Um novo papel internacional para Portugal? A participação no Conselho de Segurança das Nações Unidas

A new international role for Portugal? The Portuguese participation in the UNSC

Joana Calado Mendes

Assistente de investigação no IPRI-UNL desde Maio de 2013. É licenciada em Relações Internacionais pela Universidade de Coimbra e Pós-Graduada em Direitos Humanos pela mesma universidade. É Mestre em Ciência Política e Relações Internacionais na especialidade de Estudos Políticos de Área pela Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa com uma tese intitulada “Portugal e as Nações Unidas: o papel do Conselho de Segurança na Política Externa Portuguesa”. Integrou, como bolseira de investigação, a equipa do projeto " Política Externa e Regimes Políticos: Portugal 1890-2010", financiado pela FCT

RESUMO

O aumento do número de instituições no sistema internacional deve‑se a um reconhecimento generalizado da sua capacidade para resolver as questões mais prementes nas relações internacionais. Neste sentido, a participação no Conselho de Segurança mostra-se uma oportunidade única para estados mais pequenos, tradicionalmente menos relevantes nas questões multilaterais, de poderem desenvolver práticas internacionais e defenderem e promoverem os seus interesses nacionais. Este artigo utiliza a teoria institucionalista para ajudar a compreender como a participação na ONU funciona como condicionante e como instrumento da política externa portuguesa, possibilitando a atribuição de um novo papel internacional para o País enquanto helpful fixer, e a sua evolução para uma média potência do sistema internacional.

ABSTRACT

The increase number of institutions in the international system is due to a general recognition of its ability to solve the most pressing issues in International Relations. In this sense, the participation in the Security Council proves to be a unique opportunity for smaller states, traditionally without significance on multilateral issues, to develop international practices and to defend and promote their national interests. This article uses the institutional theory to help understand how the participation in United Nations works as a condition and as an instrument of Portuguese foreign policy, allowing the assignment of a new international role for Portugal as helpful fixer, and its evolution to a middle power in the international system.

Keywords: Portugal, Security Council, United Nations, helpful fixer.

Este artigo faz a análise comparativa das participações de Portugal no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), tendo por base a teoria institucionalista¹. Procura‑se compreender a sua importância para a política externa (PE) portuguesa, possibilitando a atribuição de um novo papel internacional para Portugal enquanto helpful fixer² e a sua evolução para uma média potência do sistema internacional.

O aumento do número de instituições no sistema internacional, desde o final da Segunda Guerra Mundial, deve-se a um reconhecimento generalizado da sua capacidade para resolver as questões mais prementes nas relações internacionais (RI). Neste sentido, a participação nas Nações Unidas (NU), e mais especificamente, no CSNU, mostra-se uma oportunidade única para pequenas e médias potências, tradicionalmente menos relevantes nas questões multilaterais, de poderem desenvolver práticas internacionais e defenderem e promoverem os seus interesses nacionais.

A transição para a democracia não alterou as principais opções da PE portuguesa: a aliança atlântica, a opção europeia e as colónias³. O que muda são as prioridades assinaladas em cada período. Durante o Estado Novo, verifica‑se a primazia pela opção colonial. As relações externas de Portugal assentavam, em primeiro lugar, na necessidade de conter as ambições expansionistas das outras potências coloniais e, mais tarde, em reprimir as aspirações independentistas dos territórios ultramarinos⁴.

A relação com a Organização das Nações Unidas (ONU) cingia-se à defesa da soberania colonial e à tentativa de evitar um isolamento internacional. Após a transição democrática, principalmente a partir de 1976, a opção europeia foi a prioridade escolhida⁵. Com a integração na Comunidade Económica Europeia (CEE) em 1986 e a consolidação democrática, Portugal começou a envolver‑se noutras áreas importantes para a sua projeção internacional. A opção pelas NU constituiu, assim, um elemento fundamental para o reconhecimento da capacidade portuguesa de envolvimento nas questões internacionais, permitindo o seu desenvolvimento como helpful fixer.

AS INSTITUIÇÕES NO SISTEMA INTERNACIONAL ATUAL

Este artigo assenta na teoria institucionalista apresentada por Robert Kehoane⁶, por duas razões concretas. Primeiro, porque reconhece a racionalidade dos estados como fator determinante para que estes decidam reunir‑se em formações institucionais. É a satisfação dos seus interesses particulares que os leva a cooperar. Segundo, por reconhecer a importância das instituições no atual sistema internacional, capazes de constranger as atividades dos estados, garantindo uma razoável coexistência pacífica entre estes e favorecendo a cooperação. As instituições permitem o desenvolvimento de interesses comuns, tendo por isso uma função utilitária. Sem eliminarem a anarquia, podem alterar o ambiente internacional, influenciando as preferências dos estados.

Tanto no período que decorreu da admissão às NU ao fim do Estado Novo, como na transição para a democracia até hoje, Portugal reconheceu sempre a importância das instituições no sistema internacional. No regime autoritário, a participação na ONU evitava o isolamento internacional. Com a transição para a democracia, uma das preocupações era a de recuperar a imagem internacional do País e estabelecer uma relação mais aprazível com a ONU⁷. Além do interesse pelo aprofundamento das relações com as instituições europeias, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (NATO), e a Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP) – por forma a aprofundar a sua inserção no sistema internacional –, Portugal também tem procurado desempenhar um papel de excelência nas NU, pretendendo que este seja um espelho da capacidade nacional de envolvimento «na gestão das questões multilaterais» e defesa e promoção dos interesses nacionais⁸.

PORTUGAL E A RELAÇÃO COM O CONSELHO DE SEGURANÇA

A capacidade de os estados renunciarem a certos comportamentos conflituosos, privilegiando a cooperação, está na base do trabalho desenvolvido pelo CSNU que tem como princípio fundamental a manutenção da paz e segurança internacionais. Ao contrário do que ocorrera durante o Estado Novo, o Portugal democrático viu o relacionamento mais aprofundado com a ONU como uma mais-valia para a PE nacional e consequente projeção no sistema internacional. De igual modo, o compromisso para com a paz e a segurança internacionais permitiu o desenvolvimento português enquanto média potência⁹do sistema internacional. As middle powers ocupam um papel especial no sistema internacional – a sua diplomacia assenta na mediação internacional, no contributo para as operações de peacekeeping, e na procura de consensos no seio das organizações internacionais (OI)¹⁰. Este papel, realçado pelo envolvimento ativo e regular no CSNU, onde contribuem com temas importantes para a paz e a segurança internacionais, encaixa‑se com mestria na conduta que Portugal tem procurado desempenhar.

As evoluções no sistema internacional ao longo das últimas sete décadas não refletem a distribuição de poder ainda em vigor no CSNU. Contudo, este continua a ser o organismo de excelência das NU. Na análise da participação no CSNU interessa ter em conta três aspectos importantes: compreender o contexto em que se insere a candidatura, analisando‑se as opções de PE definidas pelos programas de governo; as características dos adversários e da campanha; e, por fim, o trabalho desenvolvido no órgão.

PRIMEIRA PARTICIPAÇÃO (1979-1980)

O ano de 1978 foi marcado por uma forte crise política que levou à dissolução do I Governo Constitucional e à sucessão, num curto espaço de tempo, dos II, III e IV governos constitucionais. As mudanças de governo pouco se refletiram nos programas de governo, não havendo qualquer destaque à candidatura às NU nem ao trabalho que se pretendia vir a desenvolver no órgão. O grande desafio da PE portuguesa para os dois anos de mandato no CSNU seria a «definição de posições em face dos mais importantes problemas mundiais que ali serão discutidos», ou seja, não havia uma política nem uma estratégia específicas¹⁴.

Em simultâneo com a candidatura ao CSNU, Portugal concorreu também para a Comissão de Direitos Humanos (CDH)¹⁵, considerando que a eleição para o primeiro sairia claramente reforçada com uma participação na CDH, em virtude do prestígio já alcançado pelo País nesta área. O anúncio foi feito na reunião do Grupo Ocidental¹⁶, em janeiro de 1978¹⁷, tendo sido seguido pela Espanha, Grécia, Países Baixos, Itália, Malta, Noruega e Turquia¹⁸. Após algumas desistências, mantiveram-se como adversários de Portugal até às vésperas da eleição, a Noruega, a Itália – que acabou por desistir a favor da unidade do grupo sobre dois candidatos – e Malta.

A campanha portuguesa centrou-se, inicialmente, no Grupo Ocidental. O apoio da Bélgica, que no quadro da CEE poderia influenciar muitos estados-membros, e a eleição para a CDH, em maio de 1978, com o elevado apoio de países do chamado grupo dos «não-alinhados»¹⁹, influenciou a candidatura, fazendo crer uma possível eleição²⁰. Durante a 33.ª sessão da Assembleia Geral, apenas a Noruega conseguiu ser eleita no primeiro escrutínio. Portugal necessitou de cinco rondas de votação para ser eleito, pela primeira vez, para o lugar de membro não-permanente do CSNU. Alcançou‑se assim um dos principais objetivos de PE definidos pelo I Governo Constitucional e iniciava‑se uma prática que até hoje será de grande importância para a inserção de Portugal no sistema internacional²¹.

Durante os dois anos em que Portugal esteve presente no CSNU, as sessões centraram‑‑se, essencialmente, no Médio Oriente e no continente africano.

As questões relacionadas com a África eram especialmente importantes para Portugal dados os «sólidos e antigos laços culturais e históricos» com o continente²². A condenação do regime da Rodésia do Sul, com o qual o Estado Novo chegou a cooperar, e a condenação dos ataques sul‑africanos a algumas das antigas colónias portuguesas, marcaram o corte definitivo com a política do antigo regime e a adoção de uma política que ia de encontro aos valores ocidentais e os princípios e ideias da ONU²³.

Mas foi a situação no Médio Oriente que ocupou grande parte do CSNU nesse biénio, e exigiu um maior envolvimento de Portugal. Com a presidência da Comissão responsável por examinar a situação nos territórios árabes ocupados, Portugal conseguiu o reconhecimento da capacidade de envolvimento nas questões internacionais e o estabelecimento de importantes relações de amizade com os países árabes. As suas tarefas passaram pela avaliação, no terreno, da situação dos territórios ocupados e pela elaboração de relatórios apresentados ao CSNU que permitissem desenvolver esforços para a busca de uma solução pacífica do conflito. Um trabalho fortemente afetado pelas tensões leste‑oeste e a não colaboração israelita.

A presidência do CSNU, que Portugal deteve em maio de 1979 e agosto de 1980, exigiu que o País tomasse posição nas disputas que opunham os vários países e com os quais se mantinham laços de variada ordem, permitindo o desenvolvimento do papel de mediador, em defesa do trabalho do órgão e não do país. Portugal tinha a árdua tarefa de alinhar posições, evitando que o trabalho do CSNU ficasse bloqueado pelas divergentes opiniões de americanos e soviéticos. Uma tarefa difícil mas que representava o derradeiro compromisso para com a paz e a segurança internacionais²⁴.

Deste modo, a participação portuguesa caracterizou-se, principalmente, por uma resposta às crises internacionais que iam surgindo e não tanto por uma promoção de novas questões, importantes para o bom funcionamento da organização no desenvolvimento da sua missão. Era essencialmente uma postura reativa. Porém, foi reveladora da universalidade da PE nacional, merecendo o respeito da comunidade internacional.

O fim da Guerra Fria e da bipolaridade do sistema internacional mostrou que a diplomacia multilateral, em especial nas OI, estaria em condições de funcionar de acordo com os seus princípios ordenadores, sem os constrangimentos provocados pela rivalidade entre as duas superpotências. Contudo, a transição para um sistema unipolar, liderado pelos Estados Unidos, trouxe consigo novas crises que até então se encontravam adormecidas.

A afirmação crescente de Portugal no sistema internacional tornou‑se uma prioridade dos governos da década de 1990. A adesão à CEE permitiu a consolidação democrática, estando o País apto «para uma acção externa que privilegia iniciativas»²⁵. É neste contexto que Portugal se candidata, em 1989, a um segundo mandato no CSNU.

Foi com a formação do XI Governo Constitucional de Cavaco Silva (1987‑1991), que se adotou uma estratégia de progressiva afirmação no plano multilateral. Era objetivo do Governo o reforço da participação nas OI, «como instrumento de apoio à nossa acção enquanto elo de ligação entre o mundo ocidental e os países em desenvolvimento»²⁶, embora não fosse claro o lugar que a ONU ocupava nos objetivos gerais da PE. Isto só acontece com o XIII Governo Constitucional de António Guterres (1995‑1999). O reforço da acção multilateral, em especial na ONU e suas agências especializadas, era fundamental, e «importa(va) assegurar que a participação acrescida não se limita(va) à mera presença, mas se traduz(ia) numa contribuição qualitativa da (…) intervenção»²⁷.

Portugal foi o primeiro país a apresentar, no seio do Grupo Ocidental, a candidatura ao CSNU, permitindo-lhe gerir a eleição de forma a reunir as condições necessárias ao seu sucesso. No início da década de 1990, seguiram‑lhe as candidaturas turca – retirada pouco depois –, austríaca e sueca. Os dois países possuíam mais recursos materiais e humanos que Portugal, sendo capazes de desenvolver uma candidatura com maior visibilidade. Assim, foi importante para o País valorizar a sua vocação universal, influenciada por «mais de cinco séculos» de contactos com todas as regiões do mundo, traduzida numa mais-valia para o sucesso das deliberações no CSNU²⁸. Portugal defendeu a obrigação dos estados mais pequenos se fazerem representar no órgão com maior periodicidade, respeitando o princípio da rotatividade. Além disso, já tinha demonstrado o compromisso sério para com as NU, sendo «um dos Estados mais empenhados no desenvolvimento da capacidade operacional da organização»²⁹. A participação crescente em operações de peacekeeping, o aumento voluntário da contribuição financeira nacional para a Organização, e o crescimento da Ajuda Pública ao Desenvolvimento, realçavam o empenho no futuro da ONU³⁰. A acrescentar, havia o sucesso das eleições para a CDH, em 1992, e para a presidência da 50.ª sessão da Assembleia Geral das NU, em 1995, reforçando a participação portuguesa nos órgãos das NU e servindo de «elemento impulsionador» da campanha ao CSNU³¹. Durante a campanha, o País desenvolveu uma estratégia fortemente estruturada, na qual participaram a Missão Permanente junto da ONU, o Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) e o Presidente da República.

Até 1994, a campanha centrou-se na justificação da candidatura portuguesa, procurando-se angariar o maior número de apoios e privilegiando-se os países com os quais ainda só tinha estabelecido contactos limitados – como os do Pacífico –, e aqueles que não queriam assumir um compromisso prematuro – como os Estados Unidos e o Reino Unido. Em 1996 inicia-se a segunda ronda de diligências, verificando-se uma maior intervenção do setor político, aproveitando-se as conferências internacionais em que os estados se encontravam representados ao mais alto nível.

Durante a 51.ª sessão da Assembleia Geral, só a Suécia conseguiu ser eleita na primeira ronda. Portugal necessitou de uma segunda volta para que se confirmasse a eleição³². O seu sucesso não pode dissociar-se do enorme esforço diplomático desenvolvido ao longo dos sete anos, com a angariação de apoios nas mais diversas regiões do mundo. O empenho para dar a conhecer a candidatura em regiões remotas, permitiu contrabalançar o reduzido apoio na região asiática e no continente europeu. Do mesmo modo, a aposta na CPLP, criada em julho de 1996, contribuiu para o apoio reforçado dos países lusófonos, além do desenvolvimento de esforços nas respetivas regiões, a favor da candidatura portuguesa³³. Ao longo dos dois anos de mandato de Portugal no CSNU, o País procurou desenvolver uma participação ativa em todas as questões na agenda que permitisse conquistar «espaço e protagonismo próprio» no debate interno do órgão³⁴. Além disso, a participação deveria justificar o apoio dos estados mais pequenos, atuando como «seus verdadeiros representantes»³⁵.

O continente africano foi novamente tema central no CSNU. A situação em Angola, com a violação constante do acordo de paz assinado entre o Governo e a União Nacional para a Independência Total de Angola (Unita) teve impacto na atividade portuguesa no órgão. Enquanto membro da troika de observadores do processo de paz³⁶, Portugal era um dos principais intervenientes no processo. Além de contribuir para programas de assistência política, económica e humanitária a Angola, Portugal defendia um maior envolvimento da comunidade internacional sem que se interferisse na soberania angolana.

A crise iraquiana também obrigou a um empenhamento de Portugal na temática, tendo presidido ao Comité de Sanções ao Iraque durante o biénio e, por isso, sendo responsável pelo seu acompanhamento e implementação. A aprovação da Resolução 986 (1995), vulgarmente conhecida por «petróleo por alimentos», permitia a venda de petróleo iraquiano para pagamento de bens humanitários e a sua distribuição pelo país³⁷. A renovação constante desta resolução procurava responder às exigências humanitárias da população de forma mais eficiente e adequada. Para Portugal, não se tratava apenas de aumentar a quantidade de receita proveniente do petróleo, mas também a sua utilização correta, impedindo a instrumentalização pelo poder político³⁸.

A presidência deste Comité promoveu ainda um envolvimento mais aprofundado de Portugal na temática dos Comités de Sanções, mostrando ao CSNU a sua relevância, defendendo que a cooperação entre os diferentes comités e o órgão era essencial para o sucesso da sua atividade. Foi ainda responsável pela introdução de uma nova variante, a cooperação com as organizações regionais e as organizações não-governamentais (ONG).

TERCEIRA PARTICIPAÇÃO (2011-2012)

O ano 2000 marca a terceira candidatura de Portugal para membro não-permanente do CSNU. O papel desempenhado na anterior participação criou as condições para que na entrada do novo milénio, o XIV Governo Constitucional de António Guterres (1999-2002) decidisse reforçar a sua intervenção no quadro das NU, «como forma de reforçar uma voz que, de outro modo, teria dificuldade em se fazer ouvir»⁴².

Esta participação não pode dissociar‑se dos acontecimentos ocorridos no sistema internacional ao longo da primeira década do século XXI. Os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001; a independência de Timor‑Leste e o fim da guerra civil em Angola, em 2002; a invasão do Iraque em 2003; e a crise financeira internacional iniciada em 2008 foram, em grande medida, os acontecimentos internacionais de maior relevo para Portugal. O contexto multilateral era uma preocupação, estando claro no programa de Governo a importância de um reforço da intervenção nacional no quadro da ONU e suas agências especializadas. Com a apresentação antecipada da candidatura, com menos de dois anos de intervalo do termo do anterior mandato, o País foi o primeiro dos estados do Grupo Ocidental. Por forma a alcançar o apoio antecipado dos parceiros europeus⁴³, candidatou‑se no âmbito da presidência do Conselho da UE, o que lhe permitia maximizar as probabilidades de um clean slate⁴⁴. Assim, o reforço do papel de Portugal na UE contribuía para a afirmação do País nas NU.

O programa refletia ainda uma clara orientação para o papel de relevo das questões consideradas «temáticas»: os direitos humanos, questões de natureza ambiental, prevenção de conflitos, terrorismo, entre outras; que sendo transversais aos estados devem ser objeto de um cuidado acompanhamento no contexto multilateral⁴⁵. O trabalho desenvolvido no CSNU em 1997-1998, que alargou o «horizonte temático de Portugal», favoreceu o estabelecimento destas «questões temáticas» enquanto questões-chave da PE portuguesa, considerando‑se um dos melhores antecedentes à nova candidatura. Do mesmo modo, o sucesso do referendo em Timor‑Leste em 1999 e o envolvimento conjunto de Portugal e das NU, no processo que levou à independência daquele país, contribuiu para uma progressiva afirmação no plano multilateral. Assim, a atitude isenta e independente com que o País se envolveu nos principais problemas internacionais no final da década de 1990 mostrou o profissionalismo com que poderia atuar no CSNU em 2011-2012⁴⁶.

No seguimento da declaração da candidatura portuguesa, o Canadá anunciou que também concorria para o assento como membro não-permanente do CSNU no biénio 2011-2012 e, em 2006, a Alemanha decidiu lançar igualmente a candidatura a um dos dois lugares disponíveis para o mesmo CSNU⁴⁷. A campanha nacional passou então a ter de enfrentar no seio do Grupo Ocidental dois «pesos pesados» do sistema internacional⁴⁸.

Na procura de alcançar o assento, Portugal teve de definir uma estratégia em dois tempos – num primeiro momento até 2006 e num segundo momento a partir de 2007 –, desenvolvida em três frentes: Nova York, Lisboa e, ainda, no plano político – através de deslocações para alcançar o endosso necessário à eleição. Tendo‑se empenhado em mostrar que Portugal é um país que escuta antes de tomar decisões, conseguiu ser eleito para um terceiro mandato no CSNU⁴⁹. Durante a 65.ª Assembleia Geral, a Alemanha foi eleita após a primeira ronda e, embora na segunda volta se mostrasse clara a opção por Portugal em detrimento do Canadá, foi necessário aguardar pelo início do terceiro escrutínio para que o País fosse nomeado. Além do sucesso dos esforços desenvolvidos no estabelecimento e reforço das alianças, a natureza das candidaturas rivais teve utilidade para a eleição nacional. Se, por um lado, se discutiu o carácter europeu da Alemanha e de Portugal, que se afigurava como um impedimento à candidatura portuguesa, o argumento de que essa não era uma característica tão importante quanto a pertença do Canadá e da Alemanha ao G8⁵⁰ ganhou relevo, mostrando que a candidatura nacional agradava a um grupo de países mais alargado que considerava que esta seria uma eleição mais representativa, abrangente e inclusiva^{51, 52}. A nova participação aconteceu num contexto internacional distinto das anteriores, em que as questões de segurança assumiram um papel primordial⁵³. Além disso, é interessante verificar que, em 2011, três membros do G4⁵⁴ e os fundadores do Fórum de Diálogo Índia‑Brasil‑África do Sul (IBAS)⁵⁵ se encontram no CSNU⁵⁶. Por conseguinte, o CSNU que o País encontra em 2011 reúne um conjunto de estados bastante fortes, sendo importante a manutenção, por parte de Portugal, de um papel coerente com os princípios internacionais e de defesa dos interesses nacionais. Em 2011, o País assumiu a presidência de três órgãos subsidiários: o Comité de Sanções à Coreia do Norte, o Comité de Sanções à Líbia⁵⁷ e o Grupo de Trabalho sobre Tribunais Internacionais. Em 2012 deixou a presidência do Grupo de Trabalho sobre os Tribunais e assumiu a presidência do Grupo sobre a Reforma dos Métodos de Trabalho do CSNU⁵⁸.

No biénio 2011-2012 o continente africano ocupou a grande maioria das reuniões. Contudo, a chamada Primavera Árabe colocou «novos desafios à segurança internacional e (exigiu) um maior esforço para ultrapassar diferenças e alcançar consensos»⁵⁹, favorecendo uma atividade no CSNU extremamente intensa para Portugal. Neste sentido, o País procurou mostrar disponibilidade para ouvir os grupos regionais que não estavam presentes no órgão⁶⁰, evitando um comportamento dogmático, buscando alcançar consensos e ser transparente na sua forma de atuação.

A situação na Líbia teve um papel de destaque na atividade portuguesa no CSNU em 2011 e 2012. A presidência do Comité de Sanções exigiu de Portugal uma intervenção diligente, em virtude da responsabilidade de informar o órgão sobre os avanços na questão. A aprovação da Resolução 1973 (2011), que permitiu a aplicação de uma zona de exclusão aérea sobre a Líbia, foi o último momento de consenso no CSNU⁶¹. À excepção da intervenção militar, Portugal esteve sempre disponível para contribuir no reforço dos meios da NATO no Mediterrâneo através da participação humanitária, funções de informação, e acompanhamento e embargo de armas à Líbia⁶². A responsabilidade assumida pela NATO na situação teve um impacto evidente na capacidade do CSNU para avançar noutras questões. A Rússia e outros críticos da operação passaram a impedir o envolvimento daquela organização regional em zonas fora da sua área tradicional de atuação – caso da Síria – e a exigirem a investigação sobre a operação da NATO no território. Este desentendimento resultou na queda e morte do ex‑líder libanês, Muammar Gaddafi, evento que não contribuiu de todo para uma relação harmoniosa no CSNU⁶³.

As alterações significativas no mundo árabe criaram uma maior pressão ao processo de paz israelo-árabe, reconhecendo-se que sem um acordo entre Israel e a Palestina não era possível a paz entre Israel e os seus vizinhos. Patrocinando os esforços desenvolvidos pelo Quarteto para o Médio Oriente⁶⁵, Portugal considerou que apenas a retoma das negociações poderia levar a uma solução do conflito, instando as partes a darem uma oportunidade à diplomacia⁶⁶.

Sem envolver diretamente o trabalho de Portugal no CSNU, importa analisar o pedido de admissão da Palestina às NU, em 2011. Durante a 66.ª Assembleia Geral, o território procurou o estatuto de membro de pleno direito da ONU. Contudo, sem o aval do CSNU, incapaz de «fazer uma recomendação unânime», a Palestina submeteu uma nova candidatura, menos ambiciosa, para a admissão enquanto Estado observador não-membro⁶⁷. A concessão ocorreu já no final de 2012, com o voto favorável de Portugal, possibilitando a participação da Palestina nos debates da Assembleia Geral e favorecendo a admissão a outros órgãos e agências das NU⁶⁸. Para Portugal, «esta votação expressiva traduz o reconhecimento da solução de dois Estados como única via para a paz, segurança e prosperidade dos povos palestiniano e israelita, e para a estabilidade da região», além de manifestar o apoio à «construção de um Estado Palestiniano independente (…) vivendo lado a lado, em paz e segurança com o Estado de Israel»⁶⁹.

A semelhança entre os acontecimentos na Líbia e na Síria levou a que a atuação do CSNU no último caso fosse mais cautelosa, verificando-se uma maior clivagem entre os membros do órgão. Contudo, Portugal manteve-se fortemente empenhado na questão, copatrocinando importantes resoluções⁷⁰. Ainda assim, a falta de conformidade no seio do CSNU – destacando-se o papel da Rússia como aliado-chave do Governo sírio – levou ao aumento do número de decisões não consensuais sobre a matéria⁷¹, refletindo a incapacidade do órgão para atuar como um verdadeiro ator internacional na manutenção da paz e segurança internacionais.

As questões temáticas e transversais – como a manutenção da paz e segurança internacionais, operações de peacekeeping, construção da paz pós-conflito (peacebuilding), crianças em conflitos armados, entre outras – também foram objeto da atenção nacional. Portugal patrocinou alguns debates sobre temas de especial interesse para a PE nacional, destacados durante a campanha ao CSNU – as alterações climáticas, de especial importância para os países do Pacífico e das Caraíbas, e, ainda, o crime organizado transnacional e as epidemias.

Uma outra temática relevante prende‑se com a reforma dos métodos de trabalho do CSNU. Portugal foi o Estado responsável por estimular esta questão, salientando-se o facto de em 2012 ter desempenhado as funções de presidente do Grupo sobre a Reforma dos Métodos de Trabalho do CSNU. Os membros eleitos do CSNU são, historicamente, os que têm impulsionado a reforma dos métodos de trabalho. Embora seja da responsabilidade do órgão a definição das suas regras de funcionamento, a transparência, eficácia e interação com estados não‑membros do CSNU é uma preocupação de todos os estados‑membros das NU⁷². Enquanto presidente do Grupo de Trabalho, Portugal defendeu a melhoria na forma como o trabalho interno do CSNU decorre – a maioria é feito com recurso a consultas informais⁷³–, verificando‑se um esforço no sentido de reunir publicamente com maior frequência⁷⁴.

Outro aspecto importante prende-se com a questão da transparência. Portugal empenhou-se em melhorar os debates abertos, facilitando a interação dos membros do CSNU com os estados não-membros, garantindo um melhor acompanhamento e eficácia das reuniões, através da utilização de documentos conceptuais, intervenções mais curtas e resumos dos debates. Além disso, defendeu a existência de avaliações mensais da presidência do órgão, e a sua circulação mensal por forma a serem utilizados como instrumentos elucidativos do trabalho realizado. Ainda neste contexto, o trabalho desenvolvido pelo Secretariado em disponibilizar mais informação sobre o trabalho do CSNU, é uma importante contribuição para a promoção da compreensão do trabalho do órgão⁷⁵.

Do mesmo modo, a interação com outras organizações regionais e sub-regionais permite um relacionamento mais aprofundado com os países contribuintes com tropas. Para Portugal, esta interação favorece uma troca de pontos de vista substancial e frutífera, promovendo um conhecimento detalhado das configurações específicas de cada país, melhorando a relação do CSNU com as comissões de peacebuilding e a eficácia do trabalho dos órgãos subsidiários⁷⁶.

As segunda e terceira participações foram de encontro ao reconhecimento da existência de questões que transcendem a soberania nacional e que devem ser discutidas nas instituições internacionais, como a ONU. Além da defesa dos interesses nacionais, a participação portuguesa no CSNU não só valorizou a capacidade do órgão para dar resposta às questões mais prementes para o sistema internacional, como contribuiu para uma mais eficaz gestão nacional das questões multilaterais.

A participação de Portugal no CSNU reflete a relevância que tanto o órgão como a Organização têm para a PE portuguesa, permitindo o reconhecimento da capacidade nacional de envolvimento nas questões multilaterais. No período democrático, a participação crescente no CSNU alterou a imagem internacional de Portugal, passando a ser visto como um helpful fixer do sistema internacional. Assim, é possível verificar que a participação nas instituições funciona como condicionante e como instrumento da PE.

Por oposição ao Estado Novo, o Estado democrático considera que os constrangimentos a que está condicionado na ONU favorecem a sua política universal e de diálogo, na medida em que ajudam na cooperação com as várias regiões do globo. O relacionamento com o CSNU permite a defesa de questões que transcendem a soberania dos estados, refletindo a interdependência entre estes. Além disso, Portugal adotou o papel de interlocutor daqueles que tradicionalmente não têm voz no órgão, confirmando‑se a capacidade de envolvimento na gestão das questões multilaterais.

Concluindo, esta análise procurou demonstrar o crescimento da opção pelas organizações multilaterais como as NU durante o regime democrático, considerando-se que ocupa hoje um lugar tão importante como a UE, a NATO ou a CPLP. O trabalho desenvolvido ao longo destas três participações promoveu a atribuição de um novo papel internacional para Portugal enquanto helpful fixer, permitindo a evolução de um pequeno Estado para uma média potência.

BIBLIOGRAFIA

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Data de receção: 4 de maio de 2015 | Data de aprovação: 17 de julho de 2015

¹ Também conhecido por institucionalismo neoliberal.

² O termo helpful fixer é caracterizador das médias potências, aquelas cuja diplomacia assenta na mediação internacional, no contributo para as forças de manutenção da paz (peacekeeping) e para a procura de consensos no seio das OI, entre outros comportamentos cooperantes. NEACK, Laura – The New Foreign Policy: Power Seeking in a Globalized Era. Nova York: Rowman & Littlefield Publishers, 2008.

³ A Aliança Atlântica é entendida no contexto da relação preferencial bilateral, primeiro com o Reino Unido e, a partir de 1945, com os Estados Unidos, mas também, com a adesão à NATO. Por sua vez, a opção europeia compreende-se inicialmente no quadro de uma opção geoeconómica, atr avés da integr ação na Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE), em 1948, e na Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA), em 1960; e não de uma verdadeira opção europeia, que Salazar repudiava, por considerar que o projeto europeu poderia prejudicar o regime político por ele criado. Esta só se torna possível com a transição para a democracia, culminando com a adesão às Comunidades Europeias, em 1986. Por fim, a opção colonial, entendida inicialmente no quadro da manutenção dos territórios ultramarinos face aos movimentos de autodeterminação (primeiro na Índia, e depois na África); e mais tarde, já no Estado democrático, com a criação em 1996 da CPLP.

⁴ MARCOS, Daniel – «Ensaio bibliográfico: do Ultimato à transição para a democracia». In Relações Internacionais. N.º 28, 2010, pp. 139-155.

⁵ TEIXEIRA, Nuno Severiano – «Breve ensaio sobre a política externa portuguesa». In Relações Internacionais. N.º 28, 2010, pp. 51-60.

⁶ Ver KEOHANE, R. O. (ed.) – After Hegemony: Cooperation and Discord in World Political Economy. Princeton: Princeton Universtity Press, 1984.

⁷ MISSION OF PORTUGAL – História. (Online). (Consultado em: 9 de agosto de 2012). Disponível em: http://www.missio-nofportugal.org/mop/index.php?option=com_content&view=article&i d=55&Itemid=60

⁸ CRAVINHO, João Gomes – «A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança». In Relações Internacionais. N.º 28, 2010, pp. 5-37.

⁹ Middle powers, no termo em inglês.

¹¹ TEIXEIRA, Nuno Severiano – «Portugal. Democratization and foreign policy». In The International Dimension of Democratization: Comparative Perspectives. Londres: Routledge, 2008.

¹² ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA – Diário da Assembleia da República. 17, 1976, pp. 419-420. (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em: http://debates.parlamento.pt/diary.aspx?cid=r3. dar&num=017&leg=l01&ses=sl1

¹³ Ibidem.

¹⁴ ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA – Diário da Assembleia da República. 16, 1978, p. 533. (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em: http://debates.parlamento.pt/diary.aspx?cid=r3.%20dar&num=017&leg=l01&ses=sl1

¹⁵ Substituída em 2006 pelo Conselho de Direitos Humanos.

¹⁶ Western European and Others Group, criado no âmbito da Assembleia Geral para a eleição dos órgãos principais da Organização. De acordo com as regras de procedimento da Assembleia Geral, a eleição, anual, de cinco membros não-permanentes para o CSNU (com mandato de dois anos) deve ter em conta o artigo 23.o da Carta das NU e uma distribuição geográfica equitativa. Para melhor conhecimento das regras de procedimento relativas à eleição dos principais órgãos da ONU, ver UNITED NATIONS – XV. Elections to Principal Organs (Online). Disponível em: http://www.un.org/en/ga/about/ropga/elect.shtml.

¹⁷ Já em abril de 1977 Portugal declarara, no seio do Grupo, candidatar-se a um dos dois lugares disponíveis para membro não-permanente do CSNU para o biénio 1979-1980.

¹⁸ ARQUIVO HISTÓRICO-DIPLOMÁTICO. Lisboa: Ministério dos Negócios Estrangeiros, 1978.

¹⁹ O movimento teve origem na Conferência de Bandung de 1955, na qual se definiram os países alinhados e não-alinhados com as duas superpotências, acabando por se favorecer a posição de não-alinhamento e de neutralidade. Sendo maioritariamente constituído por países em desenvolvimento, marca o envolvimento destes, principalmente após os primeiros movimentos independentistas, na cena internacional.

²¹ Para conhecimento mais aprofundado da campanha portuguesa ao CSNU para o biénio 1979-1980, ver MENDES, Joana Raquel Calado – Portugal e as Nações Unidas: O Papel do Conselho de Segurança na Política Externa Portuguesa. Dissertação de Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais – FCSH-UNL, 2012.

²² PROGRAMA DO IV GOVERNO CONSTITUCIONAL. 1978-1979, pp. 41-42. (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/pt/o-governo/arquivo-historico/governos-constitucio-nais/gc04/programa-do-governo/pro-grama-do-iv-governo-constitucional.aspx

²³ UNITED NATIONS – Security Council Official Records. 34th Year: 2130th Meeting, 19 de março de 1979. Nova York. (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/NL7/900/26/PDF/NL790026.pdf?OpenElement

²⁴ ARQUIVO HISTÓRICO-DIPLOMÁTICO. Lisboa: Ministério dos Negócios Estrangeiros, 1979.

²⁵ PROGRAMA DO XI GOVERNO CONSTITUCIONAL. 1987-1991, pp. 9-10. (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/pt/o-governo/arquivo-historico/governos-constitucio-nais/gc11/programa-do-governo/pro-grama-do-xi-governo-constitucional.aspx

²⁶ Ibidem, p. 10.

²⁷ PROGRAMA DO XIII GOVERNO CONSTITUCIONAL. 1995-1999, pp. 53-57. (Consultado em: 14 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/pt/o-governo/arquivo-historico/governos-constitucionais/gc13/programa-do-governo/programa-do-xiii-governo-constitucional.aspx

²⁸ Ibidem.

²⁹ MONTEIRO, António – «A presença portuguesa no Conselho de Segurança em 1997-1998». In Política Internacional. N.º 19, 1999, pp. 163-174.

³¹ MONTEIRO, António – «As Nações Unidas, a eleição para o Conselho de Segurança e para a presidência da Assembleia Geral». In REQUIXA, Maria Madalena, e Silva, Filipa Cornélio da (eds.) – O Serviço Diplomático Português do 25 de Abril à Actualidade – Perspectivas de Futuro. Lisboa: Instituto Diplomático/Ministério dos Negócios Estrangeiros, 2008.

³² No final da primeira volta, Portugal ficou a apenas nove votos da eleição.

³³ Para um conhecimento mais aprofundado da campanha portuguesa ao CSNU para o biénio 1997-1998, ver PAIXÃO, João Quintela – «A candidatura de Portugal ao Conselho de Segurança das Nações Unidas».

³⁴ NEGREIROS, Joaquim Trigo de – «Portugal no Conselho de Segurança da ONU». In Janus 1998 – Suplemento das Forças Armadas, 1998 (Online). (Consultado em: 3 de setembro de 2012). (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em: http://janusonline.pt/1998fa/1998fa_3_1. html#topo

³⁵ MONTEIRO, António – «As Nações Unidas, a eleição para o Conselho de Segurança e para a presidência da Assembleia Geral».

³⁶ Era composta por Portugal, Estados Unidos e Federação Russa. Completava a Comissão Conjunta criada em 1994 pelo Protocolo de Lusaca, da qual também faziam parte representantes do Governo angolano e da Unita; sendo responsável pela verificação da implementação do protocolo.

³⁷ UNITED NATIONS – Security Council Official Records. 52th Year: 3786th Meeting. 4 de junho de 1997. Nova York. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.3786

³⁸ UNITED NATIONS – Security Council official Records. 52th Year: 3778th Meeting. 21 de maio de 1997. Nova York. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/PV.3778%28 Resumption1%29

³⁹ MISSION OF PORTUGAL – Statement by Ambassador António Monteiro, Permanent Representative of Portugal, to the Security Council Informal Consultations on Sanctions. Nova York. novembro de 1997. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.un.int/portugal/sanctions.html

⁴¹ MONTEIRO, António – A Experiência Portuguesa na Presidência do Conselho de Segurança das Nações Unidas. In Nação & Defesa. N.º 104, 2003, pp. 81-95; UNITED NATIONS – Security Council Official Records. 52th Year: 3778th Meeting.

⁴² CRAVINHO, João Gomes – «A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança», p. 6.

⁴³ AMARAL , José, MARTINS, Sara, e MACIEIRA, Rui – «All for one, as long as there is no one for Europe». In Portuguese Journal of International Affairs. Lisboa. N.º 4, 2010. (Consultado em 25 de setembro de 2012). Disponível em: www.ipris.org/ php/download.php?fid=423

⁴⁴ Situação em que o número de candidatos de determinado grupo corresponde exatamente ao número de lugares disponíveis.

⁴⁵ PROGRAMA DO XIV GOVERNO CONSTITUCIONAL. 1999-2002. p. 13. (Consultado em: 3 de setembro de 2012). Disponível em : http://www.portugal.gov.pt/media/464048/GC14.pdf

⁴⁶ CRAVINHO, João Gomes – «A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança».

⁴⁷ GORJÃO, Paulo – «Portugal and the Security Council: is this seat taken?». In IPRIS Policy Brief. Lisboa. N.º 1, abril de 2010. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: www.ipris.org/php/download.php?fid=83

⁴⁸ CRAVINHO, João Gomes – «A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança», p. 10.

⁴⁹ Ibidem. UNITED NATIONS – General Assembly Official Records, 65th Session: 28th Plenary Meeting, 12 de outubro de 2010. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://daccess-ods.un.org/TMP/3081403.37467194.html

⁵¹ GORJÃO, Paulo – «Portugal and the Security Council: is this seat taken?»; CRAVINHO, João Gomes – «A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança».

⁵² Para um conhecimento mais aprofundado da campanha portuguesa ao CSNU para o biénio 2011-2012, ver CRAVINHO, João Gomes – «A campanha portuguesa para o Conselho de Segurança».

⁵³ O termo «segurança» é entendido num sentido mais lato. Deixou de se falar da segurança apenas no sentido externo (como acontecia até à Guerra Fria), da segurança dos estados, para se passar a considerar a segurança interna (segurança humana), das populações dentro dos estados.

⁵⁴ Grupo de países que se apoia mutuamente para alcançar o lugar de membros permanentes do CSNU: Alemanha, Brasil, Índia e Japão.

⁵⁵ Criado em 2003, procura reforçar as relações entre os três países, promovendo uma maior cooperação sul-sul e a projeção das posições individuais de cada um. UNITED NATIONS – «UN Security Council Elections 2010». In Security Council Report. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.securitycouncilreportorG/atf/cf/%7B65Bfcf9B-6d27-4e9c-8cd3-cf6e4ff96ff9%7d/srr%20sc%20elections%202010.pdf

⁵⁶ É o caso do Brasil, presente no CSNU no biénio 2010-2011; e da Índia, África do Sul e Alemanha, presentes no biénio 2011-2012.

⁵⁷ Só foi assumida em março de 2011, após a adoção da Resolução 1970 (2011) que estabeleceu o regime sancionatório ao país. UNITED NATIONS – Resolução 1970 (2011), de 26 de fevereiro de 2011. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1970%282011%29

⁵⁸ GOVERNO DE PORTUGAL – Portugal no Conselho de Segurança das Nações Unidas. 2012. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/ministerio-dos-negocios-estrangeiros/quero-saber-mais/sobreo-ministerio/csnu/csnu.aspx

⁵⁹ Ibidem.

⁶¹ UNITED NATIONS – Resolução 1973 (2011). 17 de março de 2011. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/1973%282011%29

⁶²«Amado admite “algumas tensões” no seio da ue». In Expresso. 21 de março de 2011. (Consultado em: 25 de setembro de 2012). Disponível em: http://arquivo.expresso.pt/amado-admite-algumas-tensoes-no-seio-da-ue=f639075

⁶³UNITED NATIONS – «Security Council statistics in 2011». In Security Council Report Monthly Forecast. fevereiro de 2012. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.securitycouncilreport.org/ atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/February%202012%20Forecast.pdf

⁶⁴ UNITED NATIONS – Security Council Official Records, 66th Year: 6620th Meeting. Nova York. 16 de setembro de 2011, p. 5. (Consultado em: 1 de outubro de 2012). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.6620. Tradução livre da autora. No original: «The positive contribution that women can make to all aspects of post-conflict situations has long been established.»

⁶⁵ O Quarteto para o Médio Oriente, composto pela ONU, UE, Rússia e Estados Unidos, pretende que as negociações levem ao estabelecimento de um Estado palestiniano com base nas fronteiras de 1967. Office of the Quartet Representative – About OQR. (Online). (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.quartetrep.org/quartet/pages/ about-oqr/

⁶⁶ UNITED NATIONS – Security Council Official Records, 66th Year: 6636th Meeting. Nova York. 24 de outubro de 2011. (Consultado em: 1 de outubro de 2012). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/PV.6636; United Nations

⁶⁷ «General Assembly grants Palestine non-member observer State status at UN». In UN News Centre. 29 de novembro de 2012. (Consultado em 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=43640#.UhFRiz_OCAJ; «Palestinians’ upgraded un status». In BBC News. 30 de novembro de 2012. (Consultado em 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east13701636

⁶⁸ Dos 193 países membros das NU, 138 votaram favoravelmente; quatro abstive-ram-se e nove votaram contra (Israel, Estados Unidos, Canadá, República Checa, Panamá, Ilhas Marshall, Nauru, Palau e Micronésia).

⁷⁰ A adoção da Resolução 2043 (2012), copatrocinada por Portugal, estabeleceu a Missão de Supervisão das NU na Síria (UNSMIS) para acompanhar e apoiar a implementação da proposta do representante especial conjunto das NU e da Liga Árabe, Kofi Annan. UNITED NATIONS – Resolução 2043 (2012). 21 de abril de 2012. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/2043%282012%29; «Kofi Annan’s six-point plan for Syria». In Aljazeera. 27 de março de 2012. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2012/03/2012327153111767387.html

⁷¹ O número de resoluções aumentou relativamente a 2011. Contudo, o conteúdo de algumas foi modificado após o veto de dois projetos de resolução pela Rússia e a China, não gozando de alguns aspetos mais ambiciosos quanto os inicialmente propostos. UNITED NATIONS – «Security Council statistics in 2012». In Security Council Report Monthly Forecast. fevereiro de 2013. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/2013_02_forecast.pdf

⁷² UNITED NATIONS – Security Council official records, 66th year: 6672th meeting. Nova Iorque. 30 de novembro de 2011 (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/PRO/N11/614/06/PDF/N1161406.pdf?OpenElement

⁷³ Já em 1997-1998 Portugal defendeu uma maior abertura do csnu, considerando que as consultas informais não deveriam passar de meios para a busca de soluções de compromisso enquanto as formalidades deveriam passar para as reuniões formais do CSNU nas suas diferentes formações. Para um conhecimento mais aprofundado desta temática, ver MONTEIRO, António – «A experiência portuguesa na Presidência do Conselho de Segurança das Nações Unidas»; PAUL, James – «The Arria Formula». In Global Policy Forum. Outubro de 2003. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.globalpolicy.org/component/content/article/185/40088.html; United Nations – «The hindsight: horizon-scanning briefings». In Security Council Report Monthly Forecast. Maio de 2013. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2013-05/in_hindsight_horizon-scanning_briefings.php

⁷⁴ UNITED NATIONS – Security Council Official Records, 67th Year: 6870th Meeting. Nova York. 26 de novembro de 2012. (Consultado em: 23 de julho de 2013). Disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/PRO/N12/604/76/PDF/N1260476.pdf?OpenElement

⁷⁵ Ibidem.

⁷⁶ Ibidem.