O artigo tem como objetivo identificar dimensões explicativas do processo de inovação em organizações brasileiras e portuguesas com desempenho destacado. Este estudo centra-se em 5 organizações brasileiras, avaliadas através do Programa de Qualidade do Governo Federal (Gespública) e 16 organizações portuguesas, 11 das quais são avaliadas de acordo com o Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho (SIADAP), as outras 5 por meio do Prêmio Inovação Deloitte. A metodologia envolveu a análise de documentos, bem como entrevistas individuais e em grupo. Os resultados da pesquisa indicam a presença de duas dimensões: a primeira refere-se a variáveis promotoras de inovação, enquanto a segunda inclui os reatores de inovação. Também foram identificadas 24 boas práticas de gestão nas organizações estudadas, e suas respetivas frequências, abrangendo metodologias e técnicas de apoio à orientação para inovação. A maior pontuação foi para uma organização brasileira, aplicando-se 75% das práticas descritas. Uma organização avaliada através da metodologia Deloitte ficou em 2.º lugar, com 71% das práticas. A pontuação mais alta de uma organização avaliada pelo SIADAP foi de 58%, ocupando o 7.º lugar geral.

Palavras-chave: Inovação, Organizações, Setor Público

ABSTRACT

The article aims to identify explanatory dimensions of the innovation process in high-performance service sector organizations in Brazil and Portugal. This study focuses on 5 Brazilian organizations, evaluated using the Federal Government Quality Program (Gespública), and 16 Portuguese organizations, 11 of which are assessed in accordance with the Integrated System of Performance Assessment (SIADAP), the other 5 via the Deloitte Innovation Prize. The methodology involved document analysis besides individual and group interviews. The results indicate the presence of two dimensions: the first refers to variables that promote innovation, while the second includes the innovation reactors. Twenty-four management practices were identified in organizations studied and their respective frequencies, encompassing methodologies and techniques towards guidance for innovation. The highest score was for a Brazilian organization, applying 75% of the practices described. An organization evaluated by Deloitte methodology was second, with 71% of practices. The highest score of an organization assessed by SIADAP was 58%, ranking seventh place overall.

RESUMEN

Este trabajo tiene como objetivo identificar las dimensiones explicativas del proceso de innovación en las organizaciones brasileñas y portuguesas con un rendimiento excepcional. Este estudio se centra en 5 organizaciones brasileñas, evaluadas a través del Programa de Calidad del Gobierno Federal (Gespública) y 16 organizaciones portuguesas, 11 de las cuales son evaluadas de acuerdo con el Sistema Integrado de Evaluación del Desempeño (SIADAP), las otras 5 por medio del Premio a la Innovación de Deloitte. La metodología consistió en el análisis de documentos, así como entrevistas individuales y de grupo. Los resultados del estudio indican la presencia de dos dimensiones: la primera se refiere a la promoción de las variables de innovación, mientras que la segunda incluye reactores de la innovación. También se identificaron las 24 mejores prácticas de gestión en las organizaciones estudiadas, y sus respectivas frecuencias, incluyendo metodologías y técnicas de apoyo a la orientación para la innovación. La puntuación más alta fue para una organización brasileña, aplicando el 75% de las prácticas descritas. Una organización evaluada por la metodología de Deloitte fue segunda, con un 71% de las prácticas. La puntuación más alta por una organización evaluada por el SIADAP fue del 58%, ocupando el séptimo lugar en la general.

Palabras clave: Innovación, Organizaciones, Sector Público

O conceito de inovação, fundamentado em Dosi (1982), inclui a busca, descoberta, experimentação, desenvolvimento, melhoria e adoção de novos produtos, serviços, processos e novas técnicas organizacionais. A inovação é percebida nas características finais de produtos e serviços como o resultado da mobilização da capacidade técnica, das competências do fornecedor e das próprias competências do cliente na prestação de serviço.

Inovar a administração de organizações públicas pode significar melhores serviços prestados aos cidadãos e melhor desempenho dessas organizações. É nesse contexto que se insere a pesquisa que deu origem ao artigo, com o objetivo de identificar e analisar práticas de gestão de organizações públicas brasileiras e portuguesas, considerando a sua orientação no sentido da inovação.

A pesquisa realizada pode ser considerada inédita, no sentido de buscar medir fatores de orientação para inovação em organizações brasileiras e portuguesas com desempenho destacado, que usam modelo de avaliação de desempenho da gestão considerando a complexidade do ambiente público.

Para tanto, foram identificadas as melhores práticas de gestão da inovação nas organizações que compõem a amostra deste estudo. O constructo Orientação para Inovação refere-se a abertura da organização a novas ideias e a propensão à mudança por meio de novas tecnologias, recursos, habilidades e sistemas administrativos (Zhou et al., 2005).

No setor público, o tipo de inovação mais comum é a inovação organizacional, percebida como a implementação de uma prática de gestão, processo, estrutura ou técnica que é nova para o estado da arte e contribui para o alcance de objetivos e metas organizacionais (Birkinshaw et al., 2008). Na mesma linha, Hamel (2007) registra que inovação organizacional significa qualquer intervenção que altera substancialmente a forma pela qual o trabalho da gestão (princípios e práticas) é executado ou que modifica significativamente formas organizacionais costumeiras (estrutura e função), de modo a melhorar o desempenho da organização.

O conceito de inovação passa a ter um nível de complexidade diferenciado, quando aplicado ao contexto de organizações públicas, objeto deste estudo, devido às peculiaridades envolvidas na gestão de serviços públicos. Considerando os diversos enfoques do conceito de inovação e por ser um constructo complexo e estudado por múltiplas perspetivas, em diferentes níveis de análise e por várias áreas de conhecimento, adota-se nesse artigo o seguinte conceito de inovação para o setor público: geração e implementação de novas ideias ou padrões de comportamento inerentes aos componentes do serviço prestado, que agrega valor econômico e social à organização e a seus distintos stakeholders.

No caso do setor público, as iniciativas de inovação na gestão inserem-se em um movimento mais amplo de mudança na administração pública, denominado Nova Administração Pública (NAP). Trata-se da adoção, na gestão de organizações públicas, de modelos e métodos de gestão baseados no planejamento, acompanhamento e controle, com foco em objetivos e metas, utilizados em empresas privadas, com as necessárias adaptações ao setor público.

A NAP, com seu pressuposto de eficiência técnica, passa a ser vista como um modelo a ser emulado em processos de modernização da Administração Pública de distintos países, cujo risco de adoção de modismos, ignorando a cultura, a trajetória administrativa e o conhecimento acumulado, não foi levado em consideração por algumas administrações (Abramson e Kamensky, 2002). Nem sempre se alcançou o objetivo de redução de custo e muito menos, a resultante dialética entre a administração do setor privado com suas técnicas de maximização de recursos e a administração do setor público, com a priorização do interesse público (Bourgault, 2004).

Posto este cenário, diversas questões se colocam sobre a orientação para inovação no setor público. A mesma reflexão crítica que se faz à NAP, quanto à expectativa, às vezes ingênua, de alinhar o interesse público às premissas da gestão do ambiente privado competitivo, também se aplica a cultura de inovação e ao senso em que esta é submetida no contexto público, à luz das abordagens originárias das teorias econômicas.

Os dados desta pesquisa foram coletados por meio de documentos e entrevistas. A população compreende 75 organizações públicas, assim distribuídas: 32 organizações públicas brasileiras finalistas da avaliação do Modelo de Excelência em Gestão Púbica (Gespública); 29 organizações públicas portuguesas com desempenho excelente, segundo a avaliação do Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho (SIADAP), e 14 organizações públicas portuguesas vencedoras do Prêmio Inovação no setor público do Sistema de Avaliação Deloitte. Foram consultados instrumentos explicativos desses sistemas de avaliação e os resultados das avaliações realizadas no ciclo 2008.

Na revisão de literatura, observou-se um conjunto de pesquisas que investigaram condicionantes de inovação em organizações (Chen et al., 2009; Gebauer et al., 2008), além da contribuição de Jong e Vermeulen (2003), que indica a necessidade de múltiplas competências em equipes, áreas e organizações para geração de valor às partes interessadas. Consolidando-se os resultados, foram encontrados 15 fatores condicionantes da inovação: envolvimento dos trabalhadores da linha de frente; partilha de informação; equipes multifuncionais; ferramentas; tecnologias de informação; organização interna; formação e educação; presença de excelência de serviço; autonomia dos empregados; pesquisa de mercado; teste de mercado; foco estratégico; contatos externos; disponibilidade de recursos e suporte gerencial. Esses fatores serviram de base para a construção do roteiro de entrevistas utilizado na pesquisa.

Para análise dos dados foram transcritos os conteúdos das entrevistas individuais e dos grupos focais, e tratados com a técnica de análise de conteúdo, conforme proposto por Bardin (2002), técnicas de construção de sentidos dos discursos e construção de núcleos de conteúdo com o auxílio do software Alceste, versão 10.0. Foram criadas categorias a posteriori, através da organização dos elementos da mensagem com características comuns, garantindo a exclusão mútua (os dados não pertencem a mais de uma categoria), a pertinência (as categorias atendem as questões propostas nesta pesquisa) e objetividade (descrição sumária dos elementos referentes a cada categoria).

As análises permitiram encontrar, tanto nas organizações brasileiras, como nas portuguesas, duas dimensões explicativas do processo de gestão da inovação. A Dimensão 1, denominada Indução à Inovação, refere-se a variáveis promotoras de inovação, enquanto a Dimensão 2, identificada como Comportamento Reativo à Inovação, inclui variáveis relativas a reatores de inovação.

Com base na análise documental, na revisão de literatura e nas entrevistas com sete especialistas em gestão da inovação no setor público, identificou-se um conjunto de 24 boas práticas de gestão da inovação. Este conjunto de boas práticas teve sua frequência medida na amostra de organizações pesquisadas, quando identificada de forma sistematizada, continuada e integrada ao respetivo modelo de gestão.

Em relação aos dados das entrevistas realizadas em organizações brasileiras, a Dimensão Indução à Inovação inclui práticas de gestão que promovem o processo inovador, como: benchmarking, treinamento, foco em competências, Pesquisa & Desenvolvimento (P&D) realizado de forma sistemática, pipeline de projetos multidisciplinares, gestão de ideias, roadmapping, gestão do conhecimento, área dedicada às atividades de pesquisa e inovação, sistema de liderança orientado ao novo, serviços integrados e desmaterializados.

As práticas de benchmarking resultam de interações entre organizações, oportunidade em que experiências exitosas identificadas em uma ou mais organizações são transferidas a outras. Entrevistados apontaram, nessa linha, parcerias mantidas com universidades e outras empresas congêneres, com vistas ao desenvolvimento de inovações, desenho de novos serviços e adoção de novos padrões de trabalho.

Como exemplo de P&D, apresentam-se práticas de desenvolvimento de projetos de pesquisa e inovação, com o objetivo de obter soluções tecnológicas, projetos esses desenvolvidos, geralmente, em parceria com pesquisadores de universidades, como foi identificado na organização Eletronorte.

No âmbito da gestão do conhecimento, foi identificada prática de transferência de tecnologia entre parceiros externos como mecanismo de geração de competências, incluindo a prática de formação de equipes multidisciplinares de melhorias processos e/ou serviços. Paralelamente, a prática de gestão de ideias fez-se presente com o objetivo de alimentar repositório de inovações. Como exemplo de roadmapping, apresenta-se o relato de um entrevistado da organização Correios: «(...) fazemos reuniões de coordenação para avaliar os efeitos das estratégias e táticas (...) é uma análise crítica do desempenho, dos efeitos das decisões, dos resultados».

Houve registro de falta de disseminação de boas práticas de inovação, conforme relato de entrevistado de organização da área de água e energia: «... somente nas áreas certificadas há mecanismo para gerenciamento de novas ideias, equipe dedicada às atividades de busca de novos conhecimentos e processo de ambientação de novos colaboradores».

Foi observada a ausência de experimentação de novos serviços em organizações onde não foi identificado processo sistematizado de melhoria nos processos, produtos e serviços, conforme relato a seguir, de um entrevistado dos Correios: «... as melhorias ocorrem por carreira solo, ou seja, eu com minha equipe fazemos melhorias, mas não ocorre na empresa como um todo».

Quanto à lacuna de benchmarking, esta tem impacto direto na atuação em rede na organização pública, conforme depoimentos a seguir: «... ausência de interação com outras organizações do setor para a prática de benchmarking, benchlearning e construção de redes» (Subprefeitura de São Miguel); «... empresa fechada, com uma visão de autossuficiência... resistência a conhecimento e técnicas externas por parte dos gerentes» (Correios); «Não há iniciativa sistematizada de interação com outras organizações do setor» (Subprefeitura de São Miguel).

Também para os dados das organizações portuguesas a Dimensão Indução à Inovação, apresenta as características organizacionais promotoras de inovação, como: atuação em rede, reconhecimento de competências, benchmarking, projeto institucional voltado à difusão da inovação (missão, visão, objetivos, valores), treinamento e desenvolvimento de competências, gestão do conhecimento, sistema de liderança atuante e cultura orientada ao novo.

Adicionalmente, identificaram-se práticas de atuação em redes de conhecimento nacionais e internacionais, conforme relatos a seguir: «... integração com a rede europeia de laboratórios de metrologia. Para nós, benchmarking é rotina. Participamos no desenvolvimento de um conjunto normativo de gestão de inovação a partir de Klein e Rosemberg. Relação com parceiros (face-a-face), plataforma colaborativa, workflows internos, processos desmaterializados, e extranet com fornecedores e clientes» (Instituto Português da Qualidade); «... rede colaborativa junto a clientes e fornecedores» (Instituto Português da Qualidade).

Como exemplos de desenvolvimento e reconhecimento de competências, foram observadas práticas de estágios em outras administrações públicas, interação e relacionamento com empresas dos mais diversos ramos, premiações internas visando o reconhecimento de resultados alcançados, busca permanente da comparação com referenciais externos de desempenho e análise crítica de desempenho, conforme apontado por um dos entrevistados da organização Serviço de Estrangeiros e Fronteiras.

Quanto à gestão de conhecimento, observou-se a cultura de partilha do conhecimento, o aprendizado coletivo a partir da tolerância ao erro e a disseminação do conhecimento entre os demais níveis da organização, conforme relatos a seguir: «... há aprendizado coletivo a partir de experiências de insucesso» (Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves); «Quando um empregado participa de formação, regressa e preenche uma ficha apresentando uma proposta de aplicação deste conhecimento, em reuniões de caráter semiperiódico... pelo menos de 15 em 15 dias» (Gabinete de Prevenção e Investigação de Acidentes com Aeronaves); «Há jornadas de modernização administrativa. Estas jornadas internas para endomarketing foram válidas porque os funcionários não sabiam os outputs e outcomes das outras áreas. A jornada de modernização interna tem duração de dois dias. Em todos os serviços, um funcionário apresentava o novo processo para toda a organização. Era aberta a todo público interno e externo... Os funcionários sentiram-se valorizados. O Presidente participou diretamente de todo o evento» (Câmara de Águeda).

A relevância da liderança, como mola propulsora da cultura organizacional, foi registrada por entrevistados como estímulo de presença de projetos multidisciplinares patrocinados pela alta direção da organização, conforme relatos a seguir: «Não cabe mais o modelo de liderança do ‘Quero, posso e mando’. É momento de equilíbrio entre a autocracia que a administração pública exige e a democracia produtiva da administração contemporânea» (Câmara de Águeda); «É percetível que há uma dose de ousadia e coragem das lideranças aliada à tecnologia. Estas são características fulcrais para manutenção de uma cultura inovadora. Os fatores mais presentes são a Liderança, pelo exemplo... Liderança com vontade e capacidade de assumir riscos... o esforço de aprendizagem de todos e para todos, clareza dos ganhos coletivos, orientação para resultados» (Câmara de Águeda).

Na Dimensão 2, Comportamento Reativo à Inovação, foram identificadas condutas como: descontinuidade de projetos e ações, ausência de cultura de avaliação de desempenho, ausência de benchmarking, compostos culturais de resistência ao novo e falta de capacidade de implementação de ideias.

Identificou-se distanciamento entre as práticas de gestão e o monitoramento de demandas da sociedade de forma sistematizada. Também foi ressaltado por entrevistados que o acúmulo de trabalho inibe a visão para a nova realidade da Administração Pública, intensificada pela descontinuidade das linhas de gestão.

Uma lacuna observada na revisão de literatura e confirmada na análise de dados, refere-se à dificuldade de mensurar a inovação, seja no nível de resultados, seja quanto aos esforços de inovação. Também foi apontada a ausência de estrutura dedicada para pesquisa, desenvolvimento, busca de novos conhecimentos e monitoramento de inovações externas.

As inovações em início de uso demonstraram que o maior desafio refere-se ao choque de cultura organizacional dedicada à manutenção de rotinas e a descentralização do poder da informação. Esse quadro foi intensificado em áreas com pessoas com perfil passivo e desestimulado para gerar inovações, impactando na falta de capacidade de implementação de ideias aprovadas. A ausência de mapeamento de competências prejudica a operacionalização de ideias inovadoras.

Foram identificadas 24 Boas Práticas de Gestão de Inovação utilizadas pelas organizações pesquisadas, de Brasil e Portugal, com base no conteúdo das entrevistas. Essas práticas são apresentadas na Tabela, em ordem decrescente de proporção de organizações que as utilizam.

Discute-se a seguir as práticas de maior magnitude da Tabela, i.e., aquelas com frequência de uso igual ou superior a 50% na amostra de organizações pesquisadas. Desta forma, foram selecionadas as práticas: partilha de conhecimentos entre colegas de trabalho, utilizada por 86% das organizações da amostra; qualificação dos empregados com vistas a aprimorar processos e serviços, por 76%; alinhamento das atividades de qualificação dos empregados às estratégias da organização, 76%; relacionamento com organizações parceiras, 71%; identificação de métodos de trabalho de outras organizações para poder melhorar os procedimentos internos, 71%; adoção de referenciais comparativos externos como parâmetro de avaliação dos resultados dos serviços, 57%; melhoria nos processos de trabalho, 52%; implementação de novos métodos de trabalho a partir de experiências bem sucedidas em outras organizações, com 52%; e, monitoramento das ações de outras organizações, com outros 52%.

Na sequência, aparecem as práticas qualificação dos empregados com vistas a aprimorar processos e serviços e alinhamento das atividades de qualificação dos empregados às estratégias da organização, utilizadas por 76% das organizações pesquisadas. Essas práticas referem-se a processos de treinamento e capacitação, assim como ratificado por Gebauer et al. (2008).

Chama a atenção que a prática de qualificação de fornecedores para melhoria do processo de desenvolvimento de produtos e serviços não foi observada em nenhuma organização da amostra, o que demonstra um hiato entre a literatura revisada e a prática no setor público.

Dentre as organizações com frequência acima de 60% de adoção de práticas de gestão da inovação, três são brasileiras e duas são portuguesas. As organizações brasileiras são: Exército, com 75% das práticas apresentadas; Eletronorte, com 67% e Empresa Metropolitana de Águas e Energia, com 63%. Quanto às organizações portuguesas, destacam-se a Agência de Modernização Administrativa, com 71% das práticas de gestão e  a Câmara de Águeda, com 67%. Os índices mais baixos pertencem aos Gabinetes de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças e do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior de Portugal, ambos com 8%.

De uma maneira geral, observou-se, nas entrevistas, pouca sensibilização em relação à inovação e, menos ainda, em relação à aprendizagem organizacional, de forma estruturada e sistematizada. Também foi verificado que poucas organizações se preocuparam com o papel das chefias intermediárias. Tais chefias funcionam como o pulmão da organização, uma vez que interferências políticas pela alta direção podem ser isoladas nas chefias intermediárias.

Verificou-se a partir das entrevistas, a necessidade, para dar maior dinamismo na Administração Pública, de criar novas lideranças a partir de programas de formação de lideranças dentro do contexto de inovação. Foi observado no conteúdo das entrevistas que a liderança pode mobilizar e flexibilizar a organização, independente das normas e leis. Isso pode mudar a utilização do conhecimento de empregados.

Na amostra estudada há organizações que têm inovações incrementais disseminadas, substancialmente a maioria, e outras radicais para o setor público, que são raras. A questão da transversalidade e da disseminação é fundamental para a inovação. Mesmo que a inovação não seja inédita para o setor como um todo, os valores gerados para cada organização poderiam ser reconhecidos.

Pelos dados analisados, três organizações foram percebidas como benchmarks, nos respetivos modelos de avaliação da gestão, onde demonstraram, explicitamente, nexo causal entre resultados e práticas de gestão sistematizadas conduzidas por suas escolhas estratégicas. Também pôde-se verificar como marcas de organizações as que tendem a promover trocas com o ambiente, a tolerância ao erro durante o processo de inovação, o interesse por novas ideias e as práticas de aprendizagem colaborativa. Tais ações, ainda escassas no setor público, já têm sementes disseminadas em organizações que estão provocando mudanças de paradigmas nos setores a que pertencem, por meio de uma nova forma de administrar e ofertar serviços aos usuários.

A inovação em organizações públicas só passará a gerar mais-valia para os diversos stakeholders (usuários, empregados, governo, sociedade, fornecedores) quando o modelo de gestão considerar práticas de orientação para inovação no conjunto de seu sistema organizacional. Do contrário, obter-se-á inovação pela inovação, dissociada do interesse público. Esse tema torna-se especialmente complexo na Administração Pública, por refletir a influência de seus líderes no incentivo à adoção de inovação como meio para melhorar a efetividade organizacional e promover melhorias, i.e., serviços públicos mais eficientes e efetivos para os cidadãos.

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Recebido em setembro de 2013 e aceite em dezembro de 2013.
Received in September 2013 and accepted in December 2013.