos opostos, mas antes complementares.