1. Paradoxos no acesso a uma habitação adequada e digna

A universalidade das políticas sociais não tem surtido os efeitos desejados na redução dos níveis de desigualdade e exclusão, nomeadamente ao nível do direito à habitação adequada e à cidade por parte da população cigana/Roma¹ em Portugal. Tendo por base uma pesquisa qualitativa, assente na análise bibliográfica e documental sobre a situação habitacional das pessoas ciganas/Roma, bem como em pesquisas de terreno realizadas ao longo dos últimos 20 anos, o objetivo deste texto consiste em apresentar uma análise exploratória e reflexiva, mas também de caráter ensaístico sobre o continuum difícil acesso de pessoas e famílias ciganas/Roma à habitação adequada em Portugal, sem deixar de convocar para esta reflexão, embora sem pretensões de exaustividade, alguns contributos para uma discussão mais ampla e interdisciplinar sobre alguns dos princípios orientadores para uma intervenção habitacional adequada às pessoas e famílias ciganas.

A nova estratégia para a integração dos Ciganos/Roma na União Europeia assenta em 3 princípios: a igualdade efetiva, a inclusão socioeconómica e a participação. Neste quadro a habitação é uma área chave de intervenção, consubstanciando-se num dos 7 objetivos, sendo que o principal passa por aumentar o acesso efetivo e igualitário a uma habitação adequada, não segregada e o acesso a serviços básicos (^{European Commission, 2020}), estando também contemplada nas estratégias nacionais (aspeto que será retomado nas notas finais). As estratégias nacionais de integração das comunidades ciganas/Roma fornecem metas específicas relativamente ao acesso/ privação de habitação, sobrelotação e acesso à água canalizada. A recomendação do Conselho de 2021 insta os Estados-Membros a combater a privação social através de investimentos adequados em habitação (^{FRA, 2022}). Acresce que os Estados-Membros devem respeitar a Diretiva da Igualdade Racial e garantir o acesso à habitação sem qualquer discriminação com base na raça ou origem étnica.

A habitação digna e adequada é uma dimensão essencial da inclusão social, constituindo uma das necessidades humanas mais básicas, configurando uma questão básica de direitos humanos, sendo um indicador da existência de um padrão de vida adequado, enunciado na nova agenda urbana (^{UN-Habitat, 2016}).

Silvia ^{Cittadini (2018}) problematiza de forma crítica e analítica o termo ‘habitação adequada’ que assume uma aceção mais quantitativa e funcional do que qualitativa e humanística, podendo ser mobilizado para impor soluções habitacionais que não atendam às necessidades reais de habitação. Nos documentos oficiais da EU, os Roma têm sido representados ora como o Outro e essencialista, ora de forma infantilizada, o que tem levado a práticas e ao desenho de políticas paternalistas (^{Cittadini, 2018}).

O termo ‘habitação adequada’ apareceu pela primeira vez em 1966 no Pacto Internacional das Nações Unidas sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC), ao consagrar o direito a um nível de vida adequado para a pessoa e sua família, incluindo alimentação, vestuário e alojamento adequados, bem como melhoramento constante das condições de existência (art.º 11.º, nº 1), traduzido e entendido pelas entidades do sistema judiciário português como suficiente (^{United Nations, 1991}), tendo-se tornado num direito humano universal. A clarificação e pormenorização do termo habitação adequada está patente no Comentário Geral nº 4 do Comité sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, sendo composto por liberdades, garantias e proteções, incluindo: grau de segurança de posse que garanta a proteção legal contra despejos forçados, perseguição e outras ameaças; disponibilidade de água potável, saneamento básico, energia para cozinhar, aquecimento, iluminação, armazenamento de alimentos ou recolha de lixo; custo de habitação, que deve ser contido; habitabilidade, entendida como espaço adequado e proteção do frio, humidade, calor, chuva, vento ou outras ameaças à saúde, riscos estruturais e vetores de doenças; acessibilidade, na medida em que deve ser acessível a grupos vulneráveis; localização, que permita o acesso ao emprego, educação e serviços e esteja longe de fontes poluidoras; e adequação cultural, ou seja, a forma como a habitação é construída deve respeitar a expressão da identidade cultural (^{United Nations, 1991}).

No Relatório da Relatora Especial sobre habitação adequada como componente do direito a um padrão de vida adequado e sobre o direito à não discriminação (^{ONU, 2013}), Raquel Rolnik recomenda um conjunto de princípios orientadores para ajudar os Estados e outros atores relevantes a enfrentar a atual crise de insegurança de posse enfrentada pelos pobres urbanos em um mundo cada vez mais urbanizado, enfatizando a necessidade de se fortalecer as diversas formas de posse/propriedade, melhorando a segurança desse vínculo, entre outras recomendações.

À luz da legislação nacional e sobretudo internacional, o acesso a uma habitação digna e adequada releva da necessidade de se possuir um lugar seguro e estável para viver indispensável à saúde física e mental e à qualidade de vida geral. Assim sendo, o direito à habitação está firmemente estabelecido na legislação internacional sobre os direitos humanos e está incluído nos tratados sobre direitos civis e políticos, tendo ainda por base legal os princípios de igualdade e não discriminação, formando a base legal de proteção dos Ciganos, Roma e Travellers².

Para ^{Donders (2016}), partindo deste quadro legal, os Ciganos são reconhecidos como minorias e populações vulneráveis para as quais medidas especiais devem ser tomadas para que gozem efetivamente de seus direitos humanos. Neste âmbito, situações diferentes deveriam receber uma proteção diferenciada. Consequentemente, concordamos que medidas supletivas e afirmativas devem ser tomadas para garantir que os ciganos gozem na prática dos seus direitos à habitação.

2. Olhares plurais sobre os Ciganos Portugueses/Roma

Aos ciganos/Roma desde sempre foi atribuída uma condição de estranheza e de diferença (contraste), apesar de constituírem a maior minoria étnica na Europa (10-12 milhões) e estarem radicados na maior parte dos países da Europa há mais de 5 séculos (^{Liégeois, 1994}). Em Portugal a sua dimensão, porventura subavaliada, situa-se entre 50-60 mil pessoas (^{ACIDI, 2013}).

Embora alguns académicos, mediadores ciganos, líderes de associações ciganas e ativistas, entre outros, mobilizem e se reconheçam no termo Roma³ (^{Kóczé, 2015}; ^{Kokora, 2022} . A maior parte dos Ciganos Portugueses não se identifica ainda, nem se reconhece nas designações Roma/Rom/Romani; mas sim no termo Cigano(s), que assume para a sociedade maioritária e para muitos ciganos um significado dominantemente derrogatório. Apesar desta questão gerar cada vez mais controvérsias dentro e fora da academia, convém ressalvar que estas designações e categorizações não podem ser entendidas de forma redutora, ou seja, enquanto pura forma de legitimação de práticas discriminatórias e de políticas segregadoras, podendo reforçar tanto os regimes de exclusão como as práticas de resistência (^{Maestri, 2017}).⁴

Os ciganos/Roma portugueses inserem-se num dos subgrupos dominantes na Europa e Américas, os Caló/Calé. A escassa história documentada da presença dos ciganos em Portugal data do século XV, mas passado o bom acolhimento inicial dedicado aos ciganos, passam a ser percecionados como ociosos, indesejáveis e temidos; as medidas persecutórias, de expulsão, condenação às galés, a pena de morte e as tentativas de assimilação forçada (proibição de falarem a sua língua, de mendigar, de praticar a itinerância, eram alvo de açoites públicos, deportação para as ex-colónias, retirada das crianças e desagregação das famílias) (^{Costa, 1995}) foram uma constante durante a história portuguesa pelo menos até à democratização da sociedade portuguesa. Em particular, os ciganos nómadas ainda hoje são alvo de processo de estigmatização e de repressão, configurando processos de nomadismo forçado enquanto processo histórico ainda presente na sociedade portuguesa, uma vez que não poderão ocupar e permanecer mais de 24 horas num determinado terreno/espaço. A Portaria n.º 722/85, no seu artigo 81.º, refere-se aos nómadas - forma codificada de designar as pessoas de etnia cigana. No seu texto, lê-se que a GNR deve exercer especial vigilância sobre os grupos e caravanas que habitualmente se desloquem de terra em terra fazendo comércio, participando em feiras ou desenvolvendo quaisquer outras atividades típicas da vida itinerante, observando-os nas suas deslocações para prevenir e reprimir a prática de atos criminosos (^{Costa, 1995}). Mas tal também aconteceu em muitos países europeus, com práticas similares e com a sua escravização até ao século XX, extermínio, esterilização, etc.

Apesar de estarem presentes na sociedade portuguesa desde o século XV, continuam a ser considerados estrangeiros no seu próprio país, constituindo o eterno “estrangeiro interno” (Simmel, 1908; ^{Bochaca, 2003 Robert, 2006}; ^{Mendes e Magano, 2022}), o ‘eterno estranho’ (^{Amin, 2013}). Em Portugal não são reconhecidos nem como minoria étnica, nem como minoria nacional. Há muitas décadas que o processo de sedentarização dos ciganos portugueses se tem vindo a ampliar e a consolidar, mas ainda hoje a representação social dos ciganos continua a ser muito estereotipada e ligada à imagem de ‘nómada’, apesar de grande parte dos ciganos estarem hoje já sedentarizados. Entre os Ciganos portugueses é possível encontrar uma certa heterogeneidade e diferentes formas de inserção social e espacial; podemos observar diferenciações entre aqueles que vivem a vida de Ciganos/Roma versus aqueles que vivem como os “senhores/não Ciganos”, com várias nuances em termos de estilos de vida e até casos que conciliam aspetos de diferentes modos de vida (^{Magano, 2010}).

A bibliografia científica sobre os Ciganos/Roma em Portugal oscila entre a rejeição, a exoticização e a romantização. A diferença cultural face aos ciganos está em regra geral associada a uma alteridade negativa (^{Silva, 2014}). De facto, tendemos a esquecer que há uma grande diversidade e heterogeneidade cultural entre ciganos portugueses e várias formas de incorporação social e espacial (^{Magano, 2010}; ^{Nicolau, 2010}; ^{Mendes et al., 2014}). Há diferenciações e situações matizadas entre os que ostentam uma vida tradicional cigana (^{Magano, 2010}) e outros que vivem uma vida mais próxima da dos não-ciganos. Os próprios ciganos consideram que há diferenças regionais e sociais entre os “beirões”, os galegos, os “alentejanos” (^{Mendes, 2007}), entre outras diferenciações, e são frequentes as auto e hetero categorizações expressas pelos próprios em relação a outras pessoas ciganas, por vezes, nos mesmos territórios geográficos.

Embora grande parte dos ciganos esteja hoje sedentarizada e, nos casos em que não estão, a “opção” por uma forma de vida “nómada” (por vezes são coagidos a práticas de nomadismo forçado) resulta de uma complexa teia de relações e estratégias forjadas por agentes que operam neste processo e que não são apenas as famílias e pessoas ciganas, mas também, por exemplo, as autarquias locais, instituições da sociedade civil e pessoas não ciganas. Contudo, a representação social do que é ser cigano continua ainda a ser marcada por uma certa estereotipia eurocêntrica ligada à imagem de ‘nómada’, dissociado de todos os compromissos e ligames sociais. Em alguns concelhos portugueses, os Ciganos/Roma continuam a ser alvo de expulsões sistemáticas e até forçadas, tendo-se reinventado uma “velha categoria”, a da população cigana compulsivamente nómada, categoria social e até política que serve intentos de dominação e de classificações racial é étnica, a quem se atribui um modo de vida racializado e desviante ínsito à cultura e natureza dos Ciganos/Roma.

Neste contexto, importa revisitar alguns dos principais mecanismos de racialização e segregação enunciados por Giovanni ^{Picker (2017}) e que têm afetado amplamente as pessoas e famílias ciganas em contexto europeu, mas também em Portugal, a saber: o deslocamento, a omissão, a contenção e o discurso de igualdade e coesão. O deslocamento é um dos mecanismos locais que opera a segregação, associando-se sobretudo aos despejos forçados que produzem situações de segregação espacial, étnica e racial. Em contrapartida, as alternativas quando são proporcionadas aos desalojados pelas autoridades são geralmente inadequadas e localizadas em zonas segregadas sem acesso a serviços e recursos básicos, mas também não é incomum não serem disponibilizadas soluções alternativas, agudizando-se assim a precarização das condições de habitabilidade. Estes deslocamentos são muitas vezes movidos por ameaças higienistas e securizantes em prol da saúde pública. Por sua vez, a omissão é também um mecanismo de segregação, ao omitir o compromisso político perante a marginalidade urbana, contribuindo para a perpetuação da segregação de territórios, tais como o bairro étnico e racializado, o bairro cigano, o território sensível, impondo uma ordem social e espacial racializada, que separa civilizados e incivilizados. A contenção implica a adoção de dispositivos de fechamento físico, configurando-se como um espaço isolado caraterizado por barreiras/obstáculos, erigindo-se em espaços fechados sobre si próprios e afastados da vida urbana, vivendo os seus residentes em condições precárias e em territórios estigmatizados (p.e. campos nómadas, campos ciganos, aldeias de inserção), ainda que sob o desígnio da integração e da proteção cultural dos coletivos que aí vivem. O conceito de coesão permeia algumas das políticas urbanas e habitacionais, com feitos na naturalização e essencialização dos grupos alvo, legitimando relações hierárquicas e de poder, ou seja, a ordem social branca (e colonialista) face aos ciganos, ignorando as desigualdades estruturais e o racismo, contribuindo para a manutenção da segregação social, mas também espacial (^{Picker, 2017}).

3. Desigualdades sócio habitacionais: pistas para um diagnóstico possível

Recentemente o Relatório da Agência dos Direitos Fundamentais (^{FRA, 2022}) revelou de forma expressiva alguns indicadores que marcam claramente as desigualdades estruturais entre a população cigana/Roma e a população em geral em vários países europeus.⁵ Assim, em 2021, 80% da população cigana vivia abaixo do limiar de pobreza no seu país de residência, sendo que as situações mais desfavoráveis foram encontradas em Espanha, Itália (98%, respetivamente) e Portugal (96%) (^{FRA, 2022})⁶.

Os dados recolhidos revelaram ainda que mais de metade dos agregados familiares ciganos/Roma (52 %) sofrem privação de habitação em todos os países analisados, valor que é aproximadamente três vezes maior do que o registado para a população em geral na UE (17 %). Para além das situações de precariedade sócio-habitacional que caraterizam uma parte significativa dos Ciganos/Roma, esta população enfrenta obstáculos acrescidos quando procura uma habitação, estando mais exposta (e temendo) expulsões e despejos com mais frequência do que a população em geral. Em média, a percentagem de agregados familiares ciganos/Roma que são forçados a abandonar a sua casa era de 5% em 2021, registando-se as taxas mais elevadas em Portugal (18 %) e na Macedónia do Norte (20%) (^{FRA, 2022}).

Quanto à sobrelotação das habitações, no geral, 82% dos ciganos/Roma nos países abrangidos viviam em habitações sobrelotadas em 2021. Concretamente, em cinco dos doze países analisados (Grécia, Hungria, Macedónia do Norte, Roménia e Eslováquia), a percentagem de ciganos/Roma que vivem em casas sobrelotadas era superior a 85%. Entre 2016 e 2021, este indicador não registou alterações significativas em contexto europeu, constituindo Portugal a única exceção, afetando mais pessoas, passando de 62% (em 2016) para 83% (em 2021).

Um em cada cinco agregados ciganos/Roma vivia em casas sem água canalizada em 2021, o que tornou ainda mais difícil a adoção das práticas de higiene e prevenção prescritas durante a pandemia de COVID-19. No entanto, regista-se uma melhoria notável ao longo do tempo: a percentagem de ciganos/Roma sem água canalizada foi 8 pontos percentuais menor em 2021 do que em 2016 nos 12 países analisados (22 % versus 30 %). No entanto, esse valor é 15 vezes mais elevado do que o registado para a população em geral da UE-27 (1,5%).

Uma parte substancial dos ciganos/Roma continua a enfrentar situações de discriminação estrutural quando procura alojamento. Quase um quarto (24%) dos entrevistados em 2021 sofreram discriminação por serem ciganos/Roma ao procurar habitação nos cinco anos anteriores. Em Portugal, o valor ascende aos 77% (^{FRA, 2022}), o que contrasta fortemente com o valor apurado no âmbito do Estudo Nacional sobre as Comunidades Ciganas em que esse valor se cifrava em cerca de 25% (^{Mendes et al., 2014}).

Efetivamente, as dificuldades crónicas têm persistido ao longo do tempo, recorde-se que nas últimas décadas vários relatórios oficiais apontavam que entre 16% e 31% dos ciganos portugueses viviam em condições precárias (^{Comissão Parlamentar, 2008}); por sua vez, a Obra Nacional da Pastoral dos Ciganos, em Portugal, indicava que o número de ciganos a viverem em barracas e tendas rondava os 7000, o que correspondia a 18% da população cigana, para um universo estimado de cerca de 40 mil pessoas. Muitos destes alojamentos precários localizavam-se (e ainda se localizam) na periferia das cidades, das aldeias e das localidades, em terrenos pouco atrativos, sem rentabilidade, junto a zonas industriais e de difícil acesso, a paredes-meias com lixeiras e animais, acantonados e segregados social e espacialmente. Contidos em espaços distópicos e afastados da restante população, dos recursos e equipamentos públicos, nomeadamente de escolas e dos centros de saúde, o que constitui mais um desincentivo à escolaridade e ao acesso a cuidados médicos (^{Neves, 2013}; ^{Comissão Parlamentar, 2008}).

Posteriormente, o Estudo Nacional sobre as Comunidades Ciganas (^{Mendes et al., 2014}) apresenta um retrato social das pessoas e famílias ciganas, delimitando um conjunto de dimensões e indicadores possibilitadores da elaboração de uma cartografia de perfis e da distribuição desta população no território nacional, atendendo às suas características sociodemográficas, padrões de inserção territorial, bem como às suas condições de vida. No que se refere às condições sócio-habitacionais, 66,6% dos inquiridos (n=1599) declararam residir em alojamentos do tipo clássico (apartamentos e moradias), contudo, ainda subsistiam 27,5% de respondentes a residir em barracas, casas rudimentares ou de madeira. Ao analisarmos os principais tipos de alojamento por regiões, encontramos algumas variabilidades, enquanto que em Lisboa e Vale do Tejo, encontramos uma situação mais favorável, sendo que 94% das habitações eram clássicas, na região Norte esse valor desce para 71%, e no Centro cifra-se em 57,4%, enquanto no Alentejo, representavam pouco mais de metade das habitações (52%). Mas é no Algarve que encontramos uma situação de maior desfavorecimento, uma vez que a maioria dos inquiridos (68%) reside em barracas, casas rudimentares ou de madeira. Importa referir que 53% dos participantes neste estudo indicaram serem arrendatários ou subarrendatários de um sistema de renda social, seguindo-se os proprietários (24,7%). Os principais problemas elencados associados aos alojamentos em geral (incluindo os de renda social) foram o ruído (57%) e o frio (53%) sentidos no interior da habitação, bem como as infiltrações (55%) (^{Mendes et al., 2014}). No caso dos alojamentos de renda social, a sobreocupação constitui um problema relevante, já anteriormente evidenciado, sobretudo nos bairros municipais de Lisboa entre as famílias ciganas (^{CET, 2009}).

Também o Instituto de Habitação e Reabilitação Urbana (²⁰¹⁵) realizou um levantamento sobre a situação habitacional dos ciganos portugueses, tendo concluído que a população cigana representava 0,35% da população residente em Portugal, sendo que 48% do total destas famílias beneficiavam da atribuição de habitação social. De ressaltar, ainda, que uma significativa percentagem destas famílias, concretamente 32%, residiam em alojamentos não clássicos (^{IHRU, 2015}), valor superior ao detetado nos estudos anteriormente referenciados.

Os ciganos/Roma, quer em Portugal, quer em outros países da Europa, continuam a experimentar uma dupla discriminação: por um lado, no sector privado do mercado de habitação quando procuram alojamento para arrendar ou comprar; e por outro no acesso à habitação social (^{Mendes, 2007}; ^{FRA, 2009}). No caso específico das pessoas ciganas, mesmo aquelas que têm possibilidades económicas, estas têm normalmente dificuldades acrescidas no acesso ao mercado privado de habitação, manifestando-se em formas de racismo subtil e até flagrante por parte dos arrendatários, agentes imobiliários, vizinhos, mas também têm dificuldades acrescidas na concessão de crédito bancário (^{Mendes, 2007}; ^{Grazioli, 2017} ). Os “processos históricos de racialização” das pessoas ciganas/Roma, por um lado e “o racismo institucional”, por outro, são efetivamente “fatores fundamentais na determinação do acesso a uma habitação condigna em Portugal”, pese embora a ausência de dados quantitativos que o confirmem (^{Alves, 2019}, p. 2074).

A adoção da Diretiva 2000/43/CE (e a sua transposição) relativa à aplicação da igualdade de tratamento das pessoas independentemente da sua origem étnica e racial, permitiu estabelecer no quadro da UE um importante instrumento jurídico para combater a discriminação étnica e racial no acesso a bens e serviços, como o alojamento (^{FRA, 2009}). A título de exemplo, em contexto nacional, é de destacar que em 2011 foi tornada pública uma decisão histórica do Comité Europeu dos Direitos Sociais⁷ que concluiu, por unanimidade, que houve violação da Carta Social Europeia por parte do Estado português, nomeadamente no que toca à não discriminação dos ciganos no acesso a uma habitação adequada, no cumprimento do direito da família, à proteção social, jurídica e económica, além do direito à proteção contra a pobreza e exclusão social. O caso do Bairro das Pedreiras⁸ em Beja é um dos mais emblemáticos, na medida em que violava os princípios básicos de cidadania e promovia a segregação social, étnica e espacial. Esta é uma entre várias situações com contornos não muito distantes e que se repetem, como é o caso de um bairro em Leiria, designado de Integração.⁹ Nestes bairros é por vezes bem saliente a concentração espacial da pobreza e situações de privação, frequentemente apontada com uma das causas fundamentais para os problemas dos bairros sociais (^{Mendes, 2007}), impondo-se a edificação de muros e fronteiras salientes e visíveis com o objetivo de invisibilizar quem lá vive e deste modo demarcar limites e divisões entre os moradores e o exterior/envolvente.

Se é verdade que muitas famílias foram realojadas e alvo de processos mais ou menos forçados de sedentarização no âmbito do Plano Especial de Realojamento, o qual assentou em levantamentos feitos com muita antecedência face ao realojamento efetivo (por vezes 10 anos), muitas foram viver para locais distantes do anterior local de residência, bairros de grande densidade e com uma expressiva concentração de pessoas ciganas (p.e. o Bairro S. João de Deus e do Cerco no Porto, Quinta da Fonte em Loures, entre outros). A bibliografia nacional e internacional é extensa a este respeito, mas sem preocupações de exaustividade, relembre-se que muitos destes bairros foram caraterizados pela adoção de um modelo de habitat marcado pela aridez e uniformidade do edificado, com materiais desvalorizados, ausência ou escassez de espaços públicos e de equipamentos, sem arranjos dos espaços exteriores e sem infraestruturas, elevados níveis de poluição e inexistência de fatores ambientais positivos (degradação dos logradouros e espaços públicos, iluminação deficiente das ruas e espaços públicos), ausência ou deficiente dotação de transportes públicos, adoção de processos de conceção, construção e administração dos bairros de carácter burocratizado, tecnocrático e dissociado do quotidiano das populações realojadas (^{Mendes, 2007}). A estas foi atribuído ao longo de várias décadas um papel meramente passivo e dependente. Paralelamente, registou-se uma rápida sobrelotação das habitações. Pese embora a melhoria das condições de habitabilidade no início do processo de realojamento, a situação de marginalização que marcava a situação habitacional anterior (bairros precários e autoproduzidos) não mudou de forma substantiva mesmo perante a mudança para habitação social, por vezes, até se reforçou.

Recentemente, e com a pandemia Covid-19, estas desigualdades sócio-habitacionais foram ainda mais reforçadas, assumindo vários níveis de intensidade e múltiplas configurações, estando ainda por avaliar alguns dos seus impactos entre as populações ciganas/Roma, quer em contexto nacional, quer internacional.

4. Reflexões finais: incursões, impasses e inflexões

Nesta intrincada geometria, importa contribuir para uma reflexão mais ampla, crítica e interdisciplinar centrada nos princípios orientadores das políticas e programas de habitação, adequada para e com as pessoas e famílias ciganas. Concretamente, e no que concerne às políticas públicas na área da habitação (e convexas a esta), parece continuar a faltar uma perspetiva humanista, integrada e multidimensional com implicações simultâneas em vários domínios interrelacionados e com efeitos multi escalares (habitação, saúde, educação, formação, emprego), não fazendo sentido a redutora adoção de abordagens unidimensionais, mono sectoriais e top-down. Parece continuar a faltar o acionamento de pelo menos 3 princípios-chave e que poderiam ser fatores diferenciadores e geradores de práticas de co-produção de conhecimento e co-design de tais políticas e programas (^{Kóczé, 2015}), a saber: a) a comunicação e participação, b) os estudos interdisciplinares e c) a inovação social.

Primeiramente e quanto à comunicação e participação, defende-se como primeiro princípio o envolvimento das pessoas ciganas em todo o processo desde o desenho, desenvolvimento, implementação e monitorização dos processos de realojamento, atuando-se de forma integrada em vários setores (justiça, urbanismo, saúde, género, etc.), e envolvendo ativistas e organizações ciganas que operem numa base local.

Como segundo princípio, sublinha-se a importância dos estudos interdisciplinares com recurso a metodologias participativas e colaborativas, cruzando os modelos culturais e as práticas e comportamentos espaciais das pessoas ciganas, no sentido de se conhecer as suas condições socio-habitacionais, necessidades, aspirações e práticas espaciais.

Como terceiro princípio, importa contaminar o ato de projetar e construir com processos de inovação social, parece-nos estéril continuar a produzir uma tipologia habitacional para pessoas abstratas, assente em preconceções e estereótipos sobre o modo de vida das pessoas ciganas. Urge proporcionar uma diversidade de soluções morfológicas, estéticas e cromáticas e em termos de regime de propriedade e diversidade de funções (p.e. oferecer espaços multifuncionais no interior, evitar a segmentação excessiva do espaço) e a projeção de espaços públicos mais hospitaleiros à permanência e convivência.

Como refere Luís ^{Capucha (2000}), as intervenções urbanísticas associadas aos processos de (re)alojamento podem constituir oportunidades privilegiadas para operar transformações no quadro de vida das populações. Assim sendo, ao se atuar na dimensão física (habitação, paisagem, entre outros aspetos) está-se simultaneamente a intervir nas condições de vida das populações. Tais programas e planos não podem estar dissociados de uma “política de cidade”, tal como sugeria Isabel Guerra na década de 90, assente numa ação concertada entre Estado central, autarquias, parceiros locais e atores sociais, bem como num entendimento sistémico da realidade social, com integração da dimensão física, económica e sociocultural (^{Guerra, 1994}).

Nesse sentido e para garantir o sucesso das intervenções, na nossa ótica, é imperioso fomentar a capacitação, bem como as capacidades de autorrepresentação e a criação de dispositivos de diálogo, implicação¹⁴ e mediação, envolvendo autarquias, ONGs, associações ciganas, mediadores e líderes informais. Neste processo, poderá afigurar-se de crucial importância o papel dos mediadores municipais e em especial dos mediadores na área da habitação a ocorrer logo na conceção do projeto, na preparação do realojamento, na distribuição de fogos, na gestão, conservação e sua manutenção (no pós-realojamento).

Principalmente, no domínio dos direitos à habitação e à cidade, os municípios desempenham um papel-chave na adoção de políticas, planos e projetos locais de habitação marcados pela diversidade e singularidade, sendo indispensável em nosso entender a adoção de políticas de proximidade e de hospitalidade que reabilitem outras formas de envolvimento (nomeadamente, familiares) (^{Cefaï, 2009}) dos seus cidadãos na vida pública. O crescente reconhecimento dos ciganos na esfera pública deveria implicar a adoção de políticas que integrem as várias dimensões que contribuem para o seu desfavorecimento, procurando-se apostar no desenvolvimento das suas capacidades de auto-organização e de autorrepresentação, enquanto forma de dirimir a discriminação historica e estruturalmente enraizada na sociedade portuguesa.

A Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas (ENICC) 2013-2022 proclama garantir as condições para uma efetiva igualdade de acesso a uma habitação adequada por parte de pessoas ciganas, nesse sentido preconiza a melhoria das condições de habitação de pessoas e famílias ciganas, e eliminar a segregação espacial através da implementação do Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Direito à Habitação; da qualificação das habitações e das infraestruturas dos bairros de habitação social e da realização de ações de sensibilização dirigidas a locadores/as.

Contudo, analisando o relatório de acompanhamento e monitorização da implementação da Estratégia Nacional para a Integração das Comunidades Ciganas, relativamente ao ano de 2021, verifica-se que os resultados ficam aquém do esperado. Ao nível da implementação do Programa 1.º Direito - Programa de Apoio ao Direito à Habitação, o IHRU, I.P., sinalizou a celebração de 127 acordos de colaboração em 2021 (entre o IHRU, I.P. e municípios) até 2026. O financiamento por parte do IHRU, I.P., pode acontecer através de duas vias possíveis: o empréstimo bonificado e a fundo perdido. Este financiamento poderá ser dirigido à aquisição de terrenos, construção de fogos ou à sua reabilitação. A maioria das unidades habitacionais precárias onde vivem pessoas ciganas não será compatível com a definição de unidades precárias inscritas no DL nº. 37/2018, de 4 de junho. A título de exemplo, nem todos os concelhos delimitaram estas unidades. No Baixo Alentejo, no âmbito das Estratégias Locais de Habitação já elaboradas, apenas três (Castro Verde, Moura e Vidigueira) delimitam unidades precárias e é de supor que em alguns dos concelhos onde esta população é mais expressiva (como Beja ou Moura), as Estratégias Locais de Habitação não conseguirão, por si só, garantir uma resposta integral às necessidades destas populações.¹⁵

É ainda salientado a assinatura de um protocolo de cooperação entre o ACM, I.P., e o IHRU, I.P., que visa promover o acesso adequado à habitação das populações portuguesas ciganas, migrantes e seus descendentes, e de pessoas refugiadas ou requerentes de proteção internacional. Concretamente e no que se refere a indicadores e metas patentes na ENICC, no referente ao indicador N.º de fogos de pessoas ciganas envolvidos em intervenções de grande reabilitação no parque habitacional IHRU, estima-se que em 2021 foram reabilitadas habitações de cerca de 45 agregados familiares de origem cigana. No âmbito da meta N.º de ações de mobilização de pessoas ciganas para integrarem associações de moradores/as (no âmbito do Programa Escolhas e da intervenção de mediadores/as interculturais) foram implementadas 12 ações pelos Projetos Escolhas, 31 pelo Projeto de Mediadores Municipais Interculturais de Coimbra e duas ações pelo Projeto de Mediadores Municipais Interculturais de Moura. No respeitante à realização de ações de sensibilização dirigidas a locadores/as Entidades Responsáveis, Entidades Envolvidas MEP/ACM, I.P. Associação Nacional de Proprietários, em 2021 não foi realizada qualquer ação de sensibilização dirigida a locadores (^{ACM, 2021}).

De facto, a melhoria da situação habitacional dos ciganos continua a ser pouco visível e impactante, tendo em conta que desde 2013 está em implementação a Estratégia Nacional de Integração das Comunidades Ciganas. Acresce que apesar de se terem gerado algumas expectativas em torno da legislação aprovada nos últimos 4 anos na área das políticas públicas de habitação¹⁶, a situação habitacional dos Ciganos/Roma pouco ou nada mudou até agora. De facto, para além de, em algumas Estratégias Locais de Habitação, os municípios não incorporarem de forma intencional e pragmática a satisfação de carências prementes de habitação por parte das pessoas ciganas, acresce o facto de subsistirem vários constrangimentos inerentes a normativas que limitam o acesso e atribuição de habitação social por parte dos “Ciganos Nómadas” (p.e. terem que atestar residência (e/ou permanência ininterrupta) no concelho há mais de 2 anos em Évora ou de 5 anos no caso de Montemor-o-Novo) (^{ME, 2021}; ^{CMMN, s.d.}). Em alguns concelhos, os Ciganos/Roma continuam a ser alvo de expulsões constantes, tendo-se criado uma nova e/ou velha “categoria”, a da população cigana compulsivamente nómada. O difícil acesso ao longo do tempo a uma habitação adequada é um indicador de desigualdades estruturais, revelando uma particular vulnerabilidade sócio-habitacional que afeta a população cigana em Portugal. Neste contexto de marginalidade avançada e que marca a situação em que vivem muitos ciganos portugueses, pouco ou nada mudou e mudará, a menos que novas formas de intervenção política sejam adotadas para coibir ou redirecionar as forças estruturais que as produzem (^{Wacquant, 1997}).