Reler a globalização, uma megatendência ubíqua: globalização parcial e interdependências complexas - que vertentes?

Globalização, uma espécie de buzzword no léxico contemporâneo, é comummente considerada uma megatendência ubíqua ou omnipresente cujas dinâmicas têm impacto multicontinental, o que significa que é um fenómeno que molda substancialmente outras tendências que se manifestam no conjunto do sistema internacional e que nos confronta com um emaranhado espectro de observações. Praticamente cada aspeto imaginável das sociedades modernas foi globalizado. Naturalmente que o conhecimento do problema da globalização é em grande medida dependente da forma como o conceito é abordado ou definido. Desde logo, é imperativo diferenciar globalidade - que se refere a uma dada condição existente -, de globalização propriamente dita, que se reporta a uma tendência em fluxo, no caso, uma megatendência. Por seu turno, a distinção conceptual entre globalização e interdependência - que são conceitos inter-relacionados - pode ajudar a clarificar o seu impacto. Como salienta Keohane, globalização implica sobretudo um acentuado movimento ou globalismo crescente, «algo que está a expandir»². Na ótica de Scholte, que desenvolve um ângulo mais sociológico, globalização remete principalmente para a reconfiguração da geografia social em resultado de crescentes interconexões de alcance planetário³. Interdependência, por sua vez - que sugere aumento de dependências mútuas - é parte da globalização e consagra dinâmicas caracterizadas por significativos efeitos recíprocos entre diferentes atores. Na verdade, a noção de custo recíproco pode revelar-se ainda mais elucidativa pois esses efeitos são frequentemente muito assimétricos; por outro lado, as dependências mútuas e a consequente sobreposição - ainda que parcial - dos interesses alteram a probabilidade de soma nula e o carácter da conflitualidade, pelo que o conceito operativo de conflito distributivo emerge como mais adequado⁴. Neste sentido, a densidade das redes interdependentes implica uma maior espessura do globalismo, ou seja, uma diferença qualitativa - de natureza, portanto - e não meramente de grau. Esta espessura significa que diferentes relações de interdependência se intersectam de forma aprofundada em múltiplos pontos do sistema global, gerando efeitos significativos (a própria noção de «sistema» define-se pela existência de propriedades de interdependência, ou seja, por uma elevada probabilidade de covariância entre os seus componentes).

O sistema global é, pois, por definição, um quadro de grande complexidade e de acentuada incerteza: referimo-nos a efeitos múltiplos, que também podem ser «perversos», isto é, efeitos não esperados ou não desejados. A maior permeabilidade das fronteiras e o crescimento das pulsações transnacionais em resultado da globalização assumem uma premente atualidade com tradução nos graves problemas associados à rápida «transmissibilidade» da pandemia de covid-19 que atingiu o conjunto do planeta, cujas reais consequências estão ainda por determinar. A globalização implica, assim, níveis significativos de interdependência e de penetração - o chamado fator de penetração - gerando, por definição, situações ou cenários de maior «sensibilidade» ou mesmo de «vulnerabilidade» à interdependência entre países e sociedades⁵. Entretanto, a crise financeira e económica espoletada em 2007-2008 viria paradoxalmente num primeiro momento a acelerar o processo de globalização - e, concomitantemente, o processo de redistribuição de poder à escala global -, trazendo um iniludível potencial de transformação simbolizado, entre outros efeitos, na importância crescente do G20.

No estudo da aceleração da globalização nas últimas décadas faz-se normalmente referência às três vertentes mais significativas: económica, política e sociocultural, sendo que esta última entronca em intrincadas questões de ordem civilizacional e de ways of life⁶. A vertente económica - a que tem, a fortiori, maior expressão - reporta-se às dinâmicas de abertura económica, comercial e comunicacional à escala global, cujo conteúdo é a aceleração do processo de liberalização e, concomitantemente, do grande movimento de privatizações, inserindo-se na irradiação do modelo liberal após a implosão da União Soviética e da ero- são do Terceiro Mundo enquanto conjunto atuante⁷. Assim, desde o comércio, o setor financeiro e os fluxos de capitais, até ao trabalho dos migrantes e as mutações na divisão internacional do trabalho, passando pelas grandes empresas multi- e transnacionais, as telecomunicações e o controlo dos conglomerados dos média e dos satélites, o turismo e as chamadas sociedades de consumo e de risco, ou ainda as transferências de tecnologia, todos estes setores sofreram transformações extraordinárias num prazo excecionalmente curto de tempo⁸. Por outro lado, o cruzamento do computador com o satélite - literalmente o «casamento» destes dois elementos - fornece porventura o seu marco contemporâneo mais pungente, tal como a viagem de circum-navegação de Fernão de Magalhães representou o momento inicial mais marcante do processo de globalização na época moderna⁹.

No que concerne à globalização política, o seu conteúdo principal é definido pelos processos pluralistas de abertura política, com correspondência na chamada terceira vaga de democratização, mas, na verdade, com clamores reivindicativos cada vez mais fortes no sentido de maior legitimidade dos sistemas políticos e das suas instituições, de maior participação cidadã e de maior justiça social. No quadro da reflexão sobre os processos de democratização, Huntington viria a desenvolver um importante indicador - o chamado two-turnover test - segundo o qual a consolidação de um dado regime democrático está correlacionada com a verificação de duas alternâncias consecutivas de diferentes maiorias governamentais¹⁰. Constata-se, porém, que o balanço desta vertente da globalização é bastante mais mitigado.

Por sua vez, a globalização cultural corresponderia à universalização de valores, embora, como é manifesto, represente o elo mais fraco da globalização. Sendo caracterizada maioritariamente por uma ocidentalização significativa de práticas e comportamentos sociais, é geradora de reações negativas por parte das áreas culturais que não se reveem nesses códigos. O islão tem - como é patente - protagonizado o principal obstáculo à irradiação das formas de vida ditas ocidentais, com inúmeras manifestações hostis e de potencial altamente desestabilizador. Com efeito, os graves e infaustos aconteci- mentos de 11 de setembro de 2001 em Nova Iorque, de março de 2004 em Madrid, ou de novembro de 2015 em Paris, entre outros, configuram mesmo expressões de terror primário, uma forma de globalização letal, e que Keohane denominaria de expressões inusitadas de globalização da «violência informal»¹¹. Assim, o vetor da globalização sociocultural vai mesmo, em extensas áreas geográficas, num sentido algo «inesperado», sendo maioritariamente contrário ao das outras tendências.

Em conclusão, as dinâmicas globais operam de forma muito heterogénea nos diferentes patamares, com correspondência na imagem de «globalização parcial» igualmente sugerida por ^{Keohane 12}, e com tradução nas noções de violência sem combate e de guerra não declarada que nós próprios tivemos ensejo de propor na sequência do 11 de Setembro de 2001¹³. Esquematizando as três principais dimensões da globalização enunciadas e o seu impacto provável¹⁴:

Figura 1 > Impacto provável das três principais dimensões da globalização enunciadas 

O sistema político internacional: fragmentação e volatilidade

Tentemos situar de seguida os quatro principais subsistemas internacionais, uma caracterização que tem consenso maioritário na comunidade epistémica de Relações Internacionais¹⁵.

Concluindo, em África, no Médio Oriente, na Ásia e no mundo ocidental as práticas políticas diferem entre si em termos das suas características, dinâmicas, regras e expetativas. Estamos, pois, perante um sistema internacional consideravelmente fragmentado.

Pluralismo metodológico, teoria internacional e a questão da globalização no pós-Guerra Fria: Que lentes de análise?

No eixo condutor que privilegiamos nesta reflexão assume-se o pluralismo metodológico como orientação fundamental no esforço de inteleção das Relações Internacionais enquanto expressão das várias perspetivas epistemológicas. A maioria dos modelos teóricos em ciências políticas e sociais não são monocausais, mas sim multicausais. Também, por isso, o estudo dos complexos eventos e dinâmicas da globalização não permite que apartemos, a fortiori, qualquer das configurações inteletivas e de investigação. O mesmo raciocínio se poderia fazer em relação às várias conexões e inúmeras ramificações que a questão da globalização necessariamente acarreta e implica nos estudos internacionais.

A perspetiva pluralista, cosmopolitismo, sociedade internacional e integração

A perspetiva pluralista de recorte marcadamente iluminista privilegia uma noção de sociedade internacional que é mais ampla e complexa que o mero sistema de Estados em que coexistem interesses variados entre diferentes tipos de atores internacionais, um certo sentido de comunidade internacional e algumas «regras comuns» mesmo em situações de conflito aberto. Postula, assim, que o sistema internacional não é necessariamente definido a partir de um estado de guerra permanente (ou mesmo potencial) entre os Estados. Esta conceptualização do sistema internacional ascende pelo menos ao século XVII, e é credora da visão do holandês Hugo Grócio (1583-1645), autor da célebre obra Mare Liberum, publicada em 1609. Esta perspetiva reanima, na nossa ótica, uma conceção mais aberta das relações internacionais que contempla no seu desenho tanto as soberanias como os atores transnacionais e abriu caminho para uma visão mais elaborada da luta de interesses e da política internacional²². Com efeito, Grócio olhava para os grandes problemas das relações internacionais do seu tempo de um ponto de vista amplo e muito prático, que já incluía as transações comerciais externas. Simultaneamente intelectual reputadíssimo e homem pragmático, concentrou-se tanto nas questões político-jurídicas da guerra e da paz como nos negócios externos dos Estados ou, ainda, na atividade comercial das grandes companhias ultramarinas²³; foi, pois, o precursor de uma formulação mais complexa do sistema internacional, que inclui, hodiernamente, as dinâmicas transnacionais, resultado do crescimento dos atores não estaduais e dos fluxos transfronteiriços.

Noutro registo de construção liberal-pluralista, o discurso cosmopolita hodierno aponta para a emergência de uma comunidade imaginada definida em termos da rede societal de cidadãos à escala mundial, facilitadora de políticas integradoras. A sua novidade reside no ângulo de visão: numa ideia de cultura internacional e em maneiras de estar e de viver mais abertas e pacíficas, e numa grande capacidade de adaptação aos mais diversos entornos. Um elemento nuclear da tese da sociedade internacional cosmopolita é, pois, o de que ela representaria muito mais do que mero crescimento das interações horizontais entre os Estados, ou seja, tem o potencial de transformar positivamente os padrões comportamentais clássicos desses mesmos Estados nas relações internacionais. Numa era de velocidade global o cosmopolitismo constitui um traço vital no cenário mundial, contendo importantes virtualidades impulsionadoras da sociedade civil trans- nacional - contrariando nacionalismos exacerbados, práticas protecionistas e tentações etnocêntricas -, embora constitua ele mesmo mais um elemento das contradições de um sistema ubíquo, só parcialmente globalizado²⁴. Não obstante, a formulação teórica pluralista apresenta uma visão tendencialmente positiva e otimista da globalização.

A perspetiva crítica, sistemas transnacionais de privilégio, emergências identitárias e dominação

Do lado das perspetivas teóricas mais críticas, a globalização condicionaria as possibilidades de alternativas políticas, provocando uma erosão transversal das fronteiras, sem qualquer garantia de prosperidade para todos, funcionando antes como uma espécie de «intrusa», como sugeriu Rosenau, propiciando uma base potencial para novos desequilíbrios sociais acentuados²⁵. Para esta visão, as dinâmicas da globalização, precisamente por sugerirem integração à escala mundial, enunciam também uma maior centralização favorável às economias dominantes, em que se inclui hoje, bem entendido, a China. O raciocínio teórico é relativamente simples: num mundo mais aberto a divisão do trabalho é favorável aos países ricos. No seu seio emergiriam novos estratos e elites de vocação global - uma espécie de global ruling class -, constituindo-se em verdadeiros «sistemas transnacionais de privilégio» na premonitória imagem conceptual de Fahrang²⁶. A globalização é, assim, geradora de extraterritorialidades para as elites²⁷.

Na ótica mais radical a globalização é vista como um processo que pode gerar «efeitos negativos» nas vidas de muitas populações. Não é certamente acidental que as últimas décadas tenham visto surgir novos movimentos sociais ou movimentos globais alternativos, manifestações estas também designadas de alterglobalização ou altermundialização. Tais movimentos sublinham a ideia de que o processo de globalização gera winners e losers. Os autores que propugnam esta visão exploram sobretudo as consequências para os perdedores - deslocalização da produção, encerramento de empresas e unidades industriais, layoffs maciços, etc. Apesar de existirem algumas diferenças no seio desta corrente, os seus proponentes argumentam que a resposta dos movimentos laborais ao capitalismo global falhou em grande medida, pelo que as proposições teóricas mais recentes focam-se mais nos efeitos da globalização nas identidades, a saber, no impacto negativo nas comunidades, nos sistemas de valores e nos danos significativos que a «sobre-exploração» dos recursos causa ao meio ambiente²⁸.

Os limites do enunciado global e o paradoxo da transparência

Podem-se apontar pelo menos três problemas centrais no modelo societal internacional mais aberto, que não parecem sugerir imediatamente uma substituição funcional dos Estados. O primeiro seria que o globalismo de raiz cosmopolita - mesmo numa leitura mais «benigna» - ao tornar o sistema internacional mais transparente desperta o paradoxo da transparência, ou seja, expõe as assimetrias existentes, «pondo a nu» diferenças de recursos, de desenvolvimento e de prosperidade entre diferentes regiões do globo. O discurso cosmopolita tenderia a ignorar, pois, um facto essencial: o mundo não constitui uma totalidade homogénea, antes é muito fragmentado. Segundo, o enunciado global patenteia uma insuficiente legitimação democrática na medida em que não existe um modelo efetivo de democracia global; em rigor, o nexo democrático está historicamente associado à experiência do Estado-Nação e a uma dada territorialidade. Terceiro, existe um problema na avaliação do papel dos novos agentes globais: a sua debilidade prender-se-ia com a inexistência de um centro de articulação autónomo, independente dos Estados. Com efeito, o carácter deste internacionalismo, se meramente declaratório na promoção da educação cívica cosmopolita e na vontade de refundar o meio internacional anárquico, aparenta ser frágil e substancialmente incompleto. Um dos efeitos mais perversos - digamos - desta fragilidade residiria no perigo da sua própria reversão pelo lado dos nacionalismos étnicos e dos comportamentos xenófobos, como aliás se verifica em múltiplos pontos do globo.

No campo específico dos estudos globais, as insuficiências da sociedade global multicultural afiguram-se, por ora, manifestas. Com efeito, apesar dos méritos da reformulação teórica pós-nacional e da ambição de «dar voz» à natureza coletiva dos grandes desafios comuns da humanidade, esta sociedade global mais cosmopolita - que já chegou a ser designada de república das letras - é ainda algo experimental e incipiente, não parecendo caber adequadamente nas realidades mais cruas do sistema internacional contemporâneo.

A contraofensiva dos estados: que papel para os estados democráticos?

O terrorismo transnacional e o crime internacional organizado que «acompanha» a expansão da globalização, pela sua natureza e pela sua amplitude, alarmou os governos dos países democráticos. Nomeadamente, a expansão do terrorismo global obriga a uma reavaliação das assunções mais ou menos estabelecidas do espaço geográfico como barreira. Nos Estados Unidos, por exemplo, a Administração Clinton (1993-2001) apresentava o crime organizado como um verdadeiro «perigo mundial» que afetava os interesses vitais de cada Estado (na mesma altura seria revelado que o aparecimento de bancos que servem de reciclagem a dinheiro sujo, tal como a proliferação de offshores, era crescente e ameaçava o próprio sistema financeiro internacional). Deve referir-se, porém, que os Estados vestefalianos mantêm uma reserva de poder significativa para conter danos colaterais. Não obstante, afigura-se-nos imprescindível levar em linha de conta que a emergência de novos atores não estaduais e transnacionais, por um lado, e de novos padrões de terrorismo transnacional mais desterritorializado, por outro, representam desafios assinaláveis para o conjunto da comunidade internacional.

Noutra vertente do processo de globalização assiste-se quase diariamente a um número considerável de ataques a sistemas informáticos protagonizados quer por Estados, quer por atores não estaduais, que desenvolvem ações de sabotagem informática. Do mesmo modo que como há setenta e sete anos a invenção da bomba atómica mudou as formas de fazer a guerra e os mecanismos de dissuasão, deparamo-nos hoje com uma nova corrida para desenvolver ciberarmas e, concomitantemente, sistemas de proteção contra elas - os chamados firewall que monitorizam e filtram o tráfego na internet. Uma ciberguerra generalizada pode não ser equiparada a um holocausto nuclear, mas constituiria uma ameaça com impacto global gravíssimo. Nos atentados de Madrid de março de 2004 o uso dos telemóveis, transforma- dos em autênticos instrumentos letais para desencadear as explosões em comboios suburbanos, definiria o verdadeiro espírito do tempo: a reconceptualização do terror pelo lado da cibernética letal - imagem conceptual que tivemos ensejo de propor²⁹. Acresce que os crescentes desafios em matéria de ciberameaças, e a própria probabilidade de ciberguerras muito mais frequentes, colocam problemas às formas clássicas de dissuasão na medida em que estas últimas se revelam, por maioria de razão, insuficientes no espaço aberto da internet. O esforço de vigilância permanente no ciberespaço requererá doravante estratégias de cyber persistence, um conceito inovador proposto por ^{Fischerkeller, Goldman e Harknett}, cada vez mais central na contenção desta nova taxonomia de ameaças³⁰.

A «filosofia» da luta contra o terrorismo e o crime transnacional organizado consistiria, assim, e sobretudo, em eliminar os espaços de refúgio para os perpetradores e os criminosos, o que requer dos Estados democráticos um empenhamento ativo e uma vigilância continuada. Por outro lado, a emergência de formas de terrorismo transnacional representa concomitantemente a ultrapassagem da separação conceptual - de cariz realista tradicional - entre as esferas doméstica e externa, e um desafio assinalável ao monopólio da violência dos Estados vestefalianos. Concetualmente, referimo-nos aqui aos chamados conflitos de baixa intensidade que incluem tipologicamente os protagonistas não estaduais³¹.

A transição internacional, decorrente das mudanças no sistema internacional desde 1989-1991, é, pois, especialmente complexa, multidimensional e marcada por novas dinâmicas horizontais. A ontologia da segurança é interdependente - o que explicaria, por exemplo, a importante presença de militares portugueses no período em causa no Kosovo, no Líbano, em Cabul ou na República Centro-Africana - estando associada ao carácter elástico do próprio conceito de fronteira. Neste plano, a globalização sugeriria outras questões pertinentes: num mundo globalizado, quão significativas são as fronteiras? Qual o papel das fronteiras territoriais clássicas? Por isso, é necessário ter em conta aquele que é porventura no plano das relações internacionais um dos principais efeitos sistémicos da globalização: a desterritorialização. Tal significa que o destino de países como a República Centro-Africana, o Afeganistão, o Líbano ou o Kosovo, acima referidos, não só não é indiferente para o resto do mundo, como é também nessas frentes e nos seus entornos que se joga uma parte importante da estabilidade internacional do futuro.

A União Europeia hoje: onde situar o nexo da integração? As respostas da Europa à globalização

A decisão do Reino Unido de abandonar a UE colocou o projeto de integração sob enorme pressão. Está a UE sob o espectro da desintegração? Que destino para os europeus? Onde situar o nexo fundamental da integração europeia hoje? Como empreender um esforço consequente para ultrapassar o atual «labirinto» e trazer um novo elã ao projeto europeu? Que relação entre integração europeia e globalização? Escolhemos colocar da forma mais crua estas questões com as quais a Europa - e nós próprios - estamos confrontados, sendo indispensável compreender que todos os processos políticos são reversíveis. Ao invés da insistência vazia no clichê de que «não existem alternativas», é fundamental compreender que em política existem sempre outras possibilidades, rumos e saídas; podem é não constituir soluções ou modelos consentâneos com os interesses da grande maioria dos cidadãos em democracia. Ponderemos: o Brexit representou um mau momento para a Europa; estritamente falando, o Brexit é uma separação. Como primeira nota, lamenta-se que os aliados históricos neste espaço do Atlântico Norte, que compartilhamos - uma área de inserção geopolítica fundamental para Portugal e, por maioria de razão, para as regiões autónomas dos Açores e da Madeira -, tenham abandonado um projeto de paz sem precedentes, uma ideia virtuosa de solidariedade política e um espaço de prosperidade à escala do continente europeu. A União Europeia não é uma mera organização internacional, é sobretudo uma ideia, um processo, com cariz de laboratório político à escala continental³². Esta poderá ser a sua fraqueza, mas também a sua força. Indo de alguma forma em sentido oposto àqueles que pretendem marcar limites «físicos» à ideia de Europa, relembraríamos que quando os valores e a cultura estão envolvidos, as fronteiras não podem seguir as demarcações geográficas. Esse é um dos logros - acrescentaríamos mesmo - mais falaciosos do Brexit. Noutro plano, a saída da Grã-Bretanha diminui o perfil atlântico da UE deslocando o centro de gravidade político de forma mais acentuada para a chamada Mitteleuropa. O novo cenário constitui um dilema considerável para Portugal, mormente nos aspetos que respeitam à alteração dos equilíbrios de poder dentro da União - onde vão surgir necessariamente novos (re)alinhamentos - abrindo um período de maior indefinição, algo a que Portugal não pode deixar de prestar atenção acrescida.

Brexit: impacto negativo na imagem e no estatuto internacional da união europeia

Aprofundemos alguns dos efeitos mais sensíveis do Brexit: para além de enfraquecer o Reino Unido, tem um impacto negativo no estatuto e na imagem externa da UE, fragilizando o seu posicionamento no plano internacional. Reconheçamos que, politicamente, a UE assenta numa fundação ainda frágil, tendo em conta o seu carácter único e experimental. O Brexit representa não só uma involução penosa para o processo de integração, mas sobretudo uma distração particularmente sensível na altura precisa em que o conjunto da UE necessita de lidar com a alteração do foco estratégico dos Estados Unidos para a Ásia-Pacífico e com o enormíssimo dilema de segurança que as pretensões hegemónicas e o expansionismo factual da China revelam já. Do mesmo modo, a Rússia ambiciona uma muito maior asserção internacional que se traduz na reemergência da sua capacidade militar e na intolerável agressão em curso à Ucrânia³³. Com efeito, as dinâmicas internacionais serão no futuro próximo cada vez mais definidas pela competição extremada entre os Estados Unidos, a China e a Rússia, com outros espaços com crescentes ambições - como a Índia, o Irão ou a Turquia - a tentarem tirar partido da rivalidade entre aquelas potências. Também por estas razões, a UE se encontra numa encruzilhada.

Ora, no meio de algum clamor europeu para salvar e relançar o projeto de integração, é fundamental relembrar Romano Prodi, antigo presidente da Comissão Europeia (1999-2004), para quem o processo europeu é essencialmente um projeto político para prevenir guerras na Europa, algo que devemos reter. Consideramos, por isso, que nos encontramos na fase mais crítica da integração desde a criação das Comunidades Euro- peias na década de 1950. A construção comunitária pode estar ameaçada de desintegração, um verdadeiro paradoxo histórico na exata medida em que a UE é mais necessária do que nunca para obstar eficazmente quaisquer impérios que se possam estar a formar ou a reconstituir - seja qual for a sua capa, a sua designação ou a sua lógica -, e para responder aos mais importantes desafios deste século. Do mesmo modo, a UE é mais necessária do que nunca para fazer face ao fanatismo dos jihadistas, à demagogia das chamadas democracias iliberais (ou «democraturas»), tal como a todos os tipos de populismos.

Nesta avaliação, que se pretende o mais englobante possível, não deixaríamos de sublinhar os seus efeitos mais negativos: o Brexit é, na ótica que aqui tentamos evidenciar, um duro golpe no projeto de unidade europeia, um momento de iniludível confusão política que abre uma oportunidade de ouro para os arautos dos nacionalismos exacerbados, das falsas promessas ou de outros expedientes demagógicos. Mas, precisamente por isso, é fundamental não perder de vista o essencial: a UE continua a ser a mais admirável construção política de cooperação internacional no mundo globalizado, combinando paz no continente europeu - um arco de estabilidade inestimável que, malgrado a guerra da Rússia contra a Ucrânia, vai do Atlântico ao mar Negro, e do Báltico ao Mediterrâneo -, democracia representativa, instituições multilaterais e economia social de mercado. Como reconhecia Raimo Väyrynen, antigo presidente da Academia da Finlândia (2004-2007), a UE poderá não se tornar numa grande potência unitária, mas continua a ser o «ator indispensável» no ciclo da globalização³⁴.

Supranacionalismo imperfeito e o paradoxo comunitário

Contudo, não deixaríamos de projetar uma nota de cautela, senão mesmo de especial prudência, sobre os caminhos da integração: em publicações recentes temos sustentado a necessidade de ultrapassar alguma circularidade argumentativa em que não raras vezes desaguam os estudos europeus³⁵. Muito embora o balanço geral da integração seja considerado muito positivo, desde logo pelo impulso determinante à modernização em múltiplos setores da economia e da sociedade, é fundamental não nos afastarmos de uma avaliação rigorosa da evidência empírica disponível, isto é, olhar para a complexidade das dinâmicas internas numa perspetiva mais pragmática, evitando versões talvez excessivamente voluntaristas ou ideológicas³⁶. Nesta medida, impõe-se um apontamento sobre o Tratado de Lisboa. Duas dimensões contraditórias emergem desde logo: o tratado enfatiza tanto uma «nova ambição» em termos da ação global da UE, como as prerrogativas soberanas dos Estados-Membros. Em particular, de acordo com o chamado «princípio da conferência dos poderes dos Estados» (principle of conferral) só será permitido à União atuar dentro dos limites da autoridade outorgada pelos Estados-Membros, consagrando interpretações mais restritivas da ação das instituições comuns. Um traço distintivo - e por certo intelectualmente fascinante - da UE é que o seu cunho fundacional tem sempre esses dois lados distintos. Neste sentido, o Tratado de Lisboa vai efetivamente em direções opostas. Poderíamos dizer que tal ambiguidade - que se adensa com o novo enunciado - torna o paradoxo comunitário ainda mais acentuado³⁷.

União Europeia: uma experiência ímpar de governação colaborativa

No ciclo da globalização

No presente horizonte temporal só a UE aparenta ter a experiência de governação colaborativa acumulada para responder eficazmente aos desafios atuais, que não podem ser resolvidos por um país isoladamente. Nem pelas maiores potências. É, pois, funda- mental ter consciência dos constrangimentos presentes, desde os problemas que se prendem com as alterações climáticas, passando pelas exigências da economia globalizada, até às mais prementes questões sociais e migratórias. Não deixaria de referir que uma das ironias formidáveis das migrações em direção à Europa é a de que elas são, em grande medida, uma demonstração virtuosa de poder de atração da UE - uma iniludível expressão do seu soft power³⁸. Precisamente por isso os líderes nacionais e comunitários carregam uma enorme responsabilidade política.

Tendo em mente a complexidade especial da conjuntura pós-Brexit na UE - onde perduram incertezas consideráveis em várias áreas - é fundamental refletir sobre a questão do desenvolvimento da união monetária: é que a realidade do euro - isto é, a existência de uma moeda comum - transformou-se ela mesma num dos pilares políticos fundamentais da própria integração europeia, de cuja robustez depende agora a sobrevivência do projeto europeu. Os dois planos estão doravante, na nossa ótica, intimamente ligados. Contudo, à zona euro continua a faltar o nível de integração política necessário para assegurar a sobrevivência da moeda única, algo que não está garantido.

Continuamos a deparar-nos com significativas fragilidades institucionais na arquitetura comunitária, a saber, a assinalável incongruência entre o grau de integração económica e monetária já alcançados e o fraco nível de coordenação política. Explorando os modelos políticos da integração, Etzioni interrogava a propósito desta questão: pode a UE manter-se em tal equilíbrio precário? Ora, segundo este autor, halfway integration - ou seja, uma situação de integração muito imperfeita - é um risco, não permitindo a adequada estabilização do modelo, nem tão-pouco a sua coerência funcional³⁹.

Neste sentido, temos argumentado ao longo da última década acerca da necessidade de um momento hamiltoniano na UE⁴⁰. Referimo-nos especificamente à visão de Alexander Hamilton (1755-1804), o mentor do sistema financeiro da nova república americana que em 1787, assumiu as dívidas dos ex-Estados da Confederação, emitiu títulos de dívida pública - seriam hoje os eurobonds - e imprimiu moeda própria. O resultado prático ajudou a transformar a jovem república numa potência económica. Ora, uma união monetária mais robusta requer elementos vitais, tais como integração económica e bancária reforçadas, um orçamento próprio e a necessária flexibilidade política para lidar com choques financeiros, transferências fiscais e dívida coletiva. Em bom rigor, apesar de alguns desenvolvimentos positivos mais recentes que se observam - «forçados» em parte pela pandemia de covid-19 -, à atual UE faltam praticamente todos estes atributos. Quando se deu um passo gigantesco com a introdução do euro as lideranças da UE foram imediatamente confrontadas com a necessidade de estruturar um espaço económico capaz de servir os propósitos e as exigências de uma moeda única. Como tal não ocorreu, o futuro do euro pode estar em risco caso não se aperfeiçoem os seus mecanismos de funcionamento e não se reforce decisivamente a coordenação política. Este é, por certo, um ponto crucial do futuro coletivo dos membros integrantes da UE. Esta linha de inteleção remete diretamente para um problema significativo que alguns consideram de falta de visão e de liderança por parte de quem teria a responsabilidade democrática de articular, em cada passo, uma perspetiva global da integração. A necessidade de uma «recalibragem» adequada das políticas públicas europeias - nomeadamente em termos de medidas mais efetivas de desenvolvimento económico pós-pandemia - ganha nova acuidade e premência na conjuntura atual. Mas não só: referiríamos, por exemplo, áreas tão críticas como a indústria europeia das telecomunicações - que parece «patinar» de forma penosa face aos gigantes norte-americanos e asiáticos -, ou a estratégia europeia de energia, em grande medida sem rumo. Convenhamos que tais défices têm muito pouco a ver com o Brexit. Assim, neste ciclo especialmente dilemático o relançamento da União, bem como a continuidade do esforço de modernização dos Estados que a integram, são indissociáveis da sua reinvenção. No que concerne mais especificamente à relação entre a integração europeia e o plano mais geral da globalização, duas ordens de questões têm sido enunciadas na literatura: primeiro, uma UE mais eficiente e, digamos, mais apta a responder aos desafios da globalização, será provavelmente uma União mais centralizada e menos propensa a colocar os «anseios» dos seus cidadãos num plano mais destacado; em contrapartida, uma eventual renacionalização das políticas, nas quais os cidadãos obtivessem maior influência no plano interno dos respetivos Estados-Membros, poderia reduzir a eficácia da ação da UE no plano global. Neste último sentido, o aprofundamento da integração poderia paradoxalmente propiciar mais «proteção» face a alguns efeitos da globalização⁴¹. Um dilema importante, pois, sobre o qual importaria alargar a reflexão nos tempos que correm.

Conclusão: descontinuidade(s), desterritorialização e insuficiência institucional

As dinâmicas associadas ao movimento da globalização nas últimas décadas acarretaram mudanças muito significativas, com fortíssimas repercussões sobre os vários atores e a arena de poder internacional. Tais mudanças, mais do que uma simples alteração de ciclo, são o resultado de dependências mútuas complexas. Os efeitos globais da modernização, normalmente correlacionados com o crescimento das interdependências e dos processos transnacionais - no quadro do qual as cadeias globais de produção e de fornecimentos assumem relevância de primeiríssimo plano -, contribuiriam para gerar uma descontinuidade fundamental no sistema internacional. Os seus efeitos distributivos poderão diminuir a probabilidade de «soma nula» nas relações internacionais (como é, aliás, patente nos dilemas da agressão militar russa à Ucrânia que não é impeditiva da continuação dos fornecimentos de energia por parte de Moscovo, dada a manifesta sobreposição de interesses e a sua grande dependência dessas mesmas exportações).

No plano metodológico deparamo-nos, assim, com um importante desafio conceptual e empírico que suscita necessariamente agendas de pesquisa mais alargadas, em que se incluem os novos conceitos de governação às escalas global e regional - vulgo novos modos de governança -, mas também no que respeita à metamorfose dos Estados contemporâneos, nomeadamente a passagem do modelo das soberanias verticais clássicas para formas de Estado regulador, definido por lógicas mais indiretas de poder estadual⁴².

O movimento de abertura à escala global proporcionou, por outro lado, um crescimento económico exponencial nos casos da China, da Índia e de outros países asiáticos de vocação exportadora, suscitando o aparecimento de novos centros de prosperidade e, dialeticamente, de novas periferias mais desfavorecidas. Devemos reter, pois, que ao contrário de leituras por vezes demasiado lineares, o sistema internacional continua a ser muito fragmentado, atomização esta que a globalização - em todo o caso de cariz parcial - não fez desaparecer, e que ao invés, no caso particular da África Subsariana, se tornou especialmente evidente. Com efeito, as diferenças de desenvolvimento e de prosperidade são postas a nu: na verdade, revelam-se agora de forma instantânea e são mais transparentes. Embora a economia mundial se torne globalmente «mais integrada», muitos países do Sul não controlam as suas dinâmicas, sofrendo frequentemente efeitos desestruturantes.

Afigura-se-nos que é aparente a necessidade de empreender processos de mudança democrática apoiados em quadros multilaterais, ou seja, reconhecer o papel - que reputamos insubstituível - das sociedades civis em cada país, mas, também, da necessidade de criar novos regimes internacionais mais consentâneos com as transformações do mundo de hoje. Referimo-nos expressamente à reforma das Nações Unidas e do Conselho de Segurança e a uma nova geração de instituições internacionais adaptadas às exigências decorrentes de um sistema globalizado. Noutro plano, a noção de socie- dade civil emerge como o locus fundamental daquilo que designaríamos neste contexto por movimento de expansão democrática. Com efeito, não parece ser possível efetuar saltos qualitativos se as sociedades civis dos países ditos periféricos não forem «importadas» para o centro do processo.

A promessa de prosperidade global muito difundida após a queda da União Soviética, e ao longo de praticamente as duas décadas seguintes, baseava-se fundamentalmente num argumento liberal das relações internacionais, estruturado numa ideia de mudança pacífica e harmonia potencial, enfim, num jogo de soma positiva, simbolizado no Acordo de Bretton Woods e com uma versão mais contemporânea definida em termos do chamado Consenso de Washington⁴³. A referência era - e é -, porém, mais uma questão de convicção do que de análise. Em rigor, ninguém podia garantir que as dinâmicas internacionais evoluíssem exatamente assim. O mundo globalizado é um mundo de oportunidades, mas é também um mundo mais incerto, mais desterritorializado e com novas vulnerabilidades. Como tal, se levarmos em linha de conta os limites do enunciado global e dos seus problemas - geopolíticos, sociais, identitários, ambientais, energéticos, a que se deve juntar a maior probabilidade de novas pandemias -, talvez se torne necessário retermos a necessidade de uma nova consciência planetária, aquilo que eu acentuaria como o clamor de um alerta global.