1. Introdução

A transparência incorpora duas condições necessárias e suficientes - visibilidade e inferibilidade. Ocorre que, frequentemente, não se cumpre uma ou ambas as condições necessárias. Tal conceituação bidimensional permite graus contínuos de transparência, de baixa a excelente qualidade e todos os pontos intermediários. Desse conceito, advém uma premissa principal: transparência é informação registada. O princípio da visibilidade é justamente o motivo pelo qual as transcrições legislativas e os votos registados se tornaram a condição sine qua non do movimento de transparência parlamentar. Não há transparência processual sem registo; há apenas resultado (^{Michener & Bersch, 2013}).

A transparência pode ser definida como “a disponibilidade de informações sobre uma organização ou ator que permite que atores externos monitorem o funcionamento interno ou o desempenho dessa organização”. Para tanto, no contexto das organizações públicas, a transparência é importante porque facilita a capacidade dos cidadãos de observar e compreender o que está acontecendo dentro de seu governo. Como tal, as tentativas de aumentar a transparência baseiam-se nos esforços do governo para divulgar publicamente informações relativas ao seu funcionamento interno (^{Porumbescu, 2017}).

No contexto da Administração Pública, transparência significa a disponibilização de acesso das informações governamentais aos cidadãos. E à medida que há a perceção, cada vez mais recorrente, da importância da transparência, surge a necessidade de se criar instrumentos de medição da transparência.

Em Portugal, foi criado o Índice de Transparência Municipal (ITM) para este fim. Este, como o próprio nome indica, é um índice de aferição do grau de transparência municipal. Sua criação foi proposta pela Transparência e Integridade Associação Cívica (TIAC) de Portugal.

Os índices de transparência normalmente são compostos por indicadores. Nesse sentido, pretende-se identificar em que medida o ITM de Portugal é afetado pelos indicadores mais diretamente relacionados ao efeito esperado do governo eletrônico na transparência, que é o incentivo ao diálogo com o cidadão. Pretende-se ainda identificar se há inter-relacionamento entre esses indicadores.

O presente artigo se propõe a responder a estas questões, utilizando-se do referencial teórico relacionado à transparência e ao governo eletrônico.

Como desafio à pesquisa, pretende-se adotar um modelo de regressão linear com a finalidade de analisar a correlação entre os indicadores selecionados (variáveis independentes) e a variável índice de transparência (variável dependente). Realizou-se ainda uma análise de cluster, na busca de similaridades entre os municípios portugueses, bem como entre os indicadores selecionados.

Inicialmente são apresentados os principais tópicos relacionados ao ITM, sua conceituação, metodologia, seus objetivos e sua composição. Em seguida é apresentada a metodologia utilizada no presente trabalho. Na continuação, apresenta-se o referencial teórico utilizado para orientar o estudo, desde a definição da questão de pesquisa, a seleção dos indicadores e a efetiva análise. Ao final são apresentados os resultados do estudo.

2. O ITM e seu referencial teórico

De acordo com o documento que apresenta a metodologia e faz a descrição dos indicadores do ITM , a ideia da TIAC foi desenvolver um índice que permitisse ao cidadão e ao decisor aferir o grau de transparência do seu município, sob a justificativa de que o Poder Local constitui uma pedra angular da democracia portuguesa.

No documento, afirma-se que o ITM “serve para criar critérios universais de aferição dos níveis de transparência nos municípios, através da análise de informação sobre a governação local disponibilizada nos seus websites”.

A elaboração de um ranking visa “criar pressão social e incentivos para as autoridades locais melhorarem as suas ferramentas de comunicação e interação com os cidadãos, com vista a uma governação mais aberta, responsável e participativa”.

Para a TIAC, como afirmado no documento, “o uso das Tecnologias de Informação e Comunicação não melhora por si só a qualidade da democracia, mas é um pequeno contributo para uma maior capacitação dos cidadãos na monitorização e participação”.

O conceito de transparência para o ITM é o seguinte: “providenciar informação relevante, fidedigna, atempada, inteligível e de fácil acesso sobre formato, desempenho e gestão do bem público”.

Nota-se a preocupação da TIAC em primar pela qualidade do índice, ao definir princípios, diretrizes e objetivos claros, como por exemplo, a preocupação com a melhoria da comunicação e interação entre governos locais e cidadãos, criação de um governo mais aberto, responsável e participativo.

O ITM é comparável a outros índices desenvolvidos por Capítulos Nacionais da TI, como TIEspanha ou TI-Eslováquia (da Cruz et al., 2016). Porém, possui as peculiaridades da realidade portuguesa.

O primeiro passo do projeto do ITM foi estabelecer uma equipe de pesquisa incluindo membros do TIAC e quatro instituições acadêmicas diferentes e um grupo consultivo abrangente (AG) de especialistas para examinar e aprovar cada passo metodológico (da Cruz et al., 2016).

O ITM é composto por um conjunto de 76 indicadores agrupados nas sete dimensões discriminadas a seguir:

O ITM não valoriza todas as dimensões de forma igual. Nesse sentido, foram atribuídos pesos às dimensões, conforme figura a seguir:

Figura 1 Pesos das dimensões. Fonte: Documento que apresenta a metodologia e descreve os indicadores do ITM. 

Os pesos adotados para o ITM português são resultado das opiniões dos membros do AG, mas a metodologia do índice pode ser replicada em outros contextos. Tais pesos variam de acordo com a composição do AG ou grupo decisório (^{da Cruz et al., 2016}).

Os resultados do ITM têm sido publicados anualmente desde 2013, sendo que a última edição foi publicada em 2017, totalizando cinco edições. Para o presente trabalho, foram utilizados os resultados do ITM 2017. Nas tabelas seguintes são apresentadas as listas dos municípios que obtiveram os melhores índices e dos que obtiveram os piores resultados:

A literatura fornece informações sobre a criação de outras escalas ou índices de avaliação de transparência, como a Escala Brasil Transparente (EBT), uma metodologia utilizada para medir a transparência pública em estados e municípios brasileiros (^{Silva e Bruni,2019}), “The fiscal transparency index” e “The e-democracy index “(EDI) (^{Manes Rossi et al., 2018}) ou o Government Openness Index (GOI) (^{Park & Oh, 2019}), este último para aplicação em países desenvolvidos, segundo os autores.

Na opinião de ^{Da Cruz e outros (2016}), a maioria dos índices apresentados na literatura sofre de duas limitações principais: vários índices são baseados em modelos simples de avaliação aditiva com pesos iguais para todos os indicadores; numerosos índices se basearem em inquéritos aos municípios, o que acarreta tanto problemas de auto seleção das respostas como uma representação imprecisa do nível real de transparência devido ao viés positivo introduzido pelos inquiridos (da Cruz et al., 2016).

O ITM busca evitar esse problema usando uma abordagem participativa para recuperar os coeficientes de ponderação de um processo iterativo com um grupo de tomada de decisão e evita as dificuldades associadas a um índice baseado em pesquisas. Por se basear em sites municipais, não há necessidade de atribuir uma pontuação mínima aos municípios que não responderam (da Cruz et al., 2016).

Nota-se, portanto, que o ITM é baseado na avaliação de sites municipais. Dessa forma, espera-se que estes sites propiciem transparência, sejam interativos e contenham as características abordadas em cada um dos 76 indicadores do índice.

Quanto à interatividade, percebe-se que o uso crescente da Web 2.0, da mídia social e das TIC móveis e sem fio pelos cidadãos pode impactar fortemente a forma como os serviços públicos são prestados e como os processos de engajamento dos cidadãos são realizados (Liu & Yuan, 2015).

Cada vez mais se pretende alcançar melhor interatividade. Dessa forma, as plataformas de governo aberto têm se tornado um marco tecnológico essencial para o empoderamento dos cidadãos (^{Maier-Rabler & Huber, 2011}).

Importante para o presente estudo é o que afirma ^{Pina et al. (2007}) acerca do efeito do governo eletrônico na transparência. Para os autores, os benefícios só virão se o conteúdo dos sites for centrado no cidadão. Afirmam ser importante que os governos fortaleçam a interatividade de seus sites, pois foi identificado que poucos sites mostram sinais claros de abertura que incentivam o diálogo cidadão. Nesse sentido, recriar a estrutura organizacional existente não contribui para transformar o governo e não ajuda os cidadãos não familiarizados com a organização a navegar em um site. Deve-se fortalecer a interatividade dos sites governamentais (^{Pina et al., 2007}).

O governo eletrônico tem um enorme potencial para aproximar os governos dos cidadãos e, portanto, para aumentar a confiança do público nos governos. A contribuição dos sites para promover a transparência, prestação de contas e abertura e para alterar a relação burocrática entre governo e cidadãos, governos e formuladores de políticas ocorrerá se for fortalecida a sua interatividade (^{Pina et al., 2009}).

São basicamente esses os valores almejados pelo ITM, promoção da transparência, aproximação e diálogo com o cidadão, prestação de contas, dentre outras. Resumidamente, os efeitos do governo eletrônico na transparência são os seguintes: Benefícios virão se os conteúdos dos sites forem centrados no cidadão; a interatividade dos sites deve ser fortalecida; deve-se incentivar o diálogo com o cidadão; somente recriar a estrutura existente não contribui para transformar o governo. (^{Pina et. Al., 2007}, 2009).

Os diferentes aspetos da interação cidadão-setor público podem ser colocados em três diferentes grupos, que também representam diferentes estágios de adoção do governo eletrônico: Fornecimento e disseminação de informações; Transações e prestação de serviços; Participação e colaboração (^{Andersen et al., 2010}).

São esses, portanto, os três estágios de adoção do governo eletrônico e os quais devem os sites governamentais buscar alcançar, ou seja, disponibilizar a informação, permitir transações e prestar contas aos cidadãos e permitir a participação e colaboração dos cidadãos no processo de tomada de decisões.

O autor cita estudos de Chadwick e May (2003) e Torres, Pina e Royo (2005) para afirmar que, apesar da possibilidade de interação, as dimensões de participação e consulta em iniciativas de governo eletrônico permanecem mínimas. Já ao citar estudo de Welch e Pandey (2006), que examinou a relação entre a burocracia e uso da internet, afirma que o uso da internet está associado à redução na burocracia. O estudo conclui que o estágio “outdoor” do governo eletrônico está bem desenvolvido. Embora o governo eletrônico tenha elementos que o diferenciam do uso anterior das TIC na administração pública, a pesquisa sobre governo eletrônico ainda não demonstrou uma mudança substancial na natureza e nas direções dos impactos na Administração Pública (^{Andersen et al., 2010}).

De forma transversal, os conceitos de transparência e de governo aberto também foram relacionados como de interesse pelos pesquisadores, tanto na perspectiva de identificar os efeitos do governo eletrônico na transparência, como no desenvolvimento de um índice de abertura do governo e para analisar a transparência e a participação democrática nos governos locais (^{Manes Rossi et al., 2018}), (^{Park & Oh, 2019}), (^{Pina et al., 2007}), (Pina et al., 2009).

Em termos de uso das mídias sociais, existem vários papéis importantes que elas podem desempenhar como meio de governo eletrônico colaborativo para ajudar a melhorar a transparência do governo e aumentar o combate à corrupção (John Carlo ^{Bertot et al., 2012}): aumentar e melhorar o acesso ao público às informações governamentais, oferecendo informações via internet por meio de múltiplos canais interativos dinâmicos; interagir com o público e abordar interesses e preocupações específicas dos cidadãos; alcançar populações que, de outra forma, não encontrariam as informações do governo; servir como veículos de informação e comunicação para denunciantes divulgarem informações confidenciais; complementar ou substituir informações corruptas ou deficientes por jornalismo cidadão para melhor informar o público sobre as condições.

Baseado nesse referencial teórico é que foram selecionados os 15 indicadores do ITM, dentre os 76 existentes, para o presente estudo.

3. Metodologia

Dos 76 indicadores que compõem o ITM, foram selecionados aqueles mais diretamente relacionados ao efeito esperado do governo eletrônico na transparência, que é o incentivo ao diálogo com o cidadão.

A seleção é composta de 15 indicadores, todos voltados a aferição da disponibilização de informações, publicação de conteúdos considerados importantes ao cidadão, motores de busca, redes sociais, serviços de pedidos de informação, espaço para reclamação e outros. O quadro a seguir apresenta os indicadores selecionados:

Selecionados os indicadores, realizou-se uma análise de regressão, tendo como variável dependente o ITM de cada município e variáveis independentes os indicadores selecionados. Também foi realizada uma análise de cluster, visando identificar possíveis similaridades entre os municípios portugueses, com base na classificação de cada um dos indicadores selecionados. Da mesma forma, essa análise buscou identificar possíveis similaridades entre os próprios indicadores. O trabalho foi conduzido utilizando-se como apoio as ferramentas “Excel” e “Geoda”.

Buscou-se identificar a importância do papel do governo eletrônico, descrita no referencial teórico, no resultado do ITM.

4. Resultado

Em uma primeira análise dos resultados do ITM 2017, observa-se que a escala do ITM considera como aceitável o score de 36 a 63 e como bom, a partir de 64. 74 municípios atingiram score acima de 64, o equivalente a 24% dos municípios portugueses. 161 municípios atingiram score entre 36 e 63, equivalente a 52% e os demais, totalizando 73 municípios atingiram score abaixo de 36, considerado insuficiente conforme escala do ITM.

Figura 2 Distribuição Geográfica do ITM 2017 - Portugal. 

Conforme se observa no mapa, há 62 municípios portugueses com índice na escala entre 66 e 90, score considerado bom, conforme documento de apresentação da metodologia e dos indicadores do ITM. Nota-se que, embora se veja uma leve concentração da cor mais escura ao sul, um pouco ao norte e levemente inclinada ao centro-oeste, sua distribuição parece não seguir um padrão, ou seja, não é uniforme. Parece não haver, portanto, uma relação direta entre a localização geográfica do município e o resultado do ITM.

O gráfico a seguir mostra a dispersão dos resultados do ITM 2017 com base no índice de Moran. O índice de Moran é uma ferramenta estatística para testar a autocorrelação espacial. O objetivo é verificar se a relação de vizinhança interfere no resultado do ITM, ou seja, se o município com ITM bom pode influenciar de alguma forma seus vizinhos e esses passam a atingir bons scores de ITM.

Figura 3 Dispersão - Índice Moran do ITM 2017 - Portugal. 

O resultado apresentou um valor baixo, de 0,101 e percebe-se não haver concentração em nenhum dos quadrantes, significando baixa correlação entre o ITM e a localização geográfica. Na representação da dispersão no mapa a seguir pode-se ver que para 243 municípios a localização geográfica não é significante para o resultado do ITM. Ou seja, não importa o resultado do ITM do município vizinho para o seu próprio resultado. Confirma-se, assim, a informação de não haver relação direta entre a localização geográfica do município e o resultado do ITM.

Figura 4 Representação da Dispersão no mapa - Índice Moran do ITM 2017 - Portugal. 

Em 14 municípios, os da cor vermelha, o resultado apresentou uma relação high-high, ou seja, ITM alto para ambos os vizinhos. Em 17 municípios, a relação foi de ITM baixo para ambos. Nesses dois casos há uma correlação direta. Nos casos low-high (8) e high-low (11), a relação é inversa.

A conclusão é que o Índice de Moran mostrou não haver correlação entre o ITM de um município e o ITM dos municípios vizinhos.

Partindo-se para a análise de regressão, sendo que a variável dependente é o ITM e as variáveis independentes são os indicadores selecionados, apresenta-se os resultados a seguir:

Tabela 3 Resumo dos Resultados 

Fonte: Elaboração própria.

O resultado R-Quadrado = 0,644755 nos informa que há uma linearidade entre os indicadores e o ITM. Ou seja, os indicadores selecionados explicam em 64% o ITM.

Já na coluna dos coeficientes, os valores representam o fator multiplicativo no ITM para cada unidade de aumento o indicador. O resultado apresentado mostra que com exceção dos indicadores A.3.6, C.4 e D.2, todos exercem considerável influência no ITM, porém, os indicadores que mais influenciam o ITM são os seguintes:

Os efeitos do governo eletrônico na transparência, identificados por ^{Pina et. Al. (2007}, 2009), ou seja, com conteúdo dos sites centrados no cidadão, fortalecimento da interatividade, incentivo do diálogo com o cidadão e não repetição da estrutura existente estão presentes em todos os indicadores.

Dando seguimento às análises, visando identificar similaridades entre as variáveis independentes, bem como entre os municípios, realizou-se uma análise de clusters, cujos resultados são apresentados a seguir:

Figura 5 Dendrograma dos municípios. 

No dendrograma nota-se a existência de cinco clusters, de modo que o primeiro, C1, abrange a maioria dos municípios portugueses (176), seguido do C2, com 79 municípios. No mapa a seguir, pode-se observar a subdivisão dos municípios nos clusters.

Figura 6 Mapa dos clusters formados. 

Quanto aos indicadores selecionados, apresenta-se a seguir o resultado da análise de cluster:

Figura 7 Cluster dos indicadores. 

A subdivisão dos indicadores em cinco clusters apresentou o seguinte resultado:

Observa-se, desde já, a relevância do cluster 3 que abriga três dos quatro indicadores que mais influenciam o ITM: A.3.1, B.4 e E.3.3. Além disso, os efeitos do governo eletrônico que ajudam a melhorar a transparência, identificados na literatura de referência, estão todos representados nos indicadores:

Conteúdo centrado no cidadão (A.2.3, D.4, D.8);

Fortalecimento da interatividade dos sites/Incentivo ao diálogo/Interagir com o público (D.1, D.2, D.4, D.8);

Oferecer informações via internet/alcançar a população/complementar informação (A.1.3, A.2.3, A.3.1, A.3.6, B.4, C.4, D.5, E.3.3, F.1.1, F.2.3, G.2.4);

Veículo de informação para denunciantes (D.4, D.8).

6. Conclusão

Os resultados mostraram que os 15 indicadores selecionados, aqueles mais relacionados ao tratamento dos efeitos do governo eletrônico na transparência, guardam relação de linearidade com o ITM, possuindo capacidade preditiva sobre este. A regressão alcançou o percentual de 64% do ITM.

Os indicadores que menos exercem influência sobre o ITM são os seguintes:

A.3.6.Publicação dos endereços eletrónicos gerais dos diferentes órgãos autárquicos (CM + AM) e Juntas de Freguesia;

C.4. Publicação do Boletim Municipal;

D.2. Link(s) para redes sociais com atividade.

Já os indicadores que mais exercem influência sobre o ITM são os seguintes:

Quanto ao teste de autocorrelação espacial, que teve por objetivo verificar se a relação de vizinhança entre os municípios portugueses interfere no resultado do ITM, a conclusão foi que não há correlação entre o ITM de um município e o ITM dos municípios vizinhos.

Foi verificado, por fim, que os efeitos do governo eletrônico que ajudam a melhorar a transparência estão todos representados nos indicadores. Portanto, os indicadores selecionados tem o potencial de avaliar se o conteúdo dos sites governamentais são centrados no cidadão, se tem havido fortalecimento da interatividade dos sites governamentais, se há incentivo ao diálogo com o cidadão, à interação com o público, ao oferecimento de informações via internet, com alcance da população que de outra forma não teria acesso, e se tem havido a complementação de informação bem como se criado um veículo de informação para denunciantes.