Introdução

Este artigo pretende sistematizar as funções estratégicas desempenhadas recorrentemente pelos Açores ao longo dos seus cinco séculos de história. Olhar para um período tão vasto através da lente teórica dos estudos estratégicos ajudar-nos-á a identificar continuidades essenciais e a identificar os fatores que as determinam. Esta tarefa inspira-se na síntese que José Medeiros Ferreira (1980; 2011) faz da história dos Açores, identificando duas funções que podem conferir importância estratégica ao arquipélago: por vezes, é visto e utilizado “como fronteira das potências marítimas perante o imperialismo terrestre”; outras vezes, faz a “articulação entre o continente americano e a Europa” (Ferreira, 1980, p. 139). Considerando que estas funções pertencem ao nível conceptual da grande estratégia mais que ao da estratégia militar (doravante apenas “estratégia”), proponho uma tipologia de seis funções desempenhadas repetidamente pelos Açores ao nível da estratégia: (1) teatro de refúgio; (2) reunião de forças; (3) plataforma de invasão; (4) apoio logístico; (5) estação informativa; e (6) trunfo diplomático.

1.Materiais e métodos

Os materiais que servem de base à construção desta tipologia de funções estratégicas dos Açores são os estudos históricos sobre os cinco séculos de história açoriana, com enfoque nos momentos de decisão estratégica em que os Açores figuraram com algum relevo nos planos ou nos comportamentos de atores portugueses e estrangeiros. O trabalho dos historiadores que se debruçaram sobre os Açores, especialmente nas suas dimensões internacionais e militares, é portanto a base deste esforço de abstração em busca de categorias nas quais arrumar as funções estratégicas do arquipélago através dos séculos. Só é possível desenvolver esta classificação assumidamente ahistórica graças ao trabalho dos historiadores que mergulharam nos contextos dos vários episódios aqui utilizados e que os interpretaram com rigor histórico. Podemos por isso olhar para esta tipologia como uma tentativa de sintetizar as análises historiográficas dos Açores através da linguagem da estratégia.

O método seguido para extrair da historiografia destes cinco séculos as categorias que compõem a tipologia é o da abstração informada pela teoria da estratégia. São as orientações teóricas dessa disciplina que nos permitem descontextualizar (ou seja, tornar abstratas) as dinâmicas que se repetem sob formas diferentes ao longo da história. A continuidade fundamental que permite esquecer as circunstâncias de cada momento é da geografia: são alguns elementos geográficos dos Açores, como a sua insularidade e a sua localização relativa aos continentes banhados pelo Oceano Atlântico, que ditam a recorrência das dinâmicas a que aqui chamamos “funções estratégicas”.

Esta metodologia poderá suscitar uma crítica que é feita com frequência a estudos que aplicam o conceito de estratégia a períodos anteriores ao termo ter adquirido o seu significado atual, no séc. XIX (Heuser, 2010). Obras como Luttwak (1976/2016), Parker (1998), Luttwak (2009), ou Rahe (2015) são criticadas por assumirem retrospetivamente a existência de uma racionalidade estratégica por detrás das ações de atores que não tinham na sua época o vocabulário necessário para a expressar (Rance, 2017). Talvez a melhor refutação desta linha de ataque seja a forma convincente como os autores das referidas obras identificam comportamento que obedece à lógica da estratégia, mesmo quando justificado pelos praticantes em termos diferentes.

A continuidade temporal do fenómeno estratégico resulta da constatação de que “strategy is not a document, but a practice.” (Black, 2020, p. xiii). A noção de que apenas é capaz de pensar e de agir estrategicamente quem conhece o conceito de estratégia como o entendemos atualmente encaixa na “hipótese Sapir-Whorf”, ou “Whorfianismo”. Esta escola da “relatividade linguística” propõe que a língua influencia ou até define, a forma como pensamos. De acordo com ela, cada língua “constrains its speakers’ ability to reason logically and prevents them from understanding ideas that are used by speakers of their languages” (Deutscher, 2010, p. 109). Nesta visão, só falantes de português seriam capazes de sentir ou entender o conceito de “saudade”. Esta teoria está hoje descredibilizada no campo da linguística (Deutscher, 2010, pp. 101-110), pelo que não parece produtivo utilizá-la para atacar todo e qualquer trabalho de história da estratégia (strategic history). Afinal, “Just as the laws of physics governed the universe long before there were physicists to study them, so those who command nations in war are subject to the logic of strategy, even if they know nothing of strategy.” (Luttwak, 1987/2001, p. 57); ou seja, a estratégia não é facultativa, mas uma atividade necessária a qualquer comunidade política. Como escreve Colin Gray: “Human beings gather in communities for security. This gathering requires political activity, which inevitably leads to anxiety about rival communities. Thus, the need for strategy is born, always and everywhere.” (Gray, 2018, p. 5).

Contudo, é natural que a estratégia se manifeste de formas diferentes em cada contexto. Se a história não se repete, mas apenas rima, assim também com a estratégia. No entanto, é fácil cair na tentação de identificar revoluções que alteram a natureza da estratégia. Seja com o advento da aviação, seja com o do armamento nuclear, o desenvolvimento de novas tecnologias no séc. XX levou observadores da estratégia a decretar alterações profundas na forma de pensar o conflito, que tornariam obsoletos quaisquer paralelos com épocas anteriores às da nova invenção. Mas se é verdade que novas tecnologias dão aso a novas realidades estratégicas, isto não significa que a lógica que governa a estratégia se altere fundamental e irremediavelmente. O aparecimento e proliferação do armamento nuclear introduziu um novo elemento nas relações de poder entre Estados, mas não ditou o fim do conflito convencional. E não o fez devido à lógica da estratégia que já operava e continuou a operar mesmo depois de vários Estados terem acesso a armas nucleares. Assim, duas potências nucleares, como a Índia e o Paquistão ou a Índia e a China, podem envolver-se em conflitos armados convencionais, ainda que estes tenham agora um “teto” nuclear que influencia toda a sua dinâmica, desde a duração e intensidade dos combates, aos armamentos e à linguagem utilizados pelas partes (Monteiro, 2011).

Assim, embora altere o contexto em que a estratégia opera, a tecnologia não altera a lógica subjacente ao fenómeno estratégico. Quando olhamos para a história através da lente teórica da estratégia, encontramos ideias e ações transponíveis para outras épocas históricas, incluindo a nossa, depois de feitos os devidos ajustes. Para Jeremy Black, “It is most pertinent to consider parallels across time without assuming any automatic process of improvement thanks to modernisation, and without assuming that appropriate behaviour, let alone improvement, required the formal language and process of strategy.” (Black, 2020, p. 23). A crença na unidirecionalidade do impacto da tecnologia sobre a estratégia obscurece mais do que ilumina as realidades estratégicas do passado e do presente, limitando a imaginação e em consequência o pensamento sobre o futuro. Pode ser algo contra-intuitivo que encontremos relevância para os dias de hoje na estratégia como se manifestava, por exemplo, na Idade Média. Mas apesar de normalmente entendermos a tecnologia como algo que “avança”, estes desenvolvimentos não são unidirecionais nem irredutíveis no que à estratégia diz respeito. Pelo contrário, a dinâmica “ofensiva/defesa” garante que a invenção de ou a melhoria em determinado tipo de armamento é compensada pela invenção de ou melhoria em outro armamento que neutraliza o primeiro (Luttwak, 1987/2001, pp. 32-49).

Mas que lógica é essa subjacente ao pensamento e à ação estratégicos? Lawrence Freedman escreve que a estratégia é “the art of creating power” (Freedman, 2015, p. xii). E como funciona esta “arte”? Arthur F. Lykke redú-la à seguinte equação: ‘ends + ways + means = strategy’ (fins + modos + meios = estratégia) (Lykke, 1989). Ou seja, a estratégia consiste na definição dos objetivos a perseguir e na adequação dos meios disponíveis a esses fins; ou seja, procura os modos como os meios podem ser aplicados para atingir os fins definidos. Embora possamos reconhecer esta lógica em diversos campos da atividade humana, nos estudos estratégicos o termo é, regra geral, utilizado para denotar a estratégia militar. Assim, nas democracias contemporâneas, em que as lideranças militares e as lideranças políticas estão separadas, o praticante da estratégia não define os seus fins últimos (político), mas apenas os objetivos (militares) que resultam do processo político (Gray, 2010). Assim, “The strategic process is all about how (concept or way) leadership will use power (resources or means) available to the state to exercise control over sets of circumstances and geographic locations to achieve objectives (ends) in accordance with state policy.” (Yarger, 2006, p. 6).

Contudo, falar de “estratégia militar” não equivale a falar apenas do que acontece na guerra ou noutros conflitos cinéticos. O combate em si é apenas uma manifestação, limitada no tempo, do fenómeno estratégico-militar (Clausewitz, 1832/1993, pp. 110-111). A mera possibilidade de conflito determina que a lógica da estratégia impere em relações entre Estados e outros atores com capacidades e ambições políticas e militares, e em relações políticas essa possibilidade é constante, ainda que diminuta. Por isso, “the realm of strategy is one of bargaining and persuasion as well as threats and pressure, psychological as well as physical effects, and words as well as deeds.” (Freedman, 2015, p. xii). Também por isso, não são apenas os Estados que têm estratégias. Vários tipos de grupos podem manifestar comportamento estratégico, tais como grupos revolucionários ou mesmo empresas (Freedman, 2015). Na história dos Açores os liberais exilados e deportados nas primeiras décadas do séc. XIX são um exemplo. Trata-se de um grupo, inicialmente pouco coeso, que se vai fortalecendo em torno de um projeto ideológico para o país e que necessita de uma estratégia para capturar o poder político.

O fenómeno da estratégia pode ser decomposto em níveis, numa hierarquia em que o nível mais baixo é o da tática; o intermédio, o das operações; e o superior, o da estratégia. Luttwak (1987/2001). O nível da tática consiste em “all the human realities of combat”, incluindo “the physical arena of the fight, its terrain and vegetation” (Luttwak, 1987/2001, p. 103); o nível operacional já inclui “the struggle between the directing minds on both sides”, e a dialética entre diferentes “methods of war” e diferentes domínios (mar, terra, ar, etc.) (Luttwak, 1987/2001, p. 112). Pode ainda incluir-se um nível superior ao da estratégia (militar), o da “grande estratégia” ou “estratégia total”. Neste nível, atuam os decisores políticos, que nas democracias se sobrepõem à esfera dos decisores militares, e que organiza, dirige e harmoniza as várias estratégias setoriais, nas quais se inclui a estratégia militar, a estratégia económica, entre outras (Yarger, 2006).

Dizer que um território tem “interesse estratégico” ou que determinada função por ele desempenhada é “estratégica”, é avaliar essas realidades de acordo com o nível da estratégia militar, e não os níveis abaixo (tático ou operacional), ou acima (grande-estratégico). Assim, é possível que uma região desempenhe funções táticas e/ou operacionais, e não estratégicas, desde que nenhum ator utilize essas funções como meios para a prossecução dos seus fins. Ou seja, cada função estratégica poderia ser decomposta em funções táticas e/ou operacionais, sendo o seu estatuto de “estratégica” conferido pelo fator externo que é a sua importância para um ou mais atores estratégicos. Se esse interesse se estender ao da ‘grande estratégia’, então a função será grande-estratégica. No entanto, o âmbito deste artigo não se estende aos casos em que os Açores desempenharam funções táticas, operacionais, ou grande-estratégicas.

Por fim, umas palavras acerca da seleção de casos. Uma crítica possível à escolha dos episódios que servem de base à construção de cada categoria é a do cherry-picking, que acontece quando o autor reconhece apenas os casos em que facilmente encontra apoio para a sua tese (i.e., as cerejas), ignorando os que lhe colocam problemas. Este é um perigo importante para estudos de história estratégica, e alguns dos estudos mais famosos deste campo são certamente culpados, como acontece com a leitura histórica que Basil Liddell Hart a decretar a superioridade universal da estratégia da “abordagem indireta”, alistando vários casos de utilizadores vitoriosos dessa abordagem, como Epaminondas e Cipião Africano, sem considerar quaisquer dos muitos casos em que o sucesso veio de uma “abordagem direta” (Hart, 1954/1967).

No entanto, este artigo não procura com os casos selecionados apoiar nenhuma teoria acerca da relevância estratégica dos Açores, embora procure retirar as suas conclusões (ver abaixo, “4. Discussão”). Esse fenómeno é assumindo como variável ao longo do tempo: em certas épocas históricas, os Açores terão sido interessantes para atores cujas estratégias passavam pelo Atlântico, ao passo que noutras nem tanto. O que se procura é olhar para os casos que foram identificados pela historiografia como tendo essa importância estratégica se manifestou, e de seguida perceber se é possível arrumar essas diferentes manifestações numa curta lista de categorias. Ao contrário de Hart (1954/1967), não se procuram casos para ilustrar uma teoria, mas antes parte-se da realidade para, indutivamente, formular uma classificação teórica. O resultado será uma tipologia que pretende tipificar formas recorrentes de relevância estratégica assumida pelos Açores, permitindo observar com maior clareza continuidades e descontinuidades na utilização estratégica das ilhas ao longo dos séculos.

2.Resultados

3.Discussão

As funções estratégicas aqui identificadas resultam da interceção entre as constantes da geografia e as dinâmicas da política e da tecnologia civil e militar. Tanto a construção de cada uma delas como a sua categorização como funções “estratégicas”, e não meramente “táticas” ou “operacionais”, são discutíveis quer de um ponto de visto teórico, quer histórico. Por exemplo, alguns poderão preferir agregar as funções estratégicas de “refúgio de elites” (3.1), “reunião de forças” (3.2) e “plataforma de invasão” (3.3), formando assim um conjunto que se aproximaria daquilo a que José Medeiros Ferreira chama de “teatro de refúgio” (Ferreira, 1980). Juntar estas três funções faz sentido se considerarmos que a estratégia das elites que têm nos Açores a sua última ligação a Portugal apenas estaria completa se fossem cumpridos estes três passos em sequência: fuga para os Açores, reunião de forças, e partida das forças das ilhas rumo ao continente. De facto, a esperança de quem recorrer à primeira destas funções, a do “refúgio”, será a de executar os passos seguintes, numa estratégia “sequencial”, para utilizar a definição de J. C. Wylie, que classifica dois tipos de “efeito estratégico”, o sequencial e o cumulativo (Milevski, 2012). No entanto, estaríamos aí a falar da estratégia do ponto de vista do ator estratégico, e não dos Açores. Para conseguir executar uma estratégia deste tipo, o ator precisa que os Açores desempenhem as três funções mencionadas, mas do ponto de vista dos Açores, separar estas funções permite-nos perceber melhor como cada uma delas pode ou não funcionar, assim como o impacto que cada uma delas tem nas ilhas.

Poder-se-ia pensar que com a tecnologia militar contemporânea os territórios insulares perderiam as suas valências estratégicas de “teatro de refúgio” (i.e.: refúgio, reunião e invasão). No entanto, o caso de Taiwan mostra-nos que os territórios insulares mantêm ainda hoje todas essas funções quando as circunstâncias certas estão reunidas. Foi para esta ilha próxima da China continental que o governo do Kuomintang de Chiang Kai-shek evacuou após se tornar clara a iminência da derrota contra o Partido Comunista de Mao Zedong na Guerra Civil da China (1946-1949). A República da China de Taiwan mantêm-se efetivamente independente da República Popular da China apesar de esta a considerar uma ameaça e ter como prioridade a sua reintegração. Por razões de política internacional e pela complexidade da operação anfíbia necessária para capturar a ilha, Taiwan demonstra a relevância continuada de ilhas enquanto bastiões político-militares (O’Hanlon, 2000).

A localização estratégica encerra em si tanto oportunidades como riscos, como mostra o caso de Taiwan. Os Açores podem ser um ativo estratégico para Portugal, mas isso também significa que em certos momentos as ilhas podem representar riscos importantes para Portugal. Olhando para as funções estratégicas acima elencadas, vemos como os Açores tanto podem constranger a estratégia de Portugal como permitir certas orientações estratégicas que o país de outra forma não teria. Para Monjardino (1982), há funções estratégicas que resultam de uma postura de passividade, que surgem só pelas ilhas estarem onde estão; e outras que resultam de uma postura de atividade. As primeiras são muitas vezes mais penosas para as populações locais, como demonstra o exemplo do ataque a Ponta Delgada por um submarino alemão na I Guerra Mundial e o subsequente sentimento de abandono por parte do governo nacional (Warner, 2021). As segundas, resultantes de uma postura ativa de Portugal, e talvez da Região Autónoma dos Açores, serão mais interessantes tanto para a Região Autónoma como para o Governo da República.

No entanto, os Açores parecem tornam-se especialmente interessantes para potências externas sempre que a competição entre grandes potências dita a ativação de uma ou mais funções. A ativação da função estratégica “apoio logístico”, e, por arrasto a de “estação informativa”, parece ser fundamental para determinar o nível de interesse externo nos Açores. Nos casos em que essa função se desempenha em momentos de domínio pacífico do Atlântico, poderá bastar ter a cooperação passiva dos Açores, mas em momentos de conflitualidade entre grandes potências, as ilhas assumem uma importância estratégica urgente, seja pelo desejo de uma grande potência de os utilizar de alguma forma, seja pelo seu interesse em negar o acesso dos seus rivais às suas funções estratégicas.

Durante a corrida ao armamento naval que antecedeu a I Guerra Mundial, a cenarização e os exercícios navais quer ingleses, quer alemães, consideram os Açores como um possível palco militar em caso de hostilidades, com a Marinha Imperial Alemã a simular mesmo um desembarque em várias ilhas açorianas, apesar das tentativas portuguesas de a dissuadir desse exercício (Telo, 2008, pp. 223-224). Na II Guerra Mundial, a invasão dos Açores foi planeada quer pelos Aliados, quer pelo Eixo, em demonstrações claras da importância estratégica das ilhas para o teatro atlântico (Andrade, 1999). Os EUA consideram até a ocupação “preventiva” das ilhas (Operação Gray), sendo demovidos pela Grã-Bretanha, que por sua vez planeia a ocupação apenas em caso de invasão alemã da Península Ibérica, ao passo que a marinha alemã não vai além do estudo da hipótese de ocupação das ilhas (Telo, 2008; Mendes, 2018). Os contactos e apoios informais entre o governo norte-americano e a Central Intelligence Agency (CIA) e movimentos independentistas açorianos como a Frente de Libertação dos Açores (FLA) em 1975, quando nos EUA se temia a captura de Portugal por um regime comunista (Enes, 2020), também sugere a importância de manter os Açores na esfera da potência dominante do Atlântico (Ferreira, 2011).

Muitos episódios poderão ainda ser arrumados nas funções acima. A própria lista de funções não pretende ser exaustiva, na medida em que procura identificar apenas funções estratégicas recorrentes. Funções estratégicas que parecem ultrapassadas pela tecnologia ou pela natureza do sistema internacional incluem a de “celeiro nacional” e a de “entreposto comercial”. Na primeira destas, os Açores são produtores de alimentos numa escala suficiente para abastecer os centros urbanos do país, como aconteceu durante algumas décadas com a produção cerealífera que rapidamente provocou a exaustão dos solos (Meneses, 2008; Smith, 2010). Na segunda função, os Açores são um ponto de paragem essencial para as travessias comerciais do Atlântico e esse comércio tem importância estratégica para certos atores, como aconteceu nos sécs. XV e XVI quando os ventos e correntes do Atlântico Norte colocaram as ilhas como ponto de paragem essencial para navegantes portugueses e espanhóis no regresso à Europa com as riquezas das Índias Orientais e Ocidentais (ver acima, 3.4).

Outras funções não figuram na tipologia não por serem pontuais, mas por não pertencerem ao nível estratégico, mas sim aos níveis inferiores à estratégia (operacional e tático) ou superior (grande estratégia). Um exemplo de uma função excluída da tipologia, apesar de recorrente ao longo da história das ilhas, consiste nos Açores como lugar para onde são enviados deportados e prisioneiros políticos. A Fortaleza de São João Batista e o promontório que ela envolve, o Monte Brasil, serviram repetidamente de “depósito” de presos que o poder central queria neutralizar, mas não assassina ou exilar para o estrangeiro, onde poderiam conspirar contra o regime. Exemplos disso são o exílio de D. Afonso VI, o depósito de famílias alemãs durante a I Guerra Mundial e o depósito de presos políticos durante o Estado Novo. No entanto, poderá ser excessivo considerar o “depósito de presos” uma função estratégica. A facilidade com que se relocaliza esta função sugere que ela não advém da localização geográfica ou outras condições únicas dos Açores. De fora da tipologia ficam também as muitas “funções geopolíticas” que seria possível apontar nos Açores (Gomes, 2021), uma vez que geopolítica é um conceito bem mais vasto que geoestratégia (Fernandes, 2019).

4.Conclusão

Como sempre acontece nas ciências sociais nas quais esta análise se insere, as premissas teóricas que servem de base ao exercício de classificação das funções estratégicas dos Açores podem e devem ser discutidas. Não obstante, o melhor teste à presente tipologia está na sua utilidade. Esta poderá manifestar-se, por exemplo, em análises comparativas entre os Açores e outras regiões insulares. Uma vez que as categorias são obtidas por via da abstração de realidades geográficas e políticas concretas, são aplicáveis a outros casos, afigurando-se assim como uma ferramenta útil a agendas de investigação tais como a estudos estratégicos comparativos.

Uma tipologia como a que aqui se apresenta dá-nos um quadro conceptual para pensar o lugar dos Açores na estratégia. Dela resulta claro que nem todas as funções estratégicas desempenhadas pelos Açores foram bem-sucedidas. Além disso, algumas funções estratégicas apenas são sucedidas quando outras funções estão asseguradas. A estratégia “teatro de refúgio” depende da execução de uma sequência de passos que requer que os Açores desempenhem com sucesso pelo menos três funções estratégicas. Já o ator que pretender utilizar as ilhas para apoio logístico sem simultaneamente assegurar a recolha de informações acerca da atividade humana no Atlântico Norte terá nas ilhas um permanente foco de risco geopolítico e geoestratégico, como aconteceu durante o domínio filipino, em que os Açores se tornaram um pólo de atração para piratas e corsários devido à sua utilidade no reabastecimento de navios vindos das Américas. Mais tarde, no séc. XX, algo semelhante se passaria com os submarinos alemães e os navios mercantes em travessias do Atlântico.

A recorrência desta realidade estratégica aponta para outro conjunto de conclusões que podemos retirar da síntese histórica que é esta tipologia: a identificação de continuidades e descontinuidades nas dinâmicas estratégicas dos Açores. A tecnologia disponível em cada momento parece ditar o ressurgimento e a manifestação concreta de certas funções, mas ao longo dessas variações podemos detetar uma continuidade fundamental da relevância estratégica dos Açores, que parece advir da sua geografia, nomeadamente da sua localização e da insularidade. A continuidade do fenómeno estratégico aconselha cautela na aceitação de argumentos que vaticinam a obsolescência estratégica dos Açores, ou de qualquer outro território, devido ao desenvolvimento ou aperfeiçoamento de tecnologias. A interação entre inovação tecnológica e estratégica é dinâmica, e não unidirecional.

Outro tema a ter em mente é o da relação dos Açores com a estratégia de Portugal. Esta relação nem sempre é linear, uma vez que os Açores também servem com frequência os interesses estratégicos de Estados mais poderosos que Portugal, que podem estar dispostos a negociar o acesso (ou a negação de acesso de outros) às ilhas, mas também podem estar dispostos a usar a força caso Portugal não se mostre cooperante. Assim, a relevância estratégica dos Açores pode constituir-se como um fator detrimental da estratégia de Portugal, podendo constranger a sua política externa em níveis variáveis de intensidade. Em momentos de conflitualidade entre grandes potências no Atlântico Norte é provável que Portugal não tenha escolha senão o alinhamento com a potência marítima dominante. Assim acontece com qualquer outro ativo estratégico, os Açores colocam oportunidades, mas também riscos.

Em Portugal, vive-se hoje um período de debate acerca desses riscos e oportunidades. A generalizada indefinição estratégica do pós-Guerra Fria deixou Portugal na incerteza quanto ao seu papel no mundo, e consequentemente à sua estratégia, ou “grande estratégia”. Relativamente aos Açores, a incerteza sobre a relevância estratégica do arquipélago no séc. XXI instalou-se após o anúncio do downsizing do contingente militar norte-americano estacionado na Base das Lajes (Sá, 2016; Mendes, 2018). As categorias aqui apresentadas são uma forma de sintetizar a história dos Açores, permitindo assim que a apliquemos ao momento presente, identificando possíveis papéis estratégicos para o arquipélago no presente e no futuro, e que por vezes podem não ser percecionados como tal.