A educação em Portugal: princípios e fundamentos constitucionais

Education in Portugal: key constitutional principles and bases

L’éducation au Portugal: principes et fondements constitutionnels

La educación en Portugal: principios y fundamentos constitucionales

Pedro Abrantes*

* Professor da Universidade Aberta, investigador do Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES-IUL) do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL) e atualmente técnico especialista do Gabinete do Ministro da Educação. Universidade Aberta. Palácio Ceia, Rua da Escola Politécnica, 141, 1269-001 Lisboa, Portugal. E-mail: pedro.abrantes@uab.pt

RESUMO

Palavras-chave: Constituição da República Portuguesa, políticas educativas, desigualdades, democracia, liberdade.

ABSTRACT

As the Constitution of the Portuguese Republic (CRP) reaches its fortieth birthday, the present article looks at how leading national and international sociological studies view its stance on education. The way the CRP has been interpreted and the impacts it has had on the Portuguese education system are discussed, and a number of controversies, tensions and areas for future development are identified. Questions such as relations between the public and private sectors, the struggle against inequalities, lifelong learning, the management of democracy and education for citizenship are broached. In broad terms, the article argues that the CRP has played a leading role in changing the education system, and continues to be not only a fundamental instrument for promoting stability, but also a framework for transformative policies.

Keywords: Portuguese Constitution, educational policies, inequalities, democracy, freedom.

RÉSUMÉ

À propos de la célébration de ses 40 ans, l’article analyse la façon dont l’éducation est conçue dans la Constitution portugaise, à la lumière d’études sociologiques nationales et internationales de référence. Il débat de la façon dont la loi fondamentale a été comprise et a eu des impacts sur le système éducatif portugais, en identifiant quelques controverses, tensions et domaines de développement futur. Des questions telles que les relations public-privé, la lutte contre les inégalités, l’apprentissage tout au long de la vie, la gestion démocratique et l’éducation à la citoyenneté sont abordées. En général, on fait valoir que la Constitution a joué un rôle central dans la transformation du système éducatif et qu’elle est aujourd’hui encore un instrument clé de stabilisation, mais aussi d’orientation des politiques transformatrices.

Mots-clés: Constitution portugaise, politiques éducatives, inégalités, démocratie, liberté.

RESUMEN

A propósito de la celebración de sus 40 años, el artículo analiza el modo como la educación es concebida en la Constitución de la República Portuguesa, a partir de estudios sociológicos nacionales e internacionales de referencia. Se discute el modo como la ley fundamental fue entendida y tuvo impactos en el sistema educativo portugués, identificándose algunas controversias, tensiones y áreas de desarrollo a futuro. Se abordan cuestiones como las relaciones público-privado, el combate a las desigualdades, el aprendizaje a lo largo de la vida, la gestión democrática o la educación para la ciudadanía. En términos generales, se argumenta que la Constitución tuvo un papel central en la transformación del sistema educativo y constituye, hoy en día, un instrumento fundamental de estabilización, así como también de orientación de políticas transformadoras.

Palabras-clave: Constitución de la República Portuguesa, políticas educativas, desigualdades, democracia, libertad.

A Constituição da República Portuguesa, aprovada a 2 de abril de 1976, apresenta os princípios sob os quais se deve reger a educação em Portugal.

Estes princípios encontram-se plasmados, nomeadamente, no artigo 43.º (“Liberdade de aprender e ensinar”) dos “Direitos e deveres fundamentais” e em cinco artigos dedicados às questões educativas (do artigo 73.º ao 77.º) e que compõem a principal parte do capítulo IV (“Direitos e deveres culturais”) do título III da I parte. Além deste “núcleo duro”, outros direitos e deveres, em matéria educativa, estão consagrados em artigos dedicados à liberdade religiosa (41.º), à saúde (64.º), ao ambiente (66.º), à parentalidade (67.º), à juventude (70.º) e às próprias competências da Assembleia da República (164.º).

Antes da apresentação e análise de cada um destes artigos, será importante destacar que se trata de um texto muito mais amplo e com uma orientação totalmente diferente da dos artigos 10.º e 11.º da Constituição de 1911 e dos artigos 42.º, 43.º e 44.º da Constituição de 1933, que enquadraram as políticas educativas durante a I República e o Estado Novo, respetivamente.

Convirá igualmente sublinhar que a “Constituição da Educação”, usando a feliz expressão de Miranda e Medeiros (2010), aprovada pela Assembleia Constituinte há 40 anos, permaneceu intacta desde a sua aprovação, não tendo sido abrangida por qualquer das sete revisões constitucionais que ocorreram até ao momento. Tal facto é digno de referência, considerando as profundas transformações que têm atravessado a sociedade portuguesa e que, na educação, são avassaladoras. Basta dizer que, em 1976, o segmento da população com estudos secundários (7%) ou superiores (3%) era pouco mais do que residual (Machado e Costa, 1998), dado que a larga maioria das crianças apenas frequentava os quatro anos da instrução primária (Justino, 2014).

Mas esta longevidade do texto constitucional deve também ser realçada, à luz tanto dos discursos que têm enfatizado a instabilidade endémica das políticas educativas para clamar por um compromisso de longo prazo entre as várias forças políticas, como daqueles que têm denunciado uma deriva neoliberal que terá distorcido os princípios democratizantes que emanaram da revolução. Não é, pois, despiciente assinalar a resiliência do texto original, em particular tendo em conta que algumas das revisões constitucionais tiveram como propósito a remoção de entraves ao desenvolvimento da economia de mercado em Portugal.

A liberdade de aprender e ensinar

Sendo de formulação muito generalista, o artigo 43.º reveste-se de uma importância especial, uma vez que se integra na primeira parte da Constituição, dedicada ao tema dos direitos, liberdades e garantias que são reconhecidos a todos os cidadãos. Além disso, enquanto os artigos subsequentes se centram em deveres do estado, neste caso trata-se de salvaguardar liberdades dos cidadãos ante uma interferência — considerada ilegítima — do estado.

A interpretação deste artigo está longe de ser simples e unívoca. Por um lado, o artigo garante a liberdade dos cidadãos não apenas de aprenderem e ensinarem, mas também de criarem escolas fora da tutela do estado (particulares ou cooperativas), o que no contexto do processo revolucionário em curso não deixou de ser um marco importante contra qualquer forma de autoritarismo ou totalitarismo. Por outro lado, este artigo afirma que as políticas estatais e o sistema de ensino que tutela (ensino público) não é confessional, nem se rege “segundo quaisquer diretrizes filosóficas, estéticas, políticas, ideológicas ou religiosas”. Esta afirmação da autonomia do campo educativo é fundamental, num contexto em que muitos autores têm atribuído ao ensino público uma função central no aparelho ideológico e repressivo do Estado Novo, em estreita aliança com a igreja católica (Mónica, 1978; Stoer, 1982; Nóvoa, 1994). É também notável, tratando-se de uma constituição aprovada num contexto revolucionário e que tem sido frequentemente criticada pela sua marca ideológica.

Ainda assim, este artigo não deixa de se basear numa naturalização — e suposta neutralidade — do conhecimento e da cultura, quando estas são, na verdade, produções humanas atravessadas por uma diversidade de posições e por permanentes conflitos (Bourdieu, 1979; Popkewitz, 1991). Vários pensadores têm notado que tanto a seleção dos conteúdos como os métodos de ensino implicam juízos de valor e representações do mundo. Noutros textos constitucionais tem-se, por isso, privilegiado uma afirmação da pluralidade cultural e cognitiva que caracteriza, hoje, o mundo e os vários espaços nacionais.

Uma questão mais concreta e cuja constitucionalidade é controversa tem a ver com a participação da igreja católica no ensino público. O artigo 43.º da Constituição da República de 1976 entrou em contradição com a Concordata, assinada em 1940 com o Vaticano, e na qual se afirmava que “o ensino ministrado pelo Estado será orientado pelos princípios da doutrina e moral cristãs, tradicionais do país”. Diga-se, aliás, que este acordo já era duvidoso, à luz da Constituição de 1933, na qual se afirmava que “o ensino ministrado pelo Estado é independente de qualquer culto religioso, não o devendo porém hostilizar” (artigo 43.º). A Concordata foi revista, em 1975, mas os postulados referidos à educação não foram alterados. Apenas em 2004, foi assinada uma nova Concordata, na qual a citada orientação foi retirada do texto, mas, por seu lado, foi consagrada a obrigação do estado de “assegurar, nos termos do direito português, o ensino da moral e religião católicas nos estabelecimentos de ensino público não superior, sem qualquer forma de discriminação”. Ao abrigo deste tratado, o estado português assume a colocação, a remuneração e a integração nos quadros dos professores desta disciplina, em todas as escolas públicas do país, sendo a sua frequência opcional para os estudantes (e atualmente minoritária). Por seu lado, a lei da liberdade religiosa abre a possibilidade de outras confissões religiosas lecionarem também nos estabelecimentos públicos de ensino, sendo, até ao momento, apenas a igreja evangélica que marca presença curricular, num conjunto restrito de escolas e com professores remunerados pela própria agregação.

Porém, em vez de um princípio de formação religiosa de acordo com a crença dos pais, a Constituição afirma que o ensino público não será confessional, nem programado de acordo com diretrizes religiosas.

Um compromisso com a democracia

O artigo que abre o capítulo relativo aos direitos e deveres culturais (artigo 73.º) estabelece que a educação, a par da cultura e da ciência, não apenas se deve submeter aos princípios democráticos, mas também deve promovê-los e aprofundá-los. Neste sentido, a democratização da educação é identificada como um dever do estado, tanto através da rede escolar como de outros serviços formativos. Esta definição é, posteriormente, desenvolvida em dois sentidos distintos, que poderíamos designar processos externos e internos.

Por outro lado, o mesmo artigo determina que uma educação orientada pela e para a democracia tem de se comprometer com o desenvolvimento da personalidade dos indivíduos, incluindo um conjunto de valores e disposições, como o espírito de tolerância, a compreensão mútua, a solidariedade, a responsabilidade, o progresso social e a participação democrática. Assume-se, portanto, que a educação não apenas tem que se reger por princípios democráticos (dimensão externa), mas também tem que formar os cidadãos nesses princípios (dimensão interna). Ou, dito de outra forma, a democracia tem que formar democratas para se realizar.

Assim sendo, qualquer que seja o ciclo e a modalidade de ensino, o alinhamento das políticas educativas com o crescimento económico, a competitividade e a empregabilidade não podem perder de vista estes objetivos mais amplos. É certo que, por exemplo, as competências básicas de língua ou de matemática são fundamentais para a inclusão e a cidadania nas sociedades atuais. E é indiscutível que o emprego é uma via central de integração na vida social e económica. Mas não garantem, só por si, a redução das desigualdades, nem o desenvolvimento de valores democráticos. Esta questão remete, portanto, para a “educação para a cidadania”, não como área de atividades escolares pontuais ou orientadas para a gestão da (in)disciplina, mas como princípio orientador das instituições educativas, promovendo a participação dos estudantes na gestão das escolas e na vida das suas comunidades (EACEA/Eurydice, 2012).

Um referencial para as políticas educativas

O artigo 74.º é aquele em que se define o “núcleo duro” dos princípios orientadores das políticas educativas. A primeira alínea é composta por uma afirmação aparentemente generalista, mas que na verdade contém aspetos extremamente relevantes e inovadores, ao consagrar o direito de todos, não apenas ao ensino (acesso), mas também ao êxito escolar.

Este princípio foi fundamental para alavancar a expansão da rede escolar e das habilitações literárias da população, desde os anos 1970 (Martins, 2012; CNE, 2015). Contudo, estas políticas não conseguiram (ainda?) demover os hiatos qualificacionais relativamente aos restantes países europeus, alguns deles também atravessados por grandes progressos nas últimas décadas, e estiveram muito longe de concretizar o desígnio do “êxito escolar” para todos. Portugal continua a caracterizar-se por uma proporção significativa de jovens que não alcançam as competências básicas e que reprovam na escola, pois mesmo os avanços realizados no primeiro indicador não têm tido correspondência no segundo (CNE, 2015; OECD, 2016).

Acresce ainda que, ao garantir a todos o acesso ao ensino e ao êxito escolar, não estamos somente a assumir um compromisso com as novas gerações de portugueses, mas também com todos os cidadãos que vivem no território nacional, o que nos remete para as inúmeras fragilidades e instabilidades que têm marcado o nosso sistema de educação de adultos (Araújo, 2014).

No segundo ponto deste artigo, a Constituição concretiza a determinação generalista do ponto anterior, através de dez alíneas que devem orientar as políticas estatais no campo educativo. Estas orientações procuram combinar direitos universais com o apoio a grupos específicos, como são os casos dos cidadãos portadores de deficiência, assim como dos filhos de emigrantes e de imigrantes. É importante salientar estas obrigações do estado, não apenas pelo seu caráter inovador à data, mas também pelo facto de se reportarem a problemas que estão longe de estar resolvidos. A própria gratuitidade do ensino deve ser entendida à luz dos custos efetivos para alcançar o êxito escolar.

Por exemplo, no caso dos jovens estrangeiros e/ou descendentes de imigrantes, um levantamento recente permite-nos constatar a sua proporção maciça entre os estudantes retidos, assim como entre aqueles que frequentam vias alternativas ao ensino regular básico ou cursos profissionais no ensino secundário. Este contraste face aos estudantes nacionais tem o seu corolário na sua sub-representação entre os estudantes do ensino superior, acentuada até na última década (Roldão e Abrantes, 2016).

Ensino público, particular e cooperativo

Apesar da supracitada referência ao tema no capítulo dos deveres fundamentais (artigo 43.º), a Constituição inclui nesta secção dedicada às questões educativas e culturais um novo artigo (75.º) que procura clarificar o estatuto do ensino público, privado e cooperativo. Trata-se de um artigo particularmente controverso, à luz dos movimentos políticos que têm procurado ampliar o financiamento público às escolas privadas, sob o epíteto da “liberdade de escolha”.

Tal como afirma Leitão (2014), é importante ressalvar que esse apoio não é negado, mas também não é consagrado na Constituição, não inibindo o estado de cumprir o que é disposto claramente no artigo 75.º: por um lado, criar e manter uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população; por outro lado, reconhecer e fiscalizar o ensino privado e cooperativo.

Podemos dizer que, desde 1976, a expansão da rede de escolas públicas foi exponencial, permitindo albergar a generalidade das crianças e jovens em idade escolar (CNE, 2015). Tal desígnio nunca foi integralmente cumprido, em parte porque um segmento das famílias (relativamente estável) tem preferido o ensino privado, pelo que não se justificaria manter recursos não utilizados, e em parte porque, num conjunto restrito de territórios, o estado preferiu estabelecer “contratos de autonomia” com escolas privadas que, temporariamente, suprem a escassez de oferta pública.

Segundo Leitão (2014), estes contratos só são legítimos caso as escolas abrangidas cumpram escrupulosamente os princípios constitucionais, nomeadamente os relativos à igualdade de oportunidades e à ausência de diretrizes políticas, ideológicas ou religiosas. Convirá aqui ressalvar um princípio de equivalência das condições laborais, aliás já consagrado na Constituição de 1933 enquanto requisito para que as escolas particulares auferissem de apoios estatais. Contudo, podemos ir mais longe e questionar se a constitucionalidade destes contratos de associação não se limita a soluções provisórias, até à construção de estabelecimentos públicos nesses territórios. Acresce que a melhoria das vias de comunicação e as próprias mudanças demográficas têm conduzido, em vários territórios, a que as vagas no sistema público deixem de escassear.

À luz deste artigo, será lícito questionar a legalidade do Decreto-Lei n.º 152/2013, segundo o qual o financiamento das escolas privadas, através de contratos de associação, deixou de ser uma solução apenas em contextos de escassez da oferta pública para ser uma opção governamental, com base numa avaliação da qualidade das propostas educativas.

Resta ainda considerar que, se no caso das crianças e jovens em idade escolar este problema parece estar hoje confinado a um conjunto restrito de territórios, a imobilismos vários e a movimentos que parecem ter pouca validade constitucional, não devemos esquecer que o artigo 75.º compromete o estado com a criação de estabelecimentos públicos de ensino que cubram as necessidades de toda a população e não apenas aquela que se encontra em idade escolar. Remete-se, assim, novamente para a questão do enorme défice qualificacional da população portuguesa e das insuficientes políticas de educação de adultos que lhe têm procurado dar resposta.

Além das referências a todos os níveis educativos e da supracitada referência “aos graus mais elevados de ensino”, o 76.º artigo da Constituição é dedicado ao ensino superior. Neste artigo estipula-se que o regime de acesso a este nível de ensino deve ser orientado pelos princípios de igualdade de oportunidades e de democratização, tendo igualmente em conta “as necessidades em quadros qualificados e a elevação do nível educativo, cultural e científico do país”.

Tal como notou Adriano Moreira (2005), valerá a pena questionar se a expansão do ensino superior, nomeadamente nos anos 90, muito alimentada pela iniciativa privada e pelas lógicas da oferta e da procura, não terá distorcido este princípio.

No outro ponto do mesmo artigo, determina-se a autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira das universidades, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino. Se estas práticas de avaliação têm vindo, recentemente, a ser instituídas, importará discutir as condições mínimas para o exercício da autonomia, em face dos dispositivos legais introduzidos no âmbito das políticas de austeridade. Além disso, convirá destacar que o ajustamento da oferta educativa, neste ciclo, não deve depender apenas das necessidades do mercado laboral, no curto prazo, mas também do referido desígnio de desenvolvimento educativo, cultural e científico.

 Participação democrática

A Constituição dedica ainda um artigo (77.º) à participação democrática na gestão educativa, em dois níveis. Por um lado, estipula-se o direito de professores e alunos participarem na administração dos estabelecimentos de ensino dos quais fazem parte (n.º 1). Por outro lado, consagra-se o direito de participação das associações de professores, de alunos, de pais, das comunidades e das instituições de caráter científico na definição da política de ensino (n.º 2).

Tal como referido anteriormente, esta participação é um meio fundamental de “educação para a cidadania” (EACEA/Eurydice, 2012) e um reconhecimento de que os professores não devem ser reduzidos a empregados, assim como os estudantes não devem ser reduzidos a utentes, clientes ou beneficiários dos serviços educativos. Tanto uns como os outros são membros das escolas e do sistema educativo.

Por um lado, a questão da gestão democrática das escolas está associada à própria autonomia concedida aos estabelecimentos de ensino e que, em Portugal, apesar da retórica abundante, tem enfrentado muitas limitações (Abrantes, 2013). Por outro lado, mesmo assumindo que essa autonomia existe, o direito de participar na gestão das escolas implica mecanismos formais e informais que permitam que essa participação seja efetivamente exercida. Atualmente, essa participação exerce-se, sobretudo, através da presença de representantes dos professores e dos alunos do ensino secundário no Conselho Geral dos agrupamentos de escolas.

Também no caso do direito de participação na definição das políticas se têm levantado dúvidas acerca dos meios através dos quais esta se pode concretizar. Atualmente, as associações de professores, de alunos, de pais, das comunidades e das instituições de caráter científico encontram-se representadas no Conselho Nacional de Educação, mas este é um órgão consultivo, sem funções de definição de políticas.

Outras referências à educação

Ao longo da Constituição da República Portuguesa, na sua versão atual, encontramos ainda referência à educação, associada a outros deveres do estado, o que remete para a importância da ação educativa no cumprimento de vários outros direitos dos cidadãos, nomeadamente no plano dos direitos sociais (capítulo II do título III da I parte). Esta transversalidade, aliás, constitui um dos desafios das políticas educativas, cuja articulação com as políticas noutras áreas se afigura fundamental.

São os casos dos artigos 64.º e 66.º, nos quais se consagra, respetivamente, o dever do estado de desenvolver a educação sanitária (ou educação para a saúde, nos termos mais atuais) e a educação ambiental. Se é verdade que se fala aqui de educação em sentido lato, o que não remete necessariamente para a intervenção do sistema educativo, também é certo que o tempo crescente que as escolas ocupam na vida das crianças, jovens e até adultos, as torna espaços privilegiados para o cumprimento destes desígnios.

O artigo 67.º, dedicado à proteção das famílias, inclui igualmente uma alínea, em que o estado é incumbido de “cooperar com os pais na educação dos filhos” (n.º 2, alínea c). Aliás, o artigo 42.º da Constituição de 1933 já instituía o princípio de cooperação entre família e escola, mas atribuindo à família a primazia no dever de garantir a educação e a instrução das crianças (“base primária da educação”, também se lê no artigo 11.º), enquanto o atual texto constitucional alude apenas à “insubstituível ação” dos pais, na educação dos filhos (artigo 68.º).

No artigo 70.º, institui-se ainda um princípio de proteção especial dos jovens em vários domínios da vida social e económica, incluindo no ensino, na formação profissional e na cultura (n.º 1, alínea a), bem como na educação física e no desporto (n.º 1, alínea d) e no “aproveitamento dos tempos livres” (n.º 1, alínea e). Estas disposições têm sido a base para a aposta num sistema educativo que, além do ensino das disciplinas tradicionais, tem criado espaços para o desenvolvimento da expressão físico-motora, assim como para as atividades de enriquecimento curricular.

Finalmente, a educação apenas volta a surgir na Constituição no quadro das funções da Assembleia da República, assumindo esta a “reserva absoluta de competência legislativa” sobre a definição das bases do sistema educativo. Diga-se a este propósito que, ao contrário de uma ideia de permanente instabilidade das políticas educativas, será importante lembrar que a Lei de Bases do Sistema Educativo foi aprovada apenas em 1986, depois de um trabalho de vários anos, tendo permanecido até aos dias de hoje, com alterações apenas pontuais em 1997, 2005 e 2009.

Notas conclusivas

Trata-se de uma discussão importante. Em todo o caso, o que pensamos que ficou claro ao longo do texto foi que estes princípios representaram, no campo educativo e não só, um enorme progresso face aos enquadramentos constitucionais anteriores, fomentaram mudanças profundas nas estruturas educativas e nos padrões qualificacionais, sendo a sua plena concretização ainda um devir mobilizador nos dias que correm.

A propósito da propalada necessidade de um compromisso alargado que permita dar estabilidade às políticas educativas, não resistimos a indagar se este não se encontrará já plasmado, tanto no texto constitucional como na Lei de Bases que o secunda.

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