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Relações Internacionais (R:I)

Print version ISSN 1645-9199

Relações Internacionais  no.71 Lisboa Sept. 2021  Epub Sep 30, 2021

https://doi.org/10.23906/ri2021.71a05 

A expansão chinesa: um dilema considerável

Investimento chinês em Portugal e na Itália e as suas repercussões na União Europeia

Chinese investment in Portugal and in Italy and its impact in the European Union

Pedro Farrajota Ramos1 

1 AICEP | Rua de Entrecampos, 28, Bloco B, 12.º, 1700-158 Lisboa Portugal| pedrofarrajotaramos@gmail.com


Resumo

Os debates em torno do investimento chinês e dos efeitos negativos que este pode ter nos países que o recebem levaram a União Europeia (UE) a avançar com iniciativas para proteger os interesses dos Estados. A emergência do populismo na Itália, associada a um crescente euroceticismo e à instabilidade política do país, influenciou decisivamente a política externa da Itália em matérias ligadas ao investimento chinês, algo que levou a que as suas estratégias de comunicação afetassem, em determinados períodos, a UE. Em sentido oposto, a maior estabilidade interna de Portugal e a opinião favorável da UE levaram a que o país gerisse as suas relações com a China tendo geralmente em consideração a preservação da estabilidade do vetor europeu.

Palavras-chave: investimento chinês; Portugal; Itália; União Europeia

Abstract

The debates around Chinese investment and the detrimental effects that this could have on states that receive it have led the European Union (EU) to move forward with initiatives to protect its countries’ interests. The emergence of populism in Italy, associated with a growing Euroscepticism and political instability, decisively influenced Italy’s foreign policy on Chinese investment-related matters, which led its communication strategies to affect the EU during some periods. Alternatively, the Portuguese internal stability and favorable opinion of the EU led Portugal to manage its relations with China, generally taking into account the preservation of the European vector’s stability.

Keywords: Chinese investment; Portugal; Italy; European Union

Introdução

A entrada de montantes elevados de investimento chinês na União Europeia (UE) deu-se fundamentalmente no período pós-crise económica de 2011, sendo que atingiu o seu pico em 2016 e começou a decrescer acentuadamente desde então, chegando em 2020 ao seu ponto mais baixo dos últimos dez anos1. Portugal e a Itália são os dois países do Sul da Europa que mais receberam investimento direto estrangeiro (IDE)2 chinês nos últimos dez anos, sendo que a tendência de decréscimo de investimento é semelhante à sentida nos outros Estados em geral3. Ambos têm uma dívida externa elevada e são usualmente rotulados pela imprensa e atores políticos como «amigos ingénuos» da China4, algo que poderá ter, no futuro, consequências nefastas na UE, devido a questões ligadas à dependência de capitais e controlo de ativos estratégicos. Vários trabalhos académicos já se focaram anteriormente em responder a como poderá o investimento chinês gerar essa possível dependência e consequentemente afetar a UE5. Este artigo tenta complementar essas discussões, procurando, através do estudo dos casos da Itália e de Portugal, contribuir para perceber de que modo pode o investimento chinês estimular comportamentos que causem a união ou afastamento dos Estados na criação de respostas coletivas aos desafios colocados por esse próprio investimento. Alicerçado num estudo comparativo, este artigo foca-se fundamentalmente na observação das respostas de política externa de Portugal e da Itália e as estratégias de comunicação adotadas por ambos com respeito à atração de investimento chinês, procurando posteriormente discernir de que modo esses fatores afetam a capacidade da UE para responder de forma coesa aos desafios colocados por esse mesmo investimento. Argumenta-se que as decisões de política externa da Itália e as suas estratégias de comunicação afetaram, e têm um maior potencial de continuar a afetar, a capacidade de conseguir respostas coesas por parte da UE aos desafios colocados pelo investimento chinês do que as de Portugal. Para chegar a estas conclusões, este artigo baseia-se, fundamentalmente, na observação e análise de documentos governamentais, tomadas de decisão de política externa e declarações públicas de atores políticos.

Em primeira instância dá-se início a uma discussão a respeito de algumas das problemáticas que envolvem o IDE na UE, procurando explicar-se de que modo pode o investimento chinês ser entendido tanto como desafio ou como oportunidade. Devido ao facto de a China não ser um aliado da UE, os seus investimentos em solo europeu geram discussão quanto às suas reais intenções, sendo complicado discernir se se baseiam em motivos puramente económicos ou também geopolíticos. Para aferir as condições em que o investimento chinês pode representar um desafio ou uma oportunidade, são explicadas quais as especificidades que o fazem único em relação ao de outros países e de que modo estas podem torná-lo mais ou menos perigoso para os Estados e para a UE. Neste contexto encontram-se fundamentalmente duas questões: o tipo de empresas que investe em solo europeu e o tipo de investimento que realizam. Quanto ao tipo de empresas, enquanto as empresas estatais (SOE) chinesas poderão colocar desafios, devido ao facto de serem maiores que as da UE, não estarem necessariamente orientadas para resultados económico-financeiros positivos e terem ligações ao Partido Comunista Chinês, as empresas privadas também os poderão colocar devido a ligações que possam manter com o Governo chinês e possíveis vantagens financeiras que poderão daí advir6. Já no que respeita aos tipos de investimento, os investimentos de raiz (ou Greenfield)7 são usualmente vistos de forma mais positiva por gerarem novos empregos e investimento do zero, enquanto as aquisições e fusões (M&A)8 são vistas, por vezes, como investimentos predatórios por adquirirem uma parte ou a totalidade de empresas europeias.

De seguida, após uma breve descrição da evolução das respostas da UE aos desafios colocados pelo investimento chinês, é explicado, através de um estudo comparativo, de que modo a política externa e as estratégias de comunicação adotadas tanto por Itália como por Portugal afetaram essas respostas conjuntas europeias. Observa-se que a emergência do populismo na Itália, aliada à instabilidade governativa e ao crescente euroceticismo no país, consumou-se como a grande diferença que levou a que a Itália adotasse um comportamento que afetou de forma mais negativa a UE. Contudo, esse comportamento teve consequências mais por ter demonstrado a desunião dos Estados da UE do que por uma oposição clara a políticas europeias. Portugal, por seu turno, apesar das suas positivas relações com a China, procurou normalmente adotar uma estratégia de comunicação mais moderada que permitisse preservar a sua imagem no seio da UE sem comprometer as suas ligações com a China.

O investimento direto estrangeiro chinês na UE, desafio ou oportunidade?

A literatura discute há vários anos as problemáticas que envolvem o investimento chinês na UE, observando-se que, tendencialmente, existem mais trabalhos académicos que buscam identificar os potenciais riscos que o investimento chinês acarreta para a UE e para cada país individualmente9, do que os benefícios que esse mesmo investimento traz e pode trazer10. Apesar de existirem outros tipos de investimento chinês, como os de portefólio11, aqueles que têm gerado mais preocupação enquadram-se na categoria de IDE por implicarem algum grau de controlo dos ativos. A preocupação com a criação de uma possível dependência económica dos países da UE em relação à China é algo que vai além do observado em declarações de atores políticos, meios de comunicação social ou população em geral, observando-se a mesma em traços semelhantes no meio académico12. Defende-se que devido ao facto de a China ser uma economia emergente e menos avançada que alguns dos países nos quais investe, os seus investimentos poderão não trazer os benefícios usuais de spillover13. Mais ainda, e juntando ao facto de a China não ser um aliado da UE, identifica-se que o seu sistema político-económico único poderá trazer às suas state-owned enterprises (SOE) vantagem competitiva sobre as empresas europeias, nomeadamente devido a incentivos económico-financeiros regalados pelo Estado14. Contudo, será importante ressalvar que o investimento chinês traz também benefícios para os países que o recebem, como, por exemplo, ao nível da manutenção de empregos que seriam perdidos nos casos de empresas que se encontrassem em situação de iminente falência necessitando, desse modo, de intervenção. É determinante que não só os atores políticos como também a sociedade, os meios de comunicação social e académicos tenham noção de que o investimento chinês não acarreta só riscos, incluindo também algumas vantagens para os Estados que o recebem. De outro modo poderão os Estados e as empresas perder oportunidades que lhes seriam benéficas. De facto, observa-se já um declínio do investimento chinês a nível mundial, ressalvando-se à primeira vista as cada vez maiores restrições impostas pelo Governo chinês quanto à canalização de capitais para investimentos no estrangeiro, devido a questões como lavagem de dinheiro ou depreciação da moeda chinesa15. Foi também já postulado que o incremento de políticas e retóricas adversas contribuiu, em casos como o dos Estados Unidos, para esse mesmo declínio16. Zhang, a respeito do investimento chinês na UE, realizou inclusive um estudo que explora de que modo a heurística influencia tanto a opinião pública como os atores políticos, moldando tomadas de posição mais pelas perceções instintivas dos possíveis malefícios que o investimento chinês poderá trazer para os Estados que o recebem do que por dados e provas concretas que corroborem essa assunção17. Estudos como este são importantes, mesmo para atores políticos e analistas que prevejam na sua opinião pessoal o cenário mais negro que contempla o investimento chinês como uma arma de controlo geopolítico, visto que sinalizam preconceitos cognitivos criados pela observação instintiva das ocorrências, estimulando, deste modo, que se busque a fundamentação factual baseada em dados para que possa, posteriormente, existir lugar à tomada de posição e decisão.

Assim, exige-se uma discussão equilibrada a respeito dos tópicos que mais preocupam os analistas e os atores políticos. Identificam-se fundamentalmente dois elementos que geram preocupação no que concerne ao IDE chinês: o tipo de investimento e as entidades que investem. Primeiro, quanto ao tipo de investimento, existe usualmente uma catalogação do mesmo que o subdivide em M&A - muitas vezes entendidas como possivelmente perigosas para o país que as recebe pois implicam a aquisição de percentagens de empresas já existentes - e Greenfield - que comporta investimentos de raiz, criadores de novas empresas (usualmente percecionados de forma mais positiva pelo público em geral por não gerarem o sentimento de perda de ativos nacionais)18. No que diz respeito ao caso do IDE chinês este tem vindo maioritariamente de M&A, algo que usualmente gera mais preocupações, pois dá às empresas chinesas a possibilidade de adquirirem ativos geopolítica e geoeconomicamente relevantes. Um destes exemplos reporta-se à compra de empresas possuidoras de tecnologias inovadoras, dando aos investidores chineses a possibilidade de ficar na posse das mesmas e, inclusive, transferir as infraestruturas dessas empresas para a China, originando perdas de postos de trabalho na Europa19. Contudo, mesmo tendo em conta, como já discutido anteriormente, que o investimento chinês poderá não trazer os usuais benefícios de spillover tecnológico ou implicar a entrada, no mercado europeu, de empresas altamente apoiadas pelo Estado, gerando uma concorrência desleal20, as M&A podem também trazer benefícios para os países da UE como, por exemplo, ao nível da manutenção de empregos, aumento de dimensão internacional ou melhor acesso ao mercado chinês. Outros fatores que devem pesar na avaliação dos riscos de uma M&A para a UE deverão ser o setor económico em que a empresa se insere e o poder com que o investidor fica após essa aquisição. Por exemplo, Otero-Iglesias e Weissenegger demonstram que mesmo tendo os investidores adquirido 35% da empresa de energias CDP Reti, na Itália, o poder real com que os investidores ficaram apenas lhes daria a possibilidade de representar uma ameaça para a Itália e para a UE no caso de um dia, no futuro, as energias renováveis se tornassem a principal fonte de energia, não existindo qualquer ameaça securitária num futuro próximo quer para o país, quer para a UE21.

Em segundo, quanto às entidades que investem na UE, as soe chinesas poderão representar um desafio adicional por serem mais poderosas do que as da UE, não estarem necessariamente dependentes do seu sucesso económico-financeiro para sobreviverem (existem vários casos de «empresas zombie» chinesas, que o Governo não deixa falir, devido a possíveis consequências sociais que daí pudessem advir) e de os seus gestores terem ligações ao Governo chinês22. Um white paper publicado pela Comissão Europeia reflete precisamente esta preocupação, indicando que os apoios de determinados países às suas empresas estatais a operarem na UE têm distorcido decisivamente o mercado da UE ao «facilitar aquisições de empresas europeias, influenciar outras decisões de investimento ou distorcendo o comportamento de mercado dos seus beneficiários»23. Contudo, as soe chinesas não são o único tipo de empresas que têm o potencial de afetar negativamente a UE. Dentro desta lógica, poder-se-á argumentar adicionalmente que mesmo algumas empresas privadas, ao terem ligações relevantes ao Governo chinês, poderão representar uma ameaça dentro do espírito de competição de mercado, por poderem-lhes ser atribuídos, pelo Governo, incentivos económico-financeiros.

Importa, assim, após serem conhecidas as principais características que podem tornar o investimento chinês num desafio ou numa oportunidade, perceber que respostas tem tido a UE para, posteriormente, ser possível aferir de que modo os Estados têm agido em conformidade ou desconformidade com os objetivos dos europeus.

Resposta da UE às dinâmicas impostas pelo investimento chinês

«Nos últimos anos, os investidores não comunitários têm vindo a adquirir cada vez mais empresas europeias com competências tecnológicas-chave, por razões estratégicas. Ao mesmo tempo, os investidores europeus não gozam dos mesmos direitos, nos respetivos países de origem, que estes investidores não comunitários na União Europeia têm e que são favoráveis ao investimento»24.

Estas foram algumas das palavras endereçadas pelos ministros da Economia francês, alemão e italiano à Comissão Europeia, numa carta de fevereiro de 201725. A mensagem, que parece dirigir-se maioritariamente aos desafios colocados pelo investimento chinês, reflete, por um lado, a preocupação quanto às aquisições de empresas estratégicas europeias por parte de investidores que não fazem parte da UE e, por outro, o facto de os investidores da UE não terem os mesmos direitos legais em solo estrangeiro que os investidores desses mesmos países possuem nos territórios europeus. No seguimento desta carta, e em resposta à primeira frase citada acima, a Comissão Europeia propôs, em 2017, a criação do European Union Foreign Investment Screening Regulation (EUFISR), tendo este mecanismo sido concluído em 2019. O EUFISR surge na sequência da perceção por parte tanto dos países como das instituições da UE de que mecanismos como o European Program for Critical Infraestructure Protection26 ou a European Union Merger Regulation27 não eram suficientes para proteger a UE dos efeitos nocivos de certos investimentos estrangeiros. Deste modo, o EUFISR engloba vários setores económicos e permite que tanto a Comissão Europeia como os Estados individualmente possam emitir opiniões não vinculativas acerca de um qualquer investimento estrangeiro num país da UE quando acharem que este tem o potencial de afetar a segurança da UE. Deste modo, tanto a Comissão como os Estados passam a poder trabalhar em conjunto de uma forma mais aprofundada no que a estas matérias diz respeito, estimulando a troca de informação e opiniões.

No âmbito da pandemia de covid-19, a Comissão Europeia voltou a demonstrar a sua preocupação a respeito de potenciais investimentos predatórios chineses, tendo proposto algumas iniciativas para esse efeito. A 25 de março de 2020, a Comissão fez uma comunicação aos seus Estados-Membros a respeito do potencial que a pandemia tinha de levar os países a condições económicas de vulnerabilidade, algo que poderia facilitar um novo ataque a empresas-chave europeias. Deste modo, os Estados deveriam utilizar todos os meios europeus e nacionais para fazer uma correta triagem dos investimentos estrangeiros nos seus territórios protegendo, deste modo, as empresas28. Finalmente, já em maio de 2021, a Comissão Europeia fez uma proposta para poder impor condições e até vetar investimentos que provenham de empresas subsidiadas por Estados29, naquilo que poderá vir a traduzir-se num aprofundamento muito significativo das competências da UE em matéria de IDE.

Quanto à segunda frase da carta, a lista negativa chinesa constitui um forte entrave à entrada de FDI europeu na China. Com efeito, existem diversas adversidades que os investidores europeus encontram na China, tais como setores completamente vedados ao investimento estrangeiro, setores em que a lei obriga a que haja a participação chinesa em regime de equity ou joint-ventures e ausência de um organismo imparcial de resolução de disputas. A isto somam-se ainda, a nível informal, pressões em diversos setores para transferências forçadas de tecnologia. A este respeito, as mudanças dos artigos 206.º e 207º do Tratado de Lisboa permitiram à UE ganhar competências no âmbito do IDE, o que, em 2013, lhe possibilitou iniciar um longo processo negocial para alcançar a assinatura de um «Comprehensive Agreement on Investment» (CAI) com a China. Após vários avanços e recuos, em dezembro de 2020 foi alcançado um princípio de entendimento com a China para a assinatura do CAI. O acordo permitiria, Idealmente, aos países da UE ter um acesso mais alargado ao mercado chinês, proteger os seus investimentos e criar um mecanismo de resolução de litígios. Já para a China, este acordo permitir-lhe-ia alcançar um acordo único que substituísse os 26 diferentes tratados bilaterais que possui com todos os Estados da UE menos a Irlanda. Contudo, uma disputa num caso de desrespeito pelos direitos da etnia uigur na China levou a sanções do lado da UE para com 11 indivíduos e quatro entidades chinesas e, posteriormente, a uma retaliação da China contra cinco eurodeputados, algo que levou o Parlamento Europeu a congelar a ratificação do acordo até ao levantamento dessas medidas retaliatórias. Deste modo é impossível saber quando será este impasse sanado, algo que continua a deixar o segundo ponto de preocupação enunciado na carta endereçada à Comissão Europeia em 2017 com pouco desenvolvimento prático.

Estratégias de comunicação como manobra de atração de investimento chinês e implicações na coesão europeia: comparação de resultados entre Portugal e a Itália

Tanto Portugal quanto a Itália têm sido dois países do Sul da Europa que procuram atrair investimento estrangeiro para fazer face à sua enorme dívida externa, tendo em ambos os países o investimento chinês assumido proporções elevadas. Vários meios de comunicação social e atores políticos rotulam frequentemente Portugal e a Itália como perigosos «amigos ingénuos» da China, na medida em que as suas relações têm o potencial de afetar negativamente a UE a nível securitário, político e económico30. Este artigo argumenta que esta relação de amizade ingénua não se verifica, existindo isso sim uma relação com base em interesses económicos calculados. Com efeito, será demonstrado que ambos os Estados receiam o poder excessivo chinês nos seus territórios e que os seus atores políticos estão alertados para isso mesmo, tendo, nesse sentido, à sua disposição (tal como outros Estados) mecanismos de proteção em matéria de IDE que poderão ser utilizados nos casos em que julguem necessário.

Observa-se que ao longo dos últimos dez anos a política externa italiana tem oscilado entre momentos de retóricas conciliadoras e que buscam a unidade da UE para alcançar respostas conjuntas aos desafios colocados pelo IDE chinês e outros de aparente antagonismo para com uma resposta europeia multilateralmente articulada. Cristiani argumenta que esta ambivalência reflete uma cultura estratégica italiana que vem pelo menos desde o século XIX, com o país a procurar conciliar relações, muitas vezes antagónicas entre aliados e não aliados, para o seu próprio proveito, tal como acontece com as suas relações com a UE e a China31. Por outro lado, Portugal tem procurado salvaguardar os seus interesses, mas mantendo mais cautela para defender a sua imagem no seio da UE. Este artigo argumenta que a instabilidade das estratégias de comunicação italianas quando comparadas com as portuguesas deve-se a diferenças nas dinâmicas de determinadas variáveis internas destes países, que levaram a diferenças comportamentais díspares ao nível da política externa de ambos. As próximas duas secções analisarão as diferenças na estratégia de comunicação e tomadas de decisão de política externa de Portugal e da Itália, explicando quais as razões que levam as atitudes da Itália a ter um maior potencial de afetar negativamente a capacidade de resposta conjunta da UE aos desafios colocados pelo investimento chinês.

Itália

O investimento chinês na Itália assume uma dimensão importante, tendo ultrapassado entre 2010 e 2021 os 25 mil milhões de dólares, num total de 28 aquisições por valores acima dos 100 milhões, que abarcaram maioritariamente os setores dos transportes e das energias32. Em novembro de 2020, a Comissão Parlamentar para a Segurança assinalou que 405 empresas chinesas detinham posições em 760 empresas italianas33. As relações com a China foram determinantes para a Itália, especialmente após os efeitos deixados pelas crises económicas de 2008 e 2011, tendo não só permitido a entrada de capital no país, pela aquisição de grandes empresas (como a Pirelli), mas também auxiliado a manutenção de postos de trabalho através da compra de empresas que estavam quase falidas, como a Benelli ou a Ferretti34. Além disto, a China ocupa ainda uma posição relevante no ranking de países para os quais a Itália mais exporta estando, no ano de 2019, no nono lugar35, sendo que já foi inclusive argumentado que poderá ser o quarto contando com dados que não entram nas contas oficiais, como a venda de produtos italianos a clientes chineses noutros países que não a Itália36. Por serem as relações com a China tão proveitosas mas também, como já esmiuçado anteriormente, potencialmente perigosas, é importante não só refletir sobre a evolução do investimento chinês na Itália, mas também sobre a resposta política dos governos italianos relativamente aos vários desenvolvimentos relacionados com esse mesmo investimento. Este raciocínio permitirá perceber até que ponto as respostas na política externa italiana aos estímulos provocados pelo investimento chinês têm estado alinhadas com os interesses europeus, aferindo, deste modo, se essas respostas afetaram positiva ou negativamente a UE.

Após as crises económicas de 2008 e 2011, os governos italianos adotaram sistematicamente uma estratégia de aproximação bilateral à China que visava colher benefícios tanto na vertente comercial como ao nível de investimento. Observa-se, a este respeito, que entre 2011 e 2015 todos os primeiros-ministros italianos (Monti, Letta e Renzi) visitaram ou agendaram visitas ministeriais à China. Esta estratégia bilateral de diplomacia económica resultou na aproximação que a China pretendia, recompensando a Itália com grandes somas de investimento. Destaca-se, neste capítulo, o biénio 2014-2015, em que empresas chinesas realizaram vários investimentos de portefólio que excederam marginalmente os 2% das ações das empresas em questão. Este pormenor é relevante porque esta é a percentagem necessária para que a autoridade que supervisiona os mercados financeiros italianos (CONSOB) seja obrigada a reportar investimentos publicamente37. Poder-se-ão então encarar estes investimentos como mensagens políticas que visaram alcançar tanto o Governo italiano como a sociedade no geral, de modo a transmitir a preponderância do investimento chinês no país num período económico problemático.

Em 2017, durante o mandato de Paolo Gentiloni, a Itália juntou-se à França e à Alemanha na já referida carta à Comissão Europeia em que manifestava preocupação com os efeitos adversos do investimento estrangeiro nos países da UE. Esta atitude parecia alinhar a Itália com as preocupações generalizadas dos grandes países da UE, contudo, posteriormente no mesmo ano, Gentiloni destacou-se por ser o único líder de um país do G7 a estar presente na Belt and Road Summit, numa manobra que procurava manter a Itália próxima da China. Após estas movimentações ambivalentes, em 2018, formaram governo na Itália, numa coligação populista, o Movimento 5 Estrelas (M5S) e a Liga sob o slogan «Itália primeiro», inspirado no «America first» de Trump. A política ambivalente italiana voltou a verificar-se, visto que após campanhas políticas que tiveram uma componente anti-China, de modo a atrair a classe média empobrecida38, a Itália tornou-se, em 2019, o primeiro país do G7 a assinar o memorando de entendimento sobre a Belt and Road Initiative (BRI). Mais ainda, a Itália foi, no mesmo ano, o único país, além do Reino Unido (que estava já de saída da UE), a abster-se na criação do EUFISR, mecanismo para cuja criação tinha contribuído anos antes. Entrava-se assim no período mais conturbado das relações Itália-UE com respeito a assuntos relacionados com a China. Todavia, observa-se que a presença de um governo populista e eurocético não mudou a desconfiança da Itália acerca dos potenciais efeitos negativos do investimento chinês. Assim, apesar de a Itália encarar os outros países da UE como rivais no que toca à busca por investimento, os seus interesses pelos vetores europeu e atlântico nunca foram descurados, constituindo as atitudes acima mencionadas, mais do que ameaças aos objetivos da UE, um conjunto de manobras de comunicação com vista a preservar as boas relações económicas com a China e a comprovar, diante de uma opinião pública crescentemente eurocética, a defesa dos interesses da Itália. É possível alegar isto por duas razões. Em primeiro lugar, as tomadas de decisão italianas não tiveram consequências práticas para a UE, visto que apesar de a abstenção para a criação do EUFISR ter enviado uma mensagem positiva à China, o mecanismo acabou por ser criado (necessitava de um voto contra para não o ser), enquanto o memorando de entendimento não resultou em acréscimos relevantes de investimento ou de negócios comerciais. Em segundo lugar, a opinião pessoal de antigos membros do Governo italiano revela que estes encaravam as relações com a China num sentido puramente económico, mantendo os receios da generalidade dos Estados no que concerne ao investimento chinês. Será conveniente, para este efeito, analisar as informações fornecidas pelo antigo secretário de Estado italiano, Michele Geraci, considerado o principal responsável pela assinatura do memorando de entendimento sobre a BRI, pela criação de uma task force italiana para a China e por estimular outras iniciativas ligadas, por exemplo, ao turismo chinês na Itália. Geraci postulou, no seguimento da assinatura do memorando de entendimento, que os países da UE estavam «com ciúmes» da Itália devido ao seu sucesso nas negociações de negócios e parcerias com a China39. Apesar de o conteúdo desta declaração revelar um espírito competitivo para com os outros Estados, encarando-os como rivais (algo que também ia de encontro ao euroceticismo do Governo e da sociedade italianos), as acusações por parte de alguns políticos europeus de que as relações da Itália com a China revelavam ingenuidade40 não refletem a posição do Governo italiano. Num documento, publicado no seu website pessoal, Geraci explica as suas ações enquanto secretário de Estado, referindo a sua preferência pelo investimento chinês do tipo «Greenfield», ao invés de fusões e aquisições, devido ao facto de, no caso do primeiro, «cada dólar investido ser um dólar para o produto interno bruto e novos empregos»41. Esta é, aliás como já mencionado anteriormente neste artigo, a posição de grande parte dos atores políticos na UE. Com efeito, e apesar de existirem interesses económicos declarados nas relações Itália-China, esses mesmos interesses económicos existem também com a UE e com o vetor atlântico, adicionando-se ainda interesses securitários e políticos, razões que contribuíram para que a estratégia de comunicação italiana não se materializasse em ações que impedissem a UE de avançar na defesa dos Estados contra os efeitos adversos do investimento chinês. Contudo, apesar de, por exemplo, não ter vetado a concretização do EUFISR, a política unilateral italiana teve o potencial de afetar subjetivamente a coesão da UE, na medida em que esse unilateralismo, aliado a retóricas reveladoras de um espírito competitivo para com os outros Estados, contribuiu para demonstrar desunião entre os grandes Estados da UE, algo que poderia contribuir negativamente para o sucesso na obtenção do acordo comum de IDE com a China.

Em setembro de 2019 formou-se uma nova coligação, mais moderada entre o M5S e o Partido Democrata que, pouco depois, aprovou o uso do Golden Power (o mecanismo de triagem de investimento estrangeiro na Itália) para assuntos ligados à implementação do 5G, fundamentalmente devido aos riscos que a tecnologia da Huawei poderia acarretar para o país. O Golden Power foi efetivamente usado pela primeira vez em outubro de 2020, quando o Governo vetou um negócio que permitiria à Huawei fornecer equipamentos 5G à Fastweb. Finalmente, entre maio e junho de 2021, o Governo italiano, agora liderado por Mario Draghi, permitiu que a Vodafone pudesse usar equipamento 5G da Huawei, impondo, contudo, fortes condições. Adicionalmente, Draghi também impediu aquisições chinesas, tendo usado o Golden Power, por exemplo, na tentativa de aquisição da empresa de semicondutores LPE SPA no final de 2020. Observa-se, com a tomada de posse de um governo italiano mais moderado e especialmente com a liderança de Draghi, que ocorreu uma maior aproximação italiana ao multilateralismo europeu e, por outro lado, uma maior cautela a respeito do potencial negativo do investimento chinês.

A instabilidade política italiana tem implicado várias vezes oposições mais ou menos declaradas a determinados objetivos europeus devido ao surgimento de novas opiniões e agendas. No que respeita ao investimento chinês, mais uma vez, essa instabilidade interna propiciou, nos momentos de transição governativa, períodos de incerteza e enfraquecimento da capacidade negocial europeia. Aliado a isto, o aumento do euroceticismo social contribuiu para que os governos pudessem adotar retóricas e medidas que não estivessem alinhadas com os interesses da UE. Contudo, destaca-se que, no geral, olhando para todas as fações partidárias que passaram pelo governo nos últimos dez anos, todas mantiveram a desconfiança para com os efeitos negativos do investimento chinês, chegando a Itália a utilizar mais recentemente o Golden Power, algo que reforça que a relação Itália-China é baseada em interesses económicos com riscos calculados, não pretendendo a Itália ultrapassar determinados limites que danifiquem as suas relações tanto com o vetor UE como com o atlântico.

Portugal

Tal como a Itália, Portugal é um país do Sul da Europa com uma dívida soberana de monta e que tem recebido elevadas quantias de investimento chinês, especialmente durante o período pós-crise económica de 2011. Adicionalmente, ambos os países têm sido muito criticados, especialmente nos meios de comunicação social, pela sua relação com a China, tendo ambos assinado um memorando de entendimento sobre a BRI. Contudo, ao contrário da Itália, a sociedade portuguesa tem uma opinião favorável da UE e a estabilidade governativa de Portugal está alicerçada em torno de governos que apenas tiveram primeiros-ministros de dois partidos, o Partido Socialista e o Partido Social Democrata, ambos fortemente convictos da importância do vetor UE para Portugal. De facto, em comparação com a Itália, Portugal teve desde 1980 dez primeiros-ministros, ao passo que a Itália conta com 25.

As razões que levam a China a investir em Portugal são fundamentalmente económicas, destacando-se a procura de acesso a novos mercados e a expansão internacional das suas empresas42. A estratégia de comunicação chinesa com Portugal é semelhante em muitos pontos à adotada em outros países, como a Itália. Destacam-se, como elementos característicos dessa estratégia, a rotulação das relações com Portugal e o destaque da importância da história nas relações entres os dois países. Quanto à rotulação e desenvolvimento da mesma nas relações sino-portuguesas, neste momento Portugal mantém com a China uma «parceria estratégica global» tendo a mesma chegado a mais um ponto alto na data da assinatura do memorando de entendimento sobre a BRI, em 2018. Quanto ao papel da história nas relações entre a China e Portugal, a mesma é referida inúmeras vezes por vários atores políticos, tendo também já sido aprofundada por vários académicos43. Destaca-se, adicionalmente quanto a este capítulo, a criação do Fórum de Macau em 2003, que, apesar de não ter assumido a relevância desejada por Portugal, serviu, por exemplo, de estímulo para a criação de parcerias entre empresas portuguesas e chinesas em África e na América Latina44.

O pico do investimento chinês em Portugal dá-se no período 2011-2015, começando em 2011 com a aquisição de 21% da EDP por parte da China Three Gorges ao Estado português por mais de três mil milhões de euros. Tal como no caso da Itália, Portugal também executou uma estratégia de atração de investimento de modo a fazer face aos seus compromissos financeiros. Recorde-se que Portugal teve de assinar, de modo a conseguir apoio financeiro internacional, um memorando de entendimento com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, memorando esse que obrigava a realizar privatizações no valor de 5,5 mil milhões de euros45. Para além do dinheiro obtido com a venda de ativos públicos como a EDP ou a Caixa Seguros, e do investimento em empresas privadas portuguesas, Portugal também arrecadou elevadas quantias de capital chinês através da introdução dos «vistos gold» em 2012, que permitem, mediante o investimento de certos montantes, uma autorização de residência e, posteriormente, até nacionalidade portuguesa. Tendo o investimento chinês ajudado não só a atingir, mas a superar esse valor, é natural que a China seja vista de forma muito positiva, especialmente por grande parte da classe política, sendo usual observar-se expressões como a de António Costa que, em 2015, apelidou a China de «amiga» de Portugal46. Mais ainda, o facto de o investimento chinês ter ajudado a expandir empresas portuguesas também a nível internacional fez com que a visão positiva em torno do seu investimento fosse partilhada também por muitas empresas e pela sociedade em geral.

Contudo, apesar de as boas relações entre Portugal e a China continuarem, o investimento chinês entrou em declínio em Portugal após o período pós-crise económica de 2011, tal como aconteceu na generalidade dos países. Este declínio ficou a dever-se não só às já referidas políticas internas chinesas para contenção de investimentos no estrangeiro, mas também à falta de oportunidades identificadas em Portugal. Se, por um lado, as necessidades de privatizar empresas cessaram, por outro, os investidores chineses também já não veem em Portugal muitas oportunidades de negócio. Esta Ideia foi corroborada pela diretora-geral do Departamento de Instituições Financeiras do Banco da China, Wendy Min, que argumentou que existem poucos projetos com potencial em Portugal47. Têm sido especialmente identificados por isto, negócios que poderiam ter um potencial geopolítico de afetar negativamente Portugal, a UE e até os Estados Unidos. Dentro dos negócios com maior potencial destacam-se alguns dos referenciados pelo embaixador americano em Portugal, George Glass, nomeadamente a compra de maior percentagem da EDP, o leilão do 5G ou o novo terminal do porto de Sines48. Atualmente não existem perspetivas imediatas de qualquer novidade preocupante quer para os Estados Unidos, quer para a UE. A opa da EDP no valor de nove mil milhões de euros não avançou, as operadoras em Portugal não pretendem usar a Huawei como fornecedora (apesar de o Governo não a ter efetivamente banido) e o porto de Sines, após um leilão estendido, não encontrou investidor.

Em comparação com a Itália, Portugal, apesar de continuar a aprofundar a sua relação com a China, tem adotado uma estratégia de comunicação mais moderada. Com respeito à China, Portugal utiliza como estratégia para a manutenção das suas boas relações com a China dois princípios inscritos na sua Constituição, nomeadamente a não intervenção em assuntos internos de outros Estados e a cooperação com todas as pessoas para a emancipação e o progresso da humanidade49. Portugal e a China continuaram a aprofundar a sua relação, destacando-se como auge desse aprofundamento a visita de Xi Jinping a Lisboa em 2018, que levou à assinatura do memorando de entendimento sobre a BRI, além de outros 16 acordos bilaterais que, por exemplo, fizeram de Portugal o primeiro país da zona euro a emitir dívida pública em renminbi50. Contudo, a estratégia de comunicação portuguesa adotada para com a UE e os seus aliados tem sido muito mais moderada, acabando por afetar menos a coesão das respostas da UE aos desafios colocados na sua relação com a China. Por exemplo, aquando da criação do EUFISR em 2019, apesar de António Costa ter tido um discurso em que mencionava a importância de distinguir entre medidas de proteção de setores estratégicos e protecionismo puro51, medidas semelhantes às da Itália nunca pareceram estar em equação do lado de Portugal. Mencionam-se ainda várias declarações prestadas tanto por membros do Governo52 como do próprio Presidente da República53, que fizeram sempre questão de frisar que «a China não é um aliado de Portugal», de modo a passar uma mensagem de comprometimento de Portugal com os seus vetores de política externa, europeu e atlântico. De facto, o documento «Nós, a Europa e a China» publicado pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Augusto Santos Silva, é ilustrativo da cautela que Portugal mantém nas suas relações com a China54. Em primeiro lugar, o documento refere que o período em que o investimento chinês se dava para aquisição de empresas terminou, devendo agora os investidores desenvolver as empresas já adquiridas em Portugal e criar novos investimentos de raiz55. Mais ainda, as condições proporcionadas pelos «vistos gold» teriam de ser (e foram) alteradas devido às novas dinâmicas do mercado imobiliário em Portugal56. Finalmente, Santos Silva refere que as relações Portugal-China deverão ocorrer em conformidade com as regras da UE e «com respeito pelas questões de segurança nacional, concorrência legal e sustentabilidade ambiental e financeira»57.

Observa-se, deste modo, que tanto os governos de Portugal como da Itália mantiveram sempre alguma preocupação a respeito dos potenciais efeitos negativos do investimento chinês nos seus países, algo também partilhado pela generalidade dos países da UE. Aquilo que mais diferiu nas respostas de ambos os países aos estímulos derivados do investimento chinês foi, isso sim, a estratégia de comunicação que adotaram, algo que teve, por isso mesmo, diferentes efeitos na UE. Essa diferença ocorreu devido ao facto de algumas dinâmicas internas de Portugal e da Itália serem diferentes em certos pontos, o que leva a que a sua política externa em relação à China e à UE também o seja. Identificam-se como pontos de diferença determinantes a visão oposta que as sociedades de Portugal e da Itália têm da UE, bem como o nível de estabilidade governativa de ambos os países.

Conclusão

O investimento chinês foi muito importante para a UE especialmente enquanto perduraram os efeitos mais graves das crises económicas de 2008 e 2011. Este investimento permitiu salvar empresas que estavam em risco de falência, proteger empregos e até catapultar outras para a cena internacional, gerando melhores resultados e consequentemente mais benefícios para os Estados. Além disto, a ideia de entrada de elevadas quantias de capitais nos países continua a ser um aliciante para que os Estados continuem a procurar fortalecer as suas relações com a China, de modo a recuperar ou manter os fluxos de investimento chinês do período pós-crise. Contudo, o investimento chinês tem também o potencial de gerar desafios para os Estados e para a UE enquanto organização, especialmente pela perceção de que a China não é um aliado da UE. No que respeita aos desafios, os investimentos feitos através de M&A são por vezes entendidos como predatórios, o que, aliado ao facto de constituírem a maioria dos investimentos, faz com que sejam percecionados pela generalidade dos Estados de forma menos positiva do que os investimentos de raiz. A juntar a isto as entidades que investem na UE são maioritariamente soe, empresas geralmente maiores que as suas concorrentes europeias e que não necessitam muitas vezes de estar orientadas para o lucro financeiro, fundamentalmente por terem ligações ao Governo58. Mesmo as próprias empresas privadas têm muitas vezes ligação ao Partido Comunista Chinês, o que lhes permite, por exemplo, conseguir concessões financeiras por parte de bancos chineses que muitas empresas ocidentais não conseguem nos seus países de origem59.

No seguimento dos desafios identificados a UE procurou tornar mais robusta a sua capacidade de reagir aos potenciais problemas causados pelo investimento chinês. Deste modo, foi criado em 2019 o EUFISR, um mecanismo de triagem de investimentos que, além de estimular a comunicação entre países, permite à UE enquanto organização, e aos Estados individualmente, fazer recomendações a respeito de uma qualquer proposta de IDE num Estado-Membro da UE. Adicionalmente, e após o começo da pandemia de covid-19, foram tomadas medidas com vista a proteger os maiores ativos europeus de investimentos predatórios, tendo sido, em maio de 2021, proposto pela Comissão o fortalecimento dos poderes da mesma para proteger os Estados dos potenciais efeitos negativos de determinados investimentos estrangeiros. Conseguiu-se ainda, após um processo que durou quase dez anos, alcançar um princípio de acordo para a assinatura do cai em 2020, sendo que, contudo, este acordo está neste momento congelado devido a sanções impostas tanto pela UE como pela China entre si devido a polémicas em torno de violações de direitos humanos em Xinjiang. Este acordo permitiria aos Estados maior acesso ao mercado chinês, bem como novos tipos de proteção dos seus investimentos, algo que poderia contribuir para equilibrar a balança de investimentos e gerar mais proveitos para a UE.

Como elementos decisivos para o sucesso das respostas da UE estiveram sempre as próprias respostas dos Estados, bem como as estratégias de comunicação que adotavam tanto com a UE como com a China. Apesar de já existirem estudos em que foram equacionados os possíveis efeitos (positivos e negativos) do investimento chinês na coesão da UE e das suas políticas60, não existem muitos estudos pormenorizados que abordem os casos de países em concreto de modo a ser possível aferir em que situações e de que modo o investimento chinês está a atuar como elemento propiciador da divisão ou da união dos Estados e da UE em torno de objetivos comuns. Este artigo procurou contribuir, através de um estudo comparativo dos casos de Portugal e da Itália, para preencher essa lacuna com vista a perceber, no que respeita a estes dois casos, não só de que modo o investimento chinês contribuiu para a união ou divisão dos Estados e da UE, mas também para perceber os fatores que estimulam os atores políticos a tomar decisões.

Tanto Portugal como a Itália procuram manter relações saudáveis com a China de modo a manterem em aberto a possibilidade de receber elevadas quantias de investimento, preservar e melhorar as suas relações comerciais e aceder com maior facilidade ao mercado chinês. Em comparação com a Itália, a estratégia de comunicação portuguesa e as suas ações políticas na esfera internacional tiveram um efeito muito menos nocivo para os desenvolvimentos conjuntos da UE com vista a combater os possíveis efeitos negativos do investimento chinês. Com uma estratégia que procurou, em diversos momentos, dar a garantia aos seus aliados de estar alinhado com os objetivos da UE e da nato, Portugal tem tentado gerir a sua relação com a China não só tendo por base a história dos dois países e o aprofundamento das suas relações bilaterais, mas também abstendo-se de comentários sobre assuntos polémicos que possam, por exemplo, ser percebidos como de ordem interna por parte do Governo chinês. Quanto à Itália, as suas estratégias de comunicação e de política externa têm demonstrado ambivalência, independentemente dos governos que estão no poder. Destacam-se como exemplos a presença de Gentiloni na BRI Summit no mesmo ano em que foi proposta à Comissão Europeia a criação do EUFISR, ou a abstenção da criação desse mesmo mecanismo e a assinatura do memorando de entendimento sobre a BRI após campanhas políticas anti-China. Deste modo, e apesar de a Itália nunca se ter oposto a qualquer medida de proteção da UE a respeito do investimento chinês, conclui-se que a sua estratégia de comunicação e de política externa afetou a imagem da UE enquanto bloco coeso, fragilizando-a nas suas negociações com a China. Por outro lado, Portugal, ao adotar uma política e uma retórica mais moderadas, acabou por não afetar da mesma forma a UE, conseguindo equilibrar a sua necessidade de investimento e a sua imagem no seio da UE.

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Notas

1 KRATZ, Agatha; ZENGLEIN, Max; SEBASTIAN, Gregor - «Chinese FDI in Europe 2020 update investment falls to 10-year low in an economically and politically challenging year». Consultado em: 9 de outubro de 2021. Disponível em: https://rhg.com/wp-content/uploads/2021/06/MERICSRhodium- GroupCOFDIUpdate2021.pdf.

2A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) define investimento direto estrangeiro (IDE) como «uma categoria de investimento que reflete o objetivo de estabelecer um interesse duradouro por uma empresa residente numa economia (investidor direto) numa empresa (empresa de investimento direto) que seja residente numa outra economia que não a do investidor direto. O interesse curador implica a existência de uma relação de longo prazo entre o investidor direto e a empresa recetora desse mesmo investimento e um nível significante de influência na gestão da empresa. A posse direta ou indireta de 10% ou mais do poder de voto de uma empresa residente numa economia pelo investidor residente em outra economia de outro país é a prova dessa relação.» ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO - «Glossary of foreign direct investment terms and definitions». Consultado em: 11 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.oecd.org/daf/inv/ investment-policy/2487495.pdf.

3O American Enterprise Institute atualiza mensalmente informações detalhadas de todos os investimentos chineses a nível mundial acima de 100 milhões de dólares. AMERICAN ENTERPRISE INSTITUTE - «The China global investment tracker». Consultado em: 10 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.aei.org/china-global-investment-tracker/.

4«“DON’T be naive with China”, EU leaders tell Italy». Euractiv. 22 de março de 2019. Disponível em: https:// www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/dont-be-naive-with-china-eu-leaders-tell-italy/.

5Para exemplos de pesquisas a respeito dos impactos do investimento chinês na UE no geral consultar: MEUNIER, Sophie - «Beware of Chinese bearing gifts: why China’s direct investment poses political challenges in Europe and the United States». In CHAISSE, Julien - China’s International Investment Strategy: Bilateral, Regional, and Global Law and Policy. Oxford: Oxford University Press, 2019, pp. 349-350. doi: 10.1093/oso/9780198827450.003.0019; BICKENBACH, Frank; LIU, Wan-Hsin - «Chinese direct investment in Europe - challenges for EU FDI policy». In CESifo Forum. Vol. 19, N.º 4, 2018, pp. 15-22. Para exemplos de pesquisas que se focam no estudo específico e individual de países consultar: SEAMAN, John; HUOTARI, Mikko; OTERO-IGLESIAS, Miguel - Chinese Investment in Europe. A Country- Level Approach. A Report by the European Think-tank Network on China (ETNC). 2017, pp. 9-18. Disponível em: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/e982d7b7-9720-43b9-a627-2b0e558bd0c4/Chinese-investment-Europe-Report-ETNC.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=e982d7b7-9720-43b9-a627-2b0e558bd0c4; GAO, Ni; SCHAAPER, Johannes - «Chinese companies go global: the case of Chinese investments in France». In TAYLOR, Robert; JAUSSAUD, Jacques - China’s Global Political Economy: Managerial Perspectives. Abingdon: Routledge, 2019, pp. 127-148; SANFILIPPO, Marco - «Chinese investments in Italy: facing risks and grasping opportunities». In IAI Working Papers. Vol. 14, N.º 19, 2014, pp. 1-32. Para exemplos de pesquisas sobre o impacto do investimento chinês em empresas específicas e consequências para os Estados ver: RABE, Wiebke; GIPPNER, Olivia - «Perceptions of China’s outward foreign direct investment in European critical infrastructure and strategic industries». In Int Polit. Vol. 54, N.º 4, 2017, pp. 468-486; OTERO-IGLESIAS, Miguel; WEISSENEGGER, Manuel - «Motivations, security threats and geopolitical implications of Chinese investment in the EU energy sector: the case of CDP Reti». In European Journal of International Relations. Vol. 26, N.º 2, 2019, pp. 594-620.

6García-Herrero, Alicia; Xu, Jianwei; Felbermayr, Gabriel - «State-owned enterprises and the EU-China bilateral investment treaty». In GARCÍA-HERRERO, Alicia; WOLFF, Guntram; XU, Jianwei; POITIERS, Nicolas; FELBERMAYR, Gabriel; LANGHAMMER, Rolf; LIU, Wan-Hsin; SANDKAMP, Alexander - EU-China Trade and Investment Relations in Challenging Times. Bruxelas: Parlamento Europeu. Maio de 2020, pp. 52-58.

7Segundo a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Económico, investimentos Greenfield, ou investimentos de raiz, são um tipo de ide que se relaciona «com projetos de investimento que impliquem o estabelecimento de novas entidades, e criação de escritórios, edifícios, plantas e fábricas do nada». CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO - UNCTAD Training Manual on Statistics for FDI and the Operations of TNCs, p. 97. Consultado em: 7 de outubro de 2021. Disponível em: https://unctad.org/system/files/official-document/diaeia20091_en.pdf.

8A respeito das fusões, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico diz que «Uma aquisição refere-se à combinação de duas ou mais empresas para partilhar recursos de modo a alcançar objetivos comuns. Uma fusão implica que, como resultado da operação, apenas uma entidade sobreviverá e frequentemente ocorre seguida de uma aquisição». Já uma aquisição é definida como «uma transação entre duas partes baseada em termos estabelecidos pelo mercado em que cada empresa atua no seu próprio interesse. A empresa que adquire compra os ativos e passivos da empresa alvo. A empresa alvo poderá tornar-se uma associada, subsidiária ou parte de uma subsidiária da empresa que a adquire». ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO - «Mergers and acquisitions (M&A) type transactions as a part of FDI statistics». Consultado em: 7 de outubro de 2021. Disponível em: https:// www.oecd-ilibrary.org/ docserver/9789264045743-19-en.pdf? expires=1634395591&id=id&accname=guest&checksum=6D282A56A50C188DF62B6D505F2ABE75.

9MEUNIER, Sophie - «Beware of Chinese bearing gifts…», pp. 349-350; RABE, Wiebke; GIPPNER, Olivia - «Perceptions of China’s outward foreign direct investment…», pp. 468-486; BICKENBACH, Frank; LIU, Wan-Hsin - «Chinese direct investment in Europe…», pp. 15-22.

10SANFILIPPO, Marco - «Chinese investments in Italy…», p. 16.

11O Banco Mundial define investimentos portefólio como património que «inclui entradas líquidas de outros títulos de capital que não os registados como investimento direto e incluindo ações, recibos de depósito e compras diretas de ações nos mercados de ações locais por parte de investidores estrangeiros». Destaca-se ainda que os investimentos portefólio incluem investimentos que compreendem menos de 10% das ações de uma empresa. BANCO MUNDIAL - «Metadata glossary». Consultado em: 6 de outubro de 2021. Disponível em: https:// databank.worldbank.org/metadataglossary/wdi-database-archives-(beta)/series/ BX.PEF.TOTL.CD.DT.

12MEUNIER, Sophie - «Divide and conquer? China and the cacophony of foreign investment rules in the EU». In Journal of European Public Policy. Vol. 21, N.º 7, 2014, pp. 996-1016; SEAMAN, John; HUOTARI, Mikko; OTERO-IGLESIAS, Miguel - «Introduction: sizing up Chinese investments in Europe». In SEAMAN, John; HUOTARI, Mikko; OTERO-IGLESIAS, Miguel - Chinese Investment in Europe…, pp. 9-18; MEUNIER, Sophie - «Beware of Chinese bearing gifts…», pp. 349-350.

13MEUNIER, Sophie - «Beware of Chinese bearing gifts…», pp. 349-350.

14Ibidem, pp. 350-352.

15«CHINA “stuck” as rigid controls on capital outflows becoming harder to peel back». In South China Morning Post. 26 de agosto de 2020. Disponível em: https://www.scmp.com/economy/china-economy/article/3098814/ china-stuck- rigid-controls-capital-outflows-becoming-harder.

16ZHANG, Haiyan; BULCKE, Daniel - «China’s direct investment in the European Union: a new regulatory challenge?». In Asia Europe Journal. Vol. 12, N.º 1, 2014, p. 161.

17ZHANG, Angela - «Foreign direct investment from China: sense and sensibility». In Northwestern Journal of International Law & Business. Vol. 34, N.º 3, 2014, pp. 395-453.

18ORGANIZAÇÃO PARA A COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO - «Economic and other impacts of foreign corporate takeovers in OECD countries», pp. 67-68. Consultado em:8 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/40476100.pdf.

19RABE, Wiebke; GIPPNER, Olivia - «Perceptions of China’s outward foreign direct investment…», pp. 468-486.

20MEUNIER, Sophie - «Beware of Chinese bearing gifts…», pp. 349-352.

21OTERO-IGLESIAS, Miguel; WEISSENEGGER, Manuel - «Motivations, security threats and geopolitical implications…», pp. 594-620.

22GARCÍA-HERRERO, Alicia; XU, Jianwei; FELBERMAYR, Gabriel - «State-owned enterprises and the EU-China bilateral investment treaty», pp. 53-54. Todas as citações são traduções livres do autor.

23COMISSÃO EUROPEIA - «White paper on levelling the playing field as regards foreign subsidies». Bruxelas. Consultado em: 10 de outubro de 2021. Disponível em: https://ec.europa.eu/.

24BUNDESMINISTERIUM FÜR WIRTSCHAFT UND ENERGIE - «Carta de França, Alemanha e Itália para a Comissão Europeia». Fevereiro de 2017. Consultado em: 2 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/S-T/schreiben-de-fr-it-an-malmstroem.pdf?__blob=publicationFile&v=5.

25Ibidem.

26O European Programme for Critical Infrastructure Protection define quais as infraestruturas críticas e setores cruciais que devem ser protegidos na UE, compreendendo nos casos estipulados um conjunto de medidas com vista à proteção da segurança nacional dos Estados. Este mecanismo poderia, em certas situações, ser aplicado em casos de ide chinês em Estados DA UE. Para um estudo aprofundado sobre este tema consultar: ZHANG, Haiyan; BULCKE, Daniel - «China’s direct investment in the European Union…», pp. 159-177.

27A European Union Merger Regulation enquadra-se nas leis de competição da ue e dá competências à Comissão Europeia para intervir em casos em que fusões ou aquisições possibilitassem a criação de entidades com uma dimensão e poder suficientes para dominar os mercados. Para explicações mais aprofundadas sobre o potencial do European Union Merger Regulation e o investimento chinês consultar ZHANG, Haiyan; BULCKE, Daniel - «China’s direct investment in the European Union…». pp. 159-177.

28COMISSÃO EUROPEIA - «Communication from the Commission - Guidance to the Member States concerning foreign direct investment and free movement of capital from third countries, and the protection of Europe’s strategic assets, ahead of the application of Regulation». (EU) 2019/452 (FDI Screening Regulation). Consultado em: 8 de outubro de 2021. Disponível em: https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2020/march/ tradoc_158676.pdf.

29COMISSÃO EUROPEIA - «Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on foreign subsidies distorting the internal market». Bruxelas. Consultado em: 8 de outubro de 2021. Disponível em: https://ec.europa.eu/competition/international/overview/ proposal_for_regulation.pdf.

30«“Don’t be naive with China”…».

31«ITALY’s Waltz with China: business as usual for Rome». In War on the Rocks. 19 de junho de 2019. Disponível em: https://warontherocks.com/2019/06/italys-waltz-with-china-business-as-usual-for-rome/.

32AMERICAN ENTERPRISE INSTITUTE - «The China global investment tracker».

33COMISSÃO PARLAMENTAR PARA A SEGURANÇA DA REPÚBLICA ITALIANA - «Sulla tutela degliassetstrategici nazionali nei settori bancario e assicurativo». Consultado em: 7 de outubro de 2021. Disponível em: http://documenti.camera.it/_dati/legi18/lavori/documentiparlamentari/IndiceETesti/034/003/INTERO.pdf.

34SANFILIPPO, Marco - «Chinese investments in Italy…», p. 16.

35THE OBSERVATORY OF ECONOMIC COMPLEXITY - «China-Italy». Consultado em: 10 de outubro de 2021. Disponível em: https://oec.world/en/profile/bilateral-country/chn/partner/ita.

36GERACI, Michele - «Our analysis shows that Italy’s exports to China are 3 times what official statistics say. Why?». Consultado em: 10 de outubro de 2021. Disponível em: https://michelegeraci.com/en/2021/04/09/our-analysis-shows-that-italys-exports-to-china-are-3-times-what-official-statistics-say-why/.

37ROSENTHAL, Thomas; SPIGARELLI, Francesca - «Gli investimenti cinesi in Italia». In BARBATELLI, Cristiana; CAVALIERI, Renzo - La Cina non è ancora per tutti. Dialoghi sul mercato cinese. Edizioni Olivares, 2015, pp. 146-155.

38CASARINI, Nicola; MARIANI, Lorenzo; ANGIOLILLO, Fabio - «Political values in Italy’s China policy: a constructive approach». In RUHLIG, Tim; JERDÉN, Bjorn; PUTTEN, Frans-Paul; SEAMAN, John; OTERO-IGLESIAS, Miguel; EKMAN, Alice - Political Values in Europe-China Relations. ETNC Report; The Swedish Institute of International Affairs (UI); Netherlands Institute of International Relations Clingendael; French Institute of International Relations (IFRI); Elcano Royal Institute, 2018, pp. 51-53.

39«ITALY’s critics are jealous of its China deal, says Rome’s lead negotiator». In South China Morning Post. 27 de março de 2019. Disponível em: https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3003406/more-european- countries- set-follow-italys-lead-down-chinas-new.

40«“Don’t be naive with China”…».

41O antigo secretário de Estado italiano, Michele Geraci, mantém publicado no seu website pessoal um documento explicativo da lógica que o norteou nas várias políticas que tomou enquanto fez parte do Governo italiano entre 2018 e 2019. GERACI, Michele - «Un bilancio delle attività svolte al Governo». Consultado em: 10 de outubro de 2021. Disponível em: https://secureservercdn.net/198.71.233.135/33b.edf.myftpupload.com/wp-content/uploads/2020/05/Resoconto-SS-Geraci.pdf.

42BREDA, Zelia - «Portugal-China relations: “a great leap forward” in the new millennium». In HUOTARI, Mikko; OTERO-IGLESIAS, Miguel; SEAMAN, John; EKMAN, Alice - Mapping Europe-China Relations: A Bottom-Up Approach, 2015, p. 63.

43ALVES, Anna - «China’s lusophone connection». In The South African Institute of International Affairs. Vol. 1, N.º 2, 2008, pp. 3-33; MENDES, Carmen - «A relevância do Fórum Macau: o Fórum para a Cooperação Económica e Comercial entre a China e os Países de Língua Portuguesa». In IDN Revista Nação e Defesa. Vol. 134, N.º 5, 2013, pp. 279-296; BREDA, Zelia - «Portugal-China relations…», pp. 62-65.

44MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS - «Nós a Europa e a China». Consultado em: 8 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.portugal.gov.pt/download-ficheiros/ficheiro.aspx?v=%3D%3DBAAAAB%2BLCAAAAAAABACzMDQwBQAlcoe4BAAAAA%3D%3D.

45CONSELHO EUROPEU - «Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality». Consultado em: 9 de outubro de 2021. Disponível em: https://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/mou/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf.

46«ANTÓNIO Costa agradeceu aos chineses por terem acreditado que Portugal podia vencer a crise». In Jornal de Notícias. 25 de fevereiro de 2015. Disponível em: https://www.jornaldenegocios.pt/economia/politica/detalhe/antonio_costa_agradeceu_aos_chineses_por_terem_ajudado_portugal_a_vencer_a_crise.

47«Banco da China: é difícil encontrar bons projetos para investir em Portugal». ECO. 20 de maio de 2019. Disponível em: https://eco.sapo.pt/2019/05/20/banco-da-china-e-dificil-encontrar-bons-projetos-para-investir-em-portugal/.

48«Os negócios em que os EUA querem afastar Portugal da China». In Diário de Notícias. 28 de setembro de 2020. Disponível em: https://www.dn.pt/pais/os-negocios-em-que-os-eua-querem-afastar-portugal-da- china-12768832.html.

49RODRIGUES, Carlos - «Chinese investment in Portugal: gaining access to cutting- edge knowledge and extending global influence». In SEAMAN, John; HUOTARI, Mikko; OTERO-IGLESIAS, Miguel - Chinese Investment in Europe…, p. 73.

50GOVERNO PORTUGUÊS - «Visita de Estado do Presidente da República Popular da China. Instrumentos bilaterais para assinatura». Consultado em: 1 de outubro de 2021. Disponível em: https://www.portugal.gov.pt/download-ficheiros/ficheiro.aspx?v=%3D%3DBAAAAB%2BLCAAAAAAABAAzMze1BADKwRQoBAAAAA%3D%3D.

51«PM WARNS against misusing security procedures for non-EU investment». ECO. 4 de março de 2019. Disponível em: https://econews.pt/2019/03/04/pm-warns-against-misusing-security-procedures-for-non-eu-investment/.

52«XI: RELAÇÕES entre Portugal e a China estão a entrar no melhor período da História». Nascer do Sol. 3 de dezembro de 2018. Disponível em: https://sol.sapo.pt/artigo/636868/santos-silva-portugal-e-china-sao-amigos-e-parceiros-embora-nao-sejam-aliados; «Augusto Santos Silva: somos parceiros, mas não somos aliados». In Diário de Notícias. 21 de maio de 2019; «Lisbon rebuffs claims Portugal is China “special friend” in EU». In Financial Times. 20 de janeiro de 2020.

53«XI: RELAÇÕES entre Portugal e a China…»; «MARCELO relembra que China é apenas parceiro de Portugal, não aliado». Sic Notícias. 27 de abril de 2019. Disponível em: https://sicnoticias.pt/pais/2019-04-27-Marcelo-relembra-que-China-e-apenas-parceiro-de-Portugal- nao-aliado.

54MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS - «Nós a Europa e a China».

55Ibidem, p. 6.

56Ibidem.

57Ibidem.

58GARCÍA-HERRERO, Alicia; XU, Jianwei; FELBERMAYR, Gabriel - «State-owned enterprises and the EU-China bilateral investment treaty», pp. 53-54.

59Ibidem.

60MEUNIER, Sophie - «Divide and conquer?...», pp. 996-1016.

Recebido: 05 de Setembro de 2021; Aceito: 30 de Setembro de 2021

Pedro Farrajota Ramos Licenciado em Relações Internacionais pela Universidade Lusíada de Lisboa e mestre em Relações do Este Asiático pela University of Edinburgh, com uma dissertação que aborda os efeitos do investimento chinês na política externa de Portugal e da Itália e o seu subsequente efeito na coesão da União Europeia. Os seus interesses de investigação englobam, além do investimento chinês no estrangeiro, os dilemas de segurança do Este Asiático e a política externa chinesa.

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