Descrição de uma abordagem participada com vista ao redesenvolvimento da mina de São Domingos, Alentejo, Portugal

Description of a participate approach in view of the redevelopmet of the São Domingos brownfield, Alentejo, Portugal

Idalina Dias Sardinha*, Daniela Craveiro**

*SOCIUS-CSG, ISEG, Universidade de Lisboa, Rua Miguel Lupi 20 - 1249-078 Lisboa, Portugal. idalinasardinha@iseg.utl.pt

**SOCIUS-CSG, ISEG, Universidade de Lisboa e CIS, ISCTE-IUL, Instituto Universitário de Lisboa, Rua Miguel Lupi 20 - 1249-078 Lisboa, Portugal. daniela.craveiro@gmail.com

RESUMO

Descrição de uma abordagem participada com vista ao redesenvolvimento da mina de São Domingos, Alentejo, Portugal. A recuperação de áreas industriais abandonadas tem crescido de importância na Europa. Por um lado, são áreas com problemas ambientais, agravados ou não por problemas económicos e sociais nas comunidades adjacentes. Por outro lado, estas áreas surgem como uma oportunidade para o (re)desenvolvimento local. Este artigo descreve e analisa sucintamente o processo de participação pública implementado no projeto REHMINE que, entre outros aspetos, pretendeu contribuir para o planeamento estratégico do redesenvolvimento da Mina de São Domingos. O planeamento espacial estratégico é aqui entendido como uma experiência de aprendizagem social, ambos conceitos úteis na análise crítica das escolhas metodológicas aplicadas.

Palavras-chave: redesenvolvimento; áreas industriais abandonadas; REHMIN; planeamento espacial estratégico.

ABSTRACT

The brownfield restoration has grown in importance in Europe. On the one hand, there are areas with environmental problems, aggravated or not by economic and social problems in the adjacent communities. On the other hand, these areas appear to be an opportunity for local (re)development. This article describes the public participation process implemented during the REHMINE project which, among other things, intended to contribute to the strategic planning of the redevelopment of the São Domingos Mine. Strategic spatial planning is understood as a social learning process - both concepts that are useful in the critical analysis of the methodological choices applied.

Keywords: brownfields redevelopement; REHMINE; strategic spatial planning.

REDESENVOLVIMENTO DE ÁREAS INDUSTRIAIS ABANDONADAS E PARTICIPAÇÃO PÚBLICA

As mudanças do setor produtivo na Europa ao longo das últimas décadas resultaram num elevado número de terrenos industriais abandonados. Em paralelo, as políticas europeias evoluíram no sentido de uma progressiva incorporação de condutas ambientais, aplicadas também à reabilitação de áreas industriais degradadas (ou brownfields), e cresceu a literatura especializada descrevendo múltiplas abordagens e iniciativas enquadradas nos objetivos do desenvolvimento sustentável (Nijkamp et al., 2002; Alker e McDonald, 2003; Lange e McNeil, 2004; Wedding e Crawford-Brown, 2007; Williams e Dair, 2007; Worrall et al., 2009; Bleicher e Gross, 2010; Schadler et al., 2011). Da análise sistemática dessa literatura é possível extrair seis dimensões de ação num processo de redesenvolvimento de brownfields: ambiental, social, económica, cultural, comunitária e estratégica, tal como detalhado num artigo de Dias-Sardinha et al. (2013) elaborado na primeira parte do projeto REHMINE (Quadro 1).^[1]

Dessa mesma análise verifica-se que a maioria dos enquadramentos e ferramentas criados no âmbito do redesenvolvimento de áreas industriais abandonadas apresentam mecanismos de adaptação a cada caso, através da ponderação variável de alguns indicadores ou dimensões (Cobraman, 2009). Contudo, estes procedimentos podem ser insuficientes para dar conta das especificidades de cada área a ser intervencionada (Bleicher e Gross, 2010). Considerando estas limitações, Bleicher e Gross (2010) propõem uma abordagem que incorpora as perceções das partes interessadas na definição de estratégias válidas para o redesenvolvimento. Este método assenta nas noções de contextualização, realizada através da recolha das perceções dos atores locais sobre as medidas de uma eventual intervenção, e de operacionalização, que consiste na integração dessas perceções para o desenvolvimento sustentável local. Tal poderá desenvolver-se a partir de um processo de aprendizagem social, um “acordo sobre uma ação concertada”, uma “cocriação de conhecimento” necessários e uma “mudança de comportamentos, normas ou procedimentos” (Blackmore, 2007, p. 516), que podem promover a capacidade das comunidades “para definir os seus próprios interesses, para ter acesso a novos conhecimentos e mobilizar os recursos necessários para o tipo de desenvolvimento que está de acordo com suas próprias visões e necessidades” (Rist et al., 2007, pp. 25-26).

A importância da participação das partes interessadas na procura do desenvolvimento sustentável reúne consenso na literatura científica, associada à emergência de novos modelos de governo e à relação entre a ciência, a política e a sociedade civil (Kasemir et al., 2003; Santos et al., 2006; Antunes et al., 2009; Videira et al., 2009). Entre as vantagens da sua adoção refere-se a melhoria do processo de tomada de decisões, a formulação de melhores políticas e projetos de desenvolvimento, a facilitação e legitimação de implementação de medidas, ou a promoção da democracia e do empoderamento das populações (Solitare, 2005; Patel et al. 2007). Assim, as abordagens participadas têm vindo a assumir um papel preponderante em vários contextos, como a gestão de recursos naturais (Reed et al., 2009), avaliação ambiental (Kontogianni et al., 2001) ou no redesenvolvimento de áreas industriais abandonadas (Cabernet, 2005; Rescue, 2005; Franz et al., 2006; Wedding e Crawford-Brown, 2007; Williams e Dair, 2007; Cobraman, 2009; Worrall et al., 2009; Bleicher e Gross, 2010; Schädler et al., 2011).

Apesar da aceitação generalizada da importância destas abordagens, os processos participados nem sempre são eficientes (Simpson, 2001 cit. in Landorf, 2009). Por exemplo, a participação física nas sessões de participação constrange a presença de certas pessoas, e o próprio processo de reunião favorece as posições de atores sociais experientes e motivados em relação aos inexperientes (Kingston, 2007), que pode mesmo criar um ambiente intimidatório para alguns participantes (Halvorsen, 2001). Estas limitações podem reduzir a representação de alguns afetados pelas decisões (Halvorsen, 2001).

Ainda assim, alguns autores defendem que a participação pode desenvolver-se de melhor forma e integrar as posições entre quem toma decisões, os técnicos, os peritos e a sociedade civil (Barreteau et al., 2010). Esta é a posição de Healy (1998), que defende o planeamento colaborativo, no qual se assume a importância da adição do conhecimento proveniente de múltiplos atores na definição de estratégias territoriais. A mesma autora propõe o conceito de planeamento espacial estratégico (“strategic spatial planning” no original), em que atribui uma forma mais operativa a estas questões, sendo definido como um processo complexo em que são envolvidas partes interessadas de diferentes perfis (instituições, especialistas e não especialistas) para refletir sobre especificidades locais, gerar novas ideias e definir linhas de ação para o desenvolvimento (Healey, 2009). Este pode também ser entendido como uma forma de promover uma experiência de aprendizagem social, tal como referido atrás por Blackmore (2007), onde diferentes sistemas de conhecimento interagem para definir uma ação coletiva. Apesar de ser tradicionalmente aplicado no planeamento em áreas urbanas, as possibilidades oferecidas pelo planeamento espacial estratégico podem ser extrapoladas para o meio rural (Dias-Sardinha et al., 2011).

A aprendizagem social pode ser descrita como um processo de aprendizagem coletiva que ocorre quando indivíduos diferentes, com interesses comuns e divergentes negoceiam a fim de criar um consenso partilhado numa ação coletiva necessária para resolver um problema mútuo (Webler et al., 1995). Os participantes de um processo de aprendizagem social podem adquirir novos conhecimentos sobre o problema, as soluções possíveis e as suas consequências e também sobre outras perspetivas, conhecer o que as suporta, além de métodos e estratégias para comunicar e negociar ideias que abordem o problema como um todo num ambiente social aberto (Webler et al., 2005). Ou seja, a experiência de aprendizagem social melhora a capacidade dos participantes para respeitar e compreender as perspetivas dos outros, a fim de resolver problemas e conflitos e criar uma atmosfera de solidariedade dentro do grupo (Webler et al., 2005). O processo pode também contribuir para uma postura mais reflexiva sobre a construção das identidades sociais dos grupos participantes, bem como promover a capacidade das comunidades para definir os seus interesses e mobilizar recursos (Rist et al., 2007). Este diálogo pode fornecer as condições necessárias para o processo de aprendizagem social (Rist et al., 2007) e para superar os desafios na busca da sustentabilidade local (Garmendia e Stagl, 2010).

No presente artigo expõe-se o processo de participação pública desenvolvido no âmbito do projeto de investigação REHMINE sobre o planeamento do redesenvolvimento da Mina de São Domingos (MSD). Na próxima secção é apresentado o contexto global deste caso. Posteriormente, são descritas as sessões de participação, bem como os seus principais resultados.

PROJETO REHMINE: CONTEXTUALIZAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA

A Mina de São Domingos localiza-se no concelho de Mértola, Alentejo, um dos maiores e menos povoados de Portugal, marcado pela desertificação, pelo envelhecimento e pelo baixo poder de compra. De acordo com a PORDATA, em 2013, o concelho de Mértola teria a densidade populacional de 5,3 pessoas por Km², menos de metade da densidade da região do Baixo Alentejo (14,5 pessoas/km²) e muito inferior ao território nacional no mesmo ano (113,4 pessoas/km²). Neste concelho, em 2013, estimava-se a existência de 368 idosos por cada 100 jovens, um valor bem superior ao estimado para a região e para o país no mesmo ano (180 e 134, respetivamente). A nível económico, apesar da taxa de desemprego do concelho se encontrar a par dos valores nacionais (10%), o poder de compra é significativamente inferior, tomando o valor de 100 como a referência nacional, em 2013, o poder de compra per capita do concelho seria de 65 (site PORDATA, Retrato dos Municípios).

A MSD é constituída por um complexo mineiro abandonado há mais de 40 anos, e uma aldeia adjacente que nasceu com a exploração. Esta deixou por resolver um grave problema ambiental na área explorada, associada à drenagem ácida resultante dos resíduos mineiros não confinados no local. A reabilitação deste passivo ambiental é da responsabilidade da empresa pública EDM (Empresa para o Desenvolvimento Mineiro) apesar de a área ser privada. A reabilitação foi iniciada há alguns anos, mas encontra-se atualmente suspensa devido à dificuldade em garantir os fundos necessários para uma reabilitação ambiental dispendiosa. As despesas são cofinanciadas pela União Europeia, mas, exclusivamente, para a reabilitação ambiental. Contudo a EDM e outros atores sociais consideram que a reabilitação ambiental deve acompanhar-se de um processo de recuperação socioeconómica ambicioso.

O projeto REHMINE surgiu neste contexto, visando contribuir para a reflexão sobre as necessidades de planeamento e compreender os benefícios e dificuldades percecionados pelas partes interessadas aquando dessa intervenção.

Num primeiro momento, a abordagem metodológica seguiu de perto o trabalho de Bleicher e Gross (2010), mobilizando os recursos necessários para a contextualização dos problemas e ambições locais e operacionalização destas questões num enquadramento teórico para o redesenvolvimento (Figura 1). O conteúdo gerado por esta fase foi posteriormente usado para dinamizar sessões de participação pública em função dos objetivos do planeamento estratégico espacial de acordo com Healey (2009), de forma a promover a seleção de linhas de ação-chave e a colaboração entre agentes políticos e a sociedade civil. O processo de participação pública inseriu-se, portanto, num aparelho metodológico complexo assente em múltiplas fontes de informação.

Note-se que a descrição detalhada das fases do projeto anteriores à participação não cabe nos objetivos do presente artigo, estando disponível no site do projeto: http://pascal.iseg.utl.pt/~socius/rehmine/.

O presente artigo centra-se na etapa correspondente às sessões de participação. Nas secções seguintes apresentamos a metodologia usada, os resultados encontrados e os contributos para a definição de linhas de ação para o redesenvolvimento local.

ABORDAGEM METODOLÓGICA DAS SESSÕES DE PARTICIPAÇÃO, RESULTADOS E CONTRIBUTOS

As sessões de participação pública foram organizadas com o objetivo de aprofundar as ideias e eixos temáticos identificados pelo trabalho de campo realizado na fase anterior, tendo em consideração o quadro conceptual previamente estabelecido (Quadro 1). No total, foram realizadas 5 sessões de participação pública de diferentes modalidades e com objetivos específicos. Para garantir que os argumentos da comunidade da MSD não fossem dominados pela autoridade técnica das entidades reguladoras e dos grupos de interesse organizados, o trabalho com a comunidade foi levado a cabo em paralelo com o trabalho desenvolvido com os restantes atores sociais. Contam-se sessões abertas ao público em geral, sessões dirigidas à comunidade residente na MSD e sessões dirigidas aos atores institucionais. Esta estrutura não impediu a articulação das opiniões entre os dois públicos, na medida em que informações recolhidas com um grupo foram apresentadas e discutidas no outro. ]]> O planeamento das sessões foi suportado por uma revisão bibliográfica sobre o tema, com particular destaque para as experiências de Kristensen e Primdahl (2010) e de Patel et al. (2007). Assim, optou-se por criar uma primeira sessão comum, em formato de plenário, um momento de encontro e diálogo entre os atores institucionais e a comunidade da aldeia, em que especialistas de diferentes domínios valorizados nas entrevistas apresentaram as suas ideias sobre o local (Kristensen e Primdahl, 2010). As sessões prosseguiram para formatos em que os participantes tiveram uma posição mais ativa, inspirados pelas experiências de Volkery et al. (2008) e de Patel et al. (2007) na aplicação do que denominam de “backcasting workshop”. A este nível, procurou-se que os participantes partissem do futuro desejado para a MSD e pensassem sobre as atividades e medidas necessárias no presente para tornar esse futuro possível. Depois do trabalho realizado em cada grupo, foi organizada novamente uma sessão comum com todos os interessados.

ESTRUTURA DAS SESSÕES E AVALIAÇÃO SUMÁRIA DAS SESSÕES EFETUADA PELOS PARTICIPANTES

Sessão 1

Perspetivas de desenvolvimento para a MSD (06-05-2011, na MSD).

•     Participaram 74 pessoas, sendo que das 34 entidades convidadas compareceram 19. A organização da sessão permitiu equacionar importantes reflexões para o processo participação pública na MSD.

Sessão 2

Perspetivas locais para a MSD MSD - Parte I (07-07-2011, na MSD).

•     A adesão da população da MSD a esta sessão foi muito menor do que a verificada na primeira sessão. Contou com a participação de 11 pessoas. Com os questionários de avaliação, constatou-se que os participantes consideraram que a sessão identificou claramente as questões pertinentes para a MSD e todos gostariam de participar numa sessão futura.

Sessão 3

Perspetivas futuras para a MSD - atores institucionais (08-07-2011, em Mértola).

Sessão 4

Perspetivas locais para a MSD - Parte II (14-10-2011, na MSD).

•     Para garantir uma maior adesão da comunidade da MSD, procurou-se ajustar os procedimentos de acordo com as sugestões dos participantes na sessão 2. Nesse sentido, o horário da sessão foi agendado para mais tarde, eliminou-se a necessidade de inscrição prévia, e a equipa participou presencialmente na divulgação da iniciativa com maior antecedência. Apesar dos esforços, o número de participantes não aumentou significativamente. A sessão contou com a participação de 12 pessoas, que avaliaram positivamente a sessão.

Sessão 5

Seminário “Património mineiro como fator de desenvolvimento sustentável local: abordagens e resultados” (03-02-2012, na MSD).

•     No total participaram 72 pessoas na sessão de trabalho. Das 36 entidades convidadas compareceram 19.

DESCRIÇÃO DAS SESSÕES

Sessão 1: perspetivas de desenvolvimento para a MSD. A primeira sessão foi desenvolvida com um objetivo duplo: criar um ponto de partida comum na reflexão sobre o desenvolvimento da MSD entre os diferentes interessados, e alargar as possibilidades de desenvolvimento do local em função de novos conhecimentos e perspetivas teóricas (Kristensen e Primdahl, 2010). Os atores institucionais foram convidados mediante contactos personalizados e a população foi convocada através de cartazes afixados nos vários pontos de comércio local.

A sessão foi organizada em formato de seminário. Foram convidados 6 peritos independentes, de áreas de intervenção anteriormente indicadas como importantes para o desenvolvimento da MSD pelos atores sociais entrevistados no âmbito do projeto, nomeadamente Ambiente, Património Industrial e Mineiro, Desenvolvimento Turístico, Participação Pública, Gestão e Planeamento de Território e Desenvolvimento Rural.^[2] Para potenciar a reflexão dos peritos sobre o local da MSD foi realizada uma visita guiada ao local e previamente disponibilizada informação sobre o projeto REHMINE e o contexto. Cada perito apresentou a sua comunicação durante cerca de 20 minutos. Apesar de ter sido dedicado tempo no final de cada apresentação para o esclarecimento de dúvidas, o debate foi reservado para o final de todas as comunicações.

Registou-se a intervenção do atual dono da empresa proprietária dos terrenos mineiros, que mencionou investimentos reprovados no passado pelo governo nacional e a necessidade de criar empregos e fixar os mais jovens. Alguns locais chamaram à atenção sobre a escassez atual de património mineiro, devido a vendas depois do fecho da mina, e para a forma como o património que resta ser pouco valorizado pela Fundação Serrão Martins, criada para o efeito. Essa última questão foi justificada por uma representante da Câmara pela falta de recursos humanos e pelo orçamento limitado da fundação. Outra questão diz respeito ao património arquitetónico da MSD, os seus bairros típicos e a necessidade de informar a comunidade do seu valor patrimonial e identidade da MSD em particular no âmbito do desenvolvimento turístico.

A reunião terminou com a valorização da participação pública no processo de decisão política, por parte de um elemento da comunidade, e com a declaração de disponibilidade de uma entidade reguladora regional, para trabalhar em rede com quem tiver interesse no desenvolvimento da MSD.

É importante destacar uma boa adesão à sessão apesar dos entrevistados em fases anteriores da investigação terem indicado um grande desinteresse e a resignação da comunidade mineira, que tendencialmente atribuem alguma sensação de abandono da comunidade por parte das entidades políticas. A adesão e a participação ativa da população na atividade indicaram alguma disponibilidade para refletir sobre o futuro da MSD. As intervenções dos participantes tornaram ainda evidente a coexistência de diferentes perspetivas e valorizações divergentes da MSD.

Sessão 2: perspetivas locais para a MSD - Parte I. A sessão foi criada para promover a reflexão sobre o estado atual da MSD. Mais especificamente pretendia-se considerar as opiniões de residentes da MSD não organizados em associações e entidades, e confrontar a informação recolhida anteriormente através das entrevistas realizadas junto dos atores institucionais.

A comunidade da MSD foi convidada a participar através de cartazes afixados em pontos comerciais da localidade mediante inscrição prévia no posto de correios local. A atividade foi organizada em função de dois momentos distintos.

No primeiro momento, após a introdução sobre os objetivos e regras da sessão, os participantes foram convidados a pensar sobre o estado atual da MSD. Foi apresentada uma lista de aspetos positivos e negativos da MSD, construída com base na análise das entrevistas anteriormente realizadas. Depois da leitura da lista foi aberta uma discussão em que os participantes referiram os aspetos a que atribuíam mais importância. Na sequência desse momento, novos aspetos foram acrescentados para dar conta das preocupações dos residentes. No final, o facilitador enumerou os pontos referidos como mais relevantes e sinalizou-os num cartaz visível a todos. Ao longo da sessão foram realizados momentos de síntese em que os participantes foram confrontados com as ideias expostas, sendo convidados a interferir caso sentissem que as suas ideias não estavam devidamente consideradas no resumo. O mesmo procedimento foi repetido para ambas as listas, estando os documentos disponíveis para leitura na mesa de trabalho e em formato de cartaz, afixadas numa das paredes da sala.

No segundo momento da sessão, foi pedido aos participantes que refletissem sobre as possibilidades de desenvolvimento da MSD, com base nos aspetos mais relevantes definidos em grupo. A tarefa consistia em apontar diferentes linhas de ação para a MSD e a forma através da qual a população da MSD poderia contribuir.

Na primeira parte da sessão, a discussão sobre os aspetos negativos da MSD foi bastante participada. Alguns dos contributos não estavam indicados na lista e foram acrescentados ao documento. Seis aspetos negativos foram destacados, nomeadamente: contaminação da água e dos solos; oferta insuficiente de infraestruturas de apoio e serviços para turistas; património mineiro atual fragilizado pelo abandono; não conclusão do processo de passagem da propriedade das casas (e dos logradouros) para a comunidade; modalidade de intervenção das praias fluviais; sentimento de desencanto ou de injustiça entre a população. O mesmo procedimento foi repetido considerando a lista de aspetos positivos, contudo os participantes tiveram muitas dificuldades em enumerá-los. Estes eram muitas vezes apontados como pontos a melhorar e não aspetos positivos por si. Ainda assim, os aspetos positivos da MSD mais destacados no grupo estão indicados no Quadro 2.

Com base nos aspetos relevantes, sinalizados em grupo, e na visão de futuro que desejavam para a MSD, os participantes fizeram várias sugestões para o que poderia ser feito para o desenvolvimento da localidade (Quadro 3).

Não ficou claro o tipo de contribuição possível por parte da população, mas alguns participantes dispuseram-se a investir em pequenos negócios se fossem asseguradas “condições” por parte das entidades reguladoras.

Sessão 3: perspetivas futuras para a MSD - atores institucionais. A sessão foi organizada de forma a promover o encontro e reflexão conjuntos de medidas concretas para promover o desenvolvimento sustentável da MSD. Os atores institucionais anteriormente entrevistados foram convidados pelos seus contactos oficiais a participarem numa segunda sessão de trabalho.

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Para o desenvolvimento destas visões baseamos-nos em diferentes trabalhos, em particular os de Patel et al. (2007) e Volkery et al. (2008) sobre a construção participada de cenários onde, segundo diferentes abordagens, as partes interessadas constroem em comum um possível futuro para a região em estudo. Contudo, nesta fase do projeto, os autores já tinham obtido e analisado múltipla informação proveniente das partes interessadas da MSD, que lhes permitia desenharem duas visões opostas para a MSD (focused scenarios). Estas tinham como objetivo despoletar reflexão sobre condições necessárias plausíveis para atingir o cenário desejado.

Os participantes foram organizados em três grupos de trabalho definidos previamente para que todos os grupos tivessem uma composição diversificada e representativa dos diferentes interesses identificados durante o mapeamento dos atores sociais.

Em primeiro lugar, após a introdução dos objetivos e as regras da sessão, alguns dados e conclusões recolhidos até ao momento foram apresentados aos participantes. O facilitador em cada grupo apresentou as listas trabalhadas com a comunidade (sobre os aspetos positivos e negativos da MSD e linhas de ação propostas - Sessão 2) e realizou uma síntese do diagnóstico geral sobre o estado atual da MSD. Seguidamente foi apresentado o enquadramento teórico, que identifica as 6 dimensões para a reflexão sobre o redesenvolvimento no local, e as duas visões de futuro criadas para a MSD.

Todo o material apresentado estava disponível para consulta na mesa de trabalho e em formato de cartaz afixado numa das paredes da sala. A sessão de trabalho contou ainda com um terceiro documento de apoio onde se enumeravam os projetos realizados, reprovados ou em curso na MSD, referidos pelos entrevistados.

Após a apresentação de todos os participantes, foram dadas instruções para, em grupo, refletir e enumerar medidas concretas que poderiam contribuir para a aproximação do futuro desejado para a MSD, nos diferentes eixos teóricos identificados. Cada tema foi introduzido e moderado pelo facilitador de cada mesa. Ao longo da sessão foram realizados momentos de síntese, em que os participantes foram confrontados com as ideias expostas e convidados a interferir caso sentissem que as suas ideias não tinham sido devidamente consideradas na síntese.

A segunda parte da sessão tomou lugar depois de um breve intervalo no qual foram sistematizadas as medidas sugeridas pelos três grupos num esquema comum. A partir deste produto, onde se sintetizou o contributo de todos os grupos de trabalho, foi feita uma reflexão em plenário sobre o tipo de medidas sugeridas, os atores responsáveis por elas e os fatores de bloqueio que têm de ser superados para as concretizar.

Ao todo resultaram 44 medidas de intervenção distintas para os seis eixos que organizaram a reflexão. Algumas medidas foram enunciadas por mais do que um grupo e existiu alguma variabilidade na forma como alguns conteúdos foram organizados no esquema conceptual (Quadro 1), o que permitiu confirmar a interdependência de algumas dimensões.

Em plenário, foi enunciada e discutida cada uma das propostas. Concluiu-se que muitas medidas estariam dependentes da administração central ou de fatores externos ao grupo de participantes.

Ainda assim, foram enumeradas medidas que podem ser colocadas em prática pelas várias associações locais, assim como a melhoria do diálogo e das relações entre os presentes.

Os participantes não conseguiram identificar uma liderança para o planeamento estratégico da MSD.

Sessão 4: perspetivas locais para a MSD - Parte II. Os residentes e interessados na MSD foram novamente convidados a participarem numa segunda sessão, através de cartazes afixados pela localidade.

Num primeiro momento, foram apresentadas as medidas mais consensuais propostas pelos atores institucionais para o desenvolvimento local. Para cada tema, separadamente, os participantes foram convidados a refletir sobre novas propostas e a selecionar as três medidas que consideravam mais importantes. Os participantes trabalharam em dimensões diferentes em dois grupos de trabalho. No final da análise das medidas propostas, o interlocutor de cada grupo apresentou as suas escolhas em plenário. O segundo momento da sessão centrou-se sobre a pertinência, dificuldades e formas de organizar uma comissão de moradores para veicular as preocupações dos residentes da MSD junto das entidades e atores locais. A sessão terminou com uma pequena síntese sobre a sessão de trabalho e a apresentação das fases seguintes do projeto de investigação.

Os participantes trabalharam em dois grupos de trabalho. O primeiro grupo analisou as propostas para a (1) revitalização económica, o (2) reenquadramento estratégico e a (3) reconversão ambiental. No que concerne às medidas propostas na dimensão económica do desenvolvimento local (1), as mais votadas referem-se ao incentivo de produção local de produtos regionais, ao desenvolvimento de ofertas turísticas para diferentes nichos de mercado e, com o mesmo número de votos, a abertura de um parque de campismo, a oferta de visitas e brochuras informativas em diferentes línguas e a recuperação de estruturas desportivas (nomeadamente o campo de ténis). As escolhas do grupo foram orientadas para gerar emprego e fixar os mais jovens, sendo considerado necessário investimento privado e a colaboração da Câmara Municipal de Mértola (CMM).

A definição de um plano estratégico (2) de desenvolvimento discutido entre todas as partes foi uma medida selecionada por todos os grupos. Com igual votação foi indicada a promoção do património mineiro da MSD, a criação de um gabinete de apoio para candidaturas de apoios comunitários e a promoção da MSD. Apesar destas sugestões, os participantes referem a existência de iniciativas semelhantes que não têm tido os resultados esperados, como o gabinete de apoio à comunidade pela CMM (às quartas-feiras na Casa do Mineiro) ou anteriores investimentos públicos na MSD, que consideram nem sempre bem aplicados.

Os participantes defenderam a importância de promover a “mina pela mina”, não associada a outras áreas como Mértola ou o Baixo Alentejo. Contudo, a votação das medidas pelo grupo, acabou por valorizar esta última opção. Por fim, para a reconversão ambiental (3) da MSD destacou-se o controlo da limpeza das matas, para que as intervenções realizadas não entupam ou prejudiquem a qualidade da água das linhas de água e das tapadas; o estudo e divulgação de diferentes formas de intervenção ambiental; e a realização da intervenção ambiental não alterando a paisagem mineira. Note-se que esta última medida é muito pouco consensual, no sentido em que quase o mesmo número de pessoas na sessão apoiou fazer a intervenção ambiental mantendo ou alterando a paisagem mineira. A antiga mina não é recordada apenas numa perspetiva positiva (como património coletivo a ser preservado), mas também foi associada a episódios negativos a nível pessoal (acidentes envolvendo familiares), e a nível da comunidade (pobreza, baixos salários e más condições de vida).

Ao nível da regeneração cultural o grupo optou por selecionar as medidas que considerou mais exequíveis. Nesse sentido, selecionou-se a recuperação do cineteatro e, de forma mais consensual, o arranjo do telhado da igreja (mesmo que não considerada na lista inicial). A igreja foi apresentada como “o postal da MSD” e, por isso, deveria ser mantida. De forma menos valorizada, ainda que com o mesmo número de votos, foram selecionadas as seguintes medidas: manutenção das estruturas mineiras; dinamização do Centro de Exposições e adequação do horário^[3]; e a realização de ações de sensibilização sobre o património mineiro e urbanístico do local.

Por último, foram avaliadas as medidas geradas para o reforço comunitário da MSD. Destacaram-se três medidas: evitar a interferência das diferenças partidárias na tomada de decisões; criar um gabinete de apoio para gerir conflitos entre entidades e a população local; e criar uma comissão de moradores apartidária para representar a comunidade junto da CMM. Os participantes conhecem a existência de um gabinete da junta de freguesia que pode representar os interesses da população, mas sentem a necessidade de criar uma comissão independente.

A segunda parte da sessão foi realizada em plenário e centrou-se na ideia da comissão de moradores. Foi sublinhada como uma das medidas mais importantes para o reforço comunitário, ainda que não tenha havido consenso. Todos os participantes reconheceram a importância de uma comissão independente, uma vez que são recorrentes os argumentos de que a MSD é negligenciada pelo poder político local e que existem alguns conflitos relativos às diferenças partidárias de alguns moradores. Apesar de importante para todos os moradores, os participantes referem a falta de interesse de alguns residentes. É sugerida a convocação para uma reunião para esse fim, onde se faria a votação para os constituintes e a formalização da comissão.

Sessão 5: seminário de promotores “Património mineiro como fator de desenvolvimento sustentável local - Abordagens e resultados”. A última sessão foi organizada para concretizar dois objetivos principais: a apresentação dos principais resultados obtidos pelo projeto até ao momento e a apresentação de exemplos de projetos realizados em torno da valorização do património geológico e mineiro. Este último objetivo foi definido face às dificuldades dos participantes das sessões de participação pública em enumerar medidas ou soluções dependentes das suas ações (i. e., muitas das propostas assentaram em financiamento e mobilização de entidades externas). Os exemplos foram apresentados com o intuito de demonstrar casos em que os projetos e preocupações locais se traduziram em medidas concretas (em Portugal e Espanha).

Os atores institucionais foram convidados, mediante contactos personalizados, e a população foi convocada através de cartazes em diferentes pontos da aldeia, alguma exposição nos media regionais e em plataformas de comunicação on-line.

Os resultados preliminares do projeto REHMINE foram apresentados na primeira parte do seminário. Para a segunda parte foram convidados seis representantes de projetos de desenvolvimento local com base na valorização do património geológico e mineiro de diferentes locais e valências. As comunicações foram organizadas em dois painéis, ambos finalizados com um período de perguntas e respostas. Optou-se por implicar os atores institucionais na organização do evento, convidando alguns representantes para moderar os painéis de comunicações.

Todas as comunicações apresentadas descreveram a existência de parcerias com as autarquias locais e o trabalho articulado com vários atores como aspetos centrais para os projetos expostos. Talvez por esse motivo, as questões e comentários apresentados pelos participantes no debate foram dirigidas ao presidente da CMM e alguns atores institucionais, presentes na sala.

Apesar de, para o painel, ser grande o potencial da MSD para desenvolver um projeto como os apresentados, vários presentes referiram a incapacidade de concretização dos vários já idealizados para o local. Ainda assim, um dos residentes participantes quis sublinhar em plenário o potencial da localidade para enveredar pela valorização de património mineiro, com base em parcerias locais sólidas e o apoio da população, destacando a singularidade da aldeia mineira e da praia da Tapada Grande. Tomando os exemplos de Rio Tinto e do Lousal (apresentados), outros participantes assacaram responsabilidades aos órgãos autárquicos de proteção e valorização do património cultural (onde se inclui a traça característica das casas dos mineiros) e do património natural (manutenção das tapadas e do arvoredo circundante), que consideram em risco. A incapacidade de articular diferentes perspetivas e posicionamentos político-ideológicos, tanto pela parte de indivíduos, como pela parte de entidades, foi tema de debate e apresentado como um importante bloqueio.

O presidente da CMM concordou em responder às diversas interpelações dos participantes do evento. Começou por enquadrar a situação frágil da MSD como resultado do fecho da exploração mineira, no qual acredita que nem a empresa nem o governo português tiveram as condutas corretas. Descreveu a intervenção da CMM na localidade ao nível da remoção de entulho, da praia fluvial e na recuperação de várias infraestruturas (Centro Republicano, Cineteatro, Casa do Mineiro). O autarca assumiu o compromisso de continuar a escutar a população e garantiu a manutenção de um representante da CMM no local, a dinamização do orçamento participativo e a realização recente de um questionário sobre necessidades. Informou sobre uma reunião entre a CMM e a EDM, na qual se concordou em desenvolver iniciativas de investimento no local, e sobre algumas ações junto de representantes governamentais nacionais e regionais com o intuito de sensibilizar sobre as necessidades de financiamento específicas das áreas industriais abandonadas, como a MSD.

Desde o ano 2000, a EDM (Empresa de Desenvolvimento Mineiro, SA) tem vindo a planear a recuperação ambiental da MSD e foi confrontada com a falta de recursos financeiros; a falta de diálogo entre os atores sociais, e o facto de todos se depararem com um brownfield, rural, privado e com baixa atratividade financeira pós-regeneração, logo, cuja reabilitação se encontra dependente de financiamento público (Cabernet, 2005).

A MSD não é caso único nem em Portugal, nem no mundo. Pelo contrário, a regeneração de áreas industriais abandonadas tem sido identificada como uma prioridade na Europa, existindo linhas de financiamento específicas para este fim. Contudo, esses fundos são mais direcionados para a recuperação do passivo ambiental.

Ao longo dos últimos anos foram diversos os estudos, projetos e mesmo documentários que se centraram nos múltiplos elementos da MSD. Estes estudos são úteis para promover o conhecimento da situação, potenciar diálogos, sinergias e avançar em possibilidades de ação.

O projeto REHMINE surgiu neste contexto, visando contribuir para o processo de planeamento da regeneração da MSD, tendo em atenção os trabalhos feitos anteriormente por outros peritos e os interesses da comunidade, promovendo o diálogo, a partilha das perspetivas, e a definição de prioridades negociadas, de forma a que o previsto investimento europeu e nacional se adapte às ambições e necessidades da localidade e da região. Pretendeu também contribuir para o conhecimento científico nesta área através da utilização conjunta de métodos que estimam os diferentes valores da sustentabilidade, potencialmente induzida pela regeneração de zonas industriais rurais com baixa atratividade de mercado. Neste projeto, aplicou-se uma abordagem participativa para compreender o que é relevante no processo de regeneração, fazendo a valoração das várias dimensões de intervenção nomeadamente ambiental, social e socioeconómica, assim como para conhecer e hierarquizar o pretendido nas áreas cultural, comunitária e estratégica. As sessões de participação pública possibilitaram a recolha de novas evidências, que articuladas com a informação das outras fases de investigação, fornecem a estruturação dos principais elementos constitutivos de um potencial plano estratégico colaborativo de redesenvolvimento sustentável para a MSD (Quadro 4).

A estrutura composta por dimensões e categorias estratégicas de sustentabilidade suportou e completou a integração dos resultados da análise de outros planos a que tivemos acesso, com implicações na MSD. Este exercício teve em conta projetos de ação em curso para promover complementaridades entre propostas pontuais para projetos concretos e um planeamento integrado de longo prazo, e em conformidade com as políticas públicas.

É interessante constatar que todos os domínios de ação definidos no âmbito da escuta e da participação pública têm vindo a ser referidos por peritos na literatura especializada sobre projetos de regeneração no quadro do desenvolvimento sustentável local (Nijkamp et al., 2002; Lange e McNeil, 2004; Wedding e Crawford-Brown, 2007; Williams e Dair, 2007; Worrall et al., 2009; Bleicher e Gross, 2010; Schadler et al., 2011; Dias Sardinha et al., 2013). Acresce que, em função das congruências temáticas identificadas no discurso dos entrevistados e participantes, foram estabelecidas categorias de ação que podem vir a servir para estruturar o enquadramento geral para a regeneração da MSD.

Contatou-se que apesar de não existirem contradições importantes entre as propostas pelos atores institucionais e pela comunidade, as definidas pelos primeiros assumem uma visão mais estratégica do que os segundos, que se centram nas necessidades prementes para os residentes.

Ainda no que diz respeito às sessões, os participantes colaboraram, mas houve dificuldade em estabelecer lideranças e em reconhecer o papel de cada ator num projeto partilhado e integrado, como era considerado necessário. Os elementos da comunidade presentes nas sessões revelaram dificuldades em pensar os aspetos positivos da MSD, sendo a liderança e a mobilização da comunidade vistas também como limitações presentes e futuras.

A aplicação desta abordagem de planeamento espacial estratégico contribuiu assim para a definição negociada de um plano de ação, que atende às preocupações de todas as partes interessadas. As estratégias aplicadas procuraram legitimar as posições de todos os implicados, e contribuíram para uma discussão mais informada sobre as diferentes posições tomadas face ao redesenvolvimento da MSD. Nesse sentido, o programa parece ter contribuído para a aprendizagem social sobre a temática, definindo linhas de intervenção estratégicas, mas também a refleção sobre os desafios de as colocar em ação. Assim, no caso analisado, a participação pública evidenciou que a intervenção desejada na MSD vai além da urgência em melhorar, a curto prazo, a frágil estrutura socioeconómica e os problemas ambientais aí presentes. Associa-se também à forma como se pretende o desenvolvimento da MSD, a longo prazo, numa articulação dos espaços rurais e urbanos com os modos de vida e os valores culturais, no desenrolar de um processo de desenvolvimento da região, ambos num quadro participativo com os interessados.

Ou seja, parece útil e necessário definir uma estratégia colaborativa para o desenvolvimento integrado, que deve conter uma análise de mercado considerando opções para uso futuro e onde a análise de impactos ambientais e o valor socioeconómico se confrontam num quadro de interesses resultantes da participação das partes interessadas.

CONCLUSÃO

O projeto REHMINE foi pensado para identificar e quantificar os valores socioeconómicos e ambientais e as potencialidades das alternativas de desenvolvimento socioeconómico e reabilitação ambiental da MSD a curto e longo prazos. Para este efeito, optou-se por uma abordagem participada suportada pela literatura científica sobre os brownfields, desenvolvimento sustentável e planeamento territorial.

Com base no conceito de planeamento colaborativo de Healey (1998), foi desenvolvido um aparato metodológico, que entre outros, permitiu definir linhas de ação estratégicas para o desenvolvimento contextualizado, com base num conhecimento aprofundado da zona e dos interesses existentes, na mobilização das várias perspetivas e no uso de recursos internos e externos para essa reflexão. Para tal, foram considerados dados de múltiplas fontes de informação: primárias - entrevistas etnográficas aos residentes, entrevistas aos atores institucionais, questionários aos visitantes, sessões de participação pública; e secundárias - documentos estratégicos sobre o local e a região. As sessões de participação pública descritas neste artigo foram desenhadas para potenciar a reflexão sobre cenários alternativos de desenvolvimento e a permitir a construção partilhada de linhas de ação concretas. O esforço da integração da análise da informação de várias fontes de informação, com destaque para as sessões de participação, permitiu construir um modelo genérico para um plano estratégico que agrega, além das linhas de ação e áreas de intervenção maiores, alguns projetos e medidas que podem responder às potencialidades do local e aos anseios dos atores institucionais e da comunidade. Este modelo foi, ainda no âmbito do projeto REHMINE, discutido e ponderado através de um método de análise multicritério, dando continuidade a este processo de integração e de aprofundamento de um cenário para o desenvolvimento local coletivamente construído. Ainda assim, todas as etapas metodológicas realizadas contribuíram para esse objetivo e estão discutidas noutros artigos.

A integração dos interesses da comunidade e das restantes partes interessadas no planeamento e nas decisões, a contextualização do desenvolvimento sustentável a nível local, gerando “valores” colaborativos, surgiu como importante neste caso e em toda a literatura consultada. O trabalho demonstrou o contributo das metodologias participativas na definição de áreas de intervenção para o desenvolvimento local. Por via da participação e do projeto em geral, foi possível reafirmar o que tem valor para a comunidade da MSD e contribuir para o conhecimento sobre a regeneração de territórios ambientalmente disruptivos, empobrecidos do ponto de vista socioeconómico, e sem valor de mercado.

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Recebido a 26-09-2016.

Aceite para publicação a 28-12-2017.

^[1]       Este trabalho foi financiado por Fundos Nacionais através da Fundação para a Ciência e a Tecnologia (FCT) no âmbito do Projeto PTDC/AAC-AMB/103907/2008, “REHMINE - Contribution of corporate social responsibility for sustainable development”, SOCIUS, ISEG, Universidade de Lisboa.

^[2]       Por motivos alheios ao projeto REHMINE, a dimensão ambiental não pôde ser representada no painel (desistência do convidado por motivos pessoais).

^[3]       O horário de funcionamento da Casa do Mineiro, o núcleo museológico do local que ilustra como eram as casas dos mineiros do início do século xx, foi frequentemente referido nas entrevistas e nas sessões de participação pública como não adequado à sua função.

^[4]*     Por vezes considerou-se o depoimento de mais do que um representante de entidades ou associações consideradas partes interessadas no planeamento do desenvolvimento local.

^[5]**    Uma vez que o stakeholder Rota do Guadiana é composta por vários representantes institucionais já considerados na amostra, o seu depoimento foi considerado redundante.

ANEXO

O projeto REHMINE foi um estudo financiado pela FCT que decorreu de 2010-2013 com o objetivo maior de contribuir para a maximização do valor gerado por um processo de regeneração de uma área industrial degradada, através da elaboração de um modelo conceptual de apoio à decisão, que integrasse as necessidades das partes interessadas, e tendo como base os princípios do desenvolvimento sustentável. Especificamente, pretendeu compreender, quantificar e confrontar os valores e benefícios globais e específicos esperados e desejados aquando de uma intervenção.

Os objetivos específicos foram os seguintes:

•     Fazer uma análise qualitativa dos valores sociais presentes e que se geram num processo de transição de uma paisagem industrial abandonada para uma paisagem recuperada;

•     Quantificar os benefícios e os danos ambientais no quadro dos efeitos ambientais globais (planetários) de um processo de reabilitação (já predefinida pela EDM) de uma área industrial;

•     Verificar as vantagens potenciais da valorização socioeconómica da área via turismo lazer/ patrimonial pela comunidade e outras partes interessadas;

•     Estabelecer um modelo conceptual (mas prático) de valoração socioeconómica e ambiental que permita orientar as atividades de responsabilidade social, inclusive do Estado, no quadro da reabilitação de áreas industriais degradadas de baixo valor;

•     Contribuir para a otimização das políticas públicas no campo da reabilitação de áreas industriais, em particular das áreas mineiras abandonadas.

•     Fazer a disseminação do projeto, permitindo potenciar o conhecimento das partes interessadas e desenvolver sinergias entre investigadores e especialistas multidisciplinares necessários para o sucesso de um projeto de reabilitação de minas abandonadas.

Para atingir os objetivos referidos, o projeto REHMINE utilizou como suporte a combinação de metodologias qualitativas e quantitativas, multi- inter- e transdisciplinares para identificar e confrontar diferentes “valores” para um desenvolvimento sustentável local. Diferentes abordagens são exploradas para avaliar o valor social e ambiental associados ao redesenvolvimento da MSD.

1. A análise do valor social, induzido por um processo de exploração, reabilitação/ desenvolvimento, foi realizada através de:

a)    uma abordagem etnográfica, no âmbito da etnografia da paisagem, mediante a descrição cultural das relações estabelecidas por diferentes grupos com a ­paisagem pós-mineira da MSD. Esta descrição incluiu um relato das práticas e ­significados atuais, através das quais esta paisagem desempenha um papel na vida de determinados grupos sociais, bem como a identificação das perceções realizadas pelos usuários atuais da MSD no que diz respeito à reabilitação planeada (Milheiras et al., 2012).

c)    uma abordagem participada - objeto de descrição e análise sumária apresentadas neste artigo - mediante a organização de sessões de trabalho com base no desenvolvimento de metodologias e instrumentos de recolha de dados sobre as expectativas de várias partes implicadas na reabilitação da MSD (residentes, visitantes, entidades reguladoras, associações, etc.).

d)    questionário aos visitantes considerando o destaque dado ao turismo nas entrevistas e nos documentos estratégicos enquanto vetor potenciador do desenvolvimento local de forma a caracterizar o perfil do visitante da MSD e a forma como este valoriza os recursos turísticos locais. A amostra recolhida foi composta por 255 inquiridos que já visitaram ou que planeavam visitar a MSD (a recolha de dados foi feita também na vila de Mértola e no Pomarão).

e)    análise dos documentos de gestão territorial que serviram para definir o enquadramento político e estratégico do local. Desta análise destacamos: o Plano Regional para o Ordenamento do Território (PROT-Alentejo), que define como desafios para a região a valorização e preservação da paisagem natural e do património cultural e a implementação de um modelo de turismo de sustentável; o documento de gestão do Parque Natural Vale de Guadiana, em que parte do antigo complexo mineiro se insere, que interliga os objetivos de preservação e valorização da biodiversidade, dos produtos locais e do território, na perspetiva do desenvolvimento sustentável; e a Diretiva do Quadro da Água da União Europeia, relativo ao Rio Guadiana, que proporciona uma estratégia racional para a gestão desse recurso e para alcançar um nível satisfatório de qualidade da água em toda a bacia. Nos vários documentos é reconhecido o papel que o património cultural tem para o desenvolvimento social e económico da região. O património da MSD, na sua dimensão histórica, patrimonial, etnográfica, científica e industrial, é frequentemente apontado como justificativa central a considerar a área como relevante a nível regional.

2.     A análise do valor ambiental centrou-se no método de Análise do Ciclo de Vida (Life Cycle Assessment - LCA), que permitiu quantificar os impactos ambientais atuais (de emissões e fluxos de resíduos) podendo priorizar os fluxos de resíduos (das intervenções previstas EDM); quantificar e avaliar os impactos ambientais globais (e. g., alterações climáticas, ecotoxicidade) da MSD no seu estado atual, durante e após as intervenções previstas de reabilitação pela EDM na área e obter as externalidades (preços-sombra) (relatório não publicado).

3.     A avaliação socioeconómica de um possível projeto de turismo cultural. Depois de se compreender que o crescimento do turismo é uma ambição local, e de se confirmar as prioridades e limitações de uma recuperação ambiental que responda a vários interesses fez-se uma avaliação socioeconómica de possíveis intervenções (e. g., recuperação do património industrial para turismo), que teria em atenção um conjunto de benefícios sociais e privados gerados. Utilizou-se o conceito de Valor Económico Total (VET), que permitiu fazer a distinção entre valores de uso direto e valores passivos. A melhoria do bem-estar social gerado foi medida através do Método de Valoração Contingente (Contingent Valuation Method, CVM) (Mendes et al., 2013).

4.     Análise Multicritério MACBETH teve em vista a otimização das decisões e políticas públicas quanto à reabilitação de áreas industriais degradadas que, segundo critérios de custo e exequibilidade, identificou 8 dos 20 projetos propostos (Ricardo et al., 2016).

Em suma, estabeleceu-se um modelo de valoração socioeconómica e ambiental que pode orientar as atividades de planeamento da regeneração de áreas industriais degradadas, inclusive pelo Estado, segundo princípios do desenvolvimento sustentável.