2.1 A POLÍTICA URBANA E A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A Constituição Federal de 1988 deu um caráter constitucional à temática urbana, estabelecendo a Política Urbana, até então, não tratada por nenhuma norma constitucional.

É possível se verificar em seu artigo 182 e parágrafos^6/7 que a política de desenvolvimento urbano será da competência executiva do poder público municipal, estabelecendo como instrumento básico o plano diretor. Este é obrigatório para as cidades com mais de vinte mil habitantes, sendo nele estabelecidos os requisitos para a realização da função social da propriedade urbana. Prevê também prévia e justa indenização em dinheiro nos casos de desapropriação dos imóveis urbanos.

Dentre os instrumentos indutores de comportamentos desejados para o controle e ordenação do solo urbano, inserem-se o parcelamento ou edificação compulsórios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriação, que serão aplicados de forma sucessiva em caso de imóveis urbanos não edificados, subutilizados ou não utilizados⁸. Nesse caso, a Constituição faculta⁹ ao município exigir do proprietário o aproveitamento adequado desses imóveis.

Tal imposição, que culmina com a aplicação sucessiva dos instrumentos citados, deve ser feita por meio de lei específica e a área incluída no plano diretor. Para isso, é necessário que o município observe as diretrizes gerais determinadas por lei federal¹⁰, que é a Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).

Ainda, tratando-se de Constituição Federal, pode-se perceber referência ao assunto em outros dispositivos, como o disposto no artigo 5º, incisos XX e XXI, que garantem o direito de propriedade, mas que também estabelecem o cumprimento da função social desta, tanto como limitador do direito privado à propriedade, como uma garantia fundamental à função social. Este princípio-garantia orienta à política urbana e serve de substrato material à garantia da função social da cidade.

Além disso, extrai-se do artigo 21, inciso XX, a competência da União para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. E mais, legislar sobre normas gerais de direito urbanístico no âmbito da legislação concorrente (art. 24, I c/c § 1º). Aos Estados também compete legislar sobre matéria urbanística e estabelecer planos urbanísticos de modo genérico e suplementando a legislação federal, de acordo com os artigos 24, I e § 2º, 25, §§ 1º e 3º, todos da CRFB.

Mas, ao município a Constituição delegou uma tarefa importante em matéria urbanística, já que não se limita apenas à suplementar a legislação federal e estadual, sendo ele, dentre os entes federativos, que implantará e executará os planos urbanísticos. Nesse sentido, leciona ^{Silva (2006}, p. 65):

Em verdade, as normas urbanísticas municipais são as mais características, porque é nos Municípios que se manifesta a atividade urbanística na sua forma mais concreta e dinâmica. Por isso, as competências da União e do Estado esbarram na competência própria que a Constituição reservou aos Municípios, embora estes tenham, por outro lado, que conformar sua atuação urbanística aos ditames, diretrizes, e objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela União e às regras genéricas de coordenação expedidas pelo Estado.

Isso porque, além de legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual (art. 30, incisos I e II), no âmbito de sua competência, o município deve promover o adequado ordenamento territorial, planejando e controlando o uso, o parcelamento e a ocupação do solo urbano (art. 30, inciso VIII).

Também, como já visto acima, o disposto no caput do artigo 182 e parágrafos define o município como ente competente pela execução da política de desenvolvimento urbano, devendo, para isso, elaborar o plano diretor, dispondo de instrumentos para exigir dos proprietários de imóveis urbanos a adequação destes ao referido plano.

Deste modo, apesar de dever observância às diretrizes gerais dispostas em lei nacional, a qual far-se-á breve análise no item seguinte, o município tem papel fundamental na aplicação e efetividade desta política.

2.2 A POLÍTICA URBANA E A LEI Nº 10.257/2001 (ESTATUTO DA CIDADE)

A Lei nº 10.257/2001, denominada como Estatuto da Cidade, foi instituída para regulamentar os dispositivos constitucionais que tratam da política urbana, no sentido de estabelecer as suas diretrizes gerais.

Em que pese, no artigo 182, a Constituição Federal referir-se apenas à “lei”, entende-se que referida lei tem caráter de lei nacional¹¹, como já ressaltado, uma vez que estabelece normas gerais, com força vinculante a todos os entes federativos e não só à União Federal. Isso porque estabelece as diretrizes gerais da política urbana, a serem observadas, em especial, pelos municípios.

De acordo com ^{Carvalho Filho (2013}, p. 27), as diretrizes gerais da política urbana “são o conjunto de situações urbanísticas de fato e de direito a serem alvejadas pelo Poder Público no intuito de constituir, melhorar, restaurar e preservar a ordem urbanística, de modo a assegurar o bem-estar das comunidades em geral”.

Vale mencionar que tais diretrizes são veiculadas por meio de normas de ordem pública e interesse social, regulando “o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental” (Estatuto da Cidade, art. 1º, parágrafo único). O que confere caráter impositivo, ou seja, de observância obrigatória por parte dos entes federativos.

É importante destacar que é desnecessária a referência a “normas de ordem pública e interesse social” no artigo 1º da supracitada lei, já que se tratam de normas de direito público, o que por si só torna-as compulsórias, ou seja, cogentes, já que regulam uma função pública.

E, ao mesmo tempo, adaptam a conduta e o uso da propriedade particular ao que preleciona. Isso porque “as normas de direito público são sempre imperativas e cogentes (...) e também são ‘de interesse social’, como todo o direito público, por serem relevantes para a sociedade” (^{SILVA, 2006}, p. 62).

No sentido de proporcionar o “pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, conforme objetivo da política urbana estampado no caput do artigo 2º, as diretrizes gerais estabelecidas balizam a referida política a traçar um planejamento que promova da melhor forma possível a função social da cidade e da propriedade urbana.

Como se pode perceber, citando apenas alguns exemplos para não se estender neste tópico, deve ser garantido o “direito a cidades sustentáveis”, estando este direito assegurado quando garantido “o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutra urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer” (inciso I) para as presentes e futuras gerações; no inciso IV, na ordenação e controle do uso do solo busca evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; (...) e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; (...) g) a poluição e a degradação ambiental; (...) X - adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano.

Deste modo, percebe-se que tais diretrizes orientam toda a utilização dos institutos e instrumentos voltados à execução da política urbana, sempre com foco na sustentabilidade e utilizando-se, dentre outros, de instrumentos de política tributária para a realização dos objetivos do desenvolvimento urbano sustentável, como o IPTU progressivo no tempo.

3.1 CONSIDERAÇÕES ACERCA DA TRIBUTAÇÃO MUNICIPAL AMBIENTAL E O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO

É relevante observar que a Constituição Federal determina a repartição das competências tributárias, estabelecendo os tributos federais, estaduais e municipais que compõem o Sistema Tributário Nacional. No que tange ao município, existem três impostos privativos, nos termos do art. 156, incisos I a III da Constituição Federal, além das taxas e contribuições¹².

Os tributos podem ser vistos pela ótica fiscal, na qual a finalidade é arrecadar recursos aos cofres públicos; ou, extrafiscal, cujo objetivo é regular condutas, seja induzindo-as, seja desestimulando-as. Porém, “na construção jurídica de todos e de cada tributo, nunca mais estará ausente o finalismo extrafiscal, nem será esquecido o fiscal” (^{BECKER, 2013}, p. 640), ou seja, sempre coexistirão o finalismo fiscal com o extrafiscal em cada tributo.

No mesmo sentido, ^{Carvalho (2013}, p. 234) afirma não existir instituto tributário puro, só fiscal ou só extrafiscal, mas, “os dois objetivos convivem, harmônicos, na mesma figura impositiva, sendo apenas lícito verificar que, por vezes, um predomina sobre o outro”.

No que tange ao conceito de tributo com fins ambientais, é preciso se observarem seus resultados, pois “o que deve qualificar o tributo é a produção de seus efeitos na proteção ambiental” (^{CAVALCANTE, 2012}, p. 179). Com isso, não exige um regime jurídico diferenciado, mas a observância às normas do próprio sistema jurídico-tributário e dos parâmetros constitucionais¹³.

Com isso, é cabível a todo e qualquer tributo municipal a feição ambiental. “Essa função deverá ser percebida em todos os aspectos do sistema tributário, sem desconsiderar a função precípua dos tributos, que é a arrecadação para financiamento do Estado e das políticas públicas” (^{CALIENDO, 2016}, p. 25).

Quanto aos impostos municipais, percebe-se que os mesmos podem se revestir da feição urbano-ambiental para atingir tal finalidade, em destaque, o IPTU, cuja regra-matriz de incidência tributária (RMIT)¹⁴ “assinala o núcleo do impacto jurídico da exação” (^{CARVALHO, 2013}, p. 612), instituindo o âmbito de incidência deste imposto que, no caso, é a propriedade urbana.

Desse modo, o IPTU progressivo no tempo reveste-se de caráter socioambiental, auxiliando na construção das cidades sustentáveis, prestando-se a efetivar o desenvolvimento sustentável urbano.

Quanto a este instrumento tributário da política urbana, seu âmbito de incidência abrange os imóveis urbanos que não estejam cumprindo a função social da propriedade¹⁵, sendo sua extrafiscalidade marcada por meio da progressividade da alíquota¹⁶. Esta será estabelecida por lei municipal e não pode exceder a duas vezes o valor do ano anterior, aplicada por até cinco anos seguidos, com limite máximo de 15% (quinze por cento) do valor venal do imóvel.

No caso de decorridos os cinco anos, sem o cumprimento da obrigação de parcelar, edificar ou dar utilização adequada ao imóvel, o município pode manter a cobrança com base na alíquota máxima até que o contribuinte cumpra com sua obrigação, garantindo-se ao poder público municipal a prerrogativa de utilizar-se do instituto da desapropriação (CRFB, Art. 184, § 4º, III).

O IPTU progressivo no tempo, assim como os outros tributos, deve respeitar os princípios e os ditames do ordenamento jurídico nacional, dentre eles, o da vedação ao confisco¹⁷. Aquele também não pode figurar como sanção a ato ilícito¹⁸. Isso porque restaria comprometido o conceito de tributo disposto no art. 3º do Código Tributário Nacional, que é expresso ao aduzir que tributo não deve constituir sanção a ato ilícito¹⁹.

Veja-se que não há um caráter sancionatório, mas um caráter extrafiscal, isto é, uma feição indutora de condutas ambientalmente sustentáveis, neste caso, voltadas ao meio urbano. Mariano Júnior (2007, p. 393-394), no mesmo sentido, entende que “não se está diante de tributo-sanção, mas sim diante de tributo com finalidade extrafiscal (...), reconhecendo-se “apenas sua natureza e utilidades educativas”.

Assim, é possível a aplicação do ITPU progressivo no tempo, sem que se ofenda o princípio da capacidade contributiva nem a vedação ao caráter confiscatório, justamente por reconhecê-lo como tributo com fins ambientais.

3.2 IPTU PROGRESSIVO: REALIZAÇÃO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL URBANO?

Delimitou-se o IPTU progressivo no tempo como um tributo com finalidade ambiental, aplicável ao meio urbano, por ser voltado à realização da função social da propriedade urbana e do objetivo constitucional de desenvolver plenamente as funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes (Caput do art. 182).

Isto reflete a garantia do direito a cidades sustentáveis, diretriz fixada no inciso I, art. 2º do Estatuto da Cidade, já que para isso é imprescindível que se priorize, sob a ótica da dignidade da pessoa humana (Art. 1º, inciso III, CRFB), o bem-estar dos cidadãos. Também que se permita a vivência em um meio ambiente urbano ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida (CRFB, Art. 225²⁰). Nesse sentido, ^{Fiorillo (2014}, p. 54-55) ensina:

Destarte, na execução da política urbana, torna-se verdadeiro afirmar que o meio ambiente artificial passa a receber uma tutela mediata (revelada pelo art. 225 da CF, em que encontramos uma proteção geral ao meio ambiente como tutela da vida em todas as suas formas, centrada na dignidade da pessoa humana) e uma tutela imediata (que passa a receber tratamento jurídico aprofundado em decorrência da regulamentação dos arts. 182 e 183 da CF), relacionando-se diretamente às cidades, sendo, portanto, impossível desvincular da execução da política urbana o conceito de direito à sadia qualidade de vida, assim como do direito à satisfação dos valores da dignidade da pessoa humana e da própria vida.

Com isso, deve-se entender que “qualidade de vida engloba muito mais que a mera sobrevivência da espécie”, ou seja, “refere-se à vivência em sua plenitude, na qual o ser usufrua de tudo que foi necessário para além da sobrevivência física, obter a realização de suas finalidades” (^{DI SARNO, 2004}, p. 26).

As funções sociais da cidade estarão garantidas quando, no meio urbano, o citadino tem efetivado, não só o direito de propriedade, mas também os direitos sociais elencados no art. 6º da Constituição Federal²¹, bem como o meio ambiente ecologicamente equilibrado, tanto para as presentes como futuras gerações, efetivando-se a dignidade humana. Na lição de ^{Menezes e Sousa (2018}, p. 71-72):

(...) pode-se compatibilizar cidade e sustentabilidade, concebendo como cidades sustentáveis os espaços urbanos em que se busca garantir o direito ao bem-estar, no presente e no futuro, a partir da redução de riscos ambientais e do aumento do uso de práticas sustentáveis que consideram os efeitos antrópicos e climáticos, bem como um desenvolvimento econômico pautado na justiça social, no ambiente limpo e saudável, com resultados justos e obtidos através de meios idôneos e com vistas a uma dimensão ética (...).

Para isso, é necessário se harmonizar desenvolvimento e sustentabilidade. Entendida esta como um princípio cogente multidimensional, nos moldes do texto constitucional, que orienta todo o Direito, não só o Ambiental, apresentando-se como princípio ético-jurídico, valor constitucional supremo e objetivo fundamental da República (^{FREITAS, 2012}, p. 41 e 113).

Na concepção de ^{Sachs (2017}, p. 13-14), o desenvolvimento sustentável²² “é também uma concepção normativa do mundo, sugerindo um conjunto de objetivos a que o mundo devia aspirar”, recomendando “um enquadramento holístico, em que a sociedade aspira a objetivos econômicos, sociais e ambientais”. A que se acrescenta a dimensão ética.

É impossível, diante do contexto normativo-jurídico constitucional, falar-se em desenvolvimento sem a ótica da sustentabilidade. Inclusive porque, além dos comandos constitucionais citados acima, a Constituição insere como objetivo fundamental²³, dentre outros, o desenvolvimento nacional, que perpassa pelo núcleo urbano e, mais, a proteção do meio ambiente e a garantia de vida digna com base na justiça social, quando trata da ordem econômica, no art. 170²⁴.

Como se percebe a Constituição Federal orienta toda política pública, seja urbana, tributária, ambiental, social ou econômica, a privilegiar a sustentabilidade quando da persecução de desenvolvimento. Com isso, “devemos ainda observar que as regras constitucionais de tributação e orçamento (...) revelam claramente o intuito do legislador de estabelecer nova relação entre o fisco e o contribuinte adaptada à dignidade da pessoa humana” (^{FIORILLO, 2014}, p. 82).

Só assim é possível realizar a função social da cidade e o IPTU progressivo no tempo se presta a realizá-la, justamente por ser um inibidor da especulação imobiliária e da desigualdade social, induzindo a condutas sustentáveis que visam à vida digna de seus habitantes.

Na prática, é possível se verificar que alguns municípios já preveem na legislação tributária o IPTU progressivo, contam com plano diretor e lei específica do PEUC²⁵.

Com base na Pesquisa de Informações Básicas Municipais de 2012 (IBGE/MUNIC, 2012) e outros relatórios, o Ministério da Justiça (2015, p. 28-32) em parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, constatou que 23% dos municípios pesquisados (o que significa 25 dos 110 municípios) regulamentaram a PEUC no Plano Diretor de modo a torná-lo aplicável. Porém, dos vinte e cinco, somente oito estavam aplicando ou já aplicaram. No que tange ao IPTU progressivo no tempo, somente dois destes oito haviam iniciado a sua aplicação (Maringá - PR em 2011 e São Bernardo do Campo - SP em 2015).

Isso porque para aplicar tal imposto são necessárias tanto a regulamentação como a aplicação da etapa anterior, no caso, o PEUC, que se trata de um procedimento complexo que demanda capacitação de pessoal, recursos tecnológicos e efetivo de pessoal, para um acompanhamento procedimental constante, além da atualização regular do cadastro imobiliário municipal.

Por outro viés, verifica-se a não eficácia do IPTU progressivo no tempo, pois a sua aplicação esbarra em questões de ordem política e burocrática, como a falta de estrutura dos municípios (material humano e tecnológico) e capacitação da equipe envolvida para fiscalização e aplicação dos instrumentos, falta de interação entre os órgãos competentes (Secretarias Municipais de Tributação e Urbanismo), bem como fins especulativos dos proprietários que, geralmente, são de classes abastadas.

Vale mencionar um exemplo de cobrança do IPTU progressivo no tempo, no caso, o município de Londrina-PR, que vem sendo declarada inconstitucional pelo Tribunal de Justiça local em razão da falta de notificação do proprietário para a medida antecedente, que seria o PEUC, por não haver lei municipal específica para regulá-lo²⁶.

No intuito de reverter este quadro a Comissão de Justiça da Câmara Municipal de Londrina colocou em pauta o projeto de lei que cria o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (PEUC) das áreas urbanas deLondrinae regulamenta a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), porém, com falhas apontadas por especialistas no sentido de contrariar as disposições contidas no Estatuto da Cidade²⁷. E, posteriormente, Ações Diretas de Inconstitucionalidades foram propostas contra os percentuais do referido imposto, considerados abusivos pelos parlamentares propositores²⁸.

O que se percebe nesses exemplos citados, é que a maioria das tentativas de cobrança deste instrumento se situa na região Sul, o que se leva a refletir acerca da disparidade organizacional e de modelo gestão, embora no Nordeste, por exemplo, existam municípios de grande porte e que até prevejam em sua legislação tributária tal instituto, mas que não o regulamentaram ou não o aplicaram²⁹.

Outra dificuldade perceptível é a fragilidade do estudo e preparação para elaboração da legislação pertinente, que, muitas vezes, apenas reproduz os dispositivos do Estatuto da Cidade, bem como da fiscalização e aplicação, seja por ausência da regulamentação, seja pela incoerência da legislação, seja pela falta de aplicação do procedimento anterior (PEUC). Some-se a isso, a inobservância aos ditames constitucionais e do Estatuto da Cidade³⁰.

No entanto, é possível, como se demonstrou, que o IPTU progressivo no tempo se preste a realizar o desenvolvimento sustentável urbano, porém, para tal desiderato, é necessário que o município, uma vez que ente mais próximo da realidade e necessidades locais, bem como por meio da gestão democrática e da transparência que deve permear seus atos, possibilite uma maior participação social nas tomadas de decisões, elaboração normativa e controle da aplicação.

Necessário também o que ^{Sachs (2017}, p. 14) denomina de boa governação³¹, incluindo-a como quarto objetivo que torna possível o desenvolvimento sustentável. Para ele, aplicável também às empresas, os governos devem, por exemplo, fornecer serviços sociais (saúde e educação), infraestruturas (estradas, portos e rede elétrica), proteção dos indivíduos contra o crime e a violência, promoção da ciência e novas tecnologias e a implementação de regras para proteger o meio ambiente.

Além disso, é necessário que as municipalidades atentem para o que reza os princípios constitucionais, em especial os relativos à política urbana, bem como observem os ditames do Estatuto da Cidade, na elaboração e regulamentação da legislação específica, com análise sistemática do ordenamento jurídico municipal, afim desse se evitarem contradições e incoerências, que levam à ineficácia da aplicação deste instituto.

Mas, sobretudo, que haja uma efetiva aplicação dos instrumentos, como a PEUC, enquanto requisito para a cobrança do imposto em tela e que dote estruturalmente seus órgãos e capacite sua equipe, possibilitando a interação entre os diversos setores competentes³².

Deste modo, conclui que o IPTU progressivo no tempo, apesar de sua propensão à realização do desenvolvimento urbano sustentável, como se arrematou linhas acima, ainda não é aplicado de forma efetiva, demonstrando a sua ineficácia enquanto promotor da função social da cidade e da propriedade urbana em virtude dos fatores outrora apontados.