MUDANÇAS NA IMIGRAÇÃO

Uma análise das estatísticas sobre a população estrangeira em Portugal, 1998-2001

Rui Pena Pires *

Resumo Os dados estatísticos sobre o recente crescimento da imigração, com a emergência de novos fluxos (Leste) e a intensificação dos tradicionais (PALOP e, sobretudo, Brasil), são analisados tendo em conta o facto de Portugal ser hoje, no contexto europeu, um dos países com menor proporção de estrangeiros na população residente e, simultaneamente, com um maior esgotamento das reservas do seu mercado de trabalho interno.

Palavras-chave Imigração, política de imigração

Abstract The statistical data on the recent increase in immigration that has resulted from both the emergence of new flows (Eastern Europe) and the intensification of the traditional ones (Portuguese-speaking countries in Africa, and above all Brazil) are analysed in the light of the fact that Portugal is currently one of the European countries with the lowest percentage of foreigners among its resident population and at the same time the greatest exhaustion of the reserves of labour power in its domestic employment market.

Keywords Immigration, immigration policy.

Résumé Les données statistiques sur la croissance récente de l’immigration, suscitée par l’émergence de nouveaux flux (Europe de l’Est) et l’intensification des flux traditionnels (pays africains de langue officielle portugaise et, surtout, Brésil), sont analysées en tenant compte du fait que le Portugal est aujourd’hui, dans le contexte européen, l’un des pays qui compte le moins d’étrangers par rapport à l’ensemble de la population résidente et qui présente, en même temps, un plus grand épuisement des réserves de son marché du travail interne.

Mots-clés Immigration, politique d’immigration.

Resúmene Los datos estadísticos sobre el reciente crecimiento de la emigración, con la aparición de nuevos flujos (países del Este) y la intensificación de los tradicionales (PALOP y sobre todo Brasil), son analizados teniendo en cuenta el hecho de Portugal ser hoy, en el contexto europeo, uno de los países con menor proporción de extranjeros en la población residente y, simultáneamente, con un mayor agotamiento de las reservas de su mercado de trabajo interno.

Palabras-clave Emigración, política de emigración.

O novo regime legal das autorizações de permanência, que entrou em vigor em 2001, veio dar visibilidade estatística a um conjunto de mudanças na imigração, entre as quais se destaca o rápido desenvolvimento de um novo fluxo da Europa do Leste e a aceleração do oriundo do Brasil. Sobrepondo-se à imigração africana, estes fluxos traduziram-se, desde logo, num crescimento abrupto da população estrangeira total. Em 31 de Dezembro de 2001, viveriam em situação regular em Portugal 335 mil estrangeiros (contra 190 mil registados em 1999), o que representava 3,3% da população total do país. Destes, cerca de 216 mil teriam autorização de residência, beneficiando os restantes do novo estatuto de autorização de permanência.¹

Evolução e estrutura da população estrangeira com autorização de residência

Se considerarmos que não houve alteração na taxa de actividade (conhecida para 1998), deverão ser cerca de 110 mil o número de activos estrangeiros com autorização de residência.

Uma caracterização mais pormenorizada da evolução e estrutura da população estrangeira com autorização de residência exige o recurso às estatísticas finais do SEF, de 1999 e 1998 (o que não se afigura problemático dada a relativa estabilidade dessa estrutura ao longo de toda a década de 90).

Analisando a série dos dados relativos às autorizações de residência, verifica-se que o número de estrangeiros tem crescido de forma sustentada, desde 1975, a uma taxa média anual acima dos 7% (ver figura 1). Nas décadas de 80 e 90, a evolução da imigração caracterizou-se por uma consolidação da imigração africana e, simultaneamente, por uma diversificação das origens da população estrangeira através da reanimação ou emergência de outros fluxos: reanimação (transformada) da imigração europeia e brasileira e emergência de pequenos fluxos de imigração “indiana” e chinesa.

O recente crescimento da imigração do Leste europeu ainda não está traduzido nas estatísticas sobre a população estrangeira com autorização de residência (ver, mais adiante, secção sobre autorizações de permanência e novos fluxos imigratórios).

Em 1999, os estrangeiros com autorização de residência eram maioritariamente originários dos países com os quais Portugal manteve ou mantém relações mais intensas (ver quadro 2): 27% da União Europeia, 20% dos países de destino tradicional da emigração portuguesa, em particular do continente americano, e 44% dos países africanos de língua oficial portuguesa. São seis as nacionalidades representadas por mais de 10 mil residentes, somando no seu conjunto 63% dos estrangeiros: cabo-verdiana (23%), brasileira (11%), angolana (9%), guineense (7%), britânica (7%) e espanhola (6%).

A maioria dos estrangeiros com autorização de residência vivia na área metropolitana de Lisboa, sendo o Algarve a segunda região de atracção (ver quadro 2). Este padrão varia, no entanto, em função da nacionalidade: os estrangeiros oriundos dos PALOP estão concentrados nos distritos de Lisboa e Setúbal; os estrangeiros europeus distribuem-se de forma equilibrada entre Lisboa e Faro, havendo mesmo mais holandeses e ingleses a residir no Algarve do que na capital; os originários das Américas concentram-se, com a progressiva excepção dos brasileiros, nas regiões do país que estiveram na origem da emigração portuguesa para aquele continente (por exemplo, os venezuelanos em Aveiro e na Madeira, ou os canadianos nos Açores).

Estas variações são indicadoras de diferentes tipos de migrações: imigração laboral, no caso dos originários dos PALOP, que por isso se fixam nas zonas urbanas sem bacia regional de recrutamento de mão-de-obra barata para os sectores em expansão da construção e obras públicas; imigração profissional, de técnicos e empresários no que se refere à imigração europeia, em especial comunitária; e, por fim, combinação entre fluxos de retorno e de imigração no caso dos originários do continente americano.

Os dados sobre profissões dos activos estrangeiros com autorização de residência confirmam estas ilações. No quadro 3 pode verificar-se, por um lado, o predomínio das actividades qualificadas entre os imigrantes da União Europeia (41% são profissionais técnicos e científicos e 14% dirigentes e quadros administrativos) e, por outro, a primazia absoluta das ocupações desqualificadas na indústria e construção entre os originários dos PALOP (79% dos activos com estas nacionalidades). Merece ainda referência o peso das actividades comerciais entre os moçambicanos, indianos e chineses residentes em Portugal.

Autorizações de permanência e novos fluxos imigratórios

Estas conclusões, a que se chega combinando (e somando) os dados relativos às autorizações de permanência e às autorizações de residência, devem ser, no entanto, interpretadas com alguma cautela. De facto, dado o curto período de vigência do novo regime legal, é ainda impossível avaliar se estamos perante situações equiparáveis em termos de fixação no território. Os dados relativos às autorizações de permanência merecem um segundo comentário: não sendo possível, sem estudos adicionais, conhecer a distribuição por anos das entradas dos imigrantes a quem foram concedidas aquelas autorizações, também não é possível refazer ainda a série temporal da imigração.

Pode, no entanto, estimar-se o valor mais provável das entradas reais de estrangeiros ao abrigo do novo regime legal durante o ano de 2001. De facto, analisando a distribuição mensal das concessões de autorizações de permanência em 2001, observa-se uma concentração de ocorrências entre Fevereiro e Maio, seguida de uma descida até Agosto e de uma ligeira subida entre Setembro e Novembro. É muito provável que os valores mais elevados observados no início do ano correspondam à acumulação de regularizações de situações vindas do passado. Linearizando, retrospectivamente, a curva ascendente observada entre Setembro e Novembro, conclui-se que pelo menos 37% (cerca de 44 mil ocorrências) do total de autorizações de permanência concedidas em 2001 terão correspondido a regularizações de situações de imigração anterior e não à entrada no país de novos imigrantes durante aquele ano (ver figura 2). Esta estimativa pecará, eventualmente, por defeito: recorde-se que, antes do início da entrada em vigor do novo regime legal, foram divulgadas estimativas pela imprensa portuguesa segundo as quais, no último trimestre de 2000, o número de imigrantes do Leste seria já da ordem dos 100 mil.

Os dados disponíveis sobre a concessão de autorizações de permanência permitem ainda salientar, desde já, uma das características mais notórias dos novos fluxos imigratórios: a sua menor concentração geográfica na área metropolitana de Lisboa, quando comparada com a imigração nos anos 80 e 90 ao abrigo do regime corrente das autorizações de residência (ver quadro 5).

Esta maior dispersão geográfica da nova imigração, devida sobretudo aos fluxos com origem no Leste europeu (ver quadro 6), bem como o seu muito rápido crescimento, não são compatíveis com as dinâmicas clássicas de constituição de fileiras migratórias suportadas por redes de migrantes territorialmente concentradas. Como é revelado por estudos noutros países, esta configuração é indiciadora do que tem sido uma característica dos novos fluxos de migrações laborais a partir dos anos 80: a sua constituição por via de um recrutamento organizado mais do que pela lenta acumulação de percursos autoconstruídos (Salt, 1987; Castles, 2000).

A quase totalidade dos trabalhadores imigrados com autorização de permanência têm um vínculo precário com as empresas contratantes (apenas 2,6% têm contratos sem termo), não sendo significativas as variações por nacionalidade (ver quadro 8). Se esta precariedade é formalmente consistente com a curta duração das autorizações de permanência, isso não significa, porém, que os trabalhadores estrangeiros abrangidos por este regime de trabalho se autodefinam necessariamente como imigrantes temporários. A experiência do guest-worker em todos os países europeus no pós II Guerra Mundial acabou, sistematicamente, com a fixação da maioria dos estrangeiros assim recrutados (Castles, 2000: 63-78). A institucionalização de modalidades precárias de contratação de imigrantes definidos como temporários desembocou por isso na segmentação do mercado de trabalho em função do critério da nacionalidade, com a consequente acumulação de dificuldades à assimilação dos imigrantes.

Mesmo quando foi possível aplicar incentivos ao regresso de imigrantes, os resultados dessa operação foram superados pelos resultados dos processos de reunificação familiar. Ora, é necessário ter em conta que todos os estrangeiros com autorização de permanência são activos com emprego, ao contrário do que acontece com os estrangeiros com autorização de residência (cerca de 50% de inactivos). Desta forma, o número de activos estrangeiros praticamente duplicou, apesar de os detentores de uma autorização de permanência representarem apenas 35% do total de estrangeiros residentes no país. Estamos por isso perante uma população imigrada basicamente masculina e jovem (ver quadro 9), que crescerá substancialmente nos próximos anos apenas por via de processos de reunificação familiar, formais ou informais (note-se, aliás, que a menor relação de masculinidade entre imigrantes de nacionalidades há mais tempo presentes em Portugal poderá indiciar uma utilização deste novo mecanismo legal para efeitos práticos de reunificação familiar). Em síntese, a dimensão atingida pelos novos fluxos migratórios permite já o eficaz funcionamento de cadeias informais de auto-recrutamento, e o perfil demográfico dos novos imigrantes indica uma mais que provável concretização, a curto prazo, dessa possibilidade.

Interpretação e contextualização

Este crescimento e diversificação da imigração são explicáveis pela conjugação de factores externos e internos.

No plano externo, deve ser destacada a pressão emigratória nos países de origem dos migrantes (PALOP, Brasil, Europa do Leste), bem como as dinâmicas induzidas pela integração europeia. Em primeiro lugar, a integração facilitou a mobilidade intracomunitária da mão-de-obra, o que, dados os diferenciais salariais, foi crucial para o novo arranque da emigração, em meados dos anos 80, de activos desqualificados portugueses para países como a Alemanha (Peixoto, 1999). Em segundo lugar, a disponibilização de fundos comunitários para a construção de infra-estruturas esteve na origem de uma crescente procura de trabalhadores desqualificados. Em terceiro lugar, a integração acelerou a internacionalização da economia portuguesa e a deslocalização de capitais estrangeiros para o país, factor decisivo para a consolidação das imigrações profissionais (da Europa ocidental e dos EUA). Por último, a importância simbólica da integração europeia e a consequente revalorização da imagem externa do país traduziu-se na construção de novas procuras migratórias, facto que, já analisado em estudos sobre a imigração brasileira, poderá, eventualmente, ser importante para explicar o rápido crescimento recente da procura imigratória com origem no Leste europeu.

No plano interno, devem sobretudo destacar-se as consequências do progressivo esgotamento das reservas internas de mão-de-obra num contexto de crescimento económico. Em primeiro lugar, o recrudescimento da emigração,⁵ sobretudo de activos jovens desqualificados, facilita a procura da sua substituição por imigrantes, procura essa satisfeita inicialmente pela migração dos PALOP e hoje alargada aos imigrantes do Leste, transformando Portugal num país onde se combinam, de modo singular, emigração e imigração (Pires, 1999; Machado, 1997). Em segundo lugar, o rápido decréscimo e a manutenção em baixa da taxa de fertilidade, hoje praticamente igual à média da UE, dificultando a substituição de gerações, acentuam a tendência para procurar no exterior os recursos que escasseiam internamente. Em terceiro lugar, a acelerada feminização da população activa (cuja taxa é hoje superior à média da UE) e a baixa taxa de desemprego (praticamente metade da da UE) tornam difícil o recrutamento de novos trabalhadores entre a população em idade activa.⁶

Sobre a política de imigração

Aquele potencial de autocrescimento será ainda reforçado caso se mantenham as actuais estratégias de recrutamento activo de trabalhadores estrangeiros por empregadores nacionais, contribuindo eventualmente mais para generalizar formas não reguladas de contratação do que para suprir carências absolutas de mão-de-obra. Ora, quanto menores forem os custos salariais directos e indirectos de uma mão-de-obra imigrante desprotegida nos domínios social e laboral, maior será a tendência para o recrutamento activo dessa mão-de-obra.

Tendo em conta estas dinâmicas, a eficácia de políticas de imigração visando regular os actuais fluxos depende da capacidade de o estado actuar sobre os factores de crescimento desses fluxos que podem ser minimamente controlados à escala nacional — o funcionamento do mercado de trabalho e o alargamento dos direitos dos estrangeiros. Políticas centradas sobre a criação de dispositivos de limitação das entradas no país só terão resultados a mais longo prazo, pois dependem do desenvolvimento de mecanismos de colaboração internacional para o controlo da fronteira externa da UE. Resultados que serão ainda limitados pois o modelo “das democracias liberais, reforçado pela emergência do regime universal dos direitos humanos, (…) protege os direitos dos imigrantes”, minando “a capacidade dos estados para controlarem a imigração” (Massey, 1999: 314) por via do accionamento de procedimentos administrativos expeditos de expulsão. O desfasamento entre os objectivos proclamados das políticas restritivas de entrada e a ineficácia dos controlos administrativos de entrada e expulsão (Cornelius, Martin e  Hollifield, 1994) tem resultado, em todos os países desenvolvidos democráticos, num crescimento da imigração irregular, propiciador de uma segmentação acrescida do mercado de trabalho, o qual, por sua vez, se constitui em factor de atracção de mais mão-de-obra imigrante.

A regulação do mercado de trabalho, e em particular dos modos de recrutamento de mão-de-obra estrangeira, constitui por isso uma condição fundamental para o controlo dos fluxos de imigração — sendo, simultaneamente, elemento essencial para o desenvolvimento de políticas efectivas de integração dos imigrantes.

Notas

1 Este texto constitui uma versão ligeiramente reformulada do capítulo “A imigração em Portugal” do Relatório sobre Oportunidades de Trabalho em Portugal em 2002, coordenado pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP). Agradeço ao Presidente do IEFP a autorização para publicar esta versão, bem como os dados incluídos em anexo.

3 A estimativa apresentada apenas se refere à população total com autorização de residência em função da origem por continentes, por duas razões: em primeiro lugar, o facto de os números envolvidos serem estatisticamente pequenos para algumas nacionalidades e categorias socioprofissionais de origem desaconselhava a utilização de um nível elevado de desagregação que potenciaria o erro de estimação; em segundo lugar, o facto de o SEF e o INE não apurarem as cessações por profissões inviabilizou a realização de estimativas sobre a estrutura profissional da população estrangeira activa com autorização de residência. Tendo em conta estas limitações, estimou-se a população estrangeira com autorização de residência em 2001, total e por continentes de origem, somando aos dados de stock de 1999 as novas concessões relativas a 2000 e 2001 (para este último ano considerando que as concessões atribuídas até 31 de Novembro representavam 11/12 do total) e subtraindo as cessações estimadas em função da relação (conhecida) entre concessões e cessações em 1999 (não se utilizando valores dessa relação para anos anteriores devido ao seu enviezamento pelos resultados do processo de regularização extraordinária de estrangeiros de 1996/97).

4 O peso do sector da construção é bem superior ao evidenciado no quadro 7. Os dados da IGT sobre o cruzamento entre as profissões dos trabalhadores que solicitam o registo do seu contrato de trabalho para se candidatarem à obtenção de uma autorização de permanência, e os sectores de actividade das empresas com que esse contrato é celebrado, revelam que 31% dos trabalhadores dos serviços são serventes da construção civil e pedreiros e 12% são operários não especializados. É provável que tal aparente absurdo resulte simplesmente do facto de as empresas contratantes desenvolverem a sua actividade principal noutros sectores (por exemplo, no sector imobiliário ou na contratação de mão-de-obra temporária) que não aqueles em que empregam os trabalhadores contratados.

5 Maria Ioannis Baganha (2001: 150) estima que, actualmente, o volume da emigração ultrapassará já as 100 mil saídas anuais.

6 A fragilidade das estratégias de resposta às necessidades de mão-de-obra que passem pela incorporação de novos trabalhadores recrutados entre a população em idade activa, é ainda reforçada pelo facto de não ser possível aumentar a incorporação de jovens no mercado de trabalho caso se queira dar resposta às necessidades de qualificação da população. De facto, responder a essas necessidades implicaria aumentar o número de anos de escolaridade média dos jovens e, portanto, aumentar a idade média da entrada na vida activa para uma proporção crescente de portugueses.

7 Note-se, ainda, que a persistência dos actuais fluxos (e, eventualmente, do seu crescimento) é facilitada não só pela sua reduzida dimensão absoluta em termos internacionais, como também pelo facto conhecido de, uma vez tendo ganho massa crítica, os fluxos migratórios serem, em geral, pouco afectados por eventuais reduções, no curto prazo, dos incentivos que estiveram na sua origem (Portes, 1999).

Anexo

Referências bibliográficas

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