Há uma liga adequada ao século XXI?

Diana Soller *

A percepção generalizada de que o sistema internacional está em mudança com a emergência de novas potências, tem levado vários analistas e decisores a propor novos modelos de institucionalização das relações entre democracias. Este artigo aborda duas dessas propostas - a "Liga das Democracias" apresentada por John McCain na recente campanha eleitoral às eleições americanas e o modelo sugerido por um grupo de trabalho da Universidade de Princeton - e argumenta que existem diferenças significativas entre elas. Essas diferenças estão relacionadas com concepções concorrentes do papel dos Estados Unidos enquanto actor internacional liberal.

Palavras-chave: ordem internacional, ordem liberal, Ocidente, Liga das Democracias

Institutional Cooperation among Democracies: A Liberal Order for the Twenty First Century?

The generalized perception that the international system is changing due to the emergence of new great powers has been motivating analysts and policy makers to advance new proposals for institutional cooperation among democracies. This article studies two of those proposals - John McCain's "League of Democracies" and the one of a study group of Princeton University - and argues that they have very different origins and possible outcomes. Their differences are grounded in two competing conceptions of the United States role as global liberal actor.

Keywords: international order, liberal order, West, League of Democracies

Não existe novidade no conceito de institucionalização das relações entre democracias,no domínio do pensamento norte-americano. Nem novidade, nem sequer falta de experiência empírica. A Sociedade das Nações, projectada por Woodrow Wilson, foi a primeira tentativa de organizar os estados em nome da segurança colectiva, fazendo uso das regras institucionais democráticas¹ Daí em diante, a qualificação do regime interno passou a ter influência nas questões relacionadas com a cooperação e a ordem internacional². Os exemplos são diversos: a codificação do Plano Marshall, cujos princípios levaram os estados sob influência soviética a recusar a ajuda à reconstrução³, e forçaram os beneficiários a tomar decisões conjuntas no Comité de Cooperação Económica Europeia⁴; o apoio americano ao Plano Schuman e, de um modo mais generalizado, à integração europeia⁵; a NATO, que - apesar de ter admitido Portugal como membro fundador por razões estritamente estratégicas - codificou no tratado fundador que os seus membros se comprometiam a salvaguardar os princípios da democracia e da liberdade individual⁶, e enfatizou sempre o carácter democrático dos seus membros em oposição à União Soviética e aos países do Pacto de Varsóvia. Nos anos 1990, a Aliança Atlântica permitiu, ainda, a consolidação da democracia nos estados da Europa de Leste, e hoje já admite parcerias privilegiadas com estados fora do espaço euro-atlântico, desde que tenham como regime interno a democracia e participem nas operações militares da Aliança⁷. Desde o fim da II Guerra Mundial, especialmente a partir da Administração Truman⁸, é possível delinear o desenvolvimento de uma ordem internacional liberal que resistiu, até hoje, e que pretende proteger uma determinada forma de organização social e política, e influenciar os acontecimentos internacionais e comportamentos dos outros estados.

No entanto, a questão das relações institucionais entre democracias - que nunca foi um tema pacífico, como se verificou a propósito do alargamento da Aliança Atlântica aos países do Leste europeu⁹ - ganhou um novo impulso quando o candidato às recentes eleições presidenciais norte-americanas, John McCain, introduziu no seu programa eleitoral a proposta para fundação de uma Liga das Democracias. Esta organização de estados democráticos teria como objectivos centrais substituir as Nações Unidas, cada vez que o Conselho de Segurança não fosse capaz de dar resposta a desafios internacionais¹⁰ e a difusão da democracia no mundo, "revivendo a solidariedade democrática"¹¹ do Ocidente durante a Guerra Fria.

Esta associação de democracias tinha ainda três finalidades de fundo, raramente mencionadas em período de campanha eleitoral. A primeira era o relançamento da liderança mundial norte-americana¹² - a confiança dos aliados tradicionais e a imagem internacional dos Estados Unidos saíram danificadas da condução da decisão de invadir o Iraque¹³, daí a importância de encontrar novas formas de exercício de poder. A segunda era a geração de um novo consenso quanto à legitimidade internacional dessa liderança, o que requeria, no pensamento de McCain, uma nova organização internacional que reflectisse novos interesses e valores democráticos comuns¹⁴. Finalmente, visava a actualização do próprio conceito de Ocidente: hoje, os estados de regime liberal já não são apenas aqueles institucionalizados nas alianças tradicionais pós-1945 (NATO, aliança bilateral Estados Unidos-Japão). Daí, a necessidade de criar uma nova fórmula de entendimento que reflectisse estes três factores fundamentais à reorganização do sistema pós-Iraque: a liderança americana, novas formas de legitimidade internacional e reformulação do conceito de ordem ocidental.

Apesar do reconhecimento de diversos autores e analistas de que a liderança americana se encontrava em crise, a proposta de John McCain foi objecto de inúmeras críticas.

Porém, foram pouco rigorosas: ignoraram as repetidas referências do candidato republicano a uma forma específica de institucionalização das relações entre democracias¹⁵.

McCain repetiu que rejeitava "o plano falhado de Woodrow Wilson para uma Liga das Nações de adesão universal" em detrimento do modelo "semelhante ao que Theodore Roosevelt idealizou: nações com o mesmo propósito a trabalhar juntas pela paz e pela liberdade"¹⁶. Propunha uma forma de institucionalização das relações entre democracias com um carácter essencialmente diferente das organizações internacionais que caracterizam a arquitectura liberal internacional que conhecemos.

Esta diferença é significativa e merece uma reflexão mais profunda. Por um lado, uma interpretação mais esclarecida da proposta de John McCain leva ao regresso ao debate que opôs Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson, não só no que respeita às suas propostas de ordenamento internacional - de institucionalização das relações entre estados e, mais concretamente, entre democracias - mas também no que os distanciou quanto à concepção do papel que os Estados Unidos deveriam desempenhar como actor internacional liberal. Um diferendo fundamental e sobejamente relacionado com toda a problemática de hoje, relativa ao relançamento da liderança americana¹⁷.

Por outro lado, porque o modelo "rooseveltiano" de McCain contrasta com modelos "wilsonianos" actualmente também em consideração, entre eles o alargamento da NATO a estados democráticos fora do espaço euro-atlântico¹⁸, e uma proposta de um grupo de trabalho da Universidade de Princeton¹⁹, no qual participou como co-editora Anne Marie Slaughter, a actual directora do Planeamento Político do State Department.

O facto de os analistas considerarem a "Liga McCain" e a "Liga Princeton" um e o mesmo projecto²⁰ desvirtua o debate. A finalidade deste artigo é, pois, tentar evidenciar as diferenças entre as propostas, ligando-as aos seus contextos históricos e ideológicos mais amplos.

2008: O ANO EM QUE O MUNDO MUDOU?

É preciso recuar um pouco e responder à seguinte questão: a que se deve o ressurgimento do debate acerca da institucionalização das relações entre estados? A resposta é que, nos últimos anos, se desenvolveu a percepção de que é necessário reformular a ordem internacional. Num contexto mais alargado, os actores do sistema aperceberam-se da emergência de novas potências cujo peso relativo não está contemplado nas instituições vigentes²¹. Do ponto de vista americano, disseminou-se a percepção de que a arquitectura internacional já não proporciona segurança.

Numa perspectiva mais lata, vários analistas na área da política internacional têm afirmado que 2008 será o ano que vai ficar assinalado na historiografia como aquele em que a predominância ocidental terminou. Há quem já tenha escolhido uma data simbólica: 8 de Agosto de 2008, "o dia da ressurreição geopolítica dos dois grandes impérios, a China e a Rússia"²². Nessa data, assistiu-se, quase em simultâneo, à cerimónia de abertura dos Jogos Olímpicos de Pequim e à invasão da Geórgia pelas tropas russas, a pretexto da expulsão das forças georgianas da Ossétia do Sul. Como refere outro autor, os meios foram diferentes, "a Rússia fê-lo com tanques […] a China com acrobatas. Mas a mensagem era a mesma: mundo, estamos de volta"²³. Regra geral, os observadores deste fenómeno projectam um futuro em que potências liberais (Estados Unidos, Índia) partilharão posições proeminentes de poder com potências não democráticas (China, Rússia)²⁴, num sistema internacional que se prevê multipolar²⁵.

O mundo realmente mudou em 2008 e os dois acontecimentos acima referidos são disso testemunho? Do ponto de vista estrito da distribuição de poder, o mundo mantém-se tão unipolar como em 1991, quando acabou a Guerra Fria, ou em 2001, quando se perpetraram os ataques da Al-Qaida a Washington e a Nova York²⁶. No plano material, os Estados Unidos continuam a ser a única grande potência²⁷. Contudo, ao nível das percepções, há mudanças significativas, que levam a constatar uma transformação efectiva na forma como os decisores vêem o mundo²⁸.

A primeira mudança de percepção relaciona-se com a capacidade dos Estados Unidos enquanto líder mundial. Por um lado, verifica-se um desgaste material: a extensão temporal das guerras no Afeganistão e no Iraque evidenciou a finitude do poder militar norte-americano; por outro, identifica-se um desgaste moral: a decisão de invadir o Iraque, em 2003, criou um certo grau de desconfiança na bondade da liderança americana, mesmo da perspectiva dos seus aliados tradicionais²⁹. Parte do preço da invasão não está no resultado final da guerra, mas sim na percepção de um certo vazio de poder, que abriu caminho para que outros actores passassem a ter maior peso nas considerações dos decisores. A segunda mudança de percepção foi a constatação efectiva de que outras potências estariam em processo de emergência no sistema internacional. Já se referiram os casos da China e da Rússia, que figuram no centro de debate da transição de poder, uma vez que são consideradas as potenciais challengers do futuro³⁰, mas é cada vez mais notória a presença da Índia e, em menor escala, do Brasil, nos cálculos dos que decidem em política internacional³¹.

Uma nova distribuição de poder irá requerer uma nova ordem internacional.

Do ponto de vista dos Estados Unidos, o 11 de Setembro veio revelar duas realidades.

A primeira é que o consenso de fim da História, que dominou o pensamento político nos anos 1990, estava errado³²: a democracia e o mercado livre não são uma fatalidade; por conseguinte, a ordem democrática americana precisa de ser aprofundada.

A segunda é que a ordem internacional existente - ainda muito dependente das estruturas e do sistema internacional definido depois de 1945 - não é suficientemente segura.

AS ORIGENS DO DEBATE: THEODORE ROOSEVELT E WOODROW WILSON - UM ACTOR LIBERAL, DUAS POLÍTICAS EXTERNAS

Uma nova ordem internacional - universal e liberal - exige uma escolha entre dois modelos concorrentes, que começaram a ser definidos por Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson a partir do início do século XX. Estes dois presidentes estiveram muito próximos conceptualmente, no que respeita à política externa norte-americana, até perto da I Guerra Mundial³⁷. Ambos eram tendencialmente intervencionistas³⁸. Roosevelt e Wilson partilhavam a linha de pensamento dominante daquela época: favoreciam a interferência americana directa nos assuntos internos de outros estados do continente americano³⁹, de modo a assegurar a paz e a estabilidade na sua vizinhança⁴⁰.

Roosevelt e Wilson partilhavam ainda outra posição: eram ambos aquilo a que hoje chamaríamos excepcionalistas. Acreditavam, na linha jeffersoniana⁴¹, que os Estados Unidos eram uma nação de princípios elevados e, consequentemente, não deveriam exercer uma política externa amoral semelhante à dos estados europeus. Este princípio obrigava os decisores a manter uma forma de tutela continental "desinteressada", que excluísse a colonização como ferramenta de política externa⁴². Admitiam, com carácter de excepção, a tutela militar e política norte-americana em territórios estrangeiros, mas apenas o tempo suficiente para que as populações atingissem a maturidade e as instituições autonomia para se autogovernarem.

No entanto, este ponto de partida comum derivou em profundas divergências quando Wilson se tornou presidente. Apesar de ambos manterem o pressuposto inicial do excepcionalismo americano, e da necessidade de expandir a democracia como forma de criar um sistema mais seguro, escolheram formas diferentes para o fazer: Roosevelt era adepto da ideia de que os Estados Unidos deviam "disseminar a democracia", partindo do princípio que eram o "agente externo [que] sabe como os povos devem viver as suas vidas" e tinham o dever de impor o seu ponto de vista. Wilson, em fase mais tardia, passou a professar que o mais importante era "acabar com a tirania" para dar origem à "libertação de determinados povos para que encontrem as suas respostas"⁴³.

Roosevelt colocava o ónus na responsabilidade americana de transformar o mundo, enquanto Wilson acreditava que uma vez removidas as barreiras à liberdade de escolha, os povos tendiam à democracia. Em síntese, tinham ambos a convicção de que a expansão da democracia era uma finalidade importante da política externa norte-americana, mas tinham concepções diferentes do papel que os Estados Unidos deviam desempenhar como actor internacional liberal.

Até certo ponto, Roosevelt acreditava na narrativa do fim da História⁴⁴, que veio a ser tão popular nos anos 1990. A narrativa da época não incidia sobre a inevitabilidade da democracia, mas identificava os povos anglo-saxónicos - livres e praticantes da economia de mercado - com o mundo civilizado para onde se devia encaminhar a História. No pensamento rooseveltiano estes povos tinham o interesse e a obrigação moral de tutelar os estados da sua vizinhança, até que estes atingissem suficiente maturidade para serem, eles próprios, fornecedores de segurança.

Roosevelt propôs um modelo de segurança colectiva, apoiado nestes princípios. Fê-lo pela primeira vez antes de Wilson, no discurso que proferiu ao aceitar o prémio Nobel da Paz⁴⁵, em 1906 (na sequência do seu papel de mediação no acordo de paz que pôs termo à Guerra Russo-Japonesa) e elaborou mais detalhadamente a sua posição em 1914, em diversos artigos⁴⁶. Teria de ser uma Liga para Impor a Paz, constituída por "todas as nações civilizadas e poderes militares" para "recolocar a moralidade (righteousness) pela força"⁴⁷. Para o efeito, constituir-se-ia uma liga de grandes poderes com a dupla função de proteger os pequenos estados civilizados da intervenção de nações não civilizadas e levar as nações não civilizadas para o caminho da civilização⁴⁸. A força militar poderia ser usada pelos membros da liga sempre que fosse adequado, uma vez que eles seriam os "polícias internacionais" da sua área regional.

Não havia, no modelo de Roosevelt, à época, qualquer incompatibilidade com a legitimidade internacional. Pelo contrário; estava contida nesta proposta uma ideia de bem comum⁴⁹, e a pretensão utópica de que a paz poderia ser alcançada pela imposição do direito e da justiça internacional. Roosevelt acreditava na importância de um poder supranacional, uma espécie de Leviatã constituído por estados poderosos com valores morais elevados. Acreditava numa liga que traduzisse a virtude liberal.

Woodrow Wilson deixou de ver méritos no intervencionismo directo norte-americano em consequência do episódio de Veracruz⁵⁰. Em 1913, o Presidente americano ordenou uma intervenção militar no México para enfraquecer a liderança do general Victoriano Huerta. Acabou por reforçar a posição do opositor, que usou a iniciativa americana para unir a população contra o inimigo externo comum. Daí a insistência na neutralidade durante a I Guerra Mundial, que poderia ter chegado às últimas consequências, caso os Aliados não estivessem em situação de iminente derrota em 1917.

A Liga Wilson era, essencialmente, um projecto de segurança colectiva. Por um lado, pretendia criar um contexto institucional que permitisse aos estados democráticos garantir a sua segurança sem ter de recorrer com frequência à guerra. Por outro, procurava fornecer aos estados sem liberdade um contexto favorável para que seguissem o seu próprio caminho rumo à autodeterminação - e no pensamento wilsoniano, a autodeterminação conduzia à democracia. A Sociedade das Nações permitia o aprofundamento de uma forma de relacionamento internacional tendencialmente liberal⁵⁴.

Wilson acreditava na importância de uma instituição intergovernamental que fosse disseminando um pensamento liberal comum aos estados tendencialmente bélicos do sistema internacional. Acreditava numa liga que exprimisse um contrato liberal entre estados.

Há uma formulação muito simples que resume a diferença fundamental dos conceitos de Roosevelt e Wilson. O primeiro procurava uma "revolução democrática" ("to make a democratic world"). O segundo sugeria o internacionalismo liberal ("to make the world safe for democracy")⁵⁵.

Roosevelt postulava a Pax Americana; Wilson, a ordem liberal americana. Até hoje, a visão wilsoniana - com diversos fracassos e ajustes - tem-se sobreposto à rooseveltiana.

A LIGA DA VIRTUDE LIBERAL E A LIGA DO CONTRATO LIBERAL NO SÉCULO XXI

Retratar o debate de um século nas figuras de Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson pode ser redutor, mas também é representativo. Hoje, estão em cima da mesa duas propostas de institucionalização das relações entre democracias que espelham, com as devidas actualizações, as avançadas por estes dois presidentes. A liga introduzida por John McCain reflecte, como o próprio referiu, o pensamento do 26.º Presidente americano. A Liga Princeton reflecte os princípios do 27.º.

No entanto, a proposta de Liga das Democracias de John McCain tem um contexto específico, diferente do que se verificava na presidência de Theodore Roosevelt: insere-se numa visão de confronto, determinada por uma leitura particular dos acontecimentos actuais. Um dos seus conselheiros, Robert Kagan, explica-o com muita clareza: hoje, como no século XIX, existem duas formas de disputa: a competição entre grandes potências pelo poder e influência, e a tensão permanente relativa à ordem valorativa internacional, que opõem regimes liberais e regimes autocráticos⁵⁶. Para Kagan, essa competição verifica-se, pelo menos, desde a Guerra do Kosovo, onde as democracias demonstraram que privilegiam os direitos do indivíduo em detrimento dos direitos de soberania dos estados e as autocracias (China e Rússia), ao oporem-se à iniciativa ocidental, manifestaram a sua concepção de que o direito do Estado à soberania é inalienável, mesmo que a preservação da vida das populações seja posta em causa⁵⁷.

Kagan (e McCain) acreditam que as autocracias já criaram mecanismos de resistência à ordem liberal - a Organização de Cooperação de Xangai, a venda de equipamento militar russo à China, e exercícios militares regulares conjuntos, são bons exemplos⁵⁸.

É contra esta "ordem autocrática" que os estados democráticos ("todas as democracias do mundo"⁵⁹) se devem organizar. A Liga das Democracias teria o papel de oposição a estados não democráticos - enfatizado pela proposta do candidato republicano de "expulsão da Rússia do G8"⁶⁰ - e de promoção da expansão da democracia, para alargamento da esfera de conforto da ordem ocidental. Seria uma organização que reviveria a righteouness de Theodore Roosevelt⁶¹, a liga da virtude liberal, agora numa versão adaptada ao século XXI.

O primeiro problema - o do retorno à lógica de confronto da Guerra Fria - sintetiza-se no objectivo explícito de expandir a democracia, colocando pressão nos regimes autocráticos. O problema deste raciocínio não é tanto o diagnóstico do sistema (apesar de muitas democracias continuarem a considerar a soberania um conceito preponderante nas relações internacionais) mas a ideia de competição entre estas duas ordens. Está subjacente a posição de que há uma ordem positiva que se deve impor a uma outra menos legítima. Hostilizar frontalmente a China e a Rússia, apresentando uma organização internacional democrática constituída para fazer frente à sua concepção de relações internacionais, poderia ser uma orientação tendente à criação de conflitos.

O segundo problema - o da legitimação de um certo tipo de intervencionismo - deve-se à asserção de que a liga deveria substituir a ONU (em caso de ausência de consenso no Conselho de Segurança) no processo de legitimação de medidas de coacção impostas a estados que não respeitem os valores humanitários democráticos. É uma fórmula que comporta certos riscos, uma vez que tende a facilitar o intervencionismo democrático. Mesmo que houvesse autocontenção na tentação de fazer guerras de escolha, muitos estados poderiam considerar esta Liga das Democracias uma entidade expansionista da qual teriam de se defender. Esta interpretação propicia medidas assertivas de outros estados, que se podem assemelhar ao problema actual colocado pela nuclearização do Irão.

O terceiro problema é que os proponentes desta liga partem do princípio que todas as democracias têm a mesma cultura política de oposição às autocracias e de intervencionismo face à preservação da vida humana. Não é certo que assim seja; existe uma enorme distância entre "democracias liberais" e "democracias iliberais"⁶⁵, já para não referir as diferentes concepções de uso de poder entre os Estados Unidos e os estados europeus (os últimos menos dispostos ao uso da força) ou a Índia (com uma aproximação mais pragmática às relações internacionais), por exemplo.

O quarto problema é que seria difícil que este modelo de liga reunisse consensos no plano interno norte-americano. A Liga McCain segue a linha de pensamento de Theodore Roosevelt que, com as devidas diferenças, proclama a legitimidade americana de impor a democracia. Neste contexto, aproxima-se relativamente da ordem que Bush tentou implementar, logo a seguir ao 11 de Setembro, quando impulsionou a democratização do Médio Oriente, através da invasão do Iraque. No entanto, com esta decisão, a Administração americana anterior quebrou a própria ordem institucional criada pelos Estados Unidos em 1945. Apesar do desenvolvimento, nos últimos anos, da narrativa histórica de que o expansionismo é o comportamento natural dos Estados Unidos desde que são uma nação⁶⁶, a tradição dominante da política externa americana, pelo menos desde 1945, é o realismo liberal⁶⁷. Esta tradição - que acomoda uma estratégia realista numa ordem constitucional de cariz wilsoniano - valoriza o tipo de regime, privilegia as relações entre democracias e não exclui o uso da força em determinados contextos, mas não tem como princípio a intervenção militar para fins que não estejam intimamente relacionados com a segurança. Além disso, avisa contra o confronto directo dos Estados Unidos com outros estados. Esta perspectiva assenta na premissa de que é necessário manter relações estáveis com todos os estados poderosos - daí a importância da cooperação a diversos níveis.

Há outra proposta de institucionalização das relações entre democracias que privilegia esta abordagem realista liberal. Esse projecto poderá contribuir para o reforço da liderança americana e ajustar os moldes da convivência de estados democráticos, com um impacto menor no sistema: é um modelo wilsoniano que procura resolver a necessidade de actualização do conceito de Ocidente (um conceito que implica democracia liberal e não democracia pura e simples) e recria a ordem ocidental do final dos anos 1940, ajustando-a às realidades de hoje. É a Liga Princeton.

Também esta proposta parte de uma leitura particular das relações internacionais, diferente da de Robert Kagan. Os proponentes deste projecto acreditam que o sistema internacional é eminentemente anárquico⁶⁸. No entanto defendeu que a cooperação pode mitigar a tendência dos Estados para o conflito⁶⁹. Sabem, também, que existem diferentes graus de cooperação; a via económica pode criar relações de maior estabilidade entre estados com interesses divergentes⁷⁰ e os estados com valores comuns podem atingir um grau de entendimento que ultrapasse os interesses imediatos ou as necessidades primárias de segurança⁷¹. Assim, defendem que a reorganização da ordem internacional e o relançamento da liderança americana passa pela criação de diversas formas de cooperação entre estados - que só resultam quando todos os parceiros concluírem que ganham mais em pertencer àquela forma de entendimento do que estar excluídos dela - tendo no centro uma associação de democracias estendida do seu núcleo tradicional a todos os que queiram cumprir certos critérios de elegibilidade.

Assim, a Liga Princeton é apresentada num contexto em que um concerto de grandes poderes⁷² e a integração económica são igualmente aconselhados⁷³. Por outras palavras, a Liga Princeton está inserida numa vasta ordem internacional onde deveria figurar uma nova organização de segurança composta pelas potências da Ásia Oriental (China, Japão, Coreia do Sul e Rússia) e pelos Estados Unidos. Este contexto mais amplo permitiria que os diversos estados do sistema se sentissem mais seguros e menos desafiados pela ordem liberal.

Na tradição kantiana, a Liga Princeton não procura designar que estados devem pertencer à associação. A selecção seria feita a partir dos critérios de adesão. Os estados que quisessem pertencer a esta liga teriam de cumprir quatro critérios: a abstinência do uso da força entre si; o compromisso de fazerem eleições multipartidárias em intervalos regulares; a garantia dos direitos civis e políticos das populações por um poder judicial independente do poder legislativo e executivo; e aceitar a responsabilidade de proteger. Se excluirmos este último ponto - que não deveria figurar uma vez que as democracias liberais não têm todas a mesma vontade política de usar a força em nome dos direitos humanos e esta exigência tornará o consenso entre os membros mais improvável e a desconfiança dos outros estados mais provável - os princípios fundadores da Liga Princeton são muito semelhantes aos de Wilson, quando pensou na Sociedade das Nações: as democracias não fazem a guerra entre si; a liga projecta os princípios democráticos internos no sistema de estados; e constitui a possibilidade de actualizar a ordem internacional democrática, que está a ficar desfasada da distribuição de poder do futuro e das percepções dos líderes do presente. Esta liga deveria ter como principal objectivo criar uma sólida cooperação entre as democracias liberais no domínio da segurança. É uma nova versão da liga do contrato liberal.

Este modelo continua a apresentar riscos (os mesmos riscos de despoletar reacções em estados "excluídos", especialmente devido ao compromisso de os eventuais membros da Liga Princeton exercerem o dever de proteger), mas distingue-se da Liga McCain em quatro particularidades essenciais, que a tornam um modelo mais viável e adequado ao século XXI.

Em segundo lugar, está inserida num contexto institucional alargado, que atenuaria o impacto negativo no sistema internacional de uma nova organização de estados liberais.

Em terceiro lugar é simultaneamente uma instituição inclusiva e que procura um compromisso dos seus membros: cria a oportunidade de participação de democracias liberais fora dos acordos tradicionais ocidentais, ou seja, confere a oportunidade de actualização do conceito de Ocidente. Assume que o Ocidente já não é uma designação que passa pela geografia, mas essencialmente pela partilha de determinados valores.

Em quarto lugar, explora uma das mais importantes forças do Ocidente: o conceito de aliança institucionalizada que é pouco comum fora do espaço onde foi criada. As relações de segurança com base na confiança relacionada com o tipo de regime é um capital que tem sido fundamental na estabilidade e segurança do Ocidente nas últimas décadas e poderá continuar a sê-lo, no futuro, num contexto mais alargado, para lá das fronteiras do Atlântico Norte.

CONCLUSÕES

Pelas razões acima referidas - a desadequação da ordem ao sistema e a necessidade de encontrar uma nova forma de legitimidade que relance a liderança americana - é visível a premência de um debate sobre uma nova ordem internacional, na qual cabe, igualmente, a importância da revisão da institucionalização das relações entre as democracias.

Existem, actualmente, pelo menos, seis propostas de Liga das Democracias⁷⁴, sendo que duas delas são exemplificativas das profundas diferenças que cada projecto desta natureza pode conter. Ambas têm riscos consideráveis, uma vez que uma nova instituição que reúna as democracias terá sempre ressonância num contexto mais amplo do sistema internacional, e poderá provocar reacções em estados como a Rússia e a China, que procuram o seu lugar como grandes potências internacionais.

Contudo, é importante distinguir a diversidade conceptual das duas propostas de "Liga das Democracias". Académica e politicamente os projectos da candidatura de John McCain e do grupo de trabalho de Princeton têm sido apresentados como se não existissem diferenças entre eles; não cabe neste espaço proceder a uma avaliação profunda dos modelos, mas procurou-se clarificar as suas diferenças, para que a ideia de institucionalizar as relações entre as democracias não seja desvalorizada ainda antes de ser conhecida ou analisada.

A "Liga McCain" e a "Liga Princeton" espelham duas visões diferentes da política externa americana. A primeira representa a visão do hegemonismo, ou seja, a visão avançada por Theodore Roosevelt e, com as devidas distâncias, partilhada por Clinton e Bush (no primeiro mandato), de que a preponderância americana deve ser preservada, porque dela depende a segurança dos Estados Unidos. Esta associação seria uma forma de colocar as democracias ao serviço da legitimação da política externa norte-americana⁷⁵. Corria-se o risco de aceitar uma política externa que fosse contra os interesses de muitos estados, senão mesmo contra os valores.

A Liga Princeton está contida na tradição do liberalismo institucionalista de 1945. Aceita tacitamente dois princípios. O primeiro, que o sistema está em mudança, e que os Estados Unidos devem acompanhar a transição pela via da partilha institucional da decisão com outros estados - especialmente com democracias, os parceiros mais confiáveis - tendo como ganho futuro uma perda de poder mais pacífica. Defende que uma boa política externa americana será aquela que conseguir ler a necessidade de reorganizar a ordem internacional. O segundo, é que os Estados Unidos têm de desempenhar o papel de liderança no mundo ocidental, mas que esse papel já não passa pela hegemonia pura e simples, mas sim pelo regresso ao conceito de potência benigna, que se autocontém no uso de poder através das instituições, para obter legitimidade internacional e consenso no desempenho da liderança - tal como ensina a concepção wilsoniana, reflectida na ordem internacional ocidental que dominou a Guerra Fria.

NOTAS

¹ Cf. SMITH, Tony - America's Mission - The United States and Worldwide Struggle for Democracy in the Twentieth Century. Princeton: Princeton University Press, 1994, p. 84.

² Entende-se por ordem internacional o conjunto de instituições, normas e valores que regulam as relações entre os estados que compõem o sistema internacional.

³ Cf. KUNZ, Diane B. - "The Marshall Plan reconsidered - A complex of motives". In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 76, N.º 3, Maio-Junho de 1997, pp. 162-170, p. 165.

⁴ Cf. REYNOLDS, David - "The European response - Primacy of politics". In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 76, N.º 3, Maio-Junho de 1997, pp. 171-184, p. 172.

⁵ Cf. JUDT, Tony - Post War - A History of Europe since 1945. Nova York: Penguin, 2006, p. 156.

⁶ Cf. The North Atlantic Treaty, 4 de Abril de 1949. [Consultado em: Janeiro de 2009]. Disponível em: http://www.nato.int/docu/basictext/treaty.htm.

⁷ Cf. KOSCHUT, Simon, e RIECKE, Henning - "NATO's global aspirations - The dispute over enlargement reflects uncertainties about NATO's function". In NATO at Crossroads, IP, Verão de 2008, pp. 31-37, p. 34.

⁸ Cf. RUGGIE, John Gerard - Winning the Peace - America and World Order in the New Era. Nova York: Columbia University Press, 1996, pp. 39 e segs.

¹⁰ MCCAIN, John - "An enduring peace built on freedom". In Foreign Affairs, Washington DC. Vol. 86, N.º 6, Novembro-Dezembro de 2007, pp. 19-34.

¹¹ MCCAIN, John - Senator McCain Addresses the Hoover Institution on U.S. Foreign Policy. Arlington, 1 de Maio de 2007. [Consultado em: Janeiro de 2009]. Disponível em: www.cfr.publication/13252.

¹² Esta tem sido uma das maiores preocupações dos analistas e políticos nos últimos anos. Sobre a relação liderança/legitimidade, a questão é bem equacionada no capítulo 1 de BRZEZINSKI, Zbigniew - Second Chance - Three Presidents and the Crisis of American Superpower. Nova York: Basic Books, 2007.

¹³ Cf. WALT, Stephen M. - Taming the American Power - The Global Response to U.S. Primacy. Nova York: W. W. Norton & Company, 2005, p. 225.

¹⁴ Cf. CHOLLET, Derek, e GOLDGEIER James - America Between the Wars - From 11/9 to 9/11 - The Misunderstood Years Between the Fall of the Berlin Wall and the Start of the War on Terror. Nova York: Public Affairs, 2008, p. 13.

¹⁵ Os artigos que consideram os modelos de liga idênticos, ou que nem sequer os distinguem são diversos. Por exemplo: CAROTHERS, Thomas - "A league of their own". In Foreign Policy. Washington DC. N.º 167, Julho-Agosto de 2008, pp. 44-49; CAROTHERS, Thomas - Is a League of Democracies a Good Idea? Carnegie Endowment for International Peace [Consultado em Janeiro de 2009]. Disponível em: www.carnegieendowment.org/publications/index.cfm?fa=view&id=20135; KUPCHAN, Charles A. - "Minor league, major problems - The case against a League of Democracies". In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 87, N.º 6, Novembro-Dezembro de 2008, pp. 96-109.

¹⁶ MCCAIN, John - "An enduring peace built on freedom", In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 86, N.º 6, Novembro-Dezembro de 2007, pp. 19-34.

¹⁷ Cf. COOPER, John Milton - The Warrior and the Priest - Woodrow Wilson and Theodore Roosevelt. Cambridge: Cambridge University Press, 1983, p. XIII.

¹⁸ Cf. DAALDER, Ivo, e GOLDGEIER James - "Global NATO". In Foreign Affairs. Vol. 85, N.º 5, Setembro-Outubro de 2006, pp. 105-113.

²⁰ Cf. nota 15.

²¹ Daí a insistência na reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas e mesmo das lideranças do FMI e do Banco Mundial, ocupadas por dirigentes europeus e americanos. Cf., por exemplo, FUKUYAMA, Francis - "The paradox of international action". In The American Interest. Washington DC. Vol. 1, N.º 3, Primavera de 2006, pp. 7-18.

²² GRANGE, Arnaud de la - "Russie, Chine: "L'axe do Non" face a l'Occident". In Le Figaro, 29 de Agosto de 2008. Disponível em: http://www.lefigaro.fr/debats/2008/08/29/01005-20080829ARTFIG00341-russie-chine-l-axe-du-non-face-a-l-occident-.php.

²³ ASH, Timothy Garton - "We friends of liberal international order face a new global disorder". In The Guardian, 11 de Setembro de 2008. Disponível em: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2008/sep/11/1.

²⁴ Cf. GAT, Azar - "The return of authoritarian capitalists". In International Herald Tribune, 14 de Junho de 2007. Disponível em: http://www.iht.com/articles/2007/06/14/opinion/edgat.php.

²⁵ Cf. MONTBRIAL, Thierry de - "Le nouveau système international". In Ramses 2009. [Consultado em Janeiro de 2009]. Disponível em: http://66.102.1.113/translate_c?hl=pt-PT&sl=en&u=http://www.ifri.org/files/RAMSES2009_Perspectives.pdf&prev=/search%3Fq%3Drams%25C3%25A9s%2B2009%26hl%3Dpt-PT&usg=ALkJrhgeGBQ2qpt1sWRH0E_v-NB_qCsF7A .

²⁶ Cf. BROOKS, Stephen G., e WOHLFORTH, William C. - International Relations and the Challenge of American Primacy. Princeton: Princeton University Press, 2008, pp. 1 e 2. Ver indicadores recentes do poder norte-americano em relação ao de potências emergentes em LUTTWAK, Edward - "The declinists, wrong again - The Atlantic future of the 21st century". In The American Interest. Washington DC. Vol. IV, N.º 2, Novembro-Dezembro de 2008, pp. 7-13.

²⁷ Cf. BROOKS, Stephen G., e WOHLFORTH, William C. - "Reshaping the World Order - How Washington Should Reform International Institution". In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 88, N.º 2, Março-Abril de 2009, pp. 49-63.

²⁸ Considera-se que as percepções são determinantes para a tomada de decisão. (Cf. SCHWELLER, Randall L. - Unanswered Threats: Political Constraints on the Balance of Power. Princeton: Princeton University Press, 2006, p. 38, e ZAKARIA, Fareed - From Wealth to Power - The Unusual Origins of America's World Role. Nova York: Princeton University Press, 1998, p. 24). Independentemente da realidade factual, os líderes tomam decisões com base na sua imagem dos acontecimentos internacionais - ainda que por vezes imperfeita. (JERVIS, Robert - Perception and Misperception in International Politics. Princeton: Princeton University Press, 1976, p. 3). Neste contexto, esta mudança de percepções, que tem levado ao questionamento da ordem internacional, tem a maior importância, independentemente de a China e a Índia estarem de facto muito longe dos Estados Unidos no que respeita às capacidades materiais reais.

³⁰ No que se refere à China, ver por exemplo ZAKARIA, Fareed - The Post American World. Nova York: W. W. Norton & Company, 2008, pp. 87 e segs. Numa outra perspectiva, BURUMA, Ian - "China's dark triumph - The success of its economy poses a serious challenge to liberal democracy". In Los Angeles Times, 13 de Janeiro de 2008. Disponível em: articles.latimes.com/2008/jan/13/opinion/op-buruma13. Quanto aos desafios colocados pela Rússia, cf. TREMIN, Dmitri - "Russia leaves the West". In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 85, N.º 4, Julho-Agosto de 2006.

³¹ Cf. por exemplo, SMITH, David - The Dragon and the Elephant: China, India and the World Order. Londres: Profile Books, 2007.

³² Cf. KAGAN, Robert - "The end of History - Why the twenty first century will look like the nineteenth". In The New Republic. Washington DC, 23 de Abril de 2008.

³³ A doutrina Bush foi enunciada em BUSH, George W. - The National Security Strategy of United States of America, 17 de Setembro de 2002. [Consultado em: Dezembro de 2008]. Disponível em: http://www.whitehouse.gov/nsc.pdf.

³⁴ Cf. RICE, Condoleezza - "A balance of power that favours freedom", Manhattan Institute 2002 - Walter B. Wriston Lecture. 1 de Outubro de 2002. [Consultado em Janeiro de 2009]. Disponível em: http://manhattaninstitute.org/cgi-bin/apMI/print.cgi. Ver também ALMEIDA, João Marques de - "Bushmarck". In Diário Económico, 10 de Abril de 2007. [Consultado em: Janeiro de 2009]. Disponível em: http://www.ipri.pt/investigadores/artigo.php?idi=5&ida=251.

³⁵ DAALDER, Ivo, e LINDSAY, James - America Unbound - The Bush Revolution in Foreign Policy. Washington DC: Brookings Institution Press 2003, p. 13.

³⁶ Cf. IKENBERRY, G. John - After Victory - Institutions, Strategic Restraint and the Rebuilding of Order After Major Wars. Princeton: Princeton University Press, 2001, cap. 6 (pp. 163-214).

³⁷ Cf. COOPER - The Warrior and the Priest - Woodrow Wilson and Theodore Roosevelt, pp. 266 e 267.

³⁸ Cf. KAGAN, Robert - Dangerous Nation - America's Place in the World from Its Earliest Days to the Dawn of the Twentieth Century. Nova York: Alfred A. Knopf, 2006, p. 208.

⁴⁰ Cf. LAFEBER, Walter - The New Empire - An Interpretation of American Expansion 1860-1898. Londres: Cornell University Press, 1963, pp. 3-4.

⁴¹ TUCKER, Robert W., e HANDRICKSON, David C. - "Thomas Jefferson and the American foreign policy". In Foreign Affairs, Washington DC. Vol. 69, N.º 2, Primavera de 1991, pp. 135-156, p. 157.

⁴² ZAKARIA, Fareed - From Wealth to Power - The Unusual Origins of America's World Role, p. 170.

⁴³ GADDIS, John Lewis - "Ending tyranny - The past and future of an idea". In The American Interest. Washington DC. Vol. IV, N.º 1, Setembro-Outubro de 2008, pp. 7-15, p. 13.

⁴⁴ Cf. MEAD, Walter Russell - God and Gold - Britain, America and the Making of the World. Nova York: Knopf, 2008.

⁴⁵ ROOSEVELT, Theodore - "Nobel Lecture". [Consultado em Janeiro de 2009]. Disponível em: http://nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/1906/roosevelt-lecture.html.

⁴⁶ Cf. ROOSEVELT, Theodore - "The Belgium tragedy". In Outlook, 23 de Setembro de 1914; "How to strive the world peace". In The New York Times, 4 de Outubro de 1914; "An international peace committee". In The New York Times, 8 de Novembro de 1914.

⁴⁷ COOPER - The Warrior and the Priest - Woodrow Wilson and Theodore Roosevelt, p. 279.

⁴⁸ Cf. HOLMES, James R. - Theodore Roosevelt and World Order - Police Power in International Relations. Washington DC: Potomac Books, 2007, p. 124.

⁵⁰ Cf. COOPER - The Warrior and the Priest - Woodrow Wilson and Theodore Roosevelt, p. 268.

⁵¹ Cf. IKENBERRY, G. John - "Introduction: Woodrow Wilson, the Bush Administration and the future of liberalism". In The Crisis of American Foreign Policy: Wilsonianism in the Twenty First Century. Princeton: Princeton University Press, 2008, pp. 1-24, p. 10.

⁵² DIAS, Mónica - "Uma visão intempestiva, um legado intemporal - Woodrow Wilson e a irresistível tentação da paz democrática". In R:I. N.º 4, Dezembro de 2004, pp. 33-44, p. 34.        [ Links ]

⁵³ MANDLEBAUM, Michael - "The inadequacy of American power". In Foreign Affairs. Washington DC. Vol. 81, N.º 5, Setembro-Outubro de 2002, pp. 61-73.

⁵⁴ Cf. IKENBERRY, G. John - "Introduction". In Liberal Order and Imperial Ambition - Essays on American Power and World Politics. Cambridge: Polity Press, 2006, pp. 1-18, p. 15.

⁵⁵ LIND, Michael - The American Way of Strategy - U.S. Foreign Policy and the American Way of Life. Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 25.

⁵⁶ KAGAN, Robert - The Return of History and the End of Dreams. Londres: Atlantic Books, 2008, p. 4.

⁵⁷ Ibidem, pp. 66-67.

⁵⁸ Ibidem, p. 86.

⁶⁰ Cf. REUTERS - "McCain would exclude Russia from G8 nations". [Consultado em Novembro de 2008]. Disponível em: http://www.reuters.com/article/politicsNews/idUSN1536962020071015?feedType=RSS&feedName=politicsNews&rpc=22&sp=true.

⁶¹ BOOT, Max - "True believer: TR, McCain, and conservatism". In World Affairs. Washington DC. Outono de 2008. [Consultado em: Janeiro de 2009]. Disponível em: http://www.worldaffairsjournal.org/2008%20-%20Fall/full-Boot.html.

⁶² ZAKARIA, Fareed - "The case for Barack Obama". In Newsweek, 27 de Outubro de 2008. [Consultado em Novembro de 2008]. Disponível em: http://www.newsweek.com/id/164498.

⁶³ Esta é a ideia subjacente a todo o argumento de Robert Kagan.

⁶⁴ PICONNE, Ted, e HALPERIN, Morton H. - "League of democracies: doomed to fail?". In International Herald Tribune, 11 de Junho de 2008 [Consultado em Junho de 2008]. Disponível em: http://www.brookings.edu/options/2008/0605_democracy_piccone.aspx?p=1.

⁶⁵ Ver a distinção em ZAKARIA, Fareed - The Future of Freedom - Liberal and Illiberal Democracy at Home and Abroad. Nova York: W. W. Norton & Company, 2003, pp. 17-18.

⁶⁶ Cf. DONNELLY, Tom - "Empire of liberty: the historical underpinnings of Bush doctrine". American Enterprise Institute for Public Research, Junho de 2005. Disponível em www.aei.og; e KAGAN, Robert. - "Neocon nation: neoconservatism, C. 1776". In World Affairs. Washington DC. Vol. 170, N.º 4, Primavera de 2008.

⁶⁷ IKENBERRY, G. John, e KUPCHAN, Charles A. - "Liberal realism - The foundations of a democratic foreign policy". In The National Interest. Washington DC. N.º 77, Outono de 2004, pp. 38-49.

⁶⁸ Cf. AXELROD, Robert, e KEHOANE, Robert O. - "Achieving cooperation under anarchy: strategies and institutions". In Neoliberalism and Neorealism - The Contemporary Debate. Nova York: Columbia University Press, 1993, pp. 85-158.

⁷⁰ Cf. HAASS, Richard N. - The Opportunity - America's Moment to Alter the World History's Course. Nova York: PublicAffairs, 2005.

⁷¹ Cf. ADLER, Emanuel, e BARNETT, Michael - "Security communities in a theoretical perspective". In Security Communities. Cambridge: Cambridge University Press, 1998, pp. 3-38.

⁷² O texto final aconselha a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas de forma a que este reflicta a emergência de novas potências. Neste aspecto, considera-se que o CS deve ser visto como um concerto de grandes potências, como Franklin Roosevelt o considerava. (Cf. IKENBERRY, G. John, e SLAUGHTER, Anne-Marie (co-eds.) - The Princeton Project on National Security - Forging a World of Liberty under Law, p. 9).

⁷³ Ibidem, p. 16.

⁷⁴ Além das duas propostas referidas neste artigo, podem contar-se ainda a Comunidade das Democracias - já instituída, mas sem resultados políticos assimiláveis; as alianças bilaterais privilegiadas dos Estados Unidos com outras democracias, desenvolvidas por George W. Bush durante o segundo mandato; o modelo de alargamento da NATO a Estados fora do espaço euro-atlântico; e um modelo que procura essencialmente promover o liberalismo internacionalista humanitário como doutrina universal. É descrito em DAALDER, Ivo, e LINDSAY, James - "Democracies of the world unite". In The American Interest. Washington DC. Vol. II, N.º 9, Janeiro-Fevereiro de 2007, pp. 5-15.

⁷⁵Cf. CAROTHERS, Thomas - Is a League of Democracies a Good Idea?

* Mestra em Relações Internacionais pela Universidade Lusíada. Assessora de Estudos do IDN.