1. Introdução

Os estados e a comunidade internacional têm de adaptar e reestruturar constantemente as suas estratégias de segurança, de modo a fazer face a diversas ameaças e riscos. O monopólio do uso da força como único garante da segurança encontra-se em crise (^{Claro, 2018}, p. 18), pelo que é necessária uma reestruturação das políticas públicas de segurança que considerem outras vertentes como a proteção civil e o socorro (^{Correia e Claro, 2020}, p. 23).

Nos últimos anos, os assuntos de proteção civil têm assumido um cariz cada vez mais preponderante na agenda política dos estados, das diversas entidades públicas e privadas - internacionais, nacionais e locais -, e da sociedade, considerando as desastrosas consequências provocadas por eventos como as cheias, os fogos florestais, os terramotos e as amplitudes térmicas extremas.

Com efeito, importa evidenciar a crescente influência e implicação securitária das problemáticas ambientais, sanitárias e de proteção civil, tendo em conta que, em muitas situações de catástrofe natural, estão criadas condições ideais para a prática de atividades criminosas (Amaro, 2020, p. 8) e, por conseguinte, para um aumento do sentimento de insegurança da comunidade. Nos dias de hoje, o vetor da proteção civil não pode ser relegado, visto que se assume como um dos pilares da segurança nacional, que deve ser tido em conta na edificação de políticas públicas de segurança. Nesta perspetiva, António Amaro (2013, p. 10) constata que “o número de catástrofes naturais e induzidas pelo desenvolvimento tecnológico que têm assolado o mundo bem como outros conflitos de natureza social, com origem em causas antrópicas, mostra que a sociedade está perante uma enorme variedade de riscos”.

No que respeita a Portugal, existem cerca de 8 milhões e 400 mil hectares sujeitos a incêndios rurais, com variáveis graus de propensão e vulnerabilidade ao fogo, podendo os mesmos ser provocados pelo comportamento humano, pelas condições meteorológicas favoráveis ao seu início e propagação e por fenómenos extremos¹. Como Bacelar Gouveia e Duarte Caldeira (2018, p. 7) consideram, “as mais recentes expressões da exposição ao risco foram os incêndios florestais de 2017 e as suas trágicas consequências, com a morte de 116 pessoas e a contabilização de elevados prejuízos materiais no tecido social e económico dos municípios afetados”².

Deste modo, refira-se que determinadas problemáticas no âmbito da proteção civil, como os fogos florestais, as cheias e os desastres ambientais, podem originar consequências severas à segurança pública, pelo que tem de existir uma clara e crescente interdependência entre as forças de segurança e as estruturas de proteção civil. Não só deve ser exigida uma reação imediata e integrada das instituições de proteção civil, emergência e socorro, como também uma resposta concertada das forças e serviços de segurança, que mantêm a segurança interna e cooperam neste âmbito.

Perante a possível dimensão catastrófica ao nível de vítimas, de destruição de bens materiais e de afetação da situação económica, a atividade de proteção civil deve ser prosseguida com base numa ideologia multissetorial e complementar, por forma a prevenir, proteger e responder a qualquer acontecimento primário ou secundário de modo célere, eficaz e eficiente. Atualmente, as forças de segurança não se conseguem dissociar das estruturas de proteção civil, socorro e emergência, pelo que se assumem como atores primários no âmbito da proteção civil.

2. A Cultura de Proteção Civil Nacional

Pela análise do preceito constitucional, constata-se uma modesta referência à proteção civil, aquando da menção da possibilidade das forças armadas poderem executar funções interligadas com a atividade de proteção civil - “As Forças Armadas podem ser incumbidas, nos termos da lei, de colaborar em missões de proteção civil, em tarefas relacionadas com a satisfação de necessidades básicas e a melhoria da qualidade de vida das populações […]”³.

Com efeito, Bacelar Gouveia (2018, p. 826) afirma que “a pobreza regulativa da CRP a respeito da proteção civil é tanto mais incompreensível quanto é seguro esta não ter desconhecido, ao longo das suas revisões, fenómenos e conceitos relativos àquela atividade”. Apesar das consequências catastróficas provocadas pela ocorrência de determinados acidentes graves e catástrofes e da consequente reestruturação legislativa, no plano constitucional a atividade de proteção civil mantém somente uma referência secundária incorporada no normativo das forças armadas.

A 3 de julho de 2006 foi aprovada a Lei de Bases da Proteção Civil⁴. Com este diploma legal foram clarificados os objetivos da proteção civil, destacando-se nomeadamente: a prevenção da materialização dos riscos coletivos e da ocorrência de acidentes graves e catástrofes; a prestação de socorro e auxílio à comunidade civil e a outros seres vivos em perigo; a proteção de bens materiais e valores de elevado interesse público; e a ajuda na reposição da normalidade nas áreas afetadas⁵. Em síntese, conclua-se que as finalidades da atividade de proteção civil são a prevenção, o socorro, a proteção e a reposição da normalidade.

No que concerne aos domínios de atuação, esta atividade, a título exemplificativo, deve proceder: ao levantamento, à previsão e à prevenção de riscos coletivos; à prestação de informação e também formação aos cidadãos, objetivando a sua sensibilização para a prevenção e autoproteção; e ao planeamento e preparação de soluções de emergência e socorro, que vise a busca, o salvamento, a prestação de assistência, a evacuação e o abastecimento da comunidade⁶.

Enquanto atividade imprescindível para o estado e com uma relação direta com a segurança e o bem-estar da comunidade, a proteção civil compreende princípios especiais que objetivam a sua correta e eficiente prossecução. De entre vários princípios enumerem-se: o princípio da prioridade, que concede prevalência à prossecução do interesse público relativo à proteção civil⁷; o princípio da prevenção, basilar de toda a atividade; o princípio da precaução, que se refere à adoção de medidas que minimizem a ocorrência de riscos coletivos; o princípio da subsidiariedade, que define a necessidade de auxílio e atuação por escalonamento de níveis de intervenção; o princípio da cooperação, que aborda a importância da colaboração entre diversas entidades nacionais, regionais e locais, públicas e privadas; o princípio da coordenação, que é essencial para articular a execução das estratégias definidas; o princípio da unidade de comando, que clarifica que no teatro de operações, todos os agentes se articulam perante uma estrutura de comando una; e o princípio da informação, que prevê a necessidade de informar e sensibilizar toda a comunidade⁸.

O Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS) surgiu a 25 de julho de 2006 com a publicação do Decreto-Lei n.º 134/2006. Este sistema afirma-se como uma estrutura que pretende responder às situações - iminentes ou a decorrer - de acidente grave ou catástrofe, garantindo a articulação sob um comando único de todos os agentes de proteção civil no plano operacional⁹. Com efeito, e objetivando a cooperação e colaboração entre os agentes de proteção civil, foram estabelecidos: o Centro de Coordenação Operacional Nacional e o Centro de Coordenação Operacional Distrital.

Em 2019, foi aprovada a orgânica da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC)¹⁰, através da qual foi afirmada a importância de incorporar o planeamento civil de emergência na atividade de proteção civil. Com efeito, esta estrutura de proteção civil tem a missão de planear, coordenar e executar as políticas de emergência e proteção civil, nomeadamente: na prevenção e resposta a acidentes graves e catástrofes; no socorro e proteção da comunidade; na coordenação dos agentes de proteção civil; e no planeamento e coordenação das necessidades nacionais na área do planeamento civil de emergência¹¹.

No âmbito da gestão de riscos e do planeamento de emergência de proteção civil, a ANEPC prossegue diversas atribuições, entre as quais: assegura e apoia o planeamento de emergência de proteção civil para fazer face a situações de acidente grave ou catástrofe; elabora diretivas operacionais relacionadas com situações de emergência e riscos naturais e tecnológicos; auxilia na realização de ações de prevenção em espaços florestais e participa em ações de sensibilização, mais concretamente na gestão do combustível e no apoio à realização de queimas e queimadas; e promove a prevenção de comportamentos de risco e adoção de medidas de autoproteção, através da realização de ações de sensibilização, de simulacros e da elaboração de planos de contingência e evacuação¹².

Concertante à atividade de proteção e socorro e de entre várias atribuições, a ANEPC desenvolve: a coordenação horizontal entre todos os agentes de proteção civil e outras estruturas com responsabilidade na proteção e socorro; e a monitorização de todas as operação neste âmbito, articulando os meios e prevendo a intervenção de outros serviços complementares¹³.

Em 2020, foi estabelecido o Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência, com o propósito de garantir a organização e preparação dos setores estratégicos estatais para fazer face a situações de crise¹⁴. São integrantes deste sistema o Conselho Nacional de Planeamento Civil de Emergência (CNPCE) e as comissões de planeamento de emergência¹⁵. De entre diversas atribuições, cumpre ao CNPCE: coordenar o planeamento civil de emergência; elaborar diretrizes específicas para a adaptação das entidades e serviços públicos às situações de cries; instituir comissões de planeamento de emergência; promover a divulgação da informação e esclarecimento da população; e apresentar propostas de legislação no âmbito do planeamento civil de emergência¹⁶.

A 13 de outubro de 2021 foi criado o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais no Território Nacional (SGIFR)¹⁷. Ao nível nacional, este sistema prevê as diretrizes estratégicas que contribuem para minimizar o perigo e alterar o comportamento dos proprietários e utilizadores do território rural, nomeadamente através da articulação institucional na gestão integrada do fogo rural, de organização e de intervenção, relativas ao planeamento, preparação, prevenção, pré-supressão, supressão e socorro e pós-evento¹⁸.

Pelo exposto, conclui-se que a proteção civil assenta numa cultura suportada por quatro pilares: a prevenção; a resposta; a reposição da normalidade; e a investigação científica. Relativamente à prevenção, destaque-se a importância de sensibilizar e dotar a comunidade civil de toda informação necessária, objetivando precaver a adoção de comportamentos negligentes e a formar uma primeira linha de agentes de proteção civil. Quanto à resposta, evidenciam-se as funções de socorro e emergência civil, bem como todas as funções que objetivam a assistência, o salvamento e o términus dos acontecimentos que colocam em perigo a vida humana e de seres vivos e bens materiais. No que respeita à reposição da normalidade, a atividade de proteção civil, além das funções de combate direto aos incidentes, interage com diferentes entidades, por forma a garantir o abastecimento da população, a reabertura segura das vias de circulação e a permitir o normal desenrolar da vida em sociedade. Já sobre a investigação científica, e após a ocorrência de diversos acidentes graves e catástrofes, assinale-se a importância de: em primeiro, compreender o que o provocou - causas naturais ou humanas; em segundo, prospetivar a possibilidade de ocorrência de um próximo risco securitário; e em terceiro, definir e atualizar políticas públicas que assumam a importância da proteção civil em diferentes níveis.

3. As forças de segurança como agentes de proteção civil

A atividade de proteção civil é dirigida e executada como atividade principal por estruturas específicas, mas complementada por outras entidades que a desenvolvem de forma secundária e que se relevam imprescindíveis. Como afirma Bacelar Gouveia (2018, p. 831), a perceção da proteção civil é muito mais ampla, não apenas perante a multiplicação dos agentes da proteção civil, mas também pela diversificação da natureza dos riscos que lhe cabe defender.

Em Portugal, um conjunto de adversidades (cheias e inundações, incêndios urbanos, fogos florestais e incêndios urbanos, entre outros) têm testado de forma contínua as capacidades operacionais e técnicas do sistema de proteção civil e, especificamente, da multiplicidade dos agentes que o integram (Lopes e Amaro, 2018, p. 157). Como António Amaro (2018, p. 109) destaca, “[…] a necessidade de diversos agentes de proteção civil e socorro intervirem, complementando a sua intervenção e conjugando os seus esforços para a eficácia da operação, obriga a que haja uma perfeita coordenação de toda a ação de socorro”. Contudo, assinale-se que a intervenção coordenada e conjunta de diversos agentes de proteção civil objetiva não só a garantia do sucesso de operação de socorro, mas também a minimização a ocorrência de acontecimentos negativos secundários, como o aumento da criminalidade¹⁹.

No âmbito nacional, são agentes de proteção civil: os corpos de bombeiros, as forças de segurança; as forças armadas²⁰; os órgãos da Autoridade Marítima Nacional; a Autoridade Nacional da Aviação Civil; o INEM, I. P., e demais entidades públicas prestadoras de cuidados de saúde; os sapadores florestais; e a Cruz Vermelha Portuguesa²¹.

Reportando exclusivamente ao espetro das forças de segurança²², destaque-se que um dos fins da segurança interna, desenvolvido pelas forças de segurança, é a prossecução de medidas de proteção civil, que visem proteger a vida e a integridade física das pessoas, através da prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, da defesa do ambiente e da preservação da saúde pública²³.

Na esfera das atribuições de proteção civil da GNR e da PSP, destaque-se: a garantia da ordem e da tranquilidade pública e a segurança e proteção de pessoas e bens; a prevenção da prática dos demais atos contrários à lei; a proteção, o socorro e o auxílio aos cidadãos e a defesa e preservação dos bens que se encontrem em situações de perigo, por causas provenientes da ação humana ou da natureza; a garantia do cumprimento das disposições legais relativos à proteção ambiental e a sua prevenção e investigação; a contribuição para a formação e informação em matéria de segurança dos cidadãos; e a prossecução das demais atribuições impostas legalmente²⁴.

Respeitante ainda às atribuições da GNR, adite-se a execução de ações de intervenção ao nível do combate inicial, em todo o território nacional, em situações de emergência de proteção e socorro, nomeadamente nas ocorrências de incêndios florestais²⁵. Para a sua prossecução, e além da normal constituição desta força, destaque-se a carreira de guarda-florestal²⁶ e a Unidade de Emergência de Proteção e Socorro (UEPS)²⁷.

Enquanto órgão de coordenação em matéria de proteção civil²⁸, exponha-se a Comissão Nacional de Proteção Civil. Esta comissão assume-se como promotora da colaboração entre todos os agentes de proteção civil e da realização de exercícios, simulacros ou treinos que contribuam para a eficácia de todos os serviços²⁹.

Esta comissão é presidida pelo Ministro da Administração Interna e integrada, de entre várias instituições, pela GNR e pela PSP. De ressalvar que nas comissões distritais e municipais, as forças de segurança também integram as suas composições, revelando, deste modo, uma representatividade nacional, distrital e municipal³⁰. Note-se que no que respeita ao SIOPS, de igual forma, representantes da GNR e da PSP integram a composição dos centros de coordenação operacional, nomeadamente a nível nacional e distrital³¹.

No âmbito do reforço da segurança das populações e como alteração estrutural na política de prevenção e combate a incêndios florestais foi criado o programa “Pessoas Seguras”³². Este programa objetiva o desenvolvimento de ações de sensibilização para a prevenção de comportamentos de riscos, a adoção de medidas de autoproteção e a realização de simulacros e de planos de evacuação em articulação com as autarquias locais. Em larga medida, cabe à GNR e à PSP prosseguir e estabelecer este programa, articulando-se com as demais entidades.

Na mesma linha, a Diretiva Única de Prevenção e Combate³³ de 2018 invoca a atuação da GNR e da PSP nas seguintes fases: na execução das diversas diretrizes definidas na diretiva; nas ações de prevenção e sensibilização; na gestão do combustível e na fiscalização; e na pré-supressão, através da atuação principal ou complementar.

Por sua vez, além da GNR e da PSP integrarem como vogais a composição do CNPCE³⁴, as duas forças de segurança foram ouvidas na edificação do diploma legal do Sistema Nacional de Planeamento Civil de Emergência, de forma a exporem os seus contributos. Desta forma, assumem-se não só como agentes de proteção civil, mas também como instituições primárias na construção da legislação no domínio da proteção civil, emergência e socorro.

No âmbito do SGIFR, a GNR e a PSP são duas das entidades que integram a composição deste sistema, nomeadamente nas comissões nacionais, regionais, sub-regionais e municipais de gestão integrada de fogos rurais³⁵. Tanto a PSP como a GNR³⁶ executam ações de sensibilização e divulgação, de fiscalização em matéria de gestão do combustível e de interdição terrestre ou condicionamento à circulação. Garantem ainda a abertura de corredores de circulação de forças de socorro e apoia a evacuação de populações e de animais em perigo e o restabelecimento da segurança. Além do mencionado, cumpre ainda à GNR, a título de exemplo, dimensionar o seu dispositivo para a intervenção na gestão do fogo rural e na proteção contra incêndios rurais, executar ações de fogo controlado, apoiar o ataque inicial terrestre ou aéreo, manter uma força permanente para ataque inicial e ampliado e garantir a investigação das causas de incêndios florestal. Ambas as forças de segurança assumem ainda a missão de fiscalizar o estabelecido no SGIFR.

Pelo exposto, constata-se a representatividade das forças de segurança em grupos de trabalho específicos de proteção civil e socorro. Tal facto deve-se, em primeiro, à perceção da necessária prossecução de atividades de proteção civil e socorro por parte da GNR e da PSP e, em segundo, a uma contínua delegação de competências a estas polícias, o que conduz a que tenham que integrar diversos grupos, por forma a participarem no processo de decisão, a exporem as adversidades com que se deparam e a contribuírem para a formação de estratégias e diretrizes.

Como corolário da presença policial na proteção civil destaquem-se certas competências de coordenação e comando operacional do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna (SGSSI). Relativamente à coordenação, cumpre ao secretário garantir: a articulação entre as forças segurança e o SIOPS; a coordenação entre as forças de segurança e os serviços de emergência médica, segurança rodoviária e transporte e segurança ambiental; e a articulação entre o Sistema de Segurança Interna e o planeamento civil de emergência³⁷. Concertante ao comando operacional assinale-se que em situações extraordinárias que necessitem da intervenção conjunta das forças e serviços de segurança e do SIOPS, como os acidentes graves ou catástrofes, o SGSSI assume o comando operacional, através dos seus dirigentes máximos³⁸.

A participação das forças de segurança na proteção civil é notória e incontornável, assumindo-se cada vez mais como necessária e imprescindível perante os atuais desafios. A coordenação entre os pilares do security e do safety ³⁹ evidencia-se como imprescindível para a prossecução da atividade de segurança interna, tendo que existir uma coordenação célere e eficiente entre as forças de segurança e os serviços de proteção civil, socorro e emergência.

4. Conclusão

A ocorrência de incêndios florestais de grandes dimensões, cheias massivas, furacões, sismos e demais problemáticas de proteção civil têm trazido efeitos nefastos à segurança e ao bem-estar das populações. Como consequência direta destes acontecimentos, destacam-se as perdas de vidas humanas e de outros seres vivos e os danos avultados no património, o que tornou no contexto estatal e societário evidente a necessidade de consubstanciar uma cultura de proteção civil, que permita preservar e garantir a proteção e a segurança da sociedade.

Nesta perspetiva, Bacelar Gouveia e Duarte Caldeira (2018, p. 7) destacam que “as ameaças que impendem sobre os Estados e as comunidades, provenientes da ocorrência de eventos extremos de origem natural, bem como os resultados da diversidade de riscos que padronizam a sociedade contemporânea, conferem particular atualidade à Proteção Civil”. Com efeito, afirme-se a atividade de proteção civil como atual, permanente, multidisciplinar e plurissectorial, exigindo por parte dos decisores políticos, dos agentes de proteção civil e da comunidade civil uma preocupação e atuação contínua, articulada e cooperante.

Em Portugal, existe uma cultura de proteção civil já edificada, contendo diversas instituições que concorrem para a prevenção e resposta a estes acontecimentos, suportadas, em larga medida, por um compêndio legislativo cada vez mais abrangente. Nesta perspetiva, a par das estruturas específicas de proteção civil, socorro e emergência, também as forças de segurança, em concreto a GNR e a PSP, desenvolvem determinadas competências e atribuições de proteção civil, socorro e emergência. De modo geral, prosseguem responsabilidades no plano da precaução e prevenção, sensibilização das comunidades locais e fiscalização do cumprimento dos normativos impostos. No caso particular da GNR, através de unidades específicas, verifica-se ainda a sua ação na resposta inicial e direta a vários acontecimentos e a participação ativa no campo da decisão em vários níveis.

Considerando as atuais atribuições e competências das forças de segurança, revelam-se funções de polícia e, em simultâneo, de proteção civil e socorro importantes para o bom desenrolar das operações no terreno. Neste sentido, António Amaro (2018, p. 119) afirma, que durante os períodos críticos, a GNR e a PSP exercem missões de condicionamento de acesso, circulação e permanência de pessoas e bens no interior de zonas críticas, bem como missões de fiscalização sobre o uso de fogo, queima de sobrantes, realização de fogueiras e a utilização de artefactos pirotécnicos.

Torna-se importante ressalvar as ações de sensibilização e de formação aos cidadãos, pois os mesmos, inúmeras vezes, se assumem como os primeiros agentes de proteção civil. De facto, quanto mais tempo o cidadão estiver sozinho e quanto maior for o acidente, a sensação de que está inteiramente por sua conta aumenta, evidenciando-se, desde modo, como o primeiro agente de proteção civil e o principal interessado e responsável na sua segurança, da sua família e da comunidade de proximidade em que se insere (Lopes e Amaro, 2018, p. 158). Desta forma, assumem-se necessárias e vantajosas as ações de formação e sensibilização às comunidades locais, envolvendo-as no processo de prevenção, resposta e reposição da normalidade.

Atualmente, desafios securitários como a ocorrência de desastres ambientais, cheias, pandemias e incêndios maciços exigem uma resposta integrada e concertada das instituições de proteção civil, bem como das forças e serviços de segurança (^{Correia e Claro, 2020}, p. 23). Mas o inverso também se verifica, onde, a título exemplificativo, acontecimentos como atentados terroristas e manifestações violentas exigem uma atuação célere não só das forças de segurança, como também dos serviços de proteção civil e emergência, por forma a ser garantida assistência às vítimas.

Em suma, afirme-se a prevenção como o princípio basilar da proteção civil, para o qual todos os seus agentes devem concorrer, articulando-se e cooperando, de forma a contribuir para uma correta cultura de proteção civil. A separação entre o security e o safety assume-se cada vez mais ténue, devendo as forças de segurança e os serviços de proteção civil cooperar permanentemente, desenvolvendo uma relação próxima e benéfica para a garantia da segurança e bem-estar dos cidadãos.