Serviço ao poder ou o poder ao serviço? Patrocinato e governos partidários em Portugal

Patronage and party government in Portugal

Patrícia Silva* e Carlos Jalali*

*Universidade de Aveiro, Departamento de Ciências Sociais, Políticas e do Território, GOVCOPP, Campus Universitário de Santiago — 3810-190 Aveiro, Portugal. E-mails: patriciasilva@ua.pt e cjalali@ua.pt

RESUMO

PALAVRAS-CHAVE: patrocinato; governos partidários; administração pública; entrevistas de elites.

ABSTRACT

Patronage has been interpreted as an important dimension of the party government model. However, patronage has been conventionally associated with the distribution of jobs in public administration aiming to reward services rendered to the party in government. This is not entirely satisfactory. The growing complexity of governance processes, together with the growing influence of the upper echelons of the civil service in policy making has prompted politicians to search for new ways of controlling the bureaucracy. Through the use of elite interviews, this article seeks to analyze the emergence of an instrumental dimension of patronage, as a potential key resource for parties in government to control the policy-making process and retain a role in modern democratic governance.

KEYWORDS: patronage; party government; public administration; elite interviews.

INTRODUÇÃO

Em paralelo, e contrariamente ao que as formulações iniciais de governos partidários assumiam, o pressuposto da neutralidade das estruturas dirigentes, que exercem de forma independente a sua autoridade no processo de políticas públicas (Katz, 1986, p. 43) não é corroborado pela literatura sobre a administração pública (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981). Não sendo neutra, a administração pública também não é subserviente (Katz, 1987) e, desta forma, pode tornar-se um obstáculo para os governos partidários. Acresce, ainda, a ideia de que a dimensão técnica e administrativa pode limitar a influência partidária nos processos de políticas públicas (Blondel, Nousiainen, 2000). Neste cenário importa compreender até que ponto estarão os partidos políticos disponíveis para aceitar uma redução substancial da sua capacidade de “controlo operacional do governo” (Rose, 1969, p. 413). O contrário pode também ser postulado: os partidos reconhecem a importância da administração pública e o seu papel no processo de políticas públicas e procuram, através dela, manter--se como centrais no processo de políticas públicas.

Este trabalho argumenta que os desafios que atualmente se colocam aos governos partidários podem tê-los impelido à transformação do patrocinato – definido como a possibilidade de nomeação da estrutura dirigente (Kopecký e Scherlis, 2008; Müller, 2006) – num importante instrumento de controlo da máquina administrativa. Para este efeito, analisa as perspetivas de elites em Portugal sobre três dimensões interrelacionadas. A primeira reporta-se ao estudo da influência partidária nas nomeações de dirigentes e a saliência relativa de diferentes critérios de seleção. A segunda dimensão debruça-se sobre as motivações do patrocinato; e a terceira dimensão ocupa-se da análise da distribuição das nomeações entre partidos políticos, distinguindo um estilo de patrocinato maioritário ou proporcional.

Este artigo estrutura-se em quatro partes. Na primeira parte, é analisado o papel que tradicionalmente tem sido atribuído ao patrocinato no modelo de governos partidários, argumentando a necessidade de reanálise do seu papel. Segue-se uma análise do caso português, que apresenta características que o tornam um interessante estudo de caso. O enquadramento metodológico é explicitado na terceira secção. Posteriormente, são apresentados e discutidos os resultados obtidos. A última secção apresenta algumas notas conclusivas e as implicações da utilização do patrocinato para os partidos e para os processos de políticas públicas.

PATROCINATO E GOVERNOS PARTIDÁRIOS

O modelo de governos partidários assume a existência de uma complexa rede de delegação, que é crucial em democracia. No processo democrático contemporâneo, os eleitores delegam a responsabilidade e autoridade do processo decisório em representantes eleitos. Os partidos políticos são o veículo organizacional através do qual este processo de delegação ocorre. Ao mesmo tempo que são agentes na relação com os cidadãos, os partidos tornam-se o principal do elenco governativo (Blondel, Nousiainen, 2000). Com efeito, estes partidos tornam-se responsáveis por duas importantes dimensões interrelacionadas dos governos partidários: o controlo sobre a seleção da composição ministerial e o controlo sobre o processo de políticas públicas (Katz, 1986). Contudo, o processo de delegação vai para além do executivo político e inclui, também, a administração pública, enquanto a dimensão permanente do poder executivo.

Este último elo de delegação – do governo strictu sensu para a adminis­tração pública – é, porventura, o mais complexo para os governos partidários, uma vez que a administração pública é responsável pela operacionalização de políticas públicas, mas os partidos que estão no governo é que são, em última análise, responsabilizados pelas falhas que possam surgir em todo o processo de políticas públicas. A capacidade de controlo de políticas públicas dos governos partidários depende, assim, da cooperação da administração pública e, neste sentido, o próprio modelo de governos partidários depende da sua capacidade de anular ou, no limite, de minimizar potenciais problemas na relação entre o principal (partido no governo); e o agente (administração pública) (Huber, 2000; Müller, 2000).

Não é claro, contudo, o modo como se opera esta ligação entre os governos e a administração pública. Como podem os governos partidários assegurar a “cooperação” e “lealdade” da administração pública, que Katz (1986, p.67) reconheceu serem cruciais para a capacidade e a sobrevivência dos governos partidários?

Assim, podemos distinguir duas importantes funções do patrocinato, operacionalizadas através da distinção entre “patrocinato de serviço” e “patrocinato de poder” (Müller, 2006, p. 190). O primeiro reporta-se à distribuição de cargos em troca da lealdade do cliente fora do âmbito das funções que estes cargos implicam (Müller, 2006, p. 190). Trata-se, neste caso, de uma troca não simultânea – uma vez que se reporta a recompensas por serviços prestados anteriormente ou em antecipação da prestação de serviços – com vista à obtenção de apoio, sobretudo na arena eleitoral (Piattoni, 2001). Neste sentido, estamos perante a dimensão clientelar do patrocinato, uma vez que envolve relações entre patrão e cliente de forma diádica e vertical.

No contexto específico das relações entre governos e partidos, o patrocinato de serviço surge como uma alternativa crucial em termos de competição eleitoral, uma contrapartida que é mobilizada quando os partidos não conseguem traduzir a ocupação do governo na implementação de políticas públicas (Blondel, 2002; Kitschelt e Wilkinson, 2007). Assim, permite reduzir a perceção da incapacidade de controlo partidário dos governos através da distribuição de favores e benefícios particularizados para os indivíduos ou grupos de indivíduos de que o partido necessita para assegurar o acesso à arena governativa, que lhes permite aceder à possibilidade de controlo de políticas públicas e da distribuição de posições na administração pública.

Por oposição ao patrocinato de serviço, no patrocinato de poder as nomeações são feitas de forma instrumental. Assim, este ocorre quando a distribuição de cargos tem como objetivo os serviços que o nomeado pode prestar ao partido no âmbito do cargo que lhe é atribuído (Müller, 2006, p. 190). A distribuição de cargos na administração pública pode tornar-se um instrumento através do qual se reforça a influência partidária no processo de políticas públicas. Com efeito, o controlo sobre políticas públicas é central no modelo de governos partidários, na medida em que a legitimidade democrática dos governos partidários decorre do facto de as funções de decisão e de implementação de políticas serem atribuídas aos partidos políticos, que são escolhidos e responsabilizados pelo eleitorado. O patrocinato de poder torna-se, assim, um potencial instrumento político e um mecanismo de redução de riscos, através do qual os partidos no governo procuram obter (maior) controlo sobre “um sistema de governação cada vez mais fragmentado e balcanizado” (Flinders e Denton, 2006, p. 2)

As duas formas de patrocinato não são mutuamente exclusivas. Pelo contrário: elas podem coexistir, na medida em que a lógica das nomeações enquanto recompensa pode subsistir, ao mesmo tempo que emerge um valor instrumental das nomeações, com estas a serem utilizadas (também) para reforçar o controlo político. Com efeito, embora a mobilização do eleitorado através da distribuição de patrocinato de forma personalizada e particularizada possa assegurar vitórias eleitorais, a necessidade de controlo do processo de políticas públicas e a gestão da complexidade sugerem a possibilidade da recuperação de um velho instrumento para superar os modernos processos de governação.

GOVERNOS PARTIDÁRIOS E PATROCINATO EM PORTUGAL

De acordo com Shefter (1994), a natureza internamente mobilizada dos partidos e o facto de a expansão do sufrágio universal ter ocorrido antes da profissionalização da administração pública permitem antever que o patrocinato possa ser uma característica generalizada da cultura política portuguesa.

A importância da administração pública durante o Estado Novo teve um forte impacto ao nível das primeiras medidas no período democrático, marcadas pelo esforço de renovação da elite dirigente – que passou por uma rutura com o modelo do regime anterior através dos saneamentos – adiando, assim, medidas políticas que promovessem a sua profissionalização (Magone, 2003, p. 105). A profissionalização da administração pública funciona, segundo o argumento de Shefter (1994), como um obstáculo ao recurso ao patrocinato pelos partidos políticos. Como os partidos políticos se depararam com uma máquina administrativa fortemente desacreditada, incapaz de resistir às pressões partidárias, puderam explorar os recursos disponíveis na administração pública com fins partidários e utilizar as nomeações como forma de recompensar apoiantes pela sua lealdade e serviços ao partido e, assim, gerar o apoio necessário para ser eleito.

Por outro lado, a ausência de liberdade política e a inexistência de interações partidárias durante o Estado Novo gerou condições para a consolidação estatal dos partidos políticos portugueses durante o período democrático (Jalali, 2007). A natureza instável e volátil da transição para a democracia gerou partidos “internamente mobilizados”, que utilizaram o patrocinato como uma forma de obter o apoio popular para permanecerem no poder. Para Shefter (1994), os partidos internamente mobilizados são aqueles fundados por elites com acesso aos recursos do Estado, enquanto os partidos externamente mobilizados são fundados por elites sem este acesso e que lutam para assegurar o seu papel no sistema político através da mobilização do apoio de massas. Enquanto estes tendem a ser mais orientados por questões programáticas, os partidos internamente mobilizados têm, de acordo com Shefter, maior tendência para se socorrerem do patrocinato, exceto nos casos em que a autonomia e profissionalização da administração pública tenham precedido a universalização do sufrágio (Shefter, 1994, p. 30).

Estes argumentos parecem aplicar-se ao contexto democrático português. Com efeito, a estruturação e consolidação organizacional dos principais partidos políticos – particularmente o Partido Socialista e o Partido Social Democrata – é vista como tendo sido conseguida através dos benefícios que retiravam da incumbência, incluindo o acesso ao aparelho administrativo. Adicionalmente, parece ter emergido um padrão de cooperação entre os dois principais partidos. Inicialmente esta cooperação visava retirar o controlo político do país aos militares radicais do Movimento das Forças Armadas (Lobo, 2005, p. 75) e assegurar a escolha do regime político. No entanto, após a resolução do conflito relativo à escolha do regime, os partidos centristas optaram por uma estratégia de equilíbrio, evitando demarcações ideológicas claras e garantindo a formulação de regras institucionais que assegurassem o seu acesso continuado ao governo. A aproximação programática tende a acentuar o impacto dos fatores de curto-prazo na opção individual do voto, sobretudo na escolha entre o PS e o PSD (Freire, 2004). Com efeito, o comportamento eleitoral é fortemente determinado pela avaliação do desempenho económico e do desempenho do governo que, segundo Freire (2004), se tornam fatores determinantes da decisão eleitoral quando a polarização ideológica é reduzida. Torna-se, assim, expectável que os governos partidários atribuam elevada importância à eficácia do funcionamento da administração pública, que pode ser crucial para os partidos políticos, dadas as implicações ao nível do comportamento eleitoral.

O caso português ilustra, assim, a possibilidade da coexistência das duas formas de patrocinato. Enquanto a necessidade de controlo do processo de políticas públicas e gestão da complexidade sugerem uma reconfiguração do patrocinato, a origem interna dos partidos que ocupam a principal dimensão de competição sugere a potencial subsistência das velhas formas (clientelares) de patrocinato.

DADOS E MÉTODOS

Empiricamente, o estudo do patrocinato é feito através do recurso a entrevistas de elites, que são o instrumento metodológico que melhor permite conhecer os processos que se desenrolam ao nível governamental, particularmente quando procuramos analisar o processo de nomeações. Os mecanismos subjacentes a este processo não são observáveis externamente, pelo que as entrevistas ­permitem conhecer a perspetiva dos agentes que participaram ou conhecem o funcionamento e os mecanismos implícitos na escolha das estruturas dirigentes.

O processo de amostragem das elites a entrevistar replicou os passos de seleção da amostra do Projeto Party Patronage in Contemporary European Democracies¹. Assim, o design metodológico da pesquisa qualitativa começou com o mapeamento de todas as instituições e organizações, em todos os níveis administrativos, em nove áreas setoriais – educação e cultura, finanças, administração local e regional, negócios estrangeiros, economia, justiça, meios de comunicação, defesa e segurança e saúde. Em cada área setorial foram entrevistados, no mínimo, quatro atores, de forma a garantir considerações substantivas em todas as áreas setoriais, exceto na área da comunicação social, na qual apenas foram realizadas três entrevistas. No total, foram conduzidas 51 entrevistas, conforme apresentado no quadro 1.

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Os respondentes são, maioritariamente, anteriores e atuais dirigentes da administração pública e detentores de cargos políticos. Em alguns casos – negócios estrangeiros, economia, comunicação social e saúde – foram também realizadas entrevistas a especialistas/académicos na respetiva área setorial ou jornalistas. O processo de seleção dos entrevistados permite assegurar a fiabilidade dos dados obtidos, dado que as fontes são indivíduos com experiência e conhecimento em primeira mão dos processos em análise. As entrevistas foram conduzidas em dois momentos. Numa primeira fase, realizaram-se entrevistas entre julho e agosto de 2008. No ano seguinte, voltámos a contactar alguns dirigentes entre setembro e outubro de 2009. Tendo em conta a legislação então em vigor, os dirigentes cessavam as suas funções aquando do início de funções do novo executivo. Tratando-se de ano eleitoral, com eleições a ter lugar a 27 de setembro de 2009, considerámos pertinente realizar entrevistas adicionais, de forma a confirmar a inexistência de algum enviesamento em algumas respostas, resultantes do exercício de funções. Estas entrevistas não produziram resultados diversos daqueles obtidos durante a primeira fase.

De forma a evitar “mentiras calculadas” (Hansen, 1988, p. 200), nunca foi solicitado ao respondente que se reportasse ao seu próprio percurso. Os respondentes foram alertados para o facto de que as perguntas se destinavam a obter a sua perspetiva acerca de temas específicos, ao invés de se deterem na análise do seu passado profissional ou percurso na administração pública, uma estratégia comummente utilizada em estudos com entrevistas de elites (vide, por exemplo, Berry, 2002). Por outro lado, salientámos em todas as entrevistas, a garantia de anonimato e de não transferência da informação para outros contextos que não o investigativo, respeitando, deste modo, os requisitos éticos da utilização das entrevistas enquanto instrumento de recolha de informação. De forma a evitar a pré-estruturação dos discursos, a planificação da entrevista não foi cedida aos entrevistados, embora tenha sido, por vezes, solicitada. Nesses casos, procurámos informar o entrevistado relativamente aos blocos temáticos específicos da entrevista.

De modo a garantir a confidencialidade dos excertos aqui transcritos, os participantes neste estudo estão identificados com um código que permite apenas estabelecer a diferenciação que exista entre cargos políticos (assinalados com P) e dirigentes (assinalados com D), académicos (assinalados com A) e outros (assinalados com O).

Na secção seguinte procede-se à análise dos resultados das entrevistas. Para testar a potencial reconfiguração do patrocinato, três dimensões interrelacionadas serão analisadas. Primeiro, consideramos a perspetiva dos entrevistados relativamente à influência partidária nas nomeações. Para tal, procuramos não apenas compreender até que ponto as nomeações são influenciadas pelas estruturas partidárias mas, também, a perspetiva dos dirigentes quanto aos critérios de seleção. A segunda dimensão reporta-se às perspetivas relativamente às motivações do patrocinato, através da análise das dimensões específicas às quais os entrevistados associam o patrocinato enquanto mecanismo de recompensa ou de controlo. A terceira dimensão reporta-se ao papel atribuído aos partidos da oposição, considerando as perspetivas dos entrevistados quanto à distribuição das nomeações, distinguindo um estilo de patrocinato maioritário ou proporcional.

 

RESULTADOS E DISCUSSÃO

 

Para Müller (2000, p. 154) a influência – ainda que informal – dos partidos políticos na nomeação sugere que é o partido que apoia o governo que é, na realidade, responsável pelo patrocinato. Tal como pode ser confirmado no quadro 2, cerca de 78 por cento dos entrevistados assume a existência de uma influência considerável dos partidos políticos no processo de nomeação dos dirigentes da administração pública, na larga maioria das áreas setoriais.

Quando solicitados a identificar, ao nível partidário, as estruturas que exercem (ou procuram exercer) maior influência sobre a escolha do ministro, as perspetivas dos entrevistados tendem a destacar a importância das estruturas subnacionais dos partidos2, particularmente as distritais³. Um dos entrevistados sublinhou que

principalmente ao nível local, ao nível concelhio e ao nível distrital penso que há uma, enfim… uma pressão, ou pelo menos uma tentativa de nomeação, de colocação de pessoas que estejam dentro das estruturas partidárias do partido que está no poder [D22].

Na perspetiva de alguns dirigentes, o equilíbrio das forças regionais pode mesmo sobrepor-se à posição das estruturas centrais do partido e do ministro. Um entrevistado esclareceu que a sua nomeação obrigou o ministro a articular as suas preferências com as estruturas subnacionais do partido, um processo que determinou a sua nomeação para um cargo distinto daquele que o ministro havia inicialmente considerado (D19). As estruturas subnacionais dos partidos assumem, assim, um papel importante na distribuição do patrocinato. Assim, a natureza estratárquica dos partidos políticos tende a refletir-se na utilização do patrocinato, com as estruturas locais e regionais a procurarem manter a sua influência no processo de nomeações, particularmente nos casos em que se trata de cargos com importância para a prossecução de políticas públicas ao nível local e regional.

Apesar de ser relativamente inquestionável a influência partidária nos processos de nomeação, os entrevistados reconhecem que as pressões exercidas sobre os ministros podem ter, também, origem extrapartidária. Com efeito, os entrevistados assumem que determinadas organizações da sociedade civil e grupos de interesse: sindicatos (P2) e ordens profissionais (D7, D30, D10, D32); a Maçonaria (D25, D3, O2); a Igreja (D3); ou os stakeholders das áreas setoriais ou organizações específicas (P8, A3; P1), procuram também exercer pressão sobre a nomeação das estruturas dirigentes. Embora a aceitação das pressões destas organizações surja associada a uma forma de “ter paz no setor” (D5), são também o reflexo das redes pessoais do ministro (O2).

Para percebermos os critérios mais relevantes no processo de escolha dos dirigentes, perguntámos aos entrevistados qual a sua perspetiva relativamente aos critérios fundamentais utilizados no processo de seleção. Os resultados são apresentados na figura 1.

A saliência relativa dos critérios de seleção não deve, contudo, ser considerada isoladamente. Com efeito, o modo como os entrevistados combinam os critérios de seleção ajuda, também, a compreender a importância do patrocinato para os governos partidários. No quadro 3 são apresentadas as combinações dos critérios de seleção apresentados pelos entrevistados.

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A saliência da competência técnica é reafirmada. Este é o critério de seleção que mais vezes é referido isoladamente, contrastando com outros critérios que apenas marginalmente são considerados como critérios únicos no processo de seleção – como o passado político e a confiança política –, um contraste que se acentua se atendermos aos critérios como a experiência partidária e o conhecimento pessoal que não emergem como critérios isolados. Além disso, para cerca de 47,7 por cento dos entrevistados4, este critério é considerado em combinação com critérios de natureza pessoal ou de confiança política.

Nas entrevistas, é sugerido que, apesar da competência profissional ser incontornável, a escolha de indivíduos especializados parece ocorrer em combinação com critérios de confiança política, particularmente nos casos em que a nomeação envolve a potencial manutenção de indivíduos nomeados pelo anterior executivo. Tal como um entrevistado sublinhou,

A tendência era obviamente para a persistência de pessoas competentes que vinham de gestões anteriores, mas não avançar positivamente com uma nomeação dessa natureza sem garantir a confiança política [P7].

O passado político é o segundo critério de seleção mais saliente, embora não surja como um critério comummente considerado isoladamente. Dos 19 entrevistados que destacam este critério, 18 consideram que a experiência anterior do nomeado relativamente ao exercício de funções políticas ou dirigentes ou mesmo experiência parlamentar (indicadores do passado político do nomeado) é um importante critério de seleção quando associado aos critérios de competências técnicas.

O conhecimento pessoal – tal como a confiança política – surge como a terceira categoria mais saliente, com uma percentagem de referências ligeiramente superior à experiência partidária. O critério do conhecimento pessoal pode funcionar como um indicador da lealdade do nomeado, uma vez que a escolha tende a recair sobre “pessoas que são cúmplices, que são nossas amigas, que a gente sabe que dão o peito às balas” (P8). É, assim, uma forma de assegurar a responsividade da estrutura dirigente que se nomeia. Como notámos anteriormente, este é um critério que nunca é referido isoladamente e, para 29,5 por cento dos entrevistados que destacam este critério, ele surge associado às competências técnicas, sendo apenas marginalmente associado ao critério da experiência parlamentar (referido por nove por cento destes entrevistados). A articulação entre a confiança política e pessoal é considerada uma forma segura de seleção dos dirigentes, convertendo-se numa combinação de singular relevo nos casos em que se pretendem efetuar importantes reformas no setor. Tal como um entrevistado salientou,

[S]e numa dessas áreas há uma tensão porque há uma reforma que é preciso levar a cabo, ou se a um organismo se atribui uma missão que exige uma liderança política muito forte, aí provavelmente a tendência será para escolher pessoas que sejam da confiança política, e às vezes até pessoal dos ministros [D15].

O critério da experiência partidária é o menos saliente, tendo sido referido por 29,5 por cento dos entrevistados. A filiação partidária e o exercício de cargos de relevo nas estruturas partidárias são elementos que permitem obter um indicador da lealdade partidária do nomeado. Tal como um entrevistado destacou, o “crivo da lealdade partidária [é] raras vezes posto de lado” (P7), uma perspetiva que é partilhada por 13 entrevistados que consideram que a vivência partidária pode gerar redes pessoais passíveis de gerar confiança pessoal e política. Tal como um dos dirigentes entrevistados referiu,

Admito que a vivência do partido crie solidariedades fortes e que crie essa perceção da confiança e, portanto, admito que quando se escolham pessoas de confiança e [com] uma vivência de quem tem uma vivência partidária forte [D19].

À semelhança do conhecimento pessoal, a experiência partidária não é um critério que seja utilizado isoladamente. Com efeito, 25 por cento dos entrevistados considera que este critério é, também, articulado com o critério da competência técnica.

A segunda dimensão de análise reporta-se às motivações do patrocinato, permitindo confirmar se as nomeações são um instrumento ao serviço do poder (patrocinato de poder) ou se, tal como a literatura sobre governos ­partidários tem salientado, a patrocinato é o reflexo do poder ao serviço do partido político (patrocinato de serviço). As perspetivas dos entrevistados quanto à principal motivação para o recurso à patrocinato são apresentadas na figura 2.

Até que ponto as nomeações em diferentes etapas do ciclo governativo estão associadas a diferentes motivações do patrocinato? Para 63,3 por cento dos entrevistados que assume que o patrocinato ocorre por motivos de recompensa, considera que esta tende a ocorrer sobretudo nas etapas iniciais do mandato governativo. Apesar de, em 2004, ter sido introduzida a proibição de nomeações para cargos de direção superior depois da demissão do governo ou da convocação de eleições para a Assembleia da República e antes da confirmação parlamentar do governo recém-nomeado5, os entrevistados revelaram-se céticos relativamente à sua aplicabilidade, assegurando que o cumprimento deste artigo legal pode passar apenas pela alteração das datas das nomeações (P8; D13), mantendo uma imagem de “transparência e honestidade” (P8). As etapas finais dos ciclos governativos são particularmente importantes para o “pagamento de lealdades” (D7), particularmente se a “tendência for para mudar de governo” (P8). Para quatro entrevistados⁶, este efeito tende a ocorrer particularmente no caso de indivíduos que cessam funções nos gabinetes ministeriais. A utilização deste mecanismo de recompensa permite compreender a perceção de que o exercício de cargos nos gabinetes ministeriais pode servir como “trampolim” para outros cargos (Brans, Pelgrims, Hoet, 2006).

Apesar de serem sobretudo encaradas como instrumentos de recompensa, alguns entrevistados destacaram poder existir uma externalidade de controlo nas nomeações que ocorrem no final do mandato. Estas podem permitir controlar políticas públicas e o acesso à informação, particularmente se existir a expectativa de alternância no governo. Estas nomeações permitem deixar “uma linha, uma rede de informação” (D22) na máquina administrativa do estado.

À semelhança dos ciclos governativos as nomeações para diferentes níveis hierárquicos podem, também, representar diferentes motivações dos partidos no governo. Com efeito, as motivações de recompensa parecem ocorrer nos “lugares de meno[r] responsabilidade” (D32), nos cargos e posições menos relevantes (mas com atrativos salariais consideráveis) e, sobretudo, menos visíveis do ponto de vista do eleitorado e do escrutínio dos meios de comunicação social (A1). Estas nomeações tendem a recair sobre indivíduos com menores competências técnicas (D19).

As motivações de controlo podem também surgir nos cargos menos visíveis. Com efeito, um dos entrevistados considerava que, em alguns casos, a nomeação para estruturas de topo embora incida sobre indivíduos competentes, é acompanhada por mecanismos adicionais de controlo, que são mais “sub-reptícios” (D2), com o controlo das atividades das estruturas dirigentes de topo a ser feito através da nomeação de outros dirigentes, que podem ocupar posições hierárquicas mais baixas. Um dirigente explicou, desta forma, esse processo:

há aqueles governos (…) que procuram, para determinadas funções, pessoas (…) que são apresentadas (e são de facto) como técnicos, como pessoas com conhecimentos na área, e depois tenta-se ter a segurança de que elas vão ser fiéis ao poder, e (…) através das estruturas intermédias compor uma relação de predominância do poder, ou dos interesses do poder, que é mais sub-reptícia [D2].

Este mecanismo é, igualmente, extensível à utilização do patrocinato como um mecanismo de controlo de ministros independentes. Um dos entrevistados assumia ser mais difícil para os partidos políticos exercerem pressões sobre os ministros independentes. A solução tende a passar pela nomeação de indivíduos para o seu gabinete ministerial: “normalmente quando é um ministro independente põe-se um chefe de gabinete do partido, que controla.” (D28).

A última dimensão a abordar reporta-se à existência de um padrão de partilha das nomeações. No quadro 5, apresentamos a perspetiva dos entrevistados relativamente à distribuição de patrocinato, distinguindo a perceção relativa ao estilo de patrocinato maioritário e proporcional por diferentes áreas setoriais.

O recurso ao patrocinato tem, também, consequências ao nível ­partidário. A perceção do eleitorado quanto à continuada utilização do patrocinato como uma estratégia de autoalimentação dos partidos dificulta a inversão do enraizado sentimento anti partidário – que é considerado um traço cultural da Europa do Sul (Torcal, Gunther e Montero, 2002). Naturalmente, isso tem implicações para a qualidade da democracia. A crise de confiança nos partidos políticos embora não tenha implicações significativas para a estabilidade do regime democrático (Torcal, et al., 2002) tem importantes implicações na erosão das relações entre os partidos e os cidadãos. Assim, a perceção que o eleitorado tem da utilização do patrocinato pode aumentar o desinteresse e o distanciamento dos cidadãos em relação aos partidos políticos e, ao mesmo tempo, reduz o potencial dos partidos para a mobilização do eleitorado, o que pode ser uma ameaça para a qualidade da democracia, na medida em que esta depende da participação dos cidadãos. Neste sentido, o patrocinato pode ser parte da solução para os desafios enfrentados pelos governos partidários; mas poderá também ser parte do problema em termos dos desafios da qualidade da democracia.7

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NOTAS

¹Projeto internacional, coordenado por Petr Kopecký (Universidade de Leiden) e Peter Mair (Instituto Universitário de Florença).

²Quando se referem às estruturas dos partidos ao nível subnacional, os entrevistados tendem a considerar que os presidentes de Câmara Municipais podem adquirir especial relevo. Tal como um dos entrevistados sublinhou, “seria impensável nomear o presidente da CCDRN sem o consenso de alguns presidentes de câmara influentes na região” (P7).

³Perspetiva identificada por sete entrevistados: D3; P6; D19; P11; D10; P1; e D22.

⁴Esta percentagem corresponde à soma dos entrevistados que consideraram o critério da competência técnica, em conjugação com os critérios de conhecimento pessoal e a confiança política, num total de 21 casos.

⁵V. o artigo 19 da Lei 2/2004 de 15 de janeiro. Este artigo manteve-se na Lei 51/2005 de 30 de agosto, tendo sido eliminado na Lei 64/2011 de 22 de dezembro.

⁶ D28; P7; D25; D22.

⁷ A recolha dos dados empíricos utilizados neste artigo foi feita no âmbito do Projeto “Patronagem Política em Portugal” coordenado pelo Prof. Doutor Carlos Jalali e financiado pela Fundação para a Ciência e Tecnologia,  com  a  referência  ptdc/cpo/65419/2006 e pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) através do Eixo I do Programa Operacional Fatores de Competitividade (POFC-COMPETE) – COMPETE FCOMP-01-0124-FEDER-007115. Esta investigação foi ainda apoiada pela Fundação para a Ciência e Tecnologia, através das bolsas SFRH/BD/36018/2007 e SFRH/BPD/93149/2013. Os autores gostariam de agradecer aos revisores anónimos que permitiram melhorar a qualidade deste trabalho.