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Introdução
A Educação constitui uma preocupação transversal a todos os Estados-membros da União Europeia (UE) que, por via do Método Aberto de Coordenação, não estão obrigados à adoção de diretivas. Estão, no entanto, sujeitos a mecanismos de monitorização e metas definidas supranacionalmente, nacionalmente traduzidos em indicadores de resultado associados às diferentes operações cofinanciadas. As metas refletem as prioridades da estratégia europeia subjacente ao respetivo quadro financeiro plurianual (QFP). Estas duas componentes (metas estratégicas e financiamento) resultam num poder que orienta a ação dos Estados e, de acordo com as condicionalidades no QFP 2014-2020, exigem a definição de estratégias nacionais alinhadas com as europeias.
Em Portugal, os indicadores de desempenho educativo têm vindo a melhorar, especialmente aquele que mede o abandono escolar precoce. Várias reformas têm sido conduzidas para melhorar o sucesso educativo e as competências dos cidadãos portugueses, algumas com o apoio do cofinanciamento europeu. Deste modo, pretende apoiar-se a construção de uma sociedade baseada no conhecimento, tal como preconizado na Estratégia de Lisboa (2000).
Neste artigo será conduzida uma organização da distribuição dos fundos europeus, 2021 destinados à Educação, durante o QFP 2014-2020. De modo a analisar com maior profundidade e detalhe uma tipologia de operações cofinanciadas, recorrer-se-á aos Planos Integrados e Inovadores de Combate ao Insucesso Escolar (PIICIE). Far-se-á a georreferenciação destas operações aprovadas, identificando-se padrões e assimetrias. O exame daqui decorrente poderá apoiar as reflexões que se seguirão, no palco da governação, sobre as matérias concretas (nacionais, regionais e locais) que devem ser priorizadas no quadro comunitário iniciado em 2021.
O artigo parte de uma primeira questão abrangente: Como foram os fundos comunitários aplicados e distribuídos na Educação, em Portugal, durante o quadro financeiro plurianual 2014-2020? De seguida, o enfoque recai sobre os PIICIE como operação paradigmática das políticas educativas de base territorial, onde se procurará responder à questão: Como se caracteriza a distribuição de fundos europeus para os PIICIE?
Nota metodológica
Uma análise avaliativa do impacto dos PIICIE afigura-se como precoce, ainda não havendo distância temporal face à conclusão dos PIICIE do QFP 2014-2020. Adicionalmente, tal análise exigiria a distinção de especificidades contextuais.
Por isso, o trabalho aqui apresentado assume um caráter descritivo e exploratório, na medida em que constitui o ponto de partida para etapas sucessivas, de pendor mais analítico e explicativo. Situamo-nos na análise de dados primários, para a qual foram usadas as bases de dados dos vários Programas Operacionais Regionais (POR), tal como publicadas à data de 30 de junho de 2021 nos websites das respetivas regiões, sendo considerados os dados do período entre 2016 (início dos PIICIE) e 30 de junho de 2021. Dessas extensas bases de dados públicas selecionou-se a informação sobre as operações educativas cofinanciadas, mais genericamente entendidas, e sobre os PIICIE, mais concretamente. A recolha de dados foi feita durante o mês de julho de 2021 e o tratamento executado até dezembro do mesmo ano. A análise assumiu uma abordagem descritiva e utilitária com vista à georreferenciação da distribuição dos fundos comunitários para os PIICIE, em torno das unidades de análise geográficas e administrativas. Para a georreferenciação foi usado o software ArcGIS, tendo sido mobilizada a Carta Administrativa Oficial de Portugal (CAOP) na sua versão de 2019. A alocação dos fundos, seus padrões e assimetrias constitui, no fundo, a dimensão de análise do presente artigo, variando, no entanto, as unidades. Dada a extensão e profundidade dos dados publicados pelas autoridades de gestão dos fundos europeus, a seleção seguida de sistematização é fulcral para uma mensagem inteligível e construção de uma narrativa coerente.
De modo a facilitar a leitura das figuras e respetivo confronto com a informação textual, assumimos uma opção economizadora na legendagem. No que diz respeito à informação de quadros e figuras, sublinhamos desde já que, salvo indicação em contrário, as fontes são as bases de dados dos POR, tal como atualizadas à data de 30 de junho de 2021.
Na análise, optou-se por considerar o Fundo total aprovado (FA) ao invés do Investimento elegível, representando o “Valor dos fundos europeus estruturais e de investimento aprovados e inscritos na decisão de financiamento em vigor para cada operação” (AD&C, 2021). Assim se quantifica o papel europeu direto, através dos fundos, na execução de medidas para a melhoria do sistema educativo nacional.
Em todos os mapas os intervalos foram definidos em função dos valores mínimos e máximos de cofinanciamento (ou seja, FA) de cada unidade de análise, privilegiando-se o destaque gráfico de padrões e não propriamente uma análise exaustiva e/ou comparativa de valores entre unidades. Por essa razão, os valores mínimos e máximos não são uniformes entre os vários mapas e frequentemente surgem como números decimais. Será importante referir que, não sendo disponibilizada para cada PO a data de aprovação das operações, a análise contemplou apenas o ano de início das operações (nas figuras 5 a 9, 11 a 15 e 17 a 20). Os montantes apresentados correspondem aos volumes totais das operações consideradas, iniciadas em cada ano, não se representando a distribuição do FA pelo período de execução de cada operação. Exemplificando, se à operação X tiver sido atribuído um cofinanciamento de 10 000€ e esta decorrer entre 2017 e 2018, não se apresenta a distribuição do FA pelos dois anos; a operação e o valor serão inteiramente considerados no mapa do ano de 2017, o ano de início.
O quadro financeiro plurianual 2014-2020 e as estratégias para a Educação
Portugal e o quadro financeiro plurianual 2014-2020
Pretende-se, neste primeiro ponto do capítulo III., expor a organização de prioridades comunitárias em torno da Educação no QFP 2014-2020, olhando brevemente para a sua operacionalização no contexto português (através do Objetivo Temático 10 e respetivas prioridades de investimento). No segundo ponto, abre-se a porta à extensa literatura em torno do impacto dos fundos europeus, ainda que não seja esse o objetivo deste artigo. Não se pretende afirmar que a Política de Coesão teve um impacto sobre os indicadores educativas em Portugal, porém reconhece-se uma evolução positiva nestes.
A Estratégia Europa 2020 privilegiou o crescimento inteligente e inclusivo, dedicando especial atenção à capacitação das pessoas, através das suas competências, para que fosse possível “fomentar uma economia com níveis elevados de emprego que assegura a coesão social e territorial” (Comissão Europeia, 2010, p. 5). A Educação ao serviço da competitividade, do emprego e do crescimento económico constitui, assim, um traço indelével desde a Estratégia de Lisboa e do crescimento do conceito de “Capital Humano” (Comissão Europeia, 2020).
A Estratégia Portugal 2020, decorrente do Acordo de Parceria, aborda a área das qualificações nos domínios temáticos “Competitividade e Internacionalização”, “Inclusão Social e Emprego” e “Capital Humano”, sendo neste último que o enfoque sobre a educação e formação é mais significativo. Assim, o Objetivo Temático (OT) 10 estipula o “Investimento no ensino, nas competências e na aprendizagem ao longo da vida”, sendo, para tal, desconstruído em cinco prioridades de investimento (PI). O Quadro 1 ilustra que a aposta nas cinco prioridades não é transversal a todos os POR. Além dos POR, as operações cofinanciadas no âmbito da Educação são centrais no Programa Operacional Capital Humano (POCH), não sendo este programa considerado na nossa análise.
O objetivo cimeiro da Estratégia Portugal 2020 para a Educação foi a redução do abandono escolar, indicador em que Portugal apresentava graves problemas estruturais (Magalhães et al., 2015). O Monitor da Educação e Formação permite acompanhar o percurso de cada Estado-Membro neste e noutros indicadores educativos, onde se evidencia uma clara evolução de Portugal. Ainda que políticas e reformas cofinanciadas, tais como a aposta no Ensino Profissional, os Territórios Educativos de Intervenção Prioritária (TEIP) ou PIICIE, possam ser apontadas como catalisadoras da mudança, os sistemas de monitorização e avaliação não se encontram ainda suficientemente afinados para perceber lógicas de causalidade e correlação. Não obstante, há fortes indícios que apontam para um efeito positivo dos fundos estruturais sobre os indicadores educativos, como se alude no ponto seguinte.
Os fundos estruturais, as orientações europeias e a Educação
Vários estudos têm procurado aferir o impacto dos FEEI no crescimento e desenvolvimento dos Estados-membros e respetivas regiões. Os resultados não são, no entanto, consensuais: alguns apontam para um contributo dos FEEI sobre o crescimento regional (Cerqua & Pellegrini, 2018; Ferrara et al., 2017; Pellegrini et al., 2013), enquanto outros sublinham a heterogeneidade do impacto (Crescenzi & Giua, 2020) ou questionam a sua efetividade (Psycharis et al., 2020). O montante atribuído de fundos, per se, não explica o impacto destes, muitas vezes atuando as características estruturais como determinantes. A capacidade administrativa, como argumentaram Milio (2007) e Surubaru (2017), pode explicar diferenças nos desempenhos regionais. As condições locais e territoriais, no seu sentido mais lato, são de extrema importância na absorção, execução e monitorização dos fundos (Bachtrögler et al., 2020; Batory & Cartwright, 2011; Fratesi & Perucca, 2014).
Os impactos dos fundos comunitários passarão também pelo fomento de relações interinstitucionais e de uma governança mais robusta. Como afirmam Paraskevopoulos e Leonardi (2004), a europeização conduzida através da Política de Coesão pode atuar como um choque externo promotor do reforço das instituições e da inovação. As várias etapas associadas à execução e monitorização dos fundos podem abrir a porta a novas interações, atores, instituições e instrumentos (Bache & Chapman, 2008), bem como oportunidades para redes informais de cooperação interinstitucional (Dabrowski, 2013). De acordo com Caldas et al. (2018), em Portugal, os estudos apontam para um efeito positivo dos FEEI nas dinâmicas de governança local. Adicionalmente, os fundos comunitários são amiúde associados a uma noção de “valor acrescentado” (Mairate, 2007).
Também a procura de correlações entre os fundos e os indicadores educativos deve considerar os efeitos locais, regionais e nacionais de mediação e tradução, bem como a criação e o reconhecimento de novos atores institucionais (Mukhtar-Landgren & Fred, 2019).
A influência do discurso europeu é especialmente visível no que concerne o abandono escolar precoce, uma evidente prioridade europeia (Gillies & Mifsud, 2016) e nacional (Magalhães et al., 2015), numa dinâmica de tradução de ideias e instrumentos de política que não é exclusiva do contexto português (Grimaldi & Landri, 2019). Quer pela pressão imposta pelos números e rankings, frequentemente criticada (Ball, 2015), quer pela condução de políticas aparentemente eficazes, Portugal tem assistido a um paulatino progresso face às metas indicadas no Quadro 2.
Os fundos comunitários destinados à Educação no quadro financeiro plurianual 2014-2020
A maioria das operações destinadas à Educação foi financiada pelo Fundo Social Europeu (FSE), sendo apoiadas pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) aquelas enquadradas pela prioridade de investimento 10.5 (Infraestruturas de educação e formação). Por outro lado, é no POCH (e não nos POR) que se enquadra um maior volume de operações cofinanciadas no domínio da Educação e das qualificações: 74,42% do número de operações e 72,65% do montante de fundo total aprovado, quando comparando a base de dados do POCH com as bases de dados dos POR, atualizadas à data de 30 de junho de 2021. As análises seguintes focam apenas os POR, assim permitindo identificar as medidas educativas executadas com vista à promoção da competitividade de cada região, matéria central no espaço europeu. Posteriormente, a análise dos PIICIE, pela sua ausência nas Regiões Autónomas e na região do Algarve, circunscreve-se aos restantes quatro PO (Norte, Centro, Lisboa e Alentejo).
Fonte:
As taxas de cofinanciamento máximas são determinadas pelo indicador de desenvolvimento da região (Quadro 3), podendo verificar-se exceções, como foi o caso das operações de remoção de amianto enquadradas pelo Despacho n.º 6573-A/2020, de 23 de junho, que podiam ter financiamento até 100%.
Por via das distintas taxas de cofinanciamento, um maior número de operações aprovadas não se reflete, necessariamente, num mais elevado montante de fundo total aprovado. Não obstante, na PI 10.1, aquela onde se integram os PIICIE, verifica-se um destaque da região Norte, ao nível do fundo total aprovado, mas também do próprio número de operações (Fig. 1 e Fig. 2). Como a Figura 2 ilustra, o fundo total aprovado para a PI 10.1, em cada um dos POR assume diferentes pesos, com uma clara assimetria entre o Continente e as Regiões Autónomas.
Ainda que o foco do artigo sejam os PIICIE, a PI 10.1 não se esgota nestes, compreendendo várias operações que representam 18,5% do fundo total aprovado (Fig. 3), para os PO Regionais, de modo a cumprir o OT 10. Para facilitar a análise da diversidade de operações enquadradas pela PI 10.1 que contribuem para o combate ao insucesso escolar, estas podem ser catalogadas em seis grandes categorias:
Fig. 3: Fundo total aprovado, por cada PI, face ao fundo total aprovado de todos os PO Regionais (OT10)
Operações PIICIE;
Territórios Educativos de Intervenção Prioritária (TEIP);
Operações que visam a qualificação do Ensino Profissional;
Operações que visam a transição digital da Educação;
Operações que visam a qualificação dos sistemas de ensino e formação de nível não-superior;
Outras operações que visam a redução do abandono escolar.
Em tipologia de operações, os PIICIE representam apenas uma fração da diversidade de ações enquadradas pela PI 10.1. Contudo, no que diz respeito ao volume de cofinanciamento, em algumas regiões os PIICIE representam uma fatia significativa (Quadro 4). Apesar do reduzido número de operações, é no PO Centro que os PIICIE possuem um peso mais significativo, face ao fundo total aprovado para a PI 10.1. Porém, é no Alentejo que estes assumem um maior peso no conjunto das operações enquadradas pelo OT 10. O menor destaque dos PIICIE no PO Norte, em termos relativos, quando confrontados com as restantes operações da PI 10.1, poderá justificar-se por uma extensa, diversa e multifacetada aposta da região no combate ao abandono e insucesso escolar através de distintas políticas e operações, uma vez que não deixa de ser a região com maior número de operações e maior cofinanciamento para os PIICIE, como a secção seguinte evidenciará.
Mapeamento dos PIICIE
Os PIICIE surgem enquadrados pelo Programa Nacional de Promoção do Sucesso Escolar (PNPSE), criado em 2016, assumindo este o “princípio de que são as comunidades educativas quem melhor conhece os seus contextos, as dificuldades e potencialidades” (Resolução do Conselho de Ministros n.º 23/2016). Serão estas comunidades a assumir a responsabilidade de formular medidas de base territorial, indo além das reformas e políticas nacionais. Os PIICIE ilustram a territorialização das políticas educativas e a cooperação interinstitucional, sendo indissociáveis dos passos no sentido da descentralização de competências na Educação e da autonomia curricular. Estão correlacionadas também matérias de coesão, equidade e justiça, na medida em que, tendo os PIICIE como alvos o insucesso e abandono escolar precoce, visam a identificação e combate a fatores de risco frequentemente decorrentes de variáveis sociodemográficas (Doyle & Keane, 2019; González-Rodríguez et al., 2019; Traag & Velden, 2011).
O cofinanciamento dos PIICIE é garantido pelo FSE. O restante montante da despesa elegível é assegurado pelos beneficiários. Todavia, em casos onde a Comunidade Intermunicipal (CIM) é a entidade beneficiária, a parceria com os municípios pode determinar que a contrapartida nacional seja distribuída entre as várias entidades parceiras (neste caso, CIM e municípios).
A unidade de análise considerada no mapeamento será a entidade beneficiária, independentemente de parcerias institucionais resultarem numa dinamização conjunta assegurada por várias entidades, de natureza municipal e intermunicipal. Sendo considerados os montantes de fundo comunitário aprovado e não o investimento elegível, deverão ser sempre consideradas duas realidades distintas no que concerne os PIICIE: Lisboa, onde o cofinanciamento das operações não é superior a 50% e as restantes três regiões (Norte, Centro e Alentejo), onde a taxa máxima é de 85% (Quadro 3).
As operações PIICIE integram diferentes projetos. Têm sido dominantes as ações que visam a melhoria de resultados, reforçam equipas multidisciplinares, dinamizam atividades de enriquecimento curricular, promovem o envolvimento das famílias e a cooperação institucional (IESE et al., 2021).
Foram aprovadas 226 operações PIICIE. Nas análises foram excluídas as operações cuja entidade beneficiária são Agrupamentos de Escolas ou Centros de Formação, presentes nas bases de dados dos POR. Assim, o total considerado será de 219 operações, em que as entidades beneficiárias são Municípios ou CIM, número obtido através da soma das operações da última coluna do Quadro 5.
As operações municipais são desenvolvidas em articulação com a operação PIICIE intermunicipal, quando esta existe. É o caso dos PIICIE enquadrados pelo PO Norte e pelo PO Alentejo. Ao invés, o PO Centro apenas compreende PIICIE intermunicipais, enquanto o PO Lisboa inclui apenas PIICIE municipais (Quadro 5). A região Norte é aquela onde se concentram mais operações PIICIE e onde o montante de cofinanciamento é mais elevado. Aliás, a região Norte apresenta no seu PO uma área estratégica exclusivamente dedicada à Educação, denominada Norte 2020 Educação para Todos, no âmbito da qual são publicados os Boletins de Informação sobre os PIICIE.
Uma análise cronológica por ano de início das operações (que pode ser distinto do ano de aprovação do cofinanciamento) permite perceber que 2017 e 2018 (Fig. 5 e Fig. 6) foram anos onde a atribuição de fundos para operações PIICIE foi substancialmente superior (Quadro 6). Por outro lado, permite constatar que o Norte não foi a região que apostou de imediato nestas medidas e projetos, tendo sido a região Centro a primeira a absorver mais fundos (Fig. 4). Em 2019, as regiões Norte e Centro consolidam a sua aposta nos PIICIE (Fig. 7), ainda que as operações com início neste período mobilizem um menor envelope financeiro, quando comparado com os primeiros anos do programa. Assim, em 2020, é o Alentejo que recebe mais fundos (Fig. 8).
A dimensão intermunicipal é central na execução dos PIICIE, exceto na Área Metropolitana de Lisboa (AML) e na Comunidade Intermunicipal do Alentejo Litoral (CIMAL), Assim, entre 2016 e 2020 foram aprovadas 45 operações intermunicipais (Quadro 7), sendo que na região Norte várias CIM foram entidades beneficiárias de mais do que uma operação PIICIE. Destacam-se a CIM do Ave e a CIM do Tâmega e Sousa, cada uma com 9 operações PIICIE. No Centro, a Região de Coimbra, ainda que possua apenas uma operação PIICIE cofinanciada, destaca-se pelo volume de fundo total aprovado (6 293 919,35€), aproximando-se, assim, do volume total de fundo aprovado das operações do Tâmega e Sousa (6 692 920,14€), tal como se representa na Figura 9. Assim, as NUTS III com um maior número de operações aprovadas não representam, necessariamente, aquelas com um maior financiamento.
Em 2016, foram poucos os PIICIE intermunicipais a iniciar (Fig. 10), ao contrário de 2017, o ano de início de um maior número de operações PIICIE intermunicipais cofinanciadas (Quadro 7). Destaca-se a Região Centro, nesse mesmo ano (Fig. 11), pelo já aludido motivo de apenas compreender operações intermunicipais. As operações intermunicipais arrancam com mais força no Norte no ano de 2018 (Fig. 12), assistindo 2019 e 2020 a um abrandamento no início de PIICE intermunicipais (Fig. 13 e Fig. 14).
Para lá das 45 operações intermunicipais, 174 operações têm o Município como entidade beneficiária (Fig. 15). Tal como sucede com os PIICIE intermunicipais, é na região Norte que se concentra um mais elevado número de operações municipais (104 operações). A ausência de PIICIE municipais no Tâmega e Sousa não é surpreendente se se relembrar que esta NUT compreende o mais elevado número de PIICIE intermunicipais. Isto não significa que PIICIE municipais e intermunicipais não possam coexistir, como outras NUTS III da região Norte comprovam.
Há três municípios com fundos totais aprovados num valor acima de 1 154 415,22€: Vila Nova de Gaia e Chaves, na região Norte, e Lisboa. Ainda que longe dos valores máximos de cofinanciamento dos Municípios na região Norte e na Área Metropolitana de Lisboa, Odemira é o Município do Alentejo com um fundo total aprovado mais elevado (868 378,63€).
Não houve qualquer operação a iniciar em 2016 em que o beneficiário fosse um Município. Já os dois anos seguintes foram aqueles em que se verificou um maior número de operações municipais aprovadas e um montante de fundo total aprovado mais elevado (Quadro 8, Fig. 16 e Fig. 17). Assim, há, nesta análise, uma rara coincidência entre o número de operações aprovadas, em cada ano, e o montante de fundo total aprovado mais elevado. Sendo a região dominante entre 2017 e 2019 (com um claro destaque em 2018, como a Figura 17 comprova), o PO Norte não compreende qualquer operação PIICIE com início em 2020 (Fig. 19), tendo abrandado o investimento já em 2019 (Fig. 18).
Observações Finais
Do mapeamento aqui encetado, surgem várias questões, mas também novas pistas que permitem complexificar e contextualizar a alocação de FEEI, numa área que, independentemente das conjunturas, será uma aposta transversal a qualquer quadro de financiamento: a Educação.
Não foi objetivo do artigo testar os fatores que possam explicar a assimetria na distribuição dos fundos comunitários. Não obstante, são evidentes as distintas dinâmicas que presidem à gestão dos fundos e respetivas ações. Desde logo, ter como entidade beneficiária um Município ou uma Comunidade Intermunicipal refletirá e traduzir-se-á em redes de governança distintas. Desta forma serão criadas e/ou reforçadas dinâmicas institucionais diversas, promovendo-se uma mais profunda ou mais ténue ligação entre o território e a Educação. A coexistência de operações intermunicipais e municipais nas regiões Norte e Alentejo facilitarão este estreitamento de relações colaborativas. Por outro lado, a aposta da região Norte nestes planos cofinanciados permitirá inferir uma preocupação com o combate ao insucesso escolar.
Ainda que o desempenho português nos indicadores educativos de sucesso escolar tenha assistido a uma notável evolução, importa não só perceber quais as medidas mais eficazes como dedicar uma maior atenção à inclusão e coesão territorial como matérias intrinsecamente conectadas com a política educativa. As políticas de base territorial têm promovido estas matérias, mas nem sempre é simples destrinçar e isolar os efeitos das várias medidas e ações. Desta análise de impacto não poderão ser dissociadas as variáveis relativas às características socioeconómicas das regiões e até dos municípios.
A atribuição de fundos europeus terá promovido a melhoria de práticas de monitorização e avaliação, tradicionalmente negligenciadas, porém ainda não foram encetadas avaliações de impacto suficientemente robustas nem amplamente conhecidos os incrementos ongoing motivados pela monitorização das políticas educativas. No que diz respeito aos PIICIE, tais práticas parecem ter adquirido tração e visibilidade na região Norte, onde se multiplicam as operações e o fundo aprovado. Não obstante inevitáveis fragilidades na formulação, implementação e avaliação destes planos de combate ao insucesso escolar, será do máximo interesse a sua continuidade no QFP 2021-2027, de forma a combater desafios estruturais, recuperar as aprendizagens que foram prejudicadas no contexto pandémico e construir uma escola de qualidade e com uma verdadeira função social.
