Portugal and Brexit. A persevering Europeanism, but under pressure

António Raimundo

Centro de Investigação em Ciência Política (CICP) | Escola de Economia e Gestão, Universidade do Minho, Campus de Gualtar, 4710-057 Braga, Portugal | ajraimundo@gmail.com

RESUMO

A possibilidade de um Brexit é um desenvolvimento sem precedentes na história da integração europeia, suscetível de ter implicações profundas no continente e à escala global. Portugal não escapará naturalmente a tais possíveis efeitos tendo em conta a importância central que a UE tem tido para o país, bem como os relevantes laços luso-britânicos. O artigo oferece uma análise detalhada das reações portuguesas ao processo inicial de saída do Reino Unido da UE, concluindo que a postura portuguesa em geral foi cautelosa e conciliadora. Tal posicionamento é demonstrativo de um persistente europeísmo, embora mais prudente e temperado pelos traços atlânticos que também formam parte da identidade e posicionamento internacional do país.

Palavras-chave: Portugal, Reino Unido, União Europeia, Brexit.

The prospect of a Brexit is an unprecedented development for European integration, which is likely to have deep implications at European and global level. Portugal will obviously not be spared from those possible effects, taking into account the EU’s central importance for the country, as well as the relevant Luso-British ties. The article offers a detailed analysis of Portuguese reactions to the initial stages of the United Kingdom’s exit from the EU, concluding that Portugal’s stance in general was cautious and conciliatory. Such stance is demonstrative of an enduring Europeanism, yet more prudent and balanced by the Atlanticist traits that are also constitutive of Portugal’s identity and international relations.

Keywords: Portugal, United Kingdom, European Union, Brexit.

A decisão do Reino Unido de desencadear um processo podendo em breve levar à sua saída da União Europeia (UE) representou um passo sem precedentes e suscetível de implicações profundas, quer a nível europeu quer mesmo global. Nunca na história da UE um Estado-Membro tinha ido tão longe quanto à possibilidade de abandonar um projeto cuja dinâmica principal tem sido até hoje essencialmente de integração acrescida. Além disso, tratando-se de um Estado-Membro com a importância do Reino Unido e tendo ocorrido num contexto de crises sucessivas na UE, tal desenvolvimento trouxe um risco sério adicional de fragilizar ou mesmo destabilizar a Europa, num cenário internacional de grande volatilidade. Ao invés, há quem veja no Brexit uma oportunidade para que sejam dados passos adicionais na integração da UE, visto que os britânicos têm tradicionalmente sido encarados como um dos estados-membros mais relutantes ou problemáticos. O que não parece suscitar controvérsia, todavia, é o nível de incerteza suplementar trazido pela iniciativa britânica.

Tais riscos e incertezas são particularmente prementes para um país como Portugal, que nas últimas décadas tem apostado muito no processo de integração europeia e possui laços próximos com o Reino Unido a vários níveis. A UE tem representado uma referência central para a democracia portuguesa, tanto de um ponto de vista económico e social, como político e diplomático. Simultaneamente, Portugal e o Reino Unido são velhos aliados, que partilham uma afinidade Atlântica e importantes níveis de interdependência socioeconómica. Assim, tal como para os demais estados-membros, os receios portugueses têm-se prendido com o impacto negativo do Brexit sobre a UE (designadamente no seu peso e prestígio) e com os riscos de contágio, suscetíveis de agravar dinâmicas de desintegração. Mas da perspetiva portuguesa teme-se ainda a emergência de uma UE mais desigual e menos atlântica, bem como a perturbação dos laços bilaterais com o Reino Unido, atualmente regulados em grande medida no quadro da UE. Tal situação ajuda a explicar a postura cautelosa e equilibrada que Portugal tem assumido até ao momento no processo do Brexit.

O presente artigo visa providenciar um mapeamento sistemático das reações portuguesas ao processo de saída do Reino Unido da UE. O foco incide nas atitudes e posicionamentos do Governo, elites e opinião pública nacionais, analisados sobretudo com base em declarações e documentos oficiais, imprensa escrita e dados do Eurobarómetro. São ainda derivadas implicações para o relacionamento entre Portugal e a UE, considerando especificamente se as reações nacionais ao Brexit apontam num sentido favorável a mais integração ou, pelo contrário, sugerem uma dinâmica de desintegração ou deseuropeização. O artigo começa por oferecer algum contexto, sintetizando características centrais do relacionamento português com o Reino Unido e a UE, no longo prazo. De seguida, apresenta a análise das reações portuguesas à fase inicial do Brexit, centrando-se no período entre meados de 2015 e a primavera de 2017. O artigo conclui resumindo os resultados da análise e inferindo implicações mais amplas.

PORTUGAL, O REINO UNIDO E A UNIÃO EUROPEIA

As relações de Portugal com o Reino Unido têm uma história longa e complexa, refletindo traços geopolíticos coincidentes e importantes laços socioeconómicos recíprocos, forjados ao longo do tempo. Apesar dos seus altos e baixos, a Aliança Luso-Britânica, formalizada em plena Idade Média, é comummente descrita como tendo representado durante séculos o principal ponto de referência das relações externas portuguesas. A manutenção de relações próximas com uma grande potência europeia e marítima como a Inglaterra era entendida em Portugal como uma garantia para a independência e integridade do país e seus territórios ultramarinos. Por seu turno, os ingleses viam na aliança uma forma de poder utilizar, ou neutralizar, o espaço geográfico português, considerado de grande relevância devido à sua localização no extremo ocidental da Península Ibérica e na encruzilhada de importantes rotas marítimas. Em estreita conexão com esta significativa componente diplomática e estratégica, a «velha aliança» também se traduziu num relacionamento económico intenso, com a Inglaterra a representar durante muito tempo o principal parceiro comercial e financeiro de Portugal.

A partir da Segunda Guerra Mundial, com as mudanças no sistema internacional e o relativo declínio britânico, a Aliança Inglesa perdeu grande parte da sua importância tradicional. Gradualmente, os Estados Unidos e a NATO passam a ser os parceiros determinantes para Portugal no domínio da segurança e defesa⁴. Tal evolução não significou, todavia, um completo desvanecimento da influência britânica em terras lusas. No plano político-diplomático, os contactos entre os dois aliados mantiveram-se relativamente intensos durante o Estado Novo, apesar de algum distanciamento provocado pelas divergências em matéria de descolonização⁵. Além disso, Portugal alinhou com a visão britânica em matéria de cooperação económica europeia, ao juntar-se à EFTA e ao aproximar-se comercialmente da CEE apenas depois de a sua velha aliada ter aderido a tal bloco. Mas, se a Grã-Bretanha se vai manter como um dos mais importantes parceiros económicos de Portugal, o que se verifica a partir da década de 1960 é uma progressiva reorientação do país, tanto económica como social, para a Europa comunitária (nomeadamente para países como a Alemanha e a França), que passa a ser a sua principal referência em termos de fluxos comerciais, financeiros, tecnológicos e humanos⁶.

A democratização e descolonização portuguesas reforçaram tal tendência ao abrir a possibilidade de uma adesão plena às Comunidades Europeias. Embora preservando uma importante dimensão atlântica, o principal foco da política externa portuguesa passou então a ser o projeto de integração europeia, que tende a ser visto como uma garantia para o regime democrático, um fator chave para a modernização e desenvolvimento socioeconómico do país, bem como para o seu reconhecimento e influência internacional⁷. Sustentada desde cedo num amplo consenso entre as elites nacionais, tal prioridade veio mais tarde a reunir igualmente um forte apoio por parte da opinião pública⁸. Estas mudanças de fundo, num sentido mais marcadamente ocidental e europeu, foram apoiadas pelo Reino Unido. Mas os laços bilaterais entre os dois velhos aliados aparecem agora mais acompanhados e diluídos em quadros multilaterais, comportando intervenientes múltiplos e diversificados, numa tendência já visível em alguma medida desde o pós-guerra⁹.

No plano europeu, em particular, após uma fase inicial pós-adesão de grande proximidade com a postura pragmática e «atlantista» britânica, Portugal, a partir do início dos anos 1990, evoluiu para uma posição mais integracionista ou «europeísta», aderindo ao Espaço Schengen e ao euro, ao contrário do Reino Unido. Nessa evolução contou como principais parceiros o eixo franco-alemão, a Espanha e a Comissão Europeia. Também no domínio da política externa a posição portuguesa se europeizou em certo grau nesta fase, mas mantendo em questões de segurança e defesa um enfoque atlântico mais próximo da visão britânica do que de outras perspetivas de pendor mais continentalista¹⁰.

A viragem do milénio inaugurou uma nova etapa na relação entre Portugal e a UE, marcada por um arrefecimento do entusiasmo europeu por parte das elites e da opinião pública nacionais¹¹. Motivado inicialmente sobretudo por uma perceção negativa em relação ao Tratado de Nice e ao alargamento a Leste, bem como pela inversão da tendência de convergência com o resto da Europa até então verificada, este maior euroceticismo ou realismo nacional reforçou-se com a crise económico-financeira que levou à intervenção da troika em 2011. O debate sobre a austeridade enfraqueceu o consenso europeu das elites políticas nacionais, embora sem o quebrar. Simultaneamente, a associação da UE às medidas de austeridade levou a uma forte degradação da imagem da Europa junto da opinião pública portuguesa, que apenas começou a melhorar a partir de finais de 2013 (ver Figura 1). Além disso, o forte alinhamento com a Alemanha e a priorização de relacionamentos extraeuropeus durante a crise traduziram-se, no fundo, numa deseuropeização da política externa portuguesa. Muito embora o primado da dimensão europeia na ação externa portuguesa tenha acabado por permanecer, passou a verificar-se uma nova distância em relação à integração europeia, a par de uma revalorização da dimensão atlântica e da dimensão lusófona.

Face a este contexto, a aliança histórica com a Grã-Bretanha ganhou uma importância renovada na ótica de Lisboa, enquanto parte de uma lógica mais ampla de adaptação ou compensação nas suas relações externas. Além de permanecer importante em matéria de segurança e defesa, designadamente no quadro da nato, no plano europeu, em particular, a aliança bilateral com o Reino Unido aparece valorizada de um ponto de vista estratégico como forma de compensar a excessiva dependência dos últimos anos em relação à Alemanha e de contribuir para a abertura da UE, especialmente face ao Atlântico¹². No domínio económico, as atuais relações entre os dois países também são significativas, embora menos importantes comparativamente com outros parceiros europeus de Portugal como é o caso da Espanha, da Alemanha ou da França¹³. Além disso, nos últimos anos o Reino Unido tornou-se o principal porto de abrigo da emigração portuguesa, atraída pelo dinamismo da economia britânica e (sobretudo entre os mais jovens ou escolarizados) por uma certa afinidade cultural que uma maior anglofilia e os ecos de uma «Cool Britannia» terão porventura propiciado¹⁴. Por seu turno, cerca de dois milhões de turistas britânicos visitam Portugal todos os anos e mais de 17 mil residem oficialmente em terras portuguesas. Ainda que longe de ser das relações mais intensas ou importantes para Portugal, tal era o emaranhado de relevantes laços (históricos, político-estratégicos e socioeconómicos), a vários níveis, entre os dois países quando se iniciou o processo do Brexit, que de seguida é considerado de forma mais direta.

AS REAÇÕES PORTUGUESAS AO BREXIT

A RENEGOCIAÇÃO: GARANTIR A PERMANÊNCIA DO REINO UNIDO, SEM PÔR EM CAUSA A UE

A posição portuguesa face à renegociação entre o Reino Unido e a UE foi de maneira geral positiva e relativamente aberta. Sendo claramente a favor da permanência britânica na UE, Lisboa demonstrou desde o início disponibilidade para acomodar a posição de Londres. Porém, tal flexibilidade foi acompanhada de importantes limites, refletindo o continuado empenhamento português no projeto europeu, bem como a necessidade de proteger alguns interesses nacionais específicos. Entre os limites avançados pelas autoridades portuguesas contaram-se, desde logo, a rejeição de uma revisão dos tratados e a necessidade de preservar princípios fundamentais da UE, especialmente a liberdade de circulação e a não discriminação¹⁵. Embora a iniciativa britânica tenha sido recebida com grande apreensão entre as elites portuguesas em geral, Lisboa fez questão de apresentar a renegociação como não sendo uma questão prioritária. Além do desconforto que tal desenvolvimento acarretava e que nesse sentido era importante tentar menorizar, a atenção do país estava na altura muito disputada por uma série de outros assuntos prementes, tais como a crise da zona euro, o crescimento de partidos eurocéticos e nacionalistas no continente, a situação na Ucrânia, as vagas sucessivas de refugiados e migrantes, ataques terroristas, já para não falar das próprias dificuldades socioeconómicas do país e as eleições legislativas de outubro de 2015. Como resultado destas eleições, a substituição da coligação de centro-direita, pró-europeia, de Passos Coelho pelo governo minoritário de centro-esquerda de António Costa, também pró-europeu mas «antiausteridade», não produziu mudanças de maior na abordagem portuguesa, além da atribuição de maior visibilidade às dimensões sociais da renegociação.

Quanto às propostas concretas de reforma avançadas por Londres, em geral Portugal encarou as negociações com um espírito de compromisso, mas mostrou mais firmeza em relação aos direitos dos imigrantes. Tal como para muitos outros estados-membros, os capítulos sobre competitividade e soberania não levantaram grandes dificuldades. Durante as negociações Lisboa revelou grande convergência com a perspetiva britânica no sentido de promover uma economia europeia mais dinâmica e voltada para o exterior. Embora tal agenda tenha passado a receber menos visibilidade sob o Governo de António Costa, a verdade é que o papel central do mercado europeu para a economia portuguesa não se alterou. Além disso, os interesses de longo prazo dos dois países têm estado bastante alinhados no sentido de limitar excessiva regulamentação europeia, aprofundar o mercado único em setores tais como os serviços, energia e tecnologias digitais, bem como na persecução de uma agenda comercial ambiciosa com outras regiões do mundo tais como a América do Norte e a Ásia. No que se refere à soberania, a proposta britânica de se autoexcluir da ideia de uma «união cada vez mais estreita» foi recebida com alguma perplexidade e displicência em Lisboa, por ser encarada como essencialmente simbólica e intrínseca ao debate interno britânico. Relativamente ao pedido de reforço do papel dos parlamentos nacionais, Portugal mostrou-se desde o início favorável a isso, mas condicionando a sua posição aos detalhes da implementação de tal medida. Semelhante reserva foi manifestada quanto à questão da subsidiariedade, tendo Lisboa considerado uma maior devolução de competências como em princípio aceitável, desde que o processo de integração não saísse afetado na prática¹⁶.

O tema da governação económica mereceu mais atenção por parte das autoridades portuguesas, cuja posição se revelou bastante cautelosa e matizada. Ao mesmo tempo que demonstrou alguma compreensão quanto à necessidade de salvaguardar os interesses dos estados-membros fora do euro, também procurou assegurar que tais garantias não poriam em causa uma maior integração na zona euro. A contribuição portuguesa para a discussão do Conselho Europeu de junho de 2015 sobre esta temática afirmava expressamente que «(a) reforma da arquitetura da área do euro deve suprir a fratura institucional entre a zona euro e o resto da União»¹⁷. Porém, durante um encontro bilateral antes da referida reunião do Conselho, o então primeiro-ministro português, Pedro Passos Coelho, também informou o seu congénere britânico de que a necessidade de uma maior integração na zona euro era uma das «linhas vermelhas» de Portugal para a renegociação entre o Reino Unido e a UE. Tal posicionamento não foi alterado pelo Governo de António Costa que, durante o debate preparatório do Conselho Europeu de fevereiro de 2016, realçou ser «fundamental» para Portugal «assegurar um modo de convivência sustentável entre as zonas euro e não euro que não ponha em risco a solidez e a viabilidade do euro», evitando conferir aos países que não participam na moeda única um direito de veto sobre as decisões tomadas no âmbito da União Económica e Monetária. Nessa ocasião também mencionou que «as regras diferenciadas em matéria de legislação financeira só poderão ter lugar quando estritamente necessário, evitando-se comprometer a integridade do mercado interno»¹⁸. Portugal parece ter ficado próximo de outros estados-membros, como a França, na oposição a um direito de veto britânico sobre as decisões da moeda única.

A proposta de restringir os direitos dos imigrantes comunitários no Reino Unido foi a que Portugal apresentou como sendo mais problemática. Na verdade, o país tem sido dos estados-membros com maior número de emigrantes residentes noutros países da UE¹⁹ . Além disso, como é sabido, nos últimos anos o Reino Unido tornou-se o principal destino para os largos fluxos de emigração portuguesa, incluindo jovens altamente qualificados. Paralelamente a estes interesses em jogo, que receberam grande destaque na comunicação social, Portugal fundamentou a sua posição na salvaguarda de princípios fundamentais da UE. Com efeito, embora demonstrando alguma compreensão em relação à proposta britânica de reforma nesta área, desde a fase inicial do processo de renegociação, Lisboa afirmou que a livre circulação de pessoas no espaço comunitário era uma das suas «linhas vermelhas». Mais tarde, à medida que os detalhes das propostas de David Cameron foram sendo conhecidos, a posição portuguesa começou a basear-se também no princípio da não discriminação. No contexto do Conselho Europeu de dezembro de 2015, o primeiro-ministro António Costa referiu que «seria absolutamente inaceitável que trabalhadores tivessem um tratamento discriminatório por serem estrangeiros ou residirem há menos tempo»²⁰. Subsequentemente, Portugal ter-se-á juntado a outros estados-membros, tais como a Polónia (ainda que mais discretamente), para diluir o «travão de emergência» sobre os benefícios sociais dos emigrantes.

O processo de renegociação em geral parece ter sido encarado em Portugal sobretudo como um desenvolvimento negativo. O Governo reagiu às conclusões do processo tentando prudentemente desvalorizar o alcance do acordo final, sublinhando a sua importância secundária face à prioridade em manter o Reino Unido na UE e o facto de tal desenvolvimento alegadamente não impedir o aprofundamento da integração europeia²¹. As reações entre as elites políticas e líderes de opinião refletiram as diferentes sensibilidades nacionais, com o vasto setor pró-europeu a dividir-se entre visões mais benévolas e mais críticas. Quanto às primeiras, é possível discernir pelo menos uma subdivisão entre uma posição, minoritária, de laivos mais assumidamente liberais e soberanistas (ainda que seletivos) que viu com bons olhos as «cedências» ao Reino Unido, e uma outra linha mais acompanhada, de cariz pragmático, que apresentou a renegociação como um mal necessário a fim de tentar evitar o Brexit, o que no fundo a aproximou da posição oficialmente expressa pelo Governo²². No polo das visões europeístas críticas, de feição mais federalista ou idealista, censurou-se abertamente os líderes europeus por porem em risco a UE e os direitos dos seus cidadãos²³.

Por seu lado, os setores mais eurocéticos realçaram as contradições da UE pela «flexibilidade» demonstrada em relação a Londres em contraste com a «rigidez» das regras económicas aplicadas a países como Portugal. Além disso, mostraram-se altamente críticos em relação às decisões do acordo por eles interpretadas como um forte ataque aos direitos sociais dos emigrantes e uma forma de discriminação xenófoba²⁴. O tom realçado por dois dos mais influentes jornais nacionais foi também largamente negativo, implicitamente censurando a «jogada perigosa» de Cameron e sublinhando a incerteza acrescentada ao projeto europeu por deixar a impressão de uma UE desigual e à la carte²⁵. Ao nível da opinião pública, o principal sentimento relativamente ao acordo parece ter sido de preocupação devido às suas possíveis implicações para a UE e, especialmente, para os direitos dos emigrantes portugueses. A perceção de um «estatuto especial» atribuído ao Reino Unido parece ter produzido também algum ressentimento, sobretudo em setores mais críticos, em relação ao «egoísmo» britânico e aos «critérios duplos» de Bruxelas.

A campanha para o referendo britânico recebeu pouca atenção no debate político português. Durante esse período, o debate nacional esteve altamente centrado nas dificuldades económicas do país e na viabilidade política do seu novo governo, formado com base numa aliança parlamentar sem precedentes entre partidos de esquerda. A eleição de um Presidente carismático e popular provindo da área de centro-direita, em janeiro de 2016, contribuiu para adensar as incertezas políticas no país, especialmente numa fase inicial. De acordo com dados do Eurobarómetro, ao longo do período em que decorreu a campanha o desemprego e temáticas económicas em geral continuaram a ser de longe os temas nacionais de maior preocupação para a opinião pública portuguesa, muito acima da média dos 28 estados-membros26. Também o debate nacional sobre a UE durante esta fase esteve muito focado em temáticas económicas e na relativa reorientação da política europeia do país que o então recém-eleito Governo tentava executar. Desde o início do seu mandato, o Governo de António Costa afirmou querer adotar uma postura mais ativa no plano europeu, dando maior atenção ao crescimento económico e ao emprego, sem desrespeitar as regras e compromissos internacionais anteriormente assumidos. A possibilidade de virem a ser aplicadas sanções a Portugal devido ao incumprimento de metas europeias para o défice começou igualmente a saturar o debate interno sobre a UE por esta altura.

O acima descrito não significa que houvesse um completo desinteresse nacional pelo referendo britânico, especialmente entre as elites e decisores portugueses. Mas a questão foi pouco discutida publicamente em Portugal. As escassas referências tenderam a estar ligadas à situação da UE em geral, apresentando a questão britânica como um desafio adicional. Além disso, o Governo português começou a utilizar a possibilidade do Brexit como um argumento para as mudanças que queria ver implementadas ao nível da UE²⁷. Nesse sentido, a reação oficial durante esta fase não deixou de se manter pró-europeia, ainda que mais crítica e reformista. Os apelos para um maior debate interno sobre a política europeia e externa de Portugal feitos por líderes de opinião nacionais durante este período também tenderam a descrever o Brexit como um motivo entre outros, tais como desenvolvimentos mais amplos na Europa e nos Estados Unidos, então em fase de preparação para um novo ciclo eleitoral²⁸. Ao longo desta fase a opinião pública portuguesa continuou a mostrar-se maioritariamente pró-europeia (ver Figura 1). Curiosamente, os dados do Eurobarómetro para o primeiro semestre de 2016 registam um pequeno aumento da percentagem de portugueses com uma imagem negativa da UE, bem como daqueles favorecendo uma saída de Portugal da União, mantendo-se no entanto ambas tendências largamente minoritárias (ver Figuras 1 e 2). Mais do que um possível efeito do referendo britânico, parece mais provável que esta ligeira oscilação tenha sido provocada pela possibilidade de sanções europeias, mencionadas anteriormente.

OS RESULTADOS DO REFERENDO: MOSTRANDO UNIDADE FACE À ADVERSIDADE

Os resultados do referendo britânico foram recebidos pelo Governo português com desapontamento e preocupação, mas também com uma renovada expressão de empenhamento pró-europeu, misturando prudência e algum otimismo. Com efeito, ao mesmo tempo que a perenidade dos laços históricos de amizade entre Portugal e o Reino Unido eram enfatizados, o Governo de António Costa referiu-se ao resultado como «um dia triste para a UE» e sublinhou que a «unidade europeia» deveria ser a atual prioridade. Ao invés de mais (ou menos) integração, o resultado do referendo britânico foi descrito como uma «oportunidade» para uma «melhor e mais útil» UE, mais atenta às necessidades e aspirações dos seus cidadãos²⁹ . Desde o início, as autoridades portuguesas mostraram-se a favor de uma abordagem amigável para as discussões entre os 27 e o Reino Unido, rejeitando qualquer tipo de «punição». Os objetivos portugueses para tais negociações foram oficialmente apresentados como consistindo em «assegurar a continuidade e vitalidade do projeto europeu (…) e a manutenção de uma parceria estratégica com o Reino Unido, quer por parte da nova União Europeia, quer a nível bilateral»³⁰. Na verdade, Portugal tem um interesse profundo em evitar qualquer instabilidade que possa afetar a sua frágil situação socioeconómica, bem como propiciar maior euroceticismo ou dinâmicas de desintegração no continente. Além disso, tem interesse em preservar laços estreitos com o seu «velho aliado», especialmente nos domínios económico e da defesa, a nível bilateral e europeu. Tais motivações ajudam a explicar a atitude construtiva e conciliadora adotada pelas autoridades portuguesas até ao momento. Um papel de «facilitador» para Portugal nas negociações chegou mesmo a ser publicamente sugerido pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, Augusto Santos Silva, depois de o Governo britânico ter invocado o artigo 50º³¹.

Durante o período que se seguiu ao voto britânico, Lisboa também defendeu de forma muito ativa a sua própria posição nacional. Na continuação daquilo que já fizera aquando da campanha para o referendo acima abordada, o Governo associou a pressão resultante do resultado do voto aos seus próprios propósitos no sentido de a UE repensar e mudar o seu rumo. Fê-lo em particular para ajudar a fazer frente à ameaça de sanções europeias por défice excessivo, especialmente premente durante meados de 2016. Além disso, ao mesmo tempo que adotou uma postura construtiva, Lisboa não se coibiu de pressionar abertamente o Reino Unido no sentido de clarificar a sua posição, especialmente em relação aos direitos dos migrantes. Outros exemplos são as iniciativas que Portugal promoveu no sentido de estar preparado para a notificação formal de saída do Reino Unido da UE. A título ilustrativo, em finais de 2016 o Governo português criou uma comissão interministerial, coordenada pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, com o propósito de avaliar o impacto do Brexit em diferentes setores nacionais. Com base no contributo de 16 ministérios sectoriais e dos parceiros sociais, a comissão produziu um relatório identificando riscos e oportunidades para o país³². Mesmo se passos mais concretos nesse sentido apenas foram tomados depois do artigo 50º ter sido invocado, convém notar ainda que imediatamente após o voto britânico as autoridades portuguesas foram lestas em demonstrar a sua abertura para acolher em Portugal investimentos britânicos e outras valências desejando permanecer na UE depois do Brexit³³.

Alargando a análise para além do Governo, as reações políticas ao voto britânico em Portugal mostraram convergência quanto à adoção de uma posição construtiva nas negociações com o «velho aliado», bem como quanto à necessidade de reavivar o debate nacional sobre o futuro da UE³⁴. Além do consenso em torno destas ideias gerais, também foram visíveis algumas divergências expectáveis. Os partidos pró-europeus do chamado «centrão» (PS, PSD e CDS-PP) reafirmaram de forma clara o seu compromisso com a UE face a este novo desafio, agora mais tangível. Porém, à direita do espetro político houve manifestamente menos vontade em usar tal pressão para promover mudanças nas políticas europeias, particularmente no domínio socioeconómico, ao mesmo tempo que era aparentemente dada maior visibilidade às possíveis implicações geoestratégicas do Brexit³⁵. Por seu turno, os pequenos partidos mais à esquerda (BE e PCP), que nas eleições legislativas de 2015 somaram apenas 18 por cento dos votos mas formam parte da aliança parlamentar que apoia o Governo, reforçaram as suas críticas à UE. Sem direta ou expressamente pôr em causa a participação de Portugal na UE, na sequência do voto britânico os dois partidos pediram a revogação do Tratado Orçamental e do Tratado de Lisboa através de um referendo ou de uma conferência intergovernamental³⁶. Embora tal posicionamento não fosse na sua totalidade propriamente novo, e tenha sido sobretudo motivado pela ameaça de sanções europeias que pairavam sobre Portugal numa altura em que se negociava o Orçamento de Estado para 2017, pelo menos o seu timing e tom parecem ter sido em parte inspirados pelo referendo britânico. Entretanto, a imagem da UE junto da opinião pública portuguesa permaneceu maioritariamente positiva, com os dados do Eurobarómetro a indicar mesmo um aumento dessa atitude favorável durante este período, bem como uma ligeira diminuição da opinião favorecendo uma saída de Portugal da União, que se manteve à volta de 30 por cento apenas (ver Figuras 1 e 2).

Reflexo da importância central do projeto de integração europeia para Portugal e dos significativos laços luso-britânicos existentes a diferentes níveis, a possibilidade de o Reino Unido sair da UE foi recebida com apreensão e desconforto em Lisboa. As autoridades portuguesas reagiram a tal desenvolvimento adotando em geral uma postura cautelosa e construtiva, no sentido de contribuir para a preservação do projeto europeu e, simultaneamente, evitar perturbar os vínculos de interdependência e cooperação existentes com o Reino Unido, tanto a nível bilateral como a nível da UE.

Tal procura de equilíbrio foi visível desde a fase da renegociação, com a posição portuguesa a demonstrar alguma flexibilidade mas a ser, ao mesmo tempo, claramente pró-europeia. Se, por um lado, Lisboa mostrou abertura para acomodar a posição de Londres, especialmente em matérias entendidas como menos controversas tais como competitividade, por outro, tal flexibilidade encontrou importantes limites em relação a todos os aspetos da negociação entendidos como suscetíveis de pôr em causa a natureza e o funcionamento da UE. Tal explica que uma reforma dos tratados e a preservação de princípios fundamentais da UE tenham sido apresentados como fora de discussão. Em relação à liberdade de circulação, em particular, Portugal tinha importantes interesses nacionais em jogo, mas a grande visibilidade dada a tal matéria parece também ter sido uma forma de Lisboa reforçar a sua posição negocial geral em Bruxelas. No final, as conclusões da renegociação foram percecionadas sobretudo de forma negativa (devido nomeadamente aos riscos de uma Europa à la carte), mas acabaram por ser aceites enquanto mal menor.

Quanto à fase da campanha para o referendo britânico, outras prioridades acabaram por fazer com que recebesse pouca atenção a nível do debate político nacional. As incertezas internas da altura, tanto económicas como políticas, representaram preocupações mais prementes para políticos e opinião pública em geral. Em todo o caso, em termos do debate sobre a UE, as atitudes portuguesas não estiveram totalmente viradas para dentro, visto que a partir desta fase o Governo português começou a utilizar de forma muito explícita a perspetiva de um Brexit como argumento, ou forma de pressão adicional, para as mudanças que queria implementar a nível das políticas europeias. Ou seja, ao invés de um efeito de contágio significativo ou claro, por exemplo, no sentido de dar azo a reivindicações referendárias sobre a participação de Portugal na UE, a campanha britânica acabou por passar algo ao lado do debate público nacional e por provocar uma reação oficial num sentido pró-europeu, ainda que mais crítico.

Com a chegada dos resultados do referendo britânico, as razões de apreensão em Portugal sobre os possíveis efeitos negativos do Brexit tornaram-se mais tangíveis. Tal desenlace foi recebido em Lisboa com desapontamento e preocupação. A reação do Governo português foi, por um lado, no sentido de reiterar o seu empenhamento pró-europeu, embora de forma mais prudente. Ao contrário de outros estados-membros como a vizinha Espanha, que de forma clara defendeu de imediato «mais Europa», o Governo de António Costa preferiu enfatizar como prioritário a unidade da UE e reivindicar «melhor Europa»³⁷. Por outro lado, Lisboa reafirmou igualmente os laços históricos de amizade luso-britânicos e pugnou por uma negociação amigável entre Bruxelas e Londres, com vista a manter relações o mais estreitas possível no futuro. Ao exibir tal postura conciliadora, o Governo português estava, designadamente, a tentar valorizar a posição nacional enquanto possível «ponte» entre os dois lados. Quanto ao impacto do voto britânico no debate interno português, parece ter sido pequeno – desde logo inferior ao efeito que a crise do euro, mencionada acima, teve. O consenso político europeu manteve-se, embora sob um tom mais crítico e com alguns matizes. Tal pressão crítica foi mais forte apenas em setores minoritários e com pouco reflexo ao nível da opinião pública.

Durante o período analisado, o processo do Brexit não produziu efeitos significativos visíveis de deseuropeização ou desintegração em Portugal. Porém, a reação a nível oficial também não consubstanciou claramente a situação oposta de pugnar imediata e declaradamente por mais integração europeia. Representou antes uma postura intermédia: pró-europeia, mas gradualista e criteriosa. Tal posicionamento cauteloso ecoa o tom geral mais crítico ou realista dos últimos anos em Portugal relativamente à UE. Reflete também a orientação euro-atlântica da política externa de um pequeno Estado, que tem a necessidade de prosseguir uma diplomacia flexível e ágil, capaz de conciliar de maneira positiva as diferentes dimensões da sua ação externa e valorizar a sua posição no sistema internacional. 

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Data de receção: 23 de outubro de 2017 | Data de aprovação: 4 de dezembro de 2017.

NOTAS

¹ A preparação deste texto beneficiou do apoio propiciado por uma bolsa da Fundação para a Ciência e Tecnologia (SFRH/BPD/99579/2014). O autor agradece em especial a Carlos Gaspar pela troca de impressões sobre a temática do artigo, durante uma fase inicial da sua preparação. Parte deste texto baseia-se em: RAIMUNDO, António, e MESTRES, Laia – «Iberia: Portugal and Spain». In Europe’s Brexit: EU Perspetives on Britain’s Vote to Leave. Newcastle upon Tyne: Agenda Publishing (no prelo).

² GALLAGHER, Tom – «Anglo-Portuguese relations since 1900». In History Today. Vol. 36, N.º 6, 1986, p. 39.

³ TELO, António José – História Contemporânea de Portugal: do 25 de Abril à Atualidade, Vol. II. Lisboa: Editorial Presença, 2008, p. 242.

⁵ Cf. OLIVEIRA, Pedro Aires – Os Despojos da Aliança: A Grã-Bretanha e a Questão Colonial Portuguesa, 1945-1975. Lisboa: Tinta-da-China, 2007.

⁶ TELO, António José – História Contemporânea de Portugal: do 25 de Abril à Atualidade, Vol. I. Lisboa: Editorial Presença, 2007, pp. 254-262.

⁷ Cf. TEIXEIRA, Nuno Severiano – «O 25 de abril e a política externa portuguesa». In Relações Internacionais. N.º 1, 2004, pp. 5-12.

⁸ Cf. GOUCHA SOARES, António – «Portugal and the European Union: the ups and downs in 20 years of membership». In Perspetives on European Politics and Society. Vol. 8, N.º 4, 2007, pp. 460-475.

⁹ Oliveira, Pedro Aires – Os Despojos da Aliança, pp. 486-489.

¹⁰ Cf. FERREIRA-PEREIRA, Laura C. – «Between Scylla and Charybdis: assessing Portugal’s approach to the Common Foreign and Security Policy». In Journal of European Integration. Vol. 29, N.º 2, 2007, pp. 209-228; GASPAR, Carlos – «Portugal, a Espanha e a crise europeia». In Nação e Defesa. Vol. 115, N.º 3, 2006, pp. 129-142.

¹¹ Sobre esta fase ver SOUSA, Teresa de, e GASPAR, Carlos – «Portugal, a União Europeia e a crise». In Relações Internacionais. N.º 48, 2015, pp. 99-114; TEIXEIRA, Nuno Severiano – «Portugal e a integração europeia, 1974-2015: uma introdução histórica». In A Europeização da Democracia Portuguesa. Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 2017, pp. 19-34.

¹² SÁ, Tiago Moreira de – Política Externa Portuguesa. Lisboa: Fundação Francisco Manuel dos Santos, 2015, pp. 74-5.

¹³ De acordo com dados da AICEP, o Reino Unido tem sido o principal mercado para Portugal em termos de receitas geradas pelo turismo, representando cerca de dois mil milhões de euros em 2015. Além disso, Portugal tem tido uma balança comercial favorável com o Reino Unido, cujo mercado em 2015 representava cerca de dez por cento das suas exportações (quarto cliente) e perto de cinco por cento das suas importações (quinto fornecedor) de bens e serviços. Nesse mesmo ano, mais de 2600 empresas portuguesas operavam no mercado britânico.

¹⁵ Portugal na União Europeia: 2015. Lisboa: Ministério dos Negócios Estrangeiros, 2016, p. 14.

¹⁶ Cf. FRANCO, Lívia – Portugal and Brexit: Old Alliance, New Government. Londres: European Council of Foreign Relations, 2015; RAIMUNDO, António – Portugal: Lisbon’s General Attitude Has Been Fairly Positive to the Renegotiation, but without Support for Treaty Changes. Londres: lse europp Blog, 2015.

¹⁷ GOVERNO DE PORTUGAL – Rumo a Uma Arquitetura Reforçada para a Área do Euro. Lisboa: Gabinete do Primeiro-Ministro, 2015, p. 2.

¹⁸ Cf. DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA. I Série, N.º 38, 13 de fevereiro de 2016, p. 34.

¹⁹ De acordo com dados do Eurostat, em janeiro de 2016 Portugal era o quarto Estado-Membro (depois da Roménia, Polónia e Itália) com o maior número de cidadãos a viver noutros países da UE.

²⁰ «UE recusa ceder em “princípios fundamentais” para manter Londres». In Público. 17 de dezembro de 2015.

²¹ «Novo estatuto do Reino Unido não impede aprofundamento da União Europeia». In Portal do Governo. 19 de fevereiro de 2016.

²² Quanto à primeira posição, ver, por exemplo, FERNANDES, José Manuel – «Que bom que era termos uma Europa mais à inglesa». In Observador. 28 de fevereiro de 2016. Quanto à segunda, ver MARQUES, Duarte – «Realismo europeu evitará o Brexit?». In Expresso. 23 de fevereiro de 2016.

²³ Ver, por exemplo, «“O Conselho Europeu foi vergonhoso”». In Expresso. 23 de fevereiro de 2016; TAVARES, Rui – «A charada dos chefes». In Público. 22 de fevereiro de 2016.

²⁵ DIREÇÃO EDITORIAL – «A Europa sem sinais de futuro». In Público. 21 de fevereiro de 2016; Costa, Ricardo – «O novo precipício europeu». In Expresso. 20 de fevereiro de 2016.

²⁶ Cf. Eurobarómetro Standard n.º 85.

²⁷ Ver a intervenção do primeiro-ministro António Costa na Assembleia da República (Diário da Assembleia da República. I Série, N.º 55, 16 de abril de 2016, p. 17).

²⁸ Ver, por exemplo, SEIXAS DA COSTA, Francisco, et al. – «Portugal no mundo: um debate inadiável». In Público. 18 de março de 2016; SOUSA, Teresa de – «O que é ser pró-europeu? É discutir a Europa». In Público. 12 de junho de 2016; MONJARDINO, Miguel – «O dia seguinte». In Expresso. 18 de junho de 2016.

²⁹ «Declaração do primeiro-ministro sobre a saída do Reino Unido da União Europeia». In Portal do Governo. 24 de junho de 2016; SANTOS SILVA, Augusto – «É tempo de unidade e cabeça fria». In Expresso. 25 de junho de 2016.

³⁰ «Comunicado sobre a decisão do Reino Unido em sair da União Europeia». In Portal do Governo. 24 de junho de 2016.

³¹ LUSA – «Boris Johnson conta “com a participação de Portugal” nas negociações do Brexit». In Diário de Notícias. 30 de março de 2017.

³² «Governo português dá ordem para... preparar o Brexit». In Visão. 27 de novembro de 2016; «Brexit: os danos colaterais em Portugal ministério a ministério». In Visão. 13 de abril de 2017.

³³ «Saída do Reino Unido terá impacto mas abrirá novas perspetivas». In Portal do Governo. 29 de junho de 2016; LUSA – «Portugal vai candidatar-se à sede da Agência Europeia do Medicamento». In Diário de Notícias, 27 de abril de 2017.

³⁵ «PCP e BE aproveitam e pedem revogação do Tratado Orçamental». In Público. 24 de junho de 2016; Partido Social Democrata – «Confiança no projeto europeu». In Povo Livre. N.º 1929, 2016, pp. 7-9.

³⁶ «BE: referendo pode ir do Tratado Orçamental à saída da UE». In Público. 26 de junho de 2016; «PCP e BE propõem cimeira para reverter tratados europeus». In Público. 2 de julho de 2016.

³⁷ Cf. RAIMUNDO, António, e MESTRES, Laia – «Iberia: Portugal and Spain».