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«De repente, a europa fala alemão.»
Volker Kauder1
Seja no mundo académico, mas também nos meios políticos e nos mass media (na Europa e no mundo anglo-saxónico), tem proliferado na última década o debate sobre o tema do domínio, ou «hegemonia» alemã na União Europeia (UE). Esta literatura menciona não apenas a existência de tal domínio, mas centra-se em caracterizar alguns dos aspetos do seu funcionamento, seja a sua natureza não militar, seja o seu carácter «civil/normativo» ou «geoeconómico» desse predomínio. Este tema tornou-se particularmente premente na década posterior, que será o período analisado neste artigo. A tendência de liderança - ou «hegemonia», dependendo da fonte - da Alemanha no seio da UE manter-se-ia nas crises que se seguiram à do euro, como a causada pela anexação da Crimeia pela Rússia em 20142 ou a crise dos refugiados com o seu auge em 20153.
O simples facto de que tal questão pudesse ser colocada, de uma hegemonia alemã no seio de uma UE criada após o horror da Segunda Guerra Mundial (causado principal- mente pela existência de uma hegemonia alemã no centro da Europa, no contexto da «Questão Alemã»), justifica a importância de entender o que está a acontecer na Europa da última década, a Europa de Merkel. A UE - por natureza um «poder civil/normativo» onde não há necessidade de usar meios militares para uma afirmação de Poder esta- tal - poderá ter permitido que a Alemanha transformasse o seu poder político, institucional e estrutural no que é possivelmente uma forma de hegemonia regional; sem necessidade, como no passado, de almejar uma expansão territorial ou possuir uma força militar de relevo.
Este artigo não pretende ser (mais) uma descrição crono- lógica dos acontecimentos das crises da UE da última década ou um enumerar detalhado das diferentes decisões do Governo de Merkel. Ao invés, o objetivo é «dar um passo atrás» e refletir sobre como classificar a natureza do poder da Alemanha nessas crises e, portanto, no seio da UE como um todo; nomeadamente, refletir sobre a sua classificação por vários autores como sendo o poder hegemónico da Europa, o que a ser realidade teria consequências importantes para o processo de integração europeia e a sua evolução. Parte deste trabalho significa, ainda que brevemente, pensar sobre o conceito de hegemonia em si mesmo, algo que nem sempre é feito com cuidado por quem o usa: «hegemonia» continua a ser um conceito bastante contestado e ambíguo, com significado diferenciado de acordo com a escola académica ou perspetiva política do autor em causa4. Como tal,
«hegemonia» é um termo frequentemente usado para descrever a preeminência da Alemanha na UE, mas sem explicar satisfatoriamente os seus contornos e por que tal preeminência constitui o que pode ser qualificado como uma forma de hegemonia regional.
Da reunificação a Merkel
Ao tentar compreender o arco da história europeia desde 1945 até aos anos de Merkel, uma questão óbvia referente à potencial hegemonia alemã na Europa é: Como chegámos a este ponto? Um começo razoável para uma resposta podia simplesmente ser o tamanho económico e demográfico da Alemanha que, após a sua reunificação em 1990, se tornou o maior país em termos demográficos e económicos da UE. Embora esse seja um fator importante, não providencia uma explicação suficiente: de facto, o debate académico-político sobre a Alemanha na primeira década após 1990 centrava-se nos problemas do país pós-reunificação, culminando com a sua descrição como sendo o «doente do euro» pelo The Economist em 19995. Esta expressão parecia denotar que a Alemanha não era a potência dominante na UE ou que, se o fosse, estava temporariamente impossibilitada de exercer plenamente tal poder/liderança devido aos seus problemas económicos.
Durante os anos 1990, o observador mais atento poderia constatar uma certa desconexão entre alguns académicos e os meios de comunicação mais convencionais: académicos e cientistas políticos, nomeadamente, pertencentes à escola de Relações Internacionais realista, como Mearshmeier, ou estudiosos de geopolítica como Brzezinski ou o alemão Mark Bassin, centravam a sua análise sobre a Europa com referências ao suposto predomínio da Alemanha no Centro da Europa e ao seu potencial para se tornar o poder hegemónico na Europa. Ao invés, os média (tanto dentro quanto fora da Alemanha) ainda se centravam na perceção da crise do modelo socioeconómico alemão e no seu suposto declínio económico relativamente ao resto da Europa.
Anteriormente ao Governo de Merkel, que subiu ao poder em novembro de 2005, outra linha da literatura concentra-se na posição interpretativa do poder da Alemanha como sendo uma potência civil (Zivilmacht), profundamente enraizada na ordem do pós-Segunda Guerra Mundial. A origem deste conceito provém de uma «reflexão […] de François Duchêne sobre a Europa em 1973»6, tendo o conceito sido adotado posteriormente por académicos como Hanns Maull7. Os autores que trabalham com essa literatura tendem a considerar a Alemanha como um ator normativo que tem focado amplamente a sua política externa em valores que considera não negociáveis, como evitar o uso da força militar, pacifismo, uma atitude reflexiva pró-regional de integração, uma orientação pró-ocidental (herança do Westbindung de Konrad Adenauer) e uma atitude multilateral na abordagem de crises e disputas por meio de fóruns internacionais. De acordo com estudiosos que defendem essa linha de argumentação, o papel regional da Alemanha reuni- ficada seria apenas a continuidade com a abordagem desenvolvida na Alemanha Ocidental pós-1949. Historicamente, a relutância da Alemanha em atuar como líder regional por causa das suas dificuldades em superar o seu passado nazi significa que era um gigante europeu adormecido - Gulliver, na descrição de Sebastian Harnisch8 - que, apesar do seu tamanho, não teria capacidade de exercer liderança política na UE, em comparação com países como a França ou mesmo o Reino Unido. A esta argumentação de continuidade histórica era adicionada a referência a algumas das fragilidades estruturais da Alemanha: a elevada dependência das suas exportações, crónicas baixas taxas de investimento público, além de ser atormentada por mini-jobs (empregos temporários de baixa remuneração) e envelhecimento da população; sem esquecer a relativa fraqueza militar da Alemanha em termos de mão de obra e equipamento.
Na mesma senda, e com uma interpretação similar sobre o poder alemão, deve ser ainda referido o conceito de «poder domesticado» desenvolvido por Peter Katzenstein que, na descrição de Berenskotter e Stritzel9, «destaca uma relação entrelaçada, mutuamente constitutiva, entre o poder alemão e o seu contexto institucional na Europa». Com um objetivo primário de assegurar a «institucionalização do poder» na Europa como uma forma de tirar «as arestas das relações de poder»10, tal sistema permitiria que os Estados projetassem o seu poder de forma «suave» (não agressiva), ao mesmo tempo em que eram moldados por eles11. Parece claro que, aceitando tais premissas, seria difícil conceber a existência de uma hegemonia ou mesmo liderança alemã, que estaria de tal forma - na senda da escola institucionalista liberal - submergida nas instituições e estruturas comuns europeias que não teria autonomia para exercer liderança sem ser de forma coletiva, na UE.
A Alemanha nos anos Merkel:
O estado-membro indispensável da UE
Na viragem do século, a Alemanha não parecia mais um Estado na liderança da UE do que a França, seu tradicional parceiro e colíder no contexto do chamado eixo franco-alemão. Mas essa perceção e as designações relativamente benignas (ou redutoras…) para o poder alemão na Europa mudariam durante o início do século XXI, e foi aí que o conceito de hegemonia ressuscitou na esfera pública quando se fala sobre a Alemanha. Este foi um retorno a um conceito que nunca mais fora usado desde 1945 para descrever qualquer uma das potências da Europa Ocidental, mas apenas os Estados Unidos, no contexto do mundo ocidental. Na década após 2009 e o início da crise do euro, o cresci- mento percecionado na influência e poder da Alemanha na UE foi uma realidade sentida em detrimento de todos os outros Estados-Membros da UE, e da França em particular. De acordo com The Economist12, citando um funcionário europeu, «a França precisa da Alemanha para disfarçar a sua fraqueza e a Alemanha precisa da França para disfarçar a sua força». Deste modo, foram vários os políticos de países europeus e não europeus, incluindo alguns com responsabilidades governamentais, vinculando-se à primeira metade do século XX para alertar sobre o ressurgimento alemão na Europa.
Apesar de já ter sido um Estado importante na UE, por exemplo, na definição das regras da União Económica e Monetária (UEM) na década de 199013, a Alemanha tinha até então exercido o seu poder e liderança na UE no contexto do eixo franco-alemão, ser- vindo mesmo como um parceiro júnior para os franceses em questões de política externa e de segurança. A eclosão da crise do euro e a necessidade de uma resposta conjunta no sentido de assegurar a própria sobrevivência do projeto de integração europeia, proporcionou uma oportunidade para a Alemanha e para o Governo da chanceler Merkel afirmarem uma liderança clara na definição das políticas da UE e da sua evolução política seja nas áreas da UEM ou na relação com a Rússia, entre outras. Angela Merkel foi considerada como a líder de facto do projeto de integração europeia, mesmo que essa liderança política seja contrariada, não raras vezes, por outros Estados-Membros. A Alemanha tornou-se (sob a sua liderança) o Estado-Membro «indispensável»14 da UE, promovendo os seus interesses nacionais ao mesmo tempo que mantinha a UE unida, através do exercício do seu poder durante as multifacetadas crises que assolaram sucessivamente a Europa nos anos após 2009:
a crise do euro, que desafiou a própria existência de uma das principais conquistas dos setenta anos de integração europeia;
a crise da Ucrânia, a partir de 2014, onde, pela primeira vez desde a Segunda Guerra Mundial, houve uma intervenção militar unilateral de uma das grandes potências em um país europeu (e vindo na sequência da crise da Geórgia de 2008);
a crise dos refugiados, com o seu auge em 2015 e a decisão da Alemanha de abrir (temporariamente) as suas fronteiras ao fluxo de refugiados do Médio Oriente, enquanto era confrontada com a recusa determinada de países como a Hungria de abrirem as suas fronteiras ou permitirem uma revisão das regras do Acordo de Schengen e da Convenção de Dublin sobre o acolhimento de migrantes. Esta foi uma crise que afetou a realidade política, social e económica quotidiana de muitas pessoas na Europa, inclusive na própria Alemanha, e pode ser parcialmente responsável por decisões políticas como o Brexit (2016) e a entrada no Bundestag da Alternativa para a Alemanha (AfD, na sua sigla alemã), uma força política de extrema-direita, em 2017.
Estas crises sucessivas afetaram gravemente a base de apoio à integração europeia na maioria dos Estados-Membros, embora de maneiras diferentes, mas tendo em comum a Alemanha como o Estado líder disposto a fornecer soluções e a promover as suas próprias soluções (vetando/bloqueando outras). No fundo, como o Estado «modelador» (shaper) da resposta da UE a três das crises mais sérias da sua existência e que permitiu que esta se mantivesse unida, evitando o fenómeno que Webber15 designou como o potencial para um processo de desintegração europeia.
Além das crises acima mencionadas, poderia ainda ser referida a crise causada pelo veto britânico a favor da saída da UE (Brexit), que também está tendo um efeito profundo na UE. No entanto, e apesar do esforço de vários altos funcionários britânicos, esta foi uma crise em que a resposta da UE estava claramente nas mãos das suas instituições supranacionais de Bruxelas (nomeadamente a Comissão e a sua equipa de negociação liderada por Michel Barnier). Nas outras três crises, um certo vácuo de poder/liderança política de Bruxelas foi, de facto, um dos grandes motivos pelos quais a Alemanha teve de - ou optou por, segundo a fonte - afirmar a sua própria liderança, dada a incapacidade das instituições supranacionais da UE para fornecer soluções necessárias e aceites por todos os Estados-Membros.
A maior economia da UE foi considerada quase unanimemente como o Estado-Membro mais influente e poderoso da UE durante a década marcada por esta «crise tripla», independentemente da fonte, seja de especialistas académicos, meios de comunicação europeus e globais, bem como de altos funcionários da UE e de outros Estados-Membros16. Tal consideração foi feita tanto com uma conotação positiva, tipicamente cheia de referências aprovadoras à existência de uma «liderança» alemã, mas também (e cada vez mais frequentemente com o passar da década) com conotações mais negativas; com expressões como pay master ou, crucialmente para este artigo, «hegemonia»17, com este último conceito empregue com uma conotação negativa nos média e atores políticos (nomeadamente nos países que se consideravam ser mais negativamente afetados pelas decisões e políticas da Alemanha). Por outro lado, falar da «liderança» alemã permanece um conceito com uma conotação muito mais positiva, mesmo que não seja claro por que estes dois conceitos têm uma dicotomia positiva/negativa ou quais são exatamente as diferenças conceituais entre os dois.
Deste modo, uma certa ambiguidade ou imprecisão sobre a natureza do predomínio alemão na UE sustenta mesmo alguma das análises mais reputadas sobre este tema, mesmo nas reflexões de especialistas como Bulmer e Paterson; e é precisamente sobre esta ambiguidade que este artigo pretende aportar uma contribuição. Esta contribuição será útil a um nível teórico no âmbito das Relações Internacionais (RI) e da Ciência Política, ao balizar de forma mais precisa o conceito de hegemonia. Adicionalmente, pretende ser uma contribuição de interesse empírico, procurando fazer uma revisão crítica do debate - que tem sido académico, mas também político - sobre a natureza do poder alemão no seio da UE durante os anos de Merkel.
O Conceito de Hegemonia
Segundo a recensão de Tony Barber no Financial Times, subjacentes à obra de Bulmer e Paterson, de 2018, «estão duas questões: será que a Alemanha se tornou a hegemonia da Europa e a política interna alemã inibe-a ou ajuda-a a desempenhar esse papel?»18. A obra representa o culminar de uma reflexão de mais de uma década sobre o que os autores classificaram de «hegemonia relutante» da Alemanha.
Antes de abordar mais diretamente o argumento de Bulmer e Paterson e o debate para o qual contribuíram, parece necessária alguma clarificação, ainda que breve, sobre o conceito de hegemonia em si mesmo. O conceito de hegemonia é fascinante e facilmente evoca uma imagem no leitor, mas permanece frequentemente um conceito nem sempre bem definido e sem acordo sobre o que envolve ou significa, seja no mundo académico ou fora dele. Esta opinião sobre o conceito de hegemonia é partilhada com estudiosos que se debruçaram sobre as suas origens e significado. Por exemplo, o livro seminal de Perry Anderson (2017) sobre a evolução histórica do conceito «hegemonia», começa com a seguinte declaração: «Poucos termos são tão amplamente usa- dos na literatura de R.I. e ciência política, com tão pouco acordo sobre o seu significado exato, como “hegemonia”». Pode ser ainda citado o artigo de Berenskotter e Stritzel em que argumentaram que considerando o uso generalizado do «rótulo de hegemonia» tanto na academia quanto fora dela «na sua conotação benigna e coerciva […] muitas vezes permanece conceitualmente um tanto superficial»19.
Embora existam limitações para o seu uso, há um significado básico que explica a sua popularidade como conceito. «Hegemonia» é um termo com uma conotação derivada das suas origens na Grécia antiga e sinaliza, de forma genérica, um estado de predominância ou controle de um grupo sobre os outros; no sistema de Estados, que é o significado relevante neste debate, hegemonia refere-se a um estado de predominância ou controle de um Estado (Alemanha) sobre outros estados menos poderosos (os outros Estados-Membros). O termo teve as suas origens na língua grega, como «hegemonia», e isso porque o seu primeiro uso conhecido foi para descrever a relação muito específica de predominância que Atenas exerceu sobre um grupo de cidades-estados aliadas contra o Império Persa. Nessa relação de predomínio, Atenas coordenaria tais exércitos contra a ameaça externa, mas sem impor o domínio direto, o que significava que as cidades-estados mantinham a sua autonomia e soberania, mesmo que ainda de alguma forma subordinadas a Atenas.
Como tal, a hegemonia referiu-se desde a Grécia Antiga a uma predominância sobre outros, que, como argumenta o historiador Lentner20, envolve «liderança de uma aliança» em vez de «dominação por coerção». Grote, um associado próximo de Stuart Mill, definiu hegemonia como referindo-se a «liderança livremente baseada em acordo ou consentimento»; em contraste com arkhe, que se refere a uma «autoridade superior e dignidade coerciva de um império», extraindo apenas «aquiescência» e não «seguidores». Esta distinção entre seguidores e aquiescência/consentimento relutante permanece essencial para entender o que distingue «hegemonia» de outras formas mais coercivas de dominação. Tendo em conta a natureza da UE, que permite a um país sem impressionantes recursos militares (como é o caso da Alemanha) assumir um papel de predomínio político sobre outros Estados e ao mesmo tempo oferece aos diferentes Estados-Membros (mesmo que sendo menos poderosos) igual direito de voto nas instituições europeias, percebe-se melhor a atratividade do termo «hegemonia» para designar o fenómeno alemão na Europa.
O uso de «hegemonia» permaneceria adormecido por um longo tempo, antes de sofrer um renascimento no século XIX na Alemanha. Esse facto pode ser natural, dada a fascinação duradoura da Alemanha pela Grécia antiga; mas também é interessante notar que algumas das primeiras reflexões modernas sobre «hegemonia» vieram de autores alemães. Os historiadores alemães Mommsen e Droysen acharam o termo muito útil para descrever a supremacia informal da Prússia na então Confederação Alemã, referindo-a como «hegemonia»; assim como Gervinus, um famoso historiador da época, embora este falasse da preeminência da Prússia no que é hoje a Alemanha como uma forma «coerciva» de hegemonia, enquanto num estudo da Grécia antiga por outro historiador, Hans Schaefer, a hegemonia foi referida como um tipo de poder «limitado»21. Existe uma perspetiva histórica alemã distinta sobre a hegemonia, com autores como Cornelius Castoradis, Lars Hewel e, especialmente, Heinrich Triepel. Como Stritzel22 mencionou, «Triepel conceitualiza hegemonia como bestimmender Einfluss (“influência decisiva”) dentro de grupos intimamente ligados de Estados». Para Triepel23, «influên- cia decisiva» «é o resultado de um processo sustentado [ao longo do tempo], envolvendo fatores materiais e não materiais», distinguindo hegemonia de dominação (Herrschaft) e retrata «influência decisiva» como condicional em processos de persuasão bem-sucedida - Verständigung (compreensão/acomodação). Ou seja, muito do poder do Estado hegemónico baseia-se na sua capacidade de ser aceite pelos outros Estados, que se tornariam «seguidores» do poder hegemónico. Estas reflexões alemãs sobre o conceito são curiosas ao ser considerada a oposição ao Governo alemão presente durante a crise do euro, em países como a Grécia, ou durante a crise dos refugiados, em países como a Hungria. Por outro lado, permitem compreender melhor a natureza do apoio que a Alemanha granjeou entre os países da Europa do Norte durante a crise do euro, que não raras vezes se mostravam mais «alemães» nas suas políticas do que o próprio governo alemão; já para não falar na relativa unanimidade da UE em relação à liderança alemã na resposta à anexação russa da Crimeia.
Na literatura académica e não académica que menciona «hegemonia» para descrever o contexto da Alemanha no seio da UE, a abordagem teórica mais comum em que tais descrições se baseiam é a Teoria da Estabilidade Hegemónica (HST na sua sigla inglesa). O economista Charles Kindlebergeré geralmente considerado o pioneiro desta teoria24, mas há também uma interpretação da teoria por estudiosos de RI25. Conforme definido por Kindleberger, «um líder hegemónico é o Estado poderoso o suficiente para arcar com os custos necessários à cooperação e moldar as regras das instituições multilaterais». Keohane expõe a afirmação central da HST de que as estruturas hegemónicas de poder, dominadas por um Estado, são mais propícias ao desenvolvimento de regimes internacionais fortes, cujos papéis são relativamente precisos e bem obedecidos (o que poderia ser uma descrição possível para o atual sistema de funcionamento da UE, ou pelo menos durante a crise do euro).
Segundo a HST, o Estado dominante, para poder funcionar como hegemonia, garanti- ria a previsão de benefícios políticos e económicos para todo o sistema, os chamados «bens públicos», que incluem «redução de custos de transação, estabelecimento de compromissos críveis, facilitação da ação coletiva, criação de pontos focais e monitorização»26. A provisão desse papel hegemónico asseguraria a estabilidade de todos os Estados do sistema, mesmo assumindo que a própria hegemonia beneficia com a sua predominância no sistema.
No caso da crise do euro, a Alemanha apoiou e financiou a criação de «bens públicos» - como os programas de apoio aos países devedores - ou instituições como o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), a instituição criada durante o auge da crise do euro com o objetivo de gerir os empréstimos (contraídos com a contrapartida obrigatória e «supervisionada» pelo MEE de realizarem «reformas estruturais») aos Estados-Membros que assim o necessitassem. O MEE possui independência de instituições supranacionais como a Comissão Europeia, o que significa que detém em situações de crise de poder e auto- nomia significativos. Não será por coincidência que tal instituição é liderada por um economista alemão, Klaus Regling, continuando uma tradição de incorporação do pensamento económico alemão nas instituições europeias, considerado por vários autores como inspirado pelo pensamento do ordoliberalismo - que nos países do Sul europeu é frequentemente criticado como um pensamento «austeritário». Este domínio do pensa- mento alemão não apenas esteve presente no tipo de resgates aprovados durante a crise do euro e na criação de instituições como o MEE27, mas também nos próprios estatutos do BCE, decididos nos anos 1990, que especificam que o Banco tem um mandato primariamente anti-inflacionista, na linha da tradição germânica.
A Alemanha de Merkel como «hegemonia relutante» ou «semi-hegemonia» na década das crises
Max Weber definiu em 1921 o poder «como a capacidade de conseguir o que se quer e controlar o comportamento dos outros contra a oposição e os obstáculos». As três crises acima referidas mostraram a capacidade da Alemanha de usar a UE para, como Weber colocou de maneira bastante crua, «conseguir o que quer» e «controlar o com- portamento dos outros». Deste modo, com uma janela de oportunidade para a Alemanha deter, pela primeira vez desde os tratados de Roma, uma liderança clara na definição das políticas da UE sobre todos os outros Estados-Membros (incluindo a França), percebe-se por que razão a análise sobre o que se passa com o poder alemão na Europa e a menção a uma eventual «hegemonia» parece mais natural. O que parece menos natural é a existência de tal estatuto numa União que foi fundada em parte com o propósito de evitar a concentração de poder num Estado apenas, e nomeadamente no que diz respeito à Alemanha, tendo em conta a sua história na primeira metade do século XX (uma recordação que os adversários do poder alemão durante a crise do euro não se coibiram de relembrar).
Sobre o tema da natureza da hegemonia e da definição da Alemanha como uma potência hegemónica regional na UE tem havido um grande interesse por académicos de RI, especialmente durante o período a que concerne este artigo. A noção da Alemanha como sendo a hegemonia da UE ganhou uma força significativa entre muitos estudiosos28. Além disso, esta é também uma noção que se espalhou para os grandes média e análises políticas não científicas. Como está implícito na citação que abre este artigo, o trabalho de Bulmer e Paterson foi crucial: Paterson introduziu o conceito de Alemanha como uma «hegemonia relutante», tornado mainstream pelo The Economist29, quando se referiu à liderança da Alemanha em encontrar uma solução para a crise em alguns dos países da Europa do Sul da zona euro. Bulmer e Paterson continuariam a usar o conceito de «hegemonia relutante» para descrever a preeminência da Alemanha na UE. Sobre o mesmo tema, outros autores também participaram do debate, ampliando ou contestando a definição de Bulmer e Paterson30.
Como afirmação central desta literatura está implícita a ideia de que a Alemanha, embora nominalmente europeísta, terá transformado a natureza do processo de integração europeia, «usando o seu poder financeiro e económico […] para promover os seus próprios interesses nacionais»31. Outra afirmação implícita visa a natureza da predominância da Alemanha na UE: apesar do seu suposto apego ao projeto de integração europeia, a sua abordagem hegemónica significa que os interesses nacionais alemães frequentemente prevalecem sobre o seu «europeísmo». Nos dois casos, esses autores usam «hegemonia» com uma conotação negativa numa crítica ao predomínio excessivo da Alemanha centrada em duas facetas:
a influência exagerada da Alemanha nas instituições da UE, a que Crawford se referiu em 2007 como sendo uma «embedded hegemony», ao observar a crescente assertividade alemã na promoção dos interesses nacionais no seio das instituições de Bruxelas; Varoufakis32 procurou demonstrar essa assertividade no contexto específico da resolução da crise do euro na Grécia tanto em relação ao Governo alemão, quanto ao poder alemão no seio das instituições europeias (no seu caso, no Eurogrupo);
a falta de tentativa da Alemanha de envolver outros Estados-Membros da UE no processo de tomada de decisão e, nomeadamente, durante as decisões de crise. Esta foi uma acusação prevalente mesmo em ações relativamente populares fora da Alemanha, como a decisão tomada no auge da crise dos refugiados. Nesta crise, a Alemanha tomou unilateralmente a decisão sobre o acolher dos refugiados em 2015, o que afetou diretamente todos os Estados-Membros e levou ao limite o sistema de Schengen, sem qualquer voto prévio em Bruxelas ou mesmo coordenação com a maioria dos outros governos da UE.
Muitos dos conceitos avançados sobre o poder alemão procuraram explicar a combinação destas duas facetas, o que resultou num corpo alargado de definições sobre o papel da Alemanha na Europa, do qual podem ser destacados três: hegemonia relutante, semi-hegemonia e poder geoeconómico.
Os dois primeiros conceitos parecem estar de certa forma ligados, de acordo com a noção de que o status hegemónico da Alemanha é de alguma forma «incompleto» ou semi-hegemónico, seja como resultado da «relutância» da Alemanha em ser a hegemonia da Europa, causada primariamente pelo impacto de restrições internas significativas do público e sistema políticos alemães33, seja ao invés como uma abordagem consciente do Governo de Merkel e decisões alemães em geral34. A ideia de que a Ale- manha constitui um tipo de poder hegemónico «incompleto» encontra eco em várias análises contemporâneas sobre o poder alemão durante a última década.
Um dos exemplos deste pensamento foi Hans Kundnani35 e a sua definição da Alemanha como uma «semi-hegemonia». Kundnani e os outros autores que utilizam a sua definição identificam um aspeto importante da hegemonia muito sui generis da Alemanha, que é o facto de ela não possuir vantagem suficiente em recursos (quando com- parada com outros países da região como a França ou o Reino Unido) para ser um poder hegemónico «pleno», ao contrário do exemplo da hegemonia global reivindicada para os Estados Unidos. Embora a Alemanha tenha de facto a maior população da UE, não é desproporcionalmente maior do que os outros maiores Estados da UE; e embora a sua economia seja de maior dimensão, apenas os valores do surplus comercial externo alemão podem ser considerados desproporcionados, o que é devido à estrutura económica alemã (baseada no modelo capitalista renano, ainda bastante mais industrializado do que o resto da UE) e a escolhas económicas dos governos alemães no controlo dos salários de setores exportadores, como durante o Governo de Schröder (1998-2005) e a Agenda 2010. Ou seja, embora a Alemanha possua uma vantagem relativa em recursos que a fariam sempre um poder importante na Europa, aqueles não garantiriam necessariamente a preponderância que teve nas decisões da crise do euro (ou na crise da Ucrânia) e certamente não substanciam uma «hegemonia», mesmo que incompleta. Kundnani, porém, não justifica o seu conceito suficientemente tanto de forma empírica - quais são as características do poder e da liderança alemães na UE que a tornam um poder «semi-hegemónico» - nem situa o conceito de «semi-hegemonia» em relação às várias abordagens teóricas já mencionadas sobre o conceito, no âmbito mais vasto da Ciência Política. Se devidamente desenvolvido e teorizado, o conceito de «semi-hegemonia» possui algum potencial académico, mas nunca é utilizado como mais do que um «rótulo»: avançar nessa descrição seria uma importante contribuição para futuros trabalhos sobre este tema, a fim de adaptar o conceito de hegemonia «clássico» à realidade concreta da Alemanha no contexto da UE.
Outro problema coloca-se ao ser assumido como premissa que a hegemonia da Alemanha é «incompleta» porque existe uma relutância interna do país em assumir esse papel. Pelo contrário, não deve ser assumido automaticamente que tal incompletude é necessariamente contra os interesses nacionais alemães. Observando de forma crítica, considero que o contrário pode mesmo ser verdade: o pressuposto básico de a sua hegemonia ser de algum modo incompleta ou semi-hegemonia, na prática absolve a Alemanha de responsabilidade política sobre as consequências das suas decisões na liderança da UE quando conveniente e, ainda assim, permite que Berlim atue de forma decisiva quando os seus interesses estão em jogo - tanto moldando
decisivamente as soluções adotadas pela UE, como vetando soluções que beneficiariam
outros Estados-Membros. Esta absolvição de responsabilidade tem consequências graves, dado que assim a Alemanha pode continuar a refutar críticas pelo modo como o seu poder atua no seio das instituições europeias, mesmo quando persistem fatores como:
A recusa, compartilhada por todas as forças políticas dominantes na Alemanha, de aplicar mais os seus recursos económicos para fazer da Alemanha uma força militar condizente com o seu peso político e passando a ser um país com um peso muito maior em alianças como a nato e acabar com o que os americanos e mesmo outros europeus consideram como o seu free riding. Pode considerar-se que tem existido uma evolução desde o compromisso acordado na cimeira de 2014 da nato (o mesmo ano da anexação da Crimeia pela Rússia), a partir do qual o orçamento militar alemão tem sido ligeiramente aumentado. No entanto, os anos sucessivos de falta de investimento no exército alemão continuam a ter os seus efeitos: um relatório oficial do Comissário Militar do Parlamento alemão, citado pela Deutsche Welle36, afirmava que menos de 50% dos principais sistemas de armas das forças armadas alemãs estavam prontos para intervenções, ou mesmo para treino das suas forças militares.
A falta de acordo consistente por parte dos outros Estados-Membros da UE em relação às medidas concretas tomadas pela Alemanha quando assume a liderança em situações de crise, observado na crise do euro (pelos países do Sul da zona euro) e também durante a crise dos refugiados (principalmente pelos Estados-Membros do Leste, onde se empregaram termos como «imperialismo moral»), e a sua resistência a decisões alemãs que são tomadas de forma unilateral mas que afetam o conjunto da UE. Deste modo, também devem ser considerados como fatores estruturais do poder alemão na UE a atitude de Estados-Membros que pode ser descrita por conceitos como «ceticismo», «ambivalência» e «resistência» (como na Grécia durante a crise do euro ou pelo Governo húngaro durante a crise migratória) por parte dos Estados-Membros que deveriam ser seguidores da liderança alemã, segundo a teoria hegemónica. Não foi por acaso que a crise da Ucrânia, a única das referidas crises em que a Alemanha claramente aceitou autoinfligir um preço aos seus interesses nacionais (impondo à Rússia sanções que feriram os seus fortes laços económicos com aquele país) constituiu, na última década, aquela em que a liderança política da Alemanha foi mais amplamente aceite pelo resto da UE.
A recusa (principalmente observada na «crise do euro») em assegurar o tipo de «bens públicos» que os poderes hegemónicos têm de fornecer para manter a estabilidade do sistema. Essa foi a escolha dos Estados Unidos a partir de 1945, com o famoso Plano Marshall. Mas quando se tratou da zona euro não só não existiu nada que se parecesse com um «Plano Marshall», mas também houve uma recusa em discutir soluções como eurobonds ou transferências fiscais que teriam pelo menos aliviado um processo de ajuste muito unilateral que caiu quase totalmente sobre as populações dos países deve- dores da Europa do Sul, causando prolongadas e gravíssimas contrações económicas. A cristalização desta postura alemã foram os vários programas de apoio aprovados para países como a Grécia, Portugal e a Irlanda e supervisionados, largamente de acordo com os desígnios de Berlim, por uma troika composta pela Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional - sobre cuja presença Merkel terá sido insistente para dar o seu apoio. Ao procurar este equilíbrio, muito criticado na Europa do Sul e até internacionalmente por famosos economistas como Krugman e Stiglitz, não admira que a Alemanha tenha combinado o seu papel de «salvadora do euro» com a liderança do grupo dos «credores» da Europa do Norte, contra os «deve- dores» da Europa do Sul.
Deste modo, a «relutância» da Alemanha pode, na minha opinião, ser interpretada de forma mais crítica e até em alguns aspetos «egoísta»: seguindo acima de tudo, apesar da retórica sobre a Europa, o que são os seus interesses nacionais, os ditames da opinião pública alemã, o equilíbrio político alemão ou os limites impostos por alguns dos poderes «de veto» do sistema político alemão. Desde Lorde Palmerston que a «única coisa eterna nos estados são os seus interesses»; no entanto, tal lógica choca com a noção de uma Alemanha que se declarou sempre durante este período de crises como europeísta e procurando salvar a UE, um facto pelo qual Merkel foi não raras vezes saudada…
Esta política alemã vai bastante além de Merkel. O peso das instituições alemãs não deve ser menorizado e a análise do papel da Alemanha nas crises da última década tem de ser mais aprofundada do que um foco excessivo na análise da personalidade e estilo político da chanceler. De facto, mesmo dentro da Alemanha, Merkel não foi necessariamente a posição mais «dura» no contexto desta crise: deve ser relembrada a proposta pública de Schäuble para uma saída forçada da Grécia da zona euro, que não teve o aval da chanceler alemã. Se pensarmos no enorme poder das instituições alemãs no seio da UE, o maior exemplo é o Tribunal Constitucional de Karlsruhe, que se manteve sempre firme em ocasiões onde poderia ter cedido ao consenso europeu. Este tribunal não raras vezes emitiu pareceres decisivos sobre as políticas que poderiam ou não ser apoiadas pelo Governo de Merkel e em que moldes, o que significou algo de inusitado: toda a União à espera da decisão do tribunal de um dos seus Estados-Membros, numa afirmação clara da preponderância germânica - um poder indispensável que, mesmo não conseguindo tudo o que queria no seio da UE, certamente não deixaria passar nada que não desejasse.
Um exemplo foi a questão da criação dos eurobonds, defendidos por numerosos governos europeus e observadores e economistas internacionais, mas sempre liminarmente rejeitados por Berlim. Estas instituições podem ter sido pensadas como um contrapoder interno alemão; mas o efeito prático é o de suportar o poder alemão na UE. Quando esta ideia dos eurobonds foi colocada a Merkel, em 2012 e mesmo depois do apoio declarado conjunto da França (o recém-eleito Presidente Hollande, que tinha derrotado o mais pró-alemão Sarkozy), da Espanha e da Itália, Merkel respondeu que não aconteceriam «durante a minha vida»37 e o facto de a sua aprovação pelo Tribunal Constitucional parecer impossível tornou esta recusa ainda mais definitiva e credível.
Reflexões alternativas sobre a natureza do poder da Alemanha
Deve ainda ser comentada uma das reflexões mais sistemáticas sobre a natureza da hegemonia alemã na Europa, que é condensada na afirmação de que a Alemanha contemporânea atua como uma «potência geoeconómica» na Europa. Embora conceções semelhantes tenham descrito anteriormente a Alemanha como um Estado comercial que prioriza a riqueza e a prosperidade e enfatiza o comércio e a cooperação multilateral em relação a políticas de defesa e segurança38, este argumento ganhou uma reinterpretação mais coerciva e realista com o já referido Hans Kundnani e, principalmente, Stephen F. Szabo. A interpretação do poder alemão como sendo «geoeconómico» pode- ria explicar o aparente paradoxo da Alemanha - ser simultaneamente um gigante eco- nómico e um «anão» militar - ao definir o país como meramente interessado em poder económico e financeiro em vez de formas militares e geopolíticas de poder.
Mais uma vez, esta reflexão é questionável ou, pelo menos, deve ser aceite com cau- tela. Na sua afirmação central de que as políticas da Alemanha são primariamente tomadas de acordo com os seus interesses económicos, não consegue explicar a resposta à crise da Ucrânia. Seguindo a sua lógica, a Alemanha não poderia ter assumido o papel de liderança que teve na imposição de sanções económicas à Rússia, quando era o Estado-Membro que mais perderia de forma absoluta - tendo em conta a dimensão dos seus negócios afetados pelas sanções e também o peso da Rússia para a sua economia39.
No caso concreto da crise da Ucrânia, a Alemanha foi sempre clara na sua oposição a uma «militarização» desta crise - quer em relação a uma intervenção da nato, quer ao armamento das forças ucranianas em luta contra os separatistas apoiados pela Rússia de Putin -, colocando antes o ónus prioritário na preservação da unidade no seio da UE. Nas palavras do então ministro dos Negócios Estrangeiros alemão, Steinmeier, «preservar essa união e compartilhar o fardo da liderança são as principais prioridades da Alemanha […] Por outras palavras: os parceiros da Alemanha não devem esperar muito de Berlim por meio de mais contribuições militares: “política antes da força”»40. Ao comentar esta posição clara do Governo de Merkel, muitos autores voltaram ao velho conceito da Alemanha como o exemplo de uma «potência civil», popularizado por Hanns Maull.
Maull apresenta uma série de excelentes insights sobre como a Alemanha exerce e não exerce o poder. Nomeadamente, parece capturar aquilo que Stelzenmüller caracterizou como a falta de visão e estratégia na condução da política externa alemã. Para esta autora, a Alemanha pode ter muito poder, mas sem o necessário senso de propósito, a visão e a estratégia para liderar em crises externas como a crise da Ucrânia, mesmo tendo em conta a sua predominância clara exercida na esfera económica e financeira da UE: «agora a Alemanha adquiriu total soberania, mas não recuperou a autonomia estratégica no entendimento clássico de liberdade de ação»41. Hyde-Price42, numa linha semelhante, sugere que a Alemanha é um «gigante», embora sofra de «sonambulismo», e refere-se igualmente à «cultura estratégica fraca» da Alemanha.
Considero que percecionar a Alemanha como sendo orientada politicamente pelo seu perfil de potência civil não é totalmente convincente. Nomeadamente, a premissa teórica básica assumida por Maull - a de que o poder é «um conceito e um fenómeno que está intimamente ligado à causalidade»43 - pode levar ao erro, referido em Berenskotter e Stritzel44, de «pensar que os meios civis» são usados apenas de maneiras produtivas e cooperativas (em termos de «poder para/com»), embora possam ser facilmente mobilizados para sustentar uma hierarquia e possam ter efeitos coercivos - basta relembrar que o exercício de poder alemão durante a crise do euro na Grécia ou em Portugal foi certamente «civil» (e não militar), não deixando por isso de ser assertivo e decisivo. Adicionalmente, Maull não parece considerar suficientemente que a explicação da ambivalência alemã sobre o uso da força militar é em grande medida um resultado direto da descentralização e da centralidade parlamentar nas decisões políticas alemãs - de uma forma completamente desconhecida em potências como os Estados Unidos ou a França, em que tais decisões são bastante centralizadas na pessoa do Presidente. Tal significa que a Alemanha pode deixar de ser uma «potência civil» com uma mudança da opinião pública e dos vários partidos: o exemplo da intervenção militar no Kosovo em 1999, em que o público ale- mão foi convencido pelo Governo de centro-esquerda de que a necessidade de ajudar a evitar um genocídio se devia sobrepor à relutância em usar forças militares, é um bom exemplo de como este estatuto «civil» não será necessariamente perene.
Este conceito é igualmente visado por uma crítica mais ampla de Eberle45 sobre a inconsistência do debate acerca do poder alemão, com o exemplo da popularidade dos conceitos acima referidos - «poder civil» e «poder geoeconómico». Como o autor refere, estes conceitos estão nos dois extremos, mas considera não poderem fornecer uma grande narrativa de como o poder alemão realmente ocorre na prática. Seria, no entanto, talvez possível reconciliar estes diferentes conceitos usados para explicar o poder alemão, recorrendo a um foco tipicamente «realista»: a primazia do interesse nacional.
Visto por este prisma, na minha opinião pode emergir uma continuidade muito mais clara nas ações da Alemanha na «crise tripla»: a Alemanha só fornece liderança quando lhe convém, o que não é incomum para um Estado poderoso - e isso também pode ajudar a explicar algumas das características da preeminência alemã na Europa que Eberle e outros identificaram: a inconsistência temporal (muito forte na crise do euro, quase inexistente nas negociações sobre o Brexit) e «setorial» (mais premente na economia, quase inexistente no domínio da segurança e defesa europeia) da referida preeminência alemã; mas também explica a resistência que surge em situações em que os interesses nacionais alemães não se correlacionam com o interesse dos Estados menos poderosos (seja a Grécia na crise do euro ou os países do Grupo de Visegrado durante a crise dos refugiados), mesmo que os primeiros sejam anunciados retoricamente como interesses «europeus» e não apenas alemães.
Conclusões
Por refletir num tema tão amplamente debatido - tanto na academia quanto fora dela -, este artigo não deixa de ser apenas mais uma pequena contribuição num corpo crescente de literatura que coloca tais questões, e nem sempre consegue oferecer respostas definitivas. Espero ter demonstrado que este tema não é apenas oportuno e relevante do ponto de vista científico, mas apresenta igualmente uma relevância política inegável, dada a importância da definição e esclarecimento do papel da Alemanha na Europa, a que nenhum Estado-Membro escapa e que tem efeitos bem além das fronteiras da UE. O processo de integração europeia formou, após avanços por vezes lentos mas quase sempre numa direção de «mais Europa», uma União cujos laços e mútua dependência económica não têm precedentes históricos para Estados que permanecem nominalmente independentes: fronteiras abertas, um tribunal supremo comum ou (para a zona euro) uma moeda comum são tipicamente vistos como atributos de um Estado-Nação e, no entanto, a UE já os possui. Tal facto contribuiu para que a Alemanha fosse capaz de transformar o seu poder estrutural numa hegemonia ideacional e num poder institucional superior a qualquer outro Estado-Membro.
No entanto, compreender melhor se existe e como funciona a «hegemonia» alemã é um trabalho importante com que muitos ainda se debatem, mais de uma década após o início da crise do euro e no ano em que Angela Merkel vai deixar, após quatro mandatos, a liderança da Alemanha. É tarefa da pesquisa científica e do debate político futuro chegar a conclusões sobre o rumo presente e futuro da Europa com a Alemanha no seu centro. O famoso dictum de Thomas Mann, de desejar uma Alemanha europeia e não uma Europa alemã, terá tido uma resolução curiosa durante a última década: uma Alemanha de orientação europeia que, ainda assim e em certos momentos, como na crise do euro, lidera uma «Europa alemã».
Espero igualmente ter contribuído para a noção de que, conceitualmente, existe uma lacuna na literatura sobre como essa hegemonia alemã pode realmente ser definida, tanto teoricamente, no que diz respeito ao conceito de «hegemonia», quanto empiricamente, em como tal conceito pode ser posto à prova contra a forma como o poder alemão realmente funciona no sistema da UE. Esta lacuna, que este artigo pretende ajudar a compreender, pode ser sintetizada pelo seguinte paradoxo: ao mesmo tempo que o termo «hegemonia» é mais frequentemente usado para descrever o status da Alemanha na UE, «hegemonia» ainda permanece um conceito altamente contestado e um tanto vago no contexto das ri e da Ciência Política em geral.
Adicionalmente, o conceito de hegemonia alemã, como tem sido utilizado, denota alguma falta de interesse no estudo da importância crescentes das instituições supra- nacionais da UE, como o Parlamento Europeu e a Comissão; mas também de outras instituições do crescente espaço político pan-europeu das famílias de partidos da UE - grupos empresariais europeus e sindicatos laborais, etc. -, através da qual esse poder pode ser transmitido e moldado a nível europeu e não nacional, dentro da UE. A existência de características supranacionais no sistema da UE não exclui necessariamente a existência de uma hegemonia da Alemanha, mas elas ainda devem ser consideradas numa análise séria da hegemonia, pois há argumentos a elaborar quanto ao processo de desenvolvimento de uma esfera política distintamente europeia que pode um dia transcender as fronteiras dos Estados-Membros de uma forma que ainda não foi possível seja por barreiras linguísticas, culturais, históricas ou políticas.
A maior parte do debate sobre o poder alemão e a sua hegemonia na UE é feito por observadores externos. Parece natural concluir esta revisão do debate sobre este tema com um olhar sobre o pensamento e os conceitos que vigoram na própria Alemanha, onde os alemães, ao contrário do que se possa pensar, cada vez mais querem discutir abertamente o seu papel na UE e como melhor usar o poder alemão. Vários dos especialistas alemães em política externa46 continuam a recusar que «hegemonia» seja um conceito adequado para definir o estatuto da Alemanha na UE, enquanto outros defendem que as ocasionais decisões hegemónicas de Berlim são desnecessárias47. Por outro lado, algum do debate é deveras autocrítico: académicos como Habermas ou Beck regularmente identificam e criticam a existência de uma «Europa alemã», numa vertente da literatura que considera a Alemanha como hegemónica na Europa, em grande parte como consequência da crise económica global. Tal como referido por Bruno e Finzi48, «Jürgen Habermas tende a concentrar-se na natureza intencional, estrutural e inevitável do novo papel desempenhado pela Alemanha em vista do seu tamanho e importância económica após a reunificação», enquanto «autores como Ulrich Beck destacam a importância das questões de contingência, ou seja, o impacto assimétrico da crise económica». No entanto, a conclusão a que chegam sobre o papel central ou até hegemónico da Alemanha é semelhante.
Uma fação mais construtiva do debate sobre a natureza do poder alemão tem sido o próprio Governo alemão: a então ministra da Defesa alemã Von der Leyen propôs em 2015 o conceito de «liderar a partir do centro» para descrever o papel da Alemanha na UE, enquanto o ex-Presidente Gauck discursou sobre a responsabilidade alemã de usar o seu poder49. O então ministro dos Negócios Estrangeiros Steinmeier50 definiu a abordagem da Alemanha como sendo o «principal facilitador» na UE e um «poder reflexivo», com a premissa de que a Alemanha nas últimas duas décadas foi empurrada para um papel central nos assuntos europeus e globais por mudanças profundas na ordem internacional e em que a Alemanha continua e deve continuar a ser um fator de continuidade e estabilidade. Nesta década, essas mudanças globais estariam a forçar a Alemanha a «reinterpretar os princípios que orientaram a sua política externa ao longo de meio século»51.
Por fim, um documento oficial do Governo alemão52 referiu-se à Alemanha como um Gestaltungsmacht, ou seja, poder criativo ou moldador. Embora os elementos do discurso da «hegemonia benigna» sejam visíveis, a Gestaltungsmacht não ocorreria dentro de uma configuração de hierarquia, mas dentro de relacionamentos cooperativos e em rede. Como o atual ministro dos Negócios Estrangeiros Maas enfatizou no Bundestag, «o nosso poder modelador internacional permanece […] acima de tudo, com a coerência/solidariedade [Geschlossenheit] da Europa»53.
