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Introdução: método e teoria internacional
Segundo Kevin Rudd, fatores estratégicos novos com grande potencial desestabilizador são observáveis na macrorregião do Indo-Pacífico desde 2014, alertando para a possibilidade real de mudanças profundas com grande impacto no conjunto do sistema internacional1. A ponderação da ascensão da China marcada por iniludíveis ambições expansionistas, tanto no plano geoeconómico e comercial como no plano estratégico e militar - já definida como «sinoglobalização» -, assume, neste âmbito, urgência que requer uma reflexão criteriosa2. Como assinala Billeter, quando o atual regime chinês se reclama do «passado grandioso da China» é ao Império que se refere, isto é, à «grandeza imperial que pretende restaurar»3. Acresce que desde a década de 1990, segundo Friend e Thayer, uma nova forma de «hipernacionalismo identitário» e «chauvinista» Han define cada vez mais a política de Pequim, com sérias consequências para o futuro da política internacional4. Neste sentido, num propósito ambicioso de ir mais além no esforço de teorização sobre a questão da expansão chinesa, assinalaríamos as seguintes assunções preliminares:
• Em primeiro lugar, todas as teorias têm elementos fortes e fracos. Aquilo que definimos como uma teoria científica, isto é, um conjunto coerente de proposições que têm entre si relações determináveis, está sempre sujeito à prova da dedução e da experiência. São estipulações provisórias. Têm como objetivo aproximar e localizar nexos de causalidade. Mas existe outra vertente igualmente importante: como referia Kenneth N. Waltz (1924-2013), ter à disposição uma série de factos não ajuda, se pensarmos acerca desses factos de forma errada5. Waltz enfatizava, em especial, que o trabalho do investigador só começa quando as questões teóricas propriamente ditas são colocadas, no sentido em que o exercício teórico visa isolar metodicamente um fenómeno de outros, de modo a torná-lo inteligível.
• Segundo, a necessidade de distinguir as noções de validade interna e de validade externa das teorias. A primeira diz respeito à qualidade dos conceitos, o que Platão denominava referentes estáveis ou pureza das formas. Por sua vez, a validade externa reporta-se ao grau de generalização, ou seja, a capacidade de explicar um grande número de fenómenos, casos ou situações. Normalmente, essa capacidade diminui se pretendermos incluir demasiadas proposições numa mesma teoria. Quando tal acontece a explicação perde nitidez e torna-se menos consequente, pelo que a acuidade teórica dá lugar à descrição, por mais interessante que ela seja. Uma teoria estabelece hierarquias, pelo que não pode «incluir tudo».
• Terceiro, importa ter consciência de que refutar uma teoria (ou um modelo teórico) é potencialmente mais importante do que confirmá-la. O caso dos exoplanetas é um dos exemplos mais interessantes: caso não se confirme a hipótese da sua existência, podemos estar perante um tipo diferente de astro ou outra formação cósmica até agora desconhecidos, isto é, podemos descobrir algo de verdadeiramente novo.
• Quarto, o carácter científico assenta normalmente numa combinação de duas estratégias: indução e dedução. O que pretendemos sublinhar é que a construção «final» de um enunciado teórico derivará sempre do cruzamento destas duas vias, com o intuito de produzir um eixo de explicação criterioso e internamente coerente sobre determinado fenómeno, ou seja, de alcançar uma teoria tão robusta quanto possível.
• Quinto, fazendo eco de Einstein, referir que o erro é porventura o mais importante elemento no processo científico, logo no processo de teorização. Porquê? Na medida em que indica aquilo que permanece desconhecido, o mesmo seria dizer a distância que continua a perdurar entre o observador e o objeto de análise.
• Sexto, sublinhar que o exercício analítico em Ciência Política e Relações Internacionais é especialmente árduo. Esta área científica lida com dinâmicas políticas, relações de poder, processos de escolha e incidentes intempestivos, o que implica que - metodologicamente - se confronta com objetos ou alvos «em movimento». Ao invés das ciências naturais ou físicas, em política internacional operamos com cálculos, estratégias, movimentos táticos ou estratégicos, psicologias individuais ou coletivas, contradições, caprichos, vaidades e, não raras vezes, mentiras e conspirações que escapam ao relato dos eventos ou aos documentos históricos das chancelarias. Nesta matéria, a conceção psicológica articulada por Robert Jervis com os seus trabalhos sobre a lógica das imagens e os problemas de perceção em Relações Internacionais assume especial importância6. Os obstáculos para os investigadores são deveras consideráveis. Refira-se, a título de ilustração, que em 2021 nem todos os documentos sobre a Segunda Guerra Mundial foram disponibilizados pelos governos inglês, americano ou russo para consulta livre. Temos, assim, de ter especial consciência da classe de fenómenos que analisamos no domínio das Relações Internacionais. Por outro lado, como assinalava a grande helenista Jacqueline de Romilly (1913-2010), «un train peut en cacher un autre», isto é, a causa verdadeira de determinado evento pode estar ocultada por outra igualmente importante, mas que não é a principal7. Existe uma hierarquia que é necessário aferir, pelo que é obrigatório olhar mais do que uma vez.
• Em sétimo e último lugar, é imprescindível ter sempre presente que nos estudos avançados de Relações Internacionais existem outras oportunidades analíticas, designadamente as chamadas epistemologias não ocidentais. Referiríamos aqui, a título de exemplo, o contributo do grande pensador indiano Kautilya (350 a.C.-275 a.C.), também conhecido por Chanakya ou Vishnugupta, que viveu um século depois de Tucídides (455 a.C?-399 a.C?) e nos legou uma obra notável intitulada Arthashastra, na qual reflete sobre os traços fundamentais das relações interestaduais numa ótica protorrealista. Em particular, a sua «teoria do círculo dos Estados» (circle theory of states) é um enunciado fascinante sobre as lógicas de alinhamento e a política de alianças8. Refletindo empiricamente sobre as dinâmicas interestaduais que observava no quadro do subcontinente indiano, Kautilya localizou um padrão recorrente: os Estados vizinhos eram, regra geral, inimigos, acrescentando que a sobrevivência de um determinado Estado dependia do estabelecimento de alianças na periferia dos seus vizinhos, tema que exploramos mais à frente a propósito dos realinhamentos em curso no Sudeste Asiático9.
Na construção da problemática atinente à ascensão da China suscitamos, para além desta introdução, quatro vetores de inteleção principais, embora interligados, que designaríamos nesta instância como o critério do método: 1) nexo, continuidades e transformação; 2) a natureza fundamental da arena internacional; 3) alguns efeitos sobre o statu quo decorrentes das ambições expansionistas da China; e, 4) uma conclusão que aponta para o advento de uma nova era de contenção estratégica.
Nexo, continuidades e transformação internacional: os ciclos longos de Modelski
O fim da Guerra dos Trinta Anos, consagrado nos tratados de Vestefália de 1648, abriu um longo período internacional marcado pela centralidade do Estado territorial (noção que privilegiamos em contraponto ao conceito de Estado-Nação). George Modelski (1926-2014) formularia uma teoria evolucionista das Relações Internacionais precisamente a partir dos padrões identificados no sistema vestefaliano, assente fundamentalmente em três hipóteses articuladas numa base de ciclos longos10. De notar que a modelação evolucionista de Modelski é configurada, inicialmente, a partir do chamado «ciclo de vida biológico» - génese, crescimento, maturidade, declínio e morte dos sistemas vivos - que tem também sido aplicado nos estudos de Economia (product life cycle theory, por exemplo).
Quais são, pois, as hipóteses do modelo de Modelski, aqui simplificado:
• 1.º ciclo longo - 500 anos em média. Reporta-se a grandes formações sociais ou históricas, presentemente o moderno sistema de Estados. No período anterior as formações históricas de referência eram sobretudo os impérios, ou casos mais particulares como a Liga Hanseática. Deve assinalar-se, todavia, que no contexto do presente ciclo internacional coexistiram outros subtipos de comunidades políticas, tais como as confederações. Mas o que sugere mais especificamente esta hipótese de Modelski? O tempo significativo entretanto decorrido desde Vestefália - 373 anos - sugere que o sistema histórico interestadual poderia ter entrado já na sua fase de declínio.
• 2.º ciclo longo - 100 anos em média. Corresponde a fases de hegemonia ou de liderança internacional e tem particular relevância e interesse para o caso em apreço. Para que aponta, então, a hipótese expressa no 2.º ciclo longo de Modelski? Implica a probabilidade de alterações ou mudanças periódicas no elemento hegemónico - ou num dado arranjo hegemónico - dentro do sistema internacional, suscitando o problema fundamental das transições hegemónicas. Acresce que nos sistemas internacionais, historicamente, as grandes potências, em função do seu poder relativo, detêm a «responsabilidade» primordial de liderança.
• 3.º ciclo longo - 30 anos em média. Reporta-se a fases específicas de política internacional: Guerra Fria, pós-Guerra Fria, ou pós-pós-Guerra Fria, período este em curso que aparece designado já como «nova guerra fria»11.
A natureza essencial da arena internacional: descentralização, sistema de self-help e dilema de segurança
O sistema vestefaliano é caracterizado pela inexistência de uma autoridade ou estrutura superior aos Estados, aliás em si mesma uma conceção pela negativa. Mas devemos ter presente que, ao contrário de leituras demasiado lineares, esse mesmo sistema é muito fragmentado. Atomização, esta que a globalização - em todo o caso de cariz parcial - não fez desaparecer e que, ao invés, o caso particular da África Subsariana tornou especialmente evidente12. Com efeito, as diferenças de desenvolvimento e de prosperidade são «postas a nu» - na verdade, tornam-se mais transparentes e instantâneas - como resultado extraordinário da combinação do computador com o satélite. O carácter descentralizado do sistema sugere que os Estados operam num ambiente de anarquia, o que os obriga a estribar-se ou a sustentar-se, prima facie, no seu poder relativo. Esta condição estrutural não mudou no essencial. O sistema é, assim, definido pelo conceito de self-help. Mesmo o Conselho de Segurança das Nações Unidas - que detém, desde 1945, segundo a Carta da ONU, a prerrogativa exclusiva do uso da força nas relações internacionais - está dependente do acordo prévio, ou da não obstaculização, dos seus cinco membros permanentes. De notar que o Conselho de Segurança esteve praticamente paralisado durante a Guerra Fria, período em que se registaram mais de 190 vetos. Dado que os Estados são forçados a procurar mais segurança nesse ambiente potencialmente hostil, esta necessidade gera um problema perene de insegurança: o chamado dilema de segurança13. Uma definição simples poderia ser: quando um Estado aumenta (ou tenta aumentar) a sua segurança gera quase automaticamente um sentimento de desconfiança e de desvantagem em terceiros - muitas vezes a mera perceção é suficiente -, o que tipicamente espoleta corrida aos armamentos, ações de defesa ativa ou mesmo ofensivas, e eventual escalada de hostilidades, com potencial de afetar significativamente o statu quo. Tucídides (455 a.C?-399 a.C?) revelou pela primeira vez tal dilema - que poderíamos designar como o verdadeiro «contraste» ou «marca-d’água» de um sistema de self-help - na sua lapidar História da Guerra do Peloponeso: o crescimento do poderio de Atenas em resultado do seu expansionismo comercial e militar provocou um manifesto receio de desvantagem em Esparta, o principal rival e líder da liga do Peloponeso, dinâmica que fez aumentar exponencialmente a probabilidade de guerra14. É este o cenário definido pela chamada armadilha de Tucídides («Thucydides’s trap», na conhecida expressão de Graham Allison15). Note-se, porém, que a guerra não era inevitável, proposição esta que Tucídides é particularmente zeloso a salvaguardar. Relembraríamos, aqui, o famoso repto dos delegados de Esparta aos atenienses, demonstrativo da vontade de evitar a guerra: «Deem-nos um sinal de moderação, derrubem pelo menos parte dos muros!» (Tucídides referia-se ao imponente muro de proteção existente entre o porto do Pireu e a cidade de Atenas).
A modernidade de Tucídides - que temos tido ensejo de destacar nos últimos anos - está expressa na chamada doutrina da causalidade, que apontava já para um mundo suscetível de ser explicado sem referência a conceções de pendor místico ou esotérico16. A sua base filosófica foi influenciada pelo grande Demócrito (460 a.C?-370 a.C?), considerado um dos iniciadores da pesquisa científica, e também por Hipócrates (460 a.C?-377 a.C?), contemporâneo de ambos17. Ao falarmos do notável pioneirismo de Tucídides na construção de uma ciência dos fenómenos políticos, referimo-nos especialmente à atitude profundamente inovadora do investigador das dinâmicas interestaduais, num registo de segurança intelectual sem precedentes da sua História, que ele próprio apresenta como uma «possessão para todo o sempre»18.
Assim, o carácter descentralizado do sistema internacional e o consequente dilema de segurança vão gerar uma preocupação permanente de sobrevivência. Em grande medida, estamos perante um sistema precário, de paz armada - noção antecipada por Nicolas Oresme (1323?-1382), talvez o maior intelectual europeu do século XIV - ou de paz insegura, que por sua vez vai dar aso a dinâmicas de balança ou de equilíbrio de poder, de modo a garantir a preservação dos seus componentes. O modelo de balança de poder assenta em três proposições principais: evitar a preponderância de um Estado (ou de um grupo de Estados), preservar os Estados e a sua integridade territorial, e assegurar, igualmente, a preservação do sistema de Estados no seu conjunto. Este último elemento é uma dimensão particularmente importante do modelo, no sentido de impedir a imperialização do meio internacional. E é esta qualidade do sistema internacional que ajuda a explicar, por exemplo, a existência e a sobrevivência ao longo do tempo de micro-Estados, também designados de Estados exíguos. Ora, a questão da distribuição de poder no sistema é um elemento central na avaliação concreta de qualquer período ou situação internacional. E, do mesmo modo, tal obriga, por maioria de razão, esses mesmos Estados a proteger os seus interesses e a defender a sua integridade - uma dinâmica comportamental típica num sistema de self-help19.
Os efeitos sobre o statu quo internacional decorrentes das ambições expansionistas da china. Alguns cenários históricos de transição hegemónica
De que forma aprofundar o desafio que a expansão da China representa não só para os Estados Unidos - a potência liberal liderante no atual ciclo -, mas também para a globalidade de um sistema internacional aberto? Como Gilpin acentuou, as potências de recorte liberal têm garantido desde 1945 as condições essenciais quer do regime internacional de trocas livres, quer da liberdade de navegação no alto-mar - o chamado almirantado -, quer da segurança dos bens em trânsito e dos capitais estrangeiros20. Proporia, pois, debruçarmo-nos sobre alguns cenários históricos de transição hegemónica. Segundo Graham Allison, os Estados Unidos e a China poderão eventualmente evitar a confrontação bélica se atenderem a duas questões prévias: primeiro, na atual trajetória, a guerra entre os dois é não só possível, mas muito mais real do que é reconhecido (em rigor, ao subestimar-se o perigo dessa eventualidade, os riscos aumentam); segundo, a guerra não é necessariamente inevitável na exata medida em que as grandes potências podem «gerir», sem recurso à solução bélica, a relação com os principais rivais, mesmo perante sinais ameaçadores. Contudo, tal só se verificou em quatro das dezasseis situações escalpelizadas no mencionado estudo de Allison21. Com efeito, naquele minucioso exercício de história aplicada, revela-se que em doze desses dezasseis processos de desafio à estrutura prevalecente nas relações internacionais o resultado foi a guerra, ou seja, em 75% dos casos. Não obstante a probabilidade de guerra em episódios similares ser elevada, Allison «convida» a refletir sobre os quatro períodos em que as resultantes não se traduziram em conflito aberto: Portugal e Espanha nos finais do século XV (Tratado de Tordesilhas de 1484); Reino Unido e Estados Unidos no início do século XX22; o caso mais extremo e paradigmático do «equilíbrio do terror» na Guerra Fria (paz garantida pela doutrina MAD); e o cenário europeu pós-1990 plasmado no desafio complexo que a reunificação da Alemanha colocava quer à França, quer ao Reino Unido. Ora, naquelas quatro instâncias históricas as potências contemporâneas respetivas conseguiram escapar à «armadilha de Tucídides», merecendo estes casos uma atenção especialíssima perante o caso vertente das ambições chinesas. Eles constituem a demonstração de que a guerra não é inevitável, como Tucídides se encarregou de sublinhar no caso do conflito entre Esparta e Atenas - uma guerra declaradamente indesejável para aquelas potências. Este é mesmo um ponto essencial do argumento de Tucídides, de assinalável cientificidade, ao refutar epílogos pré-determinados ou determinismos inconsistentes, e que as quatro analogias históricas exploradas por Allison evidenciam. Como se pode ler nos comentários lúcidos deste autor, «só os que falham no aprofundamento das circunstâncias trágicas do passado estão condenados a repeti-las». Nesta medida, o registo dos sucessos e dos fracassos oferece importantes lições para os decisores políticos.
Ora, é justamente no estudo circunstanciado daquelas dezasseis instâncias históricas de grave stress estrutural - como o próprio Allison as designa - que o seu trabalho é especialmente pungente para o atual ciclo internacional. Em especial, o cenário n.º ٧ de Allison é particularmente útil para interpretar o momento presente, a saber, o período do final do século XVIII e princípios do século XIX em que a França revolucionária desafia abertamente a potência então preponderante em terra e no mar - a Grã-Bretanha. Sendo certo que a afronta napoleónica à liderança britânica no plano internacional vai implicar um período de guerras generalizadas no continente europeu e nos oceanos envolventes, o ciclo longo que se segue, após 1815, maioritariamente de paz sistémica, requer mais de perto a nossa atenção. A este propósito, a dissertação de doutoramento de Henry A. Kissinger - publicada, com o título A World Restored, em 1957 - evidenciou como a França pós-revolucionária é inserida numa nova arquitetura de segurança pelas potências europeias mais «conservadoras» (ou potências do statu quo, talvez mais apropriadamente)23. Os protagonistas principais do Congresso de Viena (1814-1815) - o chanceler austríaco Metternich e o britânico Robert Stewart Castlereagh - estruturariam um virtuoso sistema de balança de poder que permitiu em grande medida manter a paz geral no continente durante quase um século. De referir, na construção deste sistema, em particular, a invenção literal de um buffer state ou «Estado-Tampão» - a Bélgica - com a função de «travar» o acesso da França ao mar do Norte. Esta manobra acabou por consagrar a divisão da Flandres em três, repartição que ainda hoje se mantém: a Flandres holandesa, a Flandres belga e a Flandres francesa. Os ingleses nunca «esqueceram» a preclara frase de Napoleão acerca da importância estratégica do grande porto de Antuérpia: «Anvers est un pistolet braqué sur le coeur de l’Angleterre»24. No enunciado de Hedley Bull (1932-1985) o dito sistema de balança de poder tem preenchido três funções essenciais no sistema moderno de Estados: 1) preveniu a sua captura e transformação num império universal; 2) as balanças de poder regionais protegeram a autonomia e a integridade territorial dos Estados; e, por último, 3) propiciou as condições para o desenvolvimento de outras instituições essenciais para a manutenção do próprio sistema, tais como a diplomacia, alianças flexíveis, a gestão de crises, sanções, o direito internacional e a guerra enquanto meio legítimo para impedir políticas expansionistas ou ações hostis de conquista25. No que respeita especificamente às lógicas de (re)alinhamento em curso na região do Sudeste Asiático, a reorientação significativa da política de alianças por parte dos Estados vizinhos da China pode ser clarificada pela modelação precursora de Kautylia, a saber, a chamada «teoria dos círculos dos Estados» que referimos inicialmente, e que o esquema seguinte permite evidenciar26:
Figura 1 > Esquema teórico do círculo dos estados e as lógicas de alinhamento. Figura adaptada de Finley e Hovet, 197527.
Tendo como referência, a título de exemplo, este esboço de cinco círculos concêntricos com o Estado A no centro, Kautilya considera que esse mesmo Estado é mais propenso a aliar-se ao Estado C. Com efeito, caso se sinta ameaçado pelo Estado B1, a probabilidade é a de que o Estado A estabeleça alianças com os Estados C1, C2 ou C12 contra o Estado B1. O Estado A poderá fazer uma aliança temporária com B2 e B6 contra B1 mas, alerta Kautilya, não poderão ser acordos de longa duração. Segundo o modelo de Kautilya, no exemplo que aqui se assinala as alianças poderão envolver os círculos A, C e E em oposição aos círculos B e D. O autor conclui, pois, que qualquer Estado na posição A pode discernir os seus aliados lógicos nos círculos C e E. O argumento de Kautilya, transposto para o presente cenário do Sudeste Asiático, permite de alguma forma aproximar melhor as dinâmicas que aí se percecionam no quadro das quais os Estados vizinhos da China procuram estabelecer ou reforçar alianças nos círculos mais afastados, no sentido de minorar a ameaça potencial colocada, na sua ótica, pela grande potência, e assegurar a manutenção da balança de poder regional que, como Metternich sempre sublinhava, constituía a «única garantia» de paz e segurança internacionais28.
Podemos dizer que o subsistema internacional do Indo-Pacífico reedita, em grande medida, a Europa da balança de poder do século XIX e dos princípios do século XX, onde o dilema de segurança é um fator central. Neste subsistema, tal como se verificava na Europa de Oitocentos, a ideologia joga um papel totalmente marginal na determinação do estado das relações entre as principais potências29. A probabilidade de conflitos abertos entre rivais estratégicos (China, Japão, as duas Coreias, Índia, Paquistão, Rússia e não só) não é de todo uma impossibilidade, alimentada por significativos focos de tensão e fatores de instabilidade macrorregionais - casos mais prementes da península coreana, de Taiwan, e dos mares do Sudeste Asiático. De notar que os Estados Unidos, enquanto única potência ainda verdadeiramente global, são também - et pour cause - uma potência asiática funcionando como o balancer chave no tabuleiro geoestratégico da Ásia-Pacífico. Neste plano específico coloca-se, pois, a questão de saber como irá evoluir o modelo de estabilidade hegemónica de cariz liberal, protagonizado principalmente pelos Estados Unidos e pelos seus aliados, e que tem, para todos os efeitos, assegurado a liberdade de comércio e de navegação nos oceanos nos últimos setenta e seis anos. Constata-se, ainda, que este subsistema internacional mostra uma baixa densidade em termos de organizações regionais, o mesmo se podendo dizer no que respeita a ligações institucionais ou à inexistência de fora de diálogo significativos entre os países em causa.
Como acomodar a nova proeminência da China na construção da presente problemática? O primeiro requisito para uma solução de «tipo Metternich» assentou na derrota prévia da potência revisionista - noção consagrada por Kissinger - e na resolução do então chamado «problema francês», França essa que foi remetida para as fronteiras «naturais» do Hexágono. Com efeito, foi unicamente após o desastre de Napoleão na Rússia, em 1812, que se propiciariam os desenvolvimentos diplomáticos ulteriores que levariam ao chamado Concerto de Viena. A questão que emerge hoje, mais complexa - e, diríamos, especialmente intrincada -, é a de saber se é possível alcançar, sem «derrota chinesa», um arranjo diplomático que garanta a paz internacional. Como Kissinger sugeriu na sua tese, na barganha diplomática que leva à paz de Viena o elemento essencial do «novo equilíbrio» era que a França renunciasse a pretensões expansionistas ou mesmo a exercer influência hegemónica indevida. No presente caso da China, o desafio de uma abertura diplomática mais ambiciosa requererá a identificação dos interesses críticos das potências-chave e dos pontos de convergência e de divergência, assumindo, a fortiori, que a razão prevalece em todos os lados. Ao invés, pode muito bem acontecer que o «diálogo» em curso revele a impossibilidade de atingir uma versão atualizada do entendimento conseguido em Viena. Tal seria mau para todas as partes e, diga-se, para o mundo.
A ciência internacional que aqui se tenta projetar - combinada com os casos de insucesso apontados no importante estudo de Allison - parece sugerir que se a China continuar a atuar como uma potência revisionista com a pretensão de expandir e projetar o seu poder económico e militar de forma imoderada ou intimidatória, aparente já na tentativa de criação de «esferas de influência», então a possibilidade de uma guerra de containment pode estar no horizonte. Mas esse curso de ação seria, na nossa ótica, profundamente errado da parte da China - tal como foi a decisão insensata de Napoleão ao exacerbar as aspirações francesas e marchar sobre Moscovo. Como assinalou Robert Gilpin (1930-2018), a forma primeira de «lidar» com um grave desequilíbrio entre uma estrutura existente e o processo de redistribuição de poder é uma guerra hegemónica. Na definição talvez mais precisa de Raymond Aron (1905-1983) uma guerra de hegemonia é uma tipologia de conflito que determina que um Estado ou grupo de Estados prevalecerá30. É este, pois, o teste último de mudança num sistema de potências, aferidor de uma eventual transição hegemónica.
O que se poderá aduzir em face do atual «problema chinês»? Numa Ásia crescentemente vestefaliana, os Estados Unidos detêm ainda o papel chave de balancer. São, simultaneamente, o mais importante aliado do Japão e da Coreia do Sul - e, diga-se, de Taiwan - e um parceiro da China, uma situação histórica comparável àquela em que Bismarck, que detinha um sentido apuradíssimo do sistema de balança de poder, fez uma aliança com a Áustria mitigada simultaneamente com um tratado com a Rússia. Paradoxalmente, foi essa «ambiguidade construtiva» - na conhecida expressão de Kissinger - que preservou a flexibilidade do equilíbrio europeu. Em contrapartida, seria o seu abandono que desencadearia uma sequência de confrontações que culminaria na Primeira Guerra Mundial. Reportamo-nos, em especial, à continentalização da política externa de Londres a partir de 1899 - consumada na Entente Cordiale com a França, de 8 de abril de 1904, seguida nos finais de 1907 da criação da Tríplice Entente constituída pela Grã-Bretanha, a França e a Rússia, de modo a servir de contrapeso à já existente Tripla Aliança formada pela Alemanha, Áustria-Hungria e Itália31. A lógica rígida de tais alianças tornaria especialmente difícil a possibilidade de travar a precipitação dos acontecimentos, como viria efetivamente a ocorrer em 1913-1914. Ora, perspetivando o caso em apreço da China, a deterioração e o agravamento descontrolado das relações sino-americanas poderia levar a que os dois Estados caíssem na «armadilha de Tucídides», constituindo, com grande probabilidade, o catalisador de um conflito de larga escala32. Segundo Tammen et al. - no quadro dos importantes estudos sobre transições de poder de A. F. K. Organski (1923-1998) - a potencialmente «mais perigosa condição» do sistema internacional ocorre quando um país no topo da hierarquia global é ultrapassado por uma nação em rápida ascensão, com uma população substancialmente maior; tal «ultrapassagem» aumenta exponencialmente a probabilidade de um conflito de grande escala33. E, como Mearsheimer relembra, as grandes potências nunca estão dispostas a deixar que outras grandes potências aumentem o poder à sua custa34.
Conclusão: uma nova era de contenção estratégica
São já muito numerosos e especialmente reveladores os elementos de evidência empírica que atestam, de uma forma ou de outra, o perfil expansionista e já não unicamente de emergência ou ascensão da China. A formulação deliberada de uma estratégia designada de Belt and Road Initative, articulada exclusivamente em função de um único centro - Pequim -, inclui duas componentes: o «cinturão» (um termo em si mesmo algo dúbio e suspeito), que se refere à via terrestre, e a «rota», referente à via marítima, configurando uma estratégia de expansão que equacionamos, no quadro desta reflexão de pendor realista, em termos de neoimperialismo. De notar que uma terceira «rota polar» é, aliás, já claramente propugnada por Pequim35. Segundo Brands e Gaddis a China aspira a uma «hegemonia híbrida de uma escala sem precedentes» algo, sublinham, «nunca tentado pelos alemães ou pelos russos com tamanha ambição e especificidade»36. Na conhecida tipologia de Morgenthau, plasmada numa conceção do poder como manifestação crítica da política internacional, a hipótese que suscitamos teria correspondência na taxonomia de política do imperialismo, em contraposição à política do statu quo ou mesmo à política de prestígio37. Os contornos de cariz neocolonial são já manifestos em várias instâncias: desde a construção de apoios aéreos e navais no mar do Sul da China e de bases e apoios navais no Kiribati, Camboja, Mianmar, Paquistão, Sri Lanka (porto de águas profundas de Hambantota e, também, no enorme novo porto de Port City, em Colombo), Jibuti e Tanzânia, até ao estabelecimento de posições comerciais de enorme alcance e mesmo de domínio económico em África (sendo talvez a Zâmbia um dos casos mais salientes, entre outros), na América do Sul e, talvez de forma mais inesperada, na Europa38.
No respeitante às relações económicas da União Europeia (UE) com a China, a UE aparenta ser o «bloco em pior situação», questionando-se o verdadeiro alcance da sua autonomia em relação a Pequim; são exemplos da crescente influência e penetração chinesas a obtenção de posições de controlo e gestão não só em portos do Adriático, mas também nos portos de Génova e do Pireu. A Europa de Leste é mesmo perspetivada como um «pivô da China», merecendo destaque a significativa «penetração chinesa» em países como a República Checa ou mesmo a Bielorrússia39. No que concerne Portugal, aliás o Estado-Membro da UE com uma das mais altas incidências de penetração chinesa segundo um importante estudo de François Godement e Abigaël Vasselier, a inclusão expressa do porto de águas profundas de Sines na estratégia de Pequim, tal como já tinha acontecido em relação ao porto de Lisboa, é reveladora da vulnerabilidade potencial do país40; T. J. Lowi, que propôs o conceito do fator de penetração na sua pertinente reflexão sobre a globalização, considera que os seus efeitos são diferentes da simples interconetividade41. Esta imagem conceptual prenuncia um impacto negativo na autonomia relativa do Estado e no conjunto da economia portuguesa. Neste contexto, Severiano Teixeira assinala que é fundamental ter em conta que a «China de Xi Jinping é mais autoritária no plano interno e mais agressiva no plano internacional» e, alertando para a necessidade de maior prudência a propósito do acordo de investimento entre a UE e a China assinado em dezembro de 2020, o autor interrogava: «até que ponto as vantagens comerciais de curto prazo não vão traduzir-se em perdas políticas e estratégicas de longo prazo?»42. Em rigor, as questões atinentes aos direitos humanos na China, com particular pertinência na involução democrática em Hong Kong, no problema uigur, na questão da liberdade de imprensa em Macau, ou até na responsabilidade da origem, ainda que acidental, do coronavírus (covid-19), não podem ser ignoradas neste período. Acresce que, como apontava perspicazmente Lee Kuan Yew - primeiro-ministro de Singapura de 1959 a 1990 -, o império chinês do passado «não tinha de se preocupar com o resto do mundo»; nos tempos presentes, em contrapartida, «sem acesso aos recursos do petróleo, do níquel e de outras matérias-primas essenciais o seu crescimento pura e simplesmente parará»43.
No plano geral da geopolítica - e perante o novo cenário internacional em fluxo, que aqui se tenta evidenciar - é aparente a preocupação por parte do subsistema ocidental face às orientações chinesas. Os novos desenvolvimentos consagram a China como o principal competidor estratégico, e contribuem para dar expressão e conteúdo efetivos a uma nova fase da política internacional - na modelação de Modelski que aqui operacionalizamos - e que configuramos concetualmente como uma nova era de contenção estratégica. Com efeito, no primeiro grande discurso - enquanto secretário de Estado norte-americano da nova Administração Biden -, Antony Blinken reafirmou a visão dos Estados Unidos em relação à China como «o maior desafio geopolítico do século XXI», acrescentando que «[a] China é o único país com o poder económico, diplomático, militar e tecnológico para desafiar fortemente o sistema internacional estável e aberto, todas as regras, valores e relações que fazem com que o mundo funcione da forma que desejamos» [ênfase acrescentada]44.
Na mesma linha, a UE considera expressamente a China como um rival sistémico45. Os dilemas de como lidar com esta grande potência emergente são cada vez mais patentes, como sublinha o ministro francês do Comércio Externo: «a UE tem de ser firme com a China, mas evitar o risco de confronto»46. Mas não são unicamente a Europa, os Estados Unidos e o conjunto do subsistema político ocidental - merecendo especial relevância o Japão, a Coreia do Sul, a Austrália e a Nova Zelândia - que se colocam numa postura de claro sobreaviso47. Refira-se, também, países como as Filipinas, o Vietname ou a Malásia, e, a fortiori, a Índia48. De especial significado na macrorregião do Indo-Pacífico, foram as «advertências» contra práticas de «neocolonialismo» da China, formuladas pelo experiente antigo primeiro-ministro malaio, Mahathir Mohamad, reveladoras da «intranquilidade» e do «temor» que a política de Pequim tem provocado49. Sintomática destas movimentações e do novo jogo estratégico, que «provocam resistência por parte de vizinhos ansiosos»50, e dos respetivos «realinhamentos» que têm lugar nos mares do Sudeste Asiático - na projeção conceptual de Kautilya - foi igualmente a atracagem - pela primeira vez desde 1975 - de um porta-aviões americano no Vietname, em março de 201851. Por seu turno, no plano da cibersegurança as «atividades maliciosas» oriundas do território chinês são, também, fonte de crescente preocupação por parte da UE52. Neste domínio, os inovadores desenvolvimentos teóricos propostos nomeadamente por Fischerkeller e Harknett e Harknett e Smeets, plasmados no conceito de persistent engagement sustentam, por um lado, que «a dissuasão não é uma estratégia credível no ciberespaço» e, por outro, que aquilo que se observa nas chamadas ciberoperações «são sobretudo tentativas de alcançar objetivos estratégicos sem a necessidade de ataques armados»; o argumento daqueles autores é, pois, o de que o esforço de vigilância permanente no ciberespaço requererá doravante estratégias de persistent engagement, cada vez mais centrais na contenção das ciberameaças53.
No âmbito da conceção evolucionista de Modelski - que proporciona conceptualmente a organização e o enquadramento de fases internacionais relevantes, como assinalado -, faríamos notar que decorreram efetivamente cerca de trinta anos desde o início do período pós-Guerra Fria em 1989, sugerindo assim o advento de um novo ciclo de política internacional definido sobretudo pela ascensão da China. Dando expressão a esta nova fase, refira-se que a mais importante alteração no conceito de estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos está plasmada no blueprint de dezembro de 2017, que deixa de situar o terrorismo e os conflitos de baixa intensidade no topo da escala, priorizando antes o desafio representado pela China. O referido documento também assinala preocupações estratégicas com a Rússia, mas sublinha sobretudo o «problema chinês»54. Na mesma linha de iniludível preocupação com o crescente poderio económico e militar da China, a nato - na sua reunião de 20 de novembro de 2019 - decidiu estender ao espaço o seu perímetro de defesa, complementando as medidas que nos últimos anos tem vindo a prosseguir em matéria de cibersegurança. Poderíamos dizer que é o regresso da high politics «a todo o vapor». As lógicas perenes da chamada razão de Estado - ragion di stato, um termo consagrado pelo grande intelectual renascentista italiano Francesco Guicciardini (1483-1540) - continuam a definir a realidade internacional, marcada agora pelas ambições hegemónicas de uma China crescentemente autoritária no plano interno, que tem a intenção manifesta de se tornar a maior potência no mundo, mas que questiona o enunciado e a estabilidade de um mundo aberto definido pelo advento da democracia, pela liberdade de navegação e pela livre circulação de bens. Tal é o dilema considerável que se perfila no plano internacional.
