Nota introdutória

As eleições europeias de 2019 na Europa do Sul: análise das especificidades intrarregionais

José Santana Pereira* com Susana Rogeiro Nina** e Ana Rezende-Matias***

* CIES-IUL e ISCTE-IUL | Av. das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa | jose.santana.pereira@iscte-iul.pt

** ICS-UL | Av. Prof. Aníbal Bettencourt 9, 1600-189 Lisboa | susana.nina@ics.ulisboa.pt

*** ISCTE-IUL e CIES-IUL | Av. das Forças Armadas, 1649-026 Lisboa | ana_matias@iscte-iul.pt

No fim da primavera de 2019, os cidadãos da União Europeia (UE) foram chamados às urnas para eleger os seus representantes nacionais no Parlamento Europeu (PE). Em nove dos 28 Estados-Membros, estas foram as nonas eleições diretas em que os cidadãos participaram. O apelo à participação (materializado, por exemplo, na campanha «Desta Vez Eu Voto»)¹ foi aparentemente mais bem-sucedido que em 2014, com a taxa de abstenção média a situar-se abaixo dos 50%, sendo oito pontos percentuais inferior à da eleição anterior. Os resultados ditaram um menor peso dos dois principais grupos parlamentares europeus, Partido Popular Europeu e Socialistas e Democratas (menos 9% dos assentos vis-à-vis 2014)², e permitiram vislumbrar uma considerável variação nacional e regional nos padrões de voto.

No número especial que este texto introduz, analisam-se os escrutínios de maio de 2019 na Europa do Sul. Para além do presente artigo, este número da Relações Internacionais é composto por seis contributos que reportam o contexto, os protagonistas, os temas de campanha, os resultados das eleições europeias de 2019 e as suas consequências políticas ao nível doméstico em seis Estados-Membros: Portugal e Espanha, Itália e Grécia, Malta e Chipre. O enfoque no Sul da União justifica-se pelo desejo de proceder à análise destas eleições num conjunto relativamente limitado e homogéneo³ de países que tendem a ser analisados enquanto pertencentes à mesma região⁴, e cuja relação com a UE terá sido de alguma forma afetada pelos eventos financeiros e migratórios da última década, entre outros⁵. Claro está, não existe um consenso total sobre os países que pertencem a esta região – as nações ibéricas, a Itália e a Grécia são consensuais, mas os Estados-Membros insulares são frequentemente deixados de lado em estudos comparativos, e por vezes a França é adicionada ao grupo⁶. Dada a frequente inclusão deste último país na região da Europa Ocidental, bem como um protagonismo e influência no processo de construção e tomada de decisão na ue⁷ distinto dos países da Europa do Sul, optámos por não o analisar neste número especial; por outro lado, incluímos Malta e Chipre.

O objetivo deste artigo é o de proceder à apresentação do modelo adotado para a análise das eleições europeias de maio de 2019 nos seis Estados-Membros selecionados (o modelo de eleições de segunda ordem descrito na secção seguinte), bem como a uma análise comparativa de aspetos centrais destas eleições, nomeadamente as campanhas, os níveis de participação, a punição do partido incumbente, o sucesso de pequenos e novos partidos e a estabilidade dos sistemas partidários. Vários destes aspetos são explorados com maior detalhe nos artigos dedicados a cada caso que compõem este número especial.

O MODELO DE ELEIÇÕES DE SEGUNDA ORDEM

A literatura sobre as eleições europeias tem sido alicerçada no artigo seminal sobre as eleições para o PE de Reif e Schmitt⁸, onde se sistematiza e aplica às eleições europeias uma taxonomia que distingue entre eleições de primeira ordem e de segunda ordem⁹. Na génese desta diferenciação está a ideia de que o comportamento eleitoral e o resultado global das eleições são determinados pela sua importância percebida. Assim, as eleições legislativas em sistemas parlamentares e as eleições presidenciais nos regimes presidenciais são eleições de primeira ordem, entendidas como importantes, pois o seu resultado irá determinar quem exercerá o poder executivo nacional; em sentido oposto, tanto as eleições europeias como as eleições regionais e locais, as intercalares nos Estados Unidos, as by-elections no Reino Unido e as presidenciais em regimes semipresidenciais são consideradas eleições de segunda ordem, uma vez que não impactam, diretamente, o controlo do poder executivo nacional. Estas eleições são percebidas pelos eleitores e atores políticos como momentos de menor importância, pelo que o comportamento de voto dos indivíduos é determinado pelas dinâmicas políticas nacionais, nomeadamente pela popularidade do governo¹⁰.

No caso das eleições europeias, estas são consideradas de segunda ordem independentemente do seu papel legitimador das instituições europeias¹¹, dado o papel pouco relevante que o PE e até a Comissão Europeia (cuja presidência foi recentemente ligada de forma mais estreita ao equilíbrio de forças no PE) tem no quadro institucional da União vis-à-vis o Conselho Europeu, onde o verdadeiro poder reside¹².

Quais são as consequências do facto de as eleições europeias serem consideradas de segunda ordem? Em termos de campanha, uma preponderância dos temas nacionais; no que aos resultados eleitorais diz respeito, um decréscimo da participação eleitoral em comparação com as eleições de primeira ordem anteriores, bem como um maior sucesso dos pequenos partidos políticos e uma tendência para o partido ou partidos no governo serem penalizados, embora tal dependa do momento do ciclo eleitoral de primeira ordem em que as eleições de segunda ordem têm lugar¹³. De facto, se as eleições de segunda ordem acontecem não muito tempo depois do escrutínio legislativo ou presidencial, no período de lua de mel do ciclo eleitoral de primeira ordem, não se espera qualquer debandada no apoio eleitoral ao governo; de facto, é nas eleições que acontecem a meio do mandato que a punição pode ser mais expressiva, dado este período ser aquele em que a popularidade dos governos tende a assumir os valores mais baixos, acompanhados de uma dinâmica de mobilização a favor dos partidos na oposição¹⁴. O timing das eleições também tem um impacto em termos de abstenção – se ocorrem pouco tempo antes das eleições de primeira ordem, as europeias podem ser vistas como mais importantes, uma espécie de barómetro fidedigno da força dos partidos na arena doméstica; se ocorrerem pouco depois, são menos importantes deste ponto de vista e podem ser menos mobilizadoras¹⁵. Para além disso, a dinâmica de punição do governo e premiação da oposição/partidos pequenos ou novos tende a ser menor em sistemas partidários não bipolares¹⁶.

Alguma da literatura estabelece uma ligação entre dois pressupostos do modelo – as perdas dos partidos maiores e do partido no governo e os padrões de abstenção – verificando que as taxas mais elevadas de abstenção nas eleições europeias tendem a prejudicar os partidos maiores e/ou incumbentes de forma desproporcional. Isto acontece porque enquanto as eleições de primeira ordem conseguem mobilizar eleitores não habituais, frequentemente em torno dos maiores partidos, com objetivos estratégicos, as eleições de segunda ordem mobilizam apenas os eleitores habituais¹⁷.

AS ELEIÇÕES EUROPEIAS DE 2019 NA EUROPA DO SUL

Começamos a análise comparativa das eleições europeias na Europa do Sul pelo conteúdo das campanhas. Como preconizado pelo modelo de eleições de segunda ordem, na Europa do Sul – mais que na Europa Ocidental ou do Norte – as temáticas europeias tiveram menos preponderância em relação às nacionais: quase 80% dos conteúdos produzidos pelos partidos focavam assuntos nacionais ou, no melhor dos casos, entrecruzavam perspetivas nacionais e europeias sobre os temas¹⁹. Isto deve-se a um grande número de fatores, explorados de forma detalhada nos restantes artigos deste número especial, tais como a ocorrência concomitante de outras eleições (Espanha, Grécia, Itália, Malta), as perspetivas para as eleições de primeira ordem que aconteceriam em breve (Portugal, Grécia), um processo de formação de governo em curso (Espanha) ou a crise entre os membros da coligação incumbente (Itália). No estudo comparado de Novelli e Johansson, Portugal destaca-se pelo espaço residual, quase nulo, concedido pelos partidos aos assuntos europeus, enquanto a Espanha foi o país da Europa do Sul em que a campanha foi, em termos temáticos, ligeiramente mais europeia (com um bom equilíbrio entre o enfoque em temas europeus e nacionais ou nacionais/europeus contrastados)²⁰.

O tom utilizado para falar da Europa apresenta também alguma variação num contexto geral de campanha pró-europeia por parte dos partidos na maioria dos Estados-Membros (exceto, em parte, no Reino Unido e na Holanda)²¹. Sem surpresas, dada a natureza da oferta partidária, é na Itália, na Grécia e na Espanha que encontramos uma maior tendência para enquadramentos negativos da UE, embora nos três casos o mais comum é que o enfoque da UE seja positivo ou muito positivo. Malta distingue-se pela neutralidade da maior parte dos conteúdos produzidos e Chipre pelo euroentusiasmo, enquanto os partidos portugueses variaram de forma equilibrada entre a comunicação de posições favoráveis ou neutras relativamente à integração europeia²².

Passemos agora à análise da participação. Como vimos acima, em termos gerais, as europeias de 2019 foram mais participadas que as de 2014. De acordo com dados do Eurobarómetro, as eleições europeias de 2019 atingiram uma participação recorde impulsionada por um aumento da participação dos jovens, sobretudo os cidadãos com menos de 25 anos (+14%) e com idades compreendidas entre os 25 e os 39 anos (+12%)²³. Além da economia e das mudanças climáticas, o Brexit parece ter desempenhado um papel importante, na medida em que 22% dos entrevistados tê-lo-ão referido como um dos fatores influenciadores da decisão de votar²⁴.

Embora no cômputo geral dos Estados-Membros a abstenção tenha sido mais baixa que em 2014, o que se observa na maioria dos países da Europa do Sul é que foi idêntica ou ligeiramente superior à de 2014. A única exceção é a Espanha, cujos níveis de participação, 17 pontos mais elevados que em 2014, são explicados pelo contexto político de curto prazo e por algum contágio decorrente da coocorrência de eleições locais (ver Nina e Prado, neste número, pp. 033-049).

Tal como previsto pelo modelo de eleições de segunda ordem, a participação nas europeias foi significativamente mais baixa que nas eleições de primeira ordem anteriores em cinco dos seis países da Europa do Sul (Tabela 1). A exceção é a Grécia, onde a abstenção recuou ligeiramente face a 2015, confirmando a ideia de que quando as eleições ocorrem no fim do ciclo eleitoral de primeira ordem, podem de facto ser vistas como mais importantes e mobilizar o eleitorado. Contudo, em Portugal, apesar de terem também acontecido no fim do ciclo eleitoral aberto pelas legislativas de 2015, as europeias de 2019 foram muito pouco participadas, apresentando no conjunto destes países o diferencial mais elevado entre os dois tipos de eleição. O facto de a expetativa sobre uma menor desmobilização em eleições europeias quando estas acontecem pouco antes das legislativas se observar apenas no caso grego, e não no caso português, poderá ser devido a diferenças em termos de impopularidade do governo e polarização do sistema partidário (ambos tendencialmente mais elevados na Grécia, ver Kartalis e Serra-Silva et al. neste número, pp. 067-083 e 015-032).

Por fim, a previsão de melhores resultados para partidos mais pequenos (que não os dois – ou no caso da Itália – três principais partidos eleitorais) verifica-se apenas em três dos seis casos em análise: Grécia, Malta e Portugal. Em Malta, o fortíssimo bipartidarismo que caracteriza as eleições de primeira ordem relaxou um pouco, mas não o suficiente para impedir que fossem o Partido Trabalhista e o Partido Nacionalista os únicos a eleger eurodeputados (ver Rezende-Matias, neste número); em Portugal e na Grécia, são os bons resultados de várias novas (ou recentes) forças partidárias que contribuem para este padrão (ver Kartalis e Serra-Silva et al., neste número).

Um último aspeto interessante, ainda que não diretamente relacionado com o modelo de eleições de segunda ordem, é a estabilidade dos sistemas partidários nos Estados-Membros em eleições europeias. Com base nos índices de volatilidade eleitoral calculados por Emanuele e Marino²⁵, e pressupondo que um valor de 20 corresponde a uma considerável volatilidade no comportamento de voto entre eleições, é possível caracterizar as europeias de 2019 como tendo sido, em média, bastante voláteis. No entanto, os autores reportam uma grande variação neste indicador, com os sistemas partidários em eleições europeias a sofrer hecatombes no Reino Unido, na Eslováquia e na Itália e mantendo-se consideravelmente estáveis em Malta, na Áustria e em Chipre. Como vemos, temos nos lugares cimeiros e últimos do ranking de volatilidade total três dos seis Estados-Membros da Europa do Sul. Entre a estabilidade das nações insulares e a mudança radical italiana, encontramos os países ibéricos e, com valores ligeiramente superiores, a Grécia (Tabela 2). Se os resultados na Grécia podem ser entendidos como um retorno a um sistema bipolar após um período de eleições sísmicas no país, os níveis elevados de volatilidade na Itália devem-se acima de tudo ao crescimento exponencial da Liga (cf. artigos de Kartalis e Santana Pereira, neste número).²⁶

Vale, contudo, a pena distinguir entre volatilidade de regeneração (devida à entrada e saída de partidos do sistema partidário) e de alternação (trocas entre partidos existentes)²⁷. Como vemos na Tabela 2, quase toda a volatilidade na Espanha e na Itália é devida à alteração no equilíbrio de forças entre partidos existentes, enquanto em Portugal e na Grécia a entrada de novos partidos na competição teve um impacto mais forte no sistema partidário. Uma análise da volatilidade entre blocos ideológicos formados por duas diferentes clivagens – esquerda/direita e demarcação/integração (que tende a dividir eleitorados e partidos em torno dos estereótipos de vencedores e prejudicados pela globalização)²⁸ – aponta para que, na Europa do Sul, se identifiquem, mais uma vez, padrões distintos: na Itália, os eleitores saltaram sem pruridos e de forma expressiva entre as fronteiras criadas pelas duas clivagens; em Malta e em Chipre, a segunda clivagem não é relevante em termos de competição (e a volatilidade entre blocos de partidos de esquerda e direita é baixa); em Portugal, na Espanha e na Grécia, a volatilidade entre blocos é, no caso das duas clivagens, bastante reduzida.

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NOTAS

¹ Cf. https://www.destavezeuvoto.eu/.

² EUROPEAN PARLIAMENT – «European Parliament 2019-2024: constitutive session». Disponível em: https://election-results.eu/.

³ Apesar de constituírem uma região relativamente homogénea, existem diferenças dignas de nota entre estes países, como um impacto diferencial da Grande Recessão da viragem para a década atual nas suas economias nacionais (com a Grécia afetada de forma mais flagrante que a Itália, por exemplo), a antiguidade do regime democrático (coexistem neste grupo democracias da segunda e da terceira vaga de democratização) e da pertença à Europa comunitária (a Itália é um dos seis países fundadores, enquanto Malta e Chipre entraram na União Europeia em 2004) ou o sistema político (monarquia e repúblicas; sistemas de governo parlamentar, semipresidencial ou presidencial; sistemas partidários mais ou menos fragmentados), entre outros.

⁴ Por exemplo, o grupo de investigação do European Consortium for Political Research (ECPR) denominado Southern European Politics agrega especialistas nestes seis países, bem como na Turquia. A reputada revista científica South European Society and Politics adota o mesmo enfoque geográfico: ECPR – SOUTHERN EUROPEAN POLITICS. Disponível em: https://ecpr.eu/StandingGroups/StandingGroupHome.aspx?ID=38; SOUTH EUROPEAN SOCIETY AND POLITICS – «Aims and scope». Disponível em: https://www.tandfonline.com/action/journalInformation?show=aimsScope&journalCode=fses20.

⁶ Dois entre inúmeros exemplos possíveis: FERNANDES, Tiago, org. – Variedades de Democracia na Europa do Sul (1968-2016). Lisboa: Imprensa de Ciências Sociais, 2018; FERNANDES, Tiago; SANTANA PEREIRA, José; CANCELA, João; RODRIGUES SANCHES, Edalina – Instituições e Qualidade da Democracia: Cultura Política na Europa do Sul. Lisboa: FFMS, 2019.

⁷ Cf., por exemplo, MAZZUCELLI, Colette – France and Germany at Maastricht: Politics and Negotiations to Create the European Union. Londres: Routledge, 1999; GUOYMARCH, Alain; MACHIN, Howard; RITCHIE, Ella – France in the European Union. Londres: Palgrave, 1998.

⁸ REIF, Karlheinz; Schmitt, Hermann – «Nine second-order national elections: a conceptual framework for the analysis of European election results». In European Journal of Political Research. Vol. 8, N.º 1, 1980, pp. 3-44.

⁹ Em 1997, Karlheinz Reif descreveu o processo de génese e maturação intelectual da ideia de eleições europeias enquanto eleições de segunda ordem; ver REIF, Karlheinz – «European elections as member-state second-order elections revisited». In European Journal of Political Research. Vol. 31, 1997, pp. 15-124.

¹⁰ REIF, Karlheinz; SCHMITT, Hermann – «Nine second-order national elections…».

¹¹ NORRIS, Pippa – «Second-order elections revisited». In European Journal of Political Research. Vol. 31, 1997, pp. 109-114.

¹² Ibidem; REIF, Karlheinz – «European elections as member-state second-order elections revisited»; NIELSEN, Julie H.; FRANKLIN, Mark N. – «The 2014 European elections: still second order?». In NIELSEN, Julie H.; FRANKLIN, Mark N., eds. – The Eurosceptic 2014 European Parliament Elections Second Order or Second Rate?. Londres: Palgrave, 2017, pp. 1-16.

¹³ REIF, Karlheinz; SCHMITT , Hermann – «Nine second-order national elections…».

¹⁴ Ibidem; NORRIS, Pippa – «Second-order elections revisited».

¹⁶ REIF, Karlheinz – «European elections as member-state second-order elections revisited».

¹⁷ Para uma revisão desta literatura, consultar DE SIO, Lorenzo; RUSSO, Luana; FRANKLIN, Mark N. – «Explaining the outcome...».

¹⁸ Para citar alguns exemplos: REIF, Karlheinz; SCHMITT, Hermann – «Nine second-order national elections…»; NORRIS, Pippa – British By-Elections: The Volatile Electorate. Oxford: Oxford University Press, 1990; ANDERSON, Christopher J.; WARD, Daniel S. – «Barometer elections in comparative perspective». In Electoral Studies. Vol. 15, N.º 4, 1996, pp. 447-460; VAN DER EIJK, Cees; FRANKLIN, Mark; MARSH, Michael – «What voters teach us about Europe-wide elections: what Europe-wide elections teach us about voters». In Electoral Studies. Vol. 15, N.º 2, 1996, pp. 149-166; VAN DER EIJK, Cees; FRANKLIN, Mark– Choosing Europe? The European Electorate and National Politics in the Face of Union. Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1996; FREIRE, André – «Second-order elections and electoral cycles in democratic Portugal». In South European Society and Politics. Vol. 9, N.º 3, 2004, pp. 54-79; FORTES, Braulio Gómez; MAGALHÃES, Pedro – «As eleições presidenciais em sistemas semipresidenciais: participação eleitoral e punição dos governos». In Análise Social. Vol. 177, 2005, pp. 891-922; SCHMITT, Hermann – «The European Parliament elections of June 2004: still second-order?». In West European Politics. Vol. 28, N.º 3, 2005, pp. 650-679; KOEPKE, Jason. R.; RINGE, Nils – «The second-order election model in an enlarged Europe». In European Union Politics. Vol. 7, N.º 3, 2006, pp. 321-346; HIX, Simon; MARSH, Michael – «Punishment or protest? Understanding European Parliament elections». In The Journal of Politics. Vol. 69, N.º 2, 2007, pp. 495-510; HOBOLT, Sarah Binzer; WITTROCK, Jill – «The second-order election model revisited: an experimental test of vote choices in European Parliament elections». In Electoral Studies. Vol. 30, N.º 1, 2010, pp. 29-40.

¹⁹ NOVELLI, Edoardo; JOHANSSON, Bengt – «European Elections Monitoring Center». In NOVELLI, Edoardo; JOHANSSON, Bengt, eds. – 2019 European Elections Campaing – Images, Topics, Media in the 28 Member States. Roma: Università degli Studi di Roma Tre, 2019, pp. 14-30.

²⁰ Ibidem.

²¹ Ibidem.

²² Ibidem.

²³ Sobre o aumento da participação dos jovens nas europeias de 2019: EUROPEAN PARLIAMENT – «2019 European elections: record turnout driven by young people» (Press release). Disponível em: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20190923IPR61602/2019-european-elections-record-turnout-driven-by-young-people.

²⁴ Ver o argumento relativo à capacidade mobilizadora do Brexit também em DE SIO, Lorenzo; RUSSO, Luana; FRANKLIN, Mark N. – «Explaining the outcome...».

²⁶ Ibidem.

²⁷ Ibidem.

²⁸ Ibidem.