(In)Eficiência do processo de planeamento territorial: a revisão dos Planos Diretores Municipais da Área Metropolitana de Lisboa

(In)Efficiency of the territorial planning process: the revision of the Municipal Master Plans of Lisbon Metropolitan Area

Grave, Luís¹; Margarida, Pereira¹

¹Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais (CICS.NOVA), Faculdade de Ciências Sociais e Humanas – Universidade Nova de Lisboa; Avenida de Berna, 26-C, 1069-061 Lisboa, Portugal; luis.fs.grave@gmail.com; ma.pereira@fcsh.unl.pt

O artigo tem como objetivos: i) discutir a eficiência do processo de revisão dos Planos Diretores Municipais (PDM), analisando o desempenho da ação procedimental de planeamento; ii) identificar os fatores críticos da sua eficiência; iii) ponderar em que medida esses fatores críticos encontram resposta no quadro legislativo alterado em 2014/2015. O caso de estudo recai sobre os PDM da Área Metropolitana de Lisboa, com três enfoques: quantificação temporal dos procedimentos inerentes, mediante dados da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo; conhecimento acumulado dos atores técnicos relevantes no processo, recolhido através de entrevistas semiestruturadas; confronto dos fatores críticos identificados com a resposta legal vigente. Conclui-se com alertas sobre as maiores vulnerabilidades identificadas no processo e com propostas que visam contribuir para a melhoria da regulação do processo de planeamento.

Palavras-Chave: Plano-Processo, processo de decisão, eficiência procedimental, revisão, Plano Diretor Municipal.

ABSTRACT

The objectives of this paper are: i) to discuss the efficiency of the review process of Municipal Master Plans, analyzing the performance of the planning procedure; to identify critical factors in its efficiency; to ponder over the extent to which the changed legal framework, in 2014/2015, responds to those critical factors. The Municipal Master Plans of Lisbon Metropolitan Area are taken as case study, explored from three different approaches: temporal quantification of planning procedures through data provided by the Regional Coordination and Development Commission of Lisbon and Tagus Valley; analysis of accumulated knowledge from relevant technical stakeholders, collected through semi-structured interviews; confrontation between the critical factors identified and the current legal response. The paper concludes with warnings concerning the major vulnerabilities identified in the process and proposals towards a better planning process regulation.

Keywords: Plan-process, decision-making process, procedural efficiency, review, Municipal Master Plan.

1. Problemática

O Plano Diretor Municipal (PDM) é um instrumento de gestão territorial preponderante no ordenamento do território português. Instituído em 1982, só o quadro legal de 1990 proporcionou as condições para a elaboração generalizada dos designados “PDM de 1ª geração”, simplificando o seu conteúdo. Em simultâneo, a Administração promoveu mecanismos para acelerar o processo: por um lado, impondo penalizações aos municípios (como impedimento a apoios financeiros nacionais e comunitários, restrição de expropriações, dependência decisória em operações urbanísticas relevantes, etc.) que não dispusessem de plano eficaz a partir de uma data determinada; por outro, acionando a intervenção supletiva da Administração Central, através de uma comissão permanente de apreciação dos PDM, quando o processo encontrava resistência (Decreto-Lei nº 281/93, de 17 de agosto)[1]. Apesar dos esforços, em numerosos casos a sua conclusão arrastou-se por largos anos porque elaborados “por determinação administrativa e num contexto de cultura burocrática de planeamento” (Campos e Ferrão, 2015:18). Razões de natureza diferenciada concorreram para tal, nomeadamente: i) escassez (e desatualização) de informação e ausência de cartografia adequada; ii) incertezas na operacionalização dos regimes territoriais especiais da Reserva Agrícola Nacional (RAN) e da Reserva Ecológica Nacional (REN); iii) inexperiência das equipas técnicas; iv) fraca capacidade de decisão dos municípios; iv) ambição perfecionista, mas setorialmente autista, da tutela do ordenamento do território (Pereira, 2003).

Apesar da experiência acumulada e do aperfeiçoamento conceptual e legislativo trazido pela Lei de Bases de Ordenamento do Território e Urbanismo (Lei nº 48/98, de 11 de agosto) e respetivo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) (Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de setembro), no ciclo dos “PDM de 2ª geração” agravaram-se as dificuldades de concretização dos processos de revisão, em particular fruto da instabilidade no quadro legal, burocratização, da adoção de cartografia vetorial atualizada, da sobrecarga de conteúdos e da proliferação de políticas setoriais, por vezes incompatíveis entre si, da integração de orientações de instrumentos de planeamento de nível superior (Magalhães e Ramalho, 2013; Carvalho, 2014).

A ausência de estímulos à revisão dos PDM e o desaparecimento da referida comissão permanente de apreciação dos PDM provocaram dois tipos de situações: i) manutenção do plano muito para lá do seu horizonte temporal (fixado em 10 anos); nas situações de não acolhimento de pretensões de ocupação do território por parte do plano, os executivos municipais optaram por alterações avulsas recorrendo às figuras de plano de urbanização, plano de pormenor e de contrato-programa, conseguindo desse modo ir respondendo às pressões de alteração do uso do solo; ii) os PDM que entram em revisão enfrentam um processo longo, com obstáculos diversos e data de conclusão incerta (Pereira, 2016). Quando são aprovados, muitos já não se ajustam à realidade (Magalhães e Ramalho, 2013). Daqui resulta a descredibilização do processo, a desmobilização dos atores intervenientes e a conversão do PDM num obstáculo (e não um estímulo) ao desenvolvimento e ordenamento. Assim, a eficácia e eficiência do planeamento são cada vez mais postas em causa, pela não adequação dos planos à realidade (Carvalho, 2014).

A apreciação empírica do processo de revisão evidencia três períodos críticos: i) o adiamento do processo de decisão para o seu lançamento, que pressupõe uma ação voluntária do executivo municipal; ii) a hesitante elaboração dos estudos técnicos que conduzem à formalização da proposta de plano, por interferências externas não controláveis; iii) a difícil concertação da solução com as políticas setoriais nacionais. Estas ocorrem em sede de Comissão de Acompanhamento (CA) e, apesar da alteração legislativa introduzida em 2007 (Portaria nº 1474/2007, de 16 de novembro), a agilização de procedimentos é pouco notada, e a entidade coordenadora persiste pouco eficaz na cadeia de mediação/concertação/decisão.

Perante a situação de ineficiência genericamente reconhecida, o quadro legal que entra em vigor em 2014/2015 introduz alterações nos procedimentos do processo de revisão dos PDM, no sentido da sua agilização.

Face ao quadro descrito, as questões de partida são, então, duas: i) se um único sistema formal, na ação de planeamento aqui em foco, se aplica igualmente a todos os agentes e atores, como explicar a diferenciação do seu desempenho e a incongruência de resultados com o sistema estabelecido, na revisão dos PDM? ii) em que medida o novo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), em vigor desde 2015, veio (ou não) colmatar os fatores de bloqueio identificados?

Tendo em conta o exposto, o artigo tem como objetivos: i) discutir a eficiência do processo de revisão dos PDM, através da análise de desempenho da ação procedimental de planeamento; ii) identificar os fatores críticos que têm afetado e condicionado a sua eficiência; iii) ponderar em que medida esses fatores críticos encontram resposta no quadro legislativo vigente desde 2014/2015.

A abordagem empírica está focada no processo de revisão dos PDM dos 18 municípios da Área Metropolitana de Lisboa (AML), com três frentes de análise: i) uma, centrada na variável tempo, incidindo nos desenvolvimentos procedimentais ocorridos, mediante os dados disponibilizados por um embrionário (mas meritório) sistema de monitorização iniciado pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo (CCDRLVT); ii) outra, apoiada no conhecimento acumulado pela experiência dos atores relevantes nos processos de revisão dos PDM, através de entrevistas a técnicos responsáveis diretamente envolvidos, quer dos municípios quer da CCDRLVT, enquanto entidade que representa a tutela e preside às Comissões de Acompanhamento (CA) à elaboração/revisão dos PDM na AML; uma outra, no confronto dos fatores críticos identificados com a resposta no quadro legal vigente. Conclui-se com alertas sobre as maiores vulnerabilidades identificadas no processo e que visam contribuir para a melhoria da regulação do processo de planeamento.

2. Eficiência do processo de planeamento: ambição e constrangimentos

A teoria do planeamento tende a colocar particular atenção nos “resultados”, isto é, no que é alcançado com a implementação das ações do plano e dos impactes subsequentes. Todavia, estes são indissociáveis do “processo” e da sua “qualidade”. Christensen (2015: 188) refere que Webster define processo como “uma série de ações ou operações conduzindo a um fim”. Mas o entendimento do processo varia em função do paradigma de planeamento. A título ilustrativo, referem-se aqui os dois que é possível identificar no sistema de gestão territorial português. A visão racionalista, dominante, adota uma abordagem analítica, isto é, a fragmentação do processo em diversas etapas que, articuladas, concorrem para o todo. O seu bom desempenho está associado à informação ajustada em cada caso e à construção da “melhor” resposta, no tempo mais reduzido, ao problema em causa (Hall, 1992; Roberts, 1997). Já para a visão comunicativa, associada à abordagem colaborativa, aqui tida como influente no processo de concertação entre políticas setoriais, os consensos substituem a racionalidade, sendo os técnicos vistos como mediadores e facilitadores na sua construção e na minimização das desigualdades de poder e de conhecimento (Fainstein, 2000; Innes, 2004; Innes e Brother, 2010). Todavia, para assegurar a “qualidade” do processo são exigidos vários requisitos, nomeadamente: inclusão de todas as partes interessadas, reconhecimento pelas partes de benefícios a curto prazo, partilha de informação e promoção de um diálogo inclusivo, aceitação coletiva que o consenso só é alcançado quando feitos todos os esforços para satisfazer os interesses em presença (Innes, 2004).

O planeamento é um instrumento de visão estratégica e apoio à tomada de decisões, que tende a envolver problemas (cada vez mais) complexos, a admitir escolha de alternativas e um período de tempo longo para a implementação das ações e a obtenção de resultados. Nas últimas quatro décadas a globalização e as tecnologias de informação e comunicação induziram a aceleração e a incerteza sobre essas transformações territoriais (desconhecimento sobre o sentido das mudanças, sobre o seu ritmo, amplitude e momento da ocorrência). Esta circunstância dá uma dimensão nova à variável “tempo“ e impõe ao processo de planeamento uma capacidade de resposta consentânea para se manter interveniente ativo no quadro de mudança. Daí a urgência da avaliação objetiva da eficiência da gestão territorial e dos processos de Ordenamento do Território enquanto política pública (Ferrão, 2011).

O sistema de gestão territorial visa o ordenamento do território, em função das políticas territoriais estabelecidas. Para isso há que assegurar a eficácia de resultados da gestão territorial e promover a eficiência do seu desempenho.

O planeamento, seguidamente ao regime legal e de políticas públicas, é a ação primeira de todo o sistema da gestão territorial. O desempenho do sistema de gestão é, então, condicionado pela eficiência da ação de planeamento ou seja, a elaboração dos instrumentos de gestão territorial. Esta abordagem refere-se à revisão dos planos diretores municipais que determinam, ao nível municipal, quer o modelo territorial quer o modelo de gestão.

O processo (ação) de planeamento integra os seguintes componentes: o regime legal e as políticas de regulação setoriais; os procedimentos de elaboração técnica e de acompanhamento e decisão colegial; os atores dos procedimentos.

Mas há indícios de desequilíbrio no desejado ordenamento do território. Porquê? Será i) por falta de eficiência (deficiente desempenho na ação de planeamento) ou ii) por erro na definição (desajustamento ou desacerto) do regime legal e das políticas setoriais ou, ainda, iii) por implementação de opções ou práticas de gestão condicionadas por interesses (vantagens materiais ou perspetivas teóricas) contraditórios?

Existe então um binómio potencialmente conflituante entre o regime formal de gestão territorial e as práticas/opções dos atores na ação conjunta de planeamento, estas últimas condicionadas, não só pela capacitação e orientação decisória dos ditos atores mas, em elevado grau, pelos fatores de eficiência ou ineficiência do próprio sistema.

A falta de eficácia é induzida por um desempenho diferenciado dos atores e, portanto, incongruente com o regime formal estabelecido. Aquele desempenho é diferenciado porque é condicionado por múltiplos interesses e perspetivas. Ora, para que sejam alcançados os desígnios da gestão territorial, o respetivo sistema deve conter, em si mesmo, os mecanismos que superem estas contingências. O que não acontece.

3. Revisão dos PDM na AML: avaliação temporal comparada dos processos

Desde 2012 a CCDRLVT disponibiliza periodicamente informação sobre a monitorização da evolução dos processos de Revisão dos PDM da sua área de jurisdição. A Figura 1 representa o 3º ponto de situação de 2015, em 30 de julho.

Nas suas atribuições de gestão dos processos de elaboração e revisão dos PDM, a CCDRLVT orienta essa gestão procedimental através do Manual de Gestão – Procedimentos e Circuitos. A versão de 2012 define essa tramitação organizada em seis fases (Quadro 1):

A interpretação da informação disponibilizada coloca constrangimentos, designadamente: (i) desconhecimento sobre a dinâmica dos processos anteriores ao início da ação de monitorização (ausência de dados); (ii) incoerência na modelação e descrição dos dados dos dezoito casos, comprometendo a sua análise individual e comparada; (iii) impossibilidade na determinação do início e do fim de cada fase/etapa do processo, sendo a fase 2 aquela que revela mais clareza e objetividade. Assim, foram autonomizadas etapas onde se pudesse precisar datas de início e de fim, já que a principal variável e indicadores de auxílio a esta abordagem é o tempo decorrido no processo, avaliado na totalidade e em cada etapa do mesmo. As etapas adotadas são: Etapa 1-2B: Do início do processo à entrega dos Estudos Prévios à CA; Etapa 2B-2E: Elaboração da Proposta até à Emissão do Parecer Final da CA[2]; Etapa 2E-3: Do Parecer Final da CA ao Parecer da CCDR para Discussão Pública;Etapa 3-4: Do Parecer da CCDR para Discussão Pública até ao fecho da mesma;Etapa 4-5: Do Final da Discussão Pública à certificação da Proposta Final; Etapa 5-6: Da certificação da Proposta Final até à Aprovação pela Assembleia Municipal; Etapa 6-P: Da aprovação pela Assembleia Municipal até à Publicação Oficial. Esta análise contempla a avaliação de todo o processo (de 1 a P) (Fig. 2). Por outro lado, estando em análise procedimentos de revisão de planos em vigor, foi correlacionado o início do processo com o tempo de vigência face ao referencial estabelecido no sistema de planeamento e, assim, criada a Etapa 0 a 1: Iniciativa de revisão, ou seja, da data-horizonte de vigência do plano à deliberação de início à revisão do plano.

Fixadas as etapas a cumprir no processo de revisão, tratou-se a informação disponibilizada. Confrontados os dados com a grelha de etapas definidas, traduz-se o quadro da situação de cada caso (município)[3] em julho de 2015 (fig. 2).

A figura 2 evidencia que: um caso (E) não iniciou o processo e outro (J) não concluiu a etapa subsequente à deliberação de revisão; 7 casos (F, G, I, K, N, Q e R = 39%) cumpriram uma etapa; os restantes 9 (A, B, C, D, H, M, O e P = 50%) concluíram o processo, sendo que um (M) tinha cumprido 2 etapas em janeiro de 2015, ou seja, 6 meses antes da data do ponto de situação em análise, e os outros 4 (A, C, D e H) tinham cumprido 4 etapas, o que é significativo atendendo à obrigatoriedade dos processos estarem a ser concluídos (proposta em discussão pública) nesta data, caso contrário retornariam ao início sob novo regime regulamentar. Como evidência principal, destaca-se: i) o facto de apenas 50% dos processos de revisão terem sido concluídos; ii) nenhum dos restantes ultrapassou a primeira fase (estudos prévios).

3.3. Dinâmica temporal dos processos de revisão dos PDM

Importa agora comparar, fase por fase, o processo de revisão do PDM dos 18 municípios da AML. O tempo (T) entre as datas de início e de fim de cada etapa é o indicador de referência, tendo sido adotado o mês (30/31 dias) como unidade de medida.

Para permitir a medição temporal de cada fase, foi necessário fixar as respetivas datas de início e de fim, porque o faseamento proposto no Manual de Gestão da CCDRLVT nem sempre as inclui. Esta medição tem como propósitos metodológicos diretos: i) calcular o tempo de decurso de cada etapa dos processos de revisão dos PDM; ii) identificar os casos mais representativos portadores do indicador tempo (T) por excesso ou por defeito, bem como os que se aproximem do limiar crítico “C”, aqui entendido como sendo o prazo suficiente e desejável; iii) indicar a grandeza relativa da (in)operância do processo de planeamento; iv) indicar a grandeza relativa da (in)disponibilidade de informação/dados de monitorização da dinâmica processual de planeamento.

Nas situações que revelam singularidades relevantes para explicar e ajuizar desvios temporais anómalos, a apreciação de resultados foi complementada com a explicação apurada através das entrevistas aos atores envolvidos (ponto 4).

Etapa 0 a 1: Iniciativa de revisão ou início de processo - é determinada pela data da deliberação da câmara municipal que aprova ser revisto o PDM em vigor. Mediu-se o tempo entre a data em que deveria ter sido iniciado o processo de revisão e aquela em que ocorreu a deliberação para tal. Para determinar a data teórica de início de revisão, convencionou-se cinco anos (60 meses) de antecedência ao horizonte de vigência legalmente previsto, i.e., a data em que se completam 10 anos da primeira publicação oficial (no Diário da República), correspondendo essa data ao limiar crítico adotado.

Nesta etapa sobressai como mais relevante: 4 casos sem informação disponível; 4 casos rondam os 150 meses para deliberação de revisão (30 meses após o próprio horizonte de vigência do plano); num caso não ocorreu a deliberação de revisão, não tendo, portanto, iniciado o processo.

Etapa 1-2B: Do início do processo à entrega dos Estudos Prévios à Comissão de Acompanhamento - decorre desde a Deliberação de Revisão (1) à data da entrega dos Estudos Prévios de Caraterização Territorial à CA da Revisão (2B). O limiar crítico “C” fixou-se em três anos (34 meses), mais um que a periodicidade do Relatório sobre o Estado do Ordenamento do Território (REOT) estabelecida no RJIGT (1999/2007), atendendo ao subsequente incremento das exigências de estudos setoriais.

Em 7 casos não foi disponibilizada informação e noutros 2 não ocorreu alteração nesta fase: um não avançou e outro não iniciou o processo. Dos 9 casos com informação, apenas 3 (17% do universo em análise) se aproximam do limiar “C”. Em contrapartida, a maioria dos casos com informação disponibilizada tem períodos de tempo que oscilam entre 100 a 150 meses ou mesmo mais. As razões para tais delongas, quer pela inoperância da entidade promotora quer pela multiplicação de exigências e instabilidade das políticas setoriais, são discutidas no ponto 4.

Etapa 2B-2E: Elaboração da Proposta até à Emissão do Parecer Final da CA – para a comparabilidade dos dados disponíveis, por vezes incoerentes, efectuou-se a medição temporal na Etapa 2B a 2E que decorre desde a data de entrega dos Estudos Prévios à CA (2B) à data da emissão do Parecer Final da CA. Como Limiar crítico “C”, convencionou-se 1,5 anos (18 meses), atendendo aos períodos registados e à (natural) dificuldade de obtenção de consensos sobre as opções a tomar, agravada pelo início do processo de alteração do Plano Regional de Ordenamento do Território da AML (PROTAML) em 2008. Porém, este não teve continuidade desde a discussão pública (concluída a 31 de janeiro de 2011), apesar da tentativa de relançamento do processo em 2012, desta feita na forma de revisão (Despacho 10079/2012, de 20 de junho).

Etapa 2E-3: Do Parecer Final da CA ao Parecer da CCDR para Discussão Pública – esta etapa, que encerra a concertação com a CA, destina-se a superar os eventuais condicionalismos setoriais constantes no seu Parecer Final. Como Limiar crítico “C”, convencionou-se 7,5 meses, tendo em conta a natural dificuldade de obtenção de consensos e a necessária coordenação intersetorial das opções a tomar.

A etapa foi cumprida em 9 casos. Desses, 4 não têm dados conhecidos, restando 5 a comparar: 3 têm um período significativamente superior ao limiar “C”, 1 aproxima-se do limiar “C” e outro regista apenas 1 mês. Das entrevistas efetuadas deduz-se que esse curto período se deve à dificuldade de obtenção do Parecer favorável da CA, diluindo-se com a fase de Concertação. Em 9 casos não se atingiu esta etapa.

Etapa 3-4: Do Parecer da CCDR para Discussão Pública até ao seu fecho - decorre entre a data de emissão do Parecer da CCDR após a concertação referida na etapa anterior e o final da Discussão Pública. Como Limiar crítico “C” foram adotados 5 meses, considerando a necessidade de validação pela CM, preparação e aviso do procedimento.

Em 9 dos casos que cumpriram a etapa (50% do total), 4 não têm informação; em 8 casos não foi cumprida a etapa. Restam, aqui também, 5 casos com a etapa efetuada a avaliar: 3 apresentam um período superior ao limiar “C”, 1 aproxima-se do limiar “C” e 1 com apenas 2 meses, período excecionalmente curto, para cuja explicação não se dispõe de informação.

Etapa 4-5: Do Final da Discussão Pública à certificação da Proposta Final – acontece desde a data final do prazo para receção de reclamações à data de emissão do Parecer da CCDR que certifica a conformidade do processo de elaboração e da Proposta Final do plano para submissão da mesma à aprovação municipal. O Limiar crítico “C” fixou-se em 4 meses, pela necessidade de a CM ponderar e decidir sobre as reclamações e preparar a versão final da proposta e da emissão do parecer de conformidade pela CCDR.

A partir desta etapa os registos de dinâmica processual escasseiam. Dos 9 casos que a cumpriram, 6 não têm dados. Dos casos (3) com informação disponível, um registou 2 meses, outro registou 8 meses (o dobro do limiar temporal crítico “C”) e o terceiro 15 meses (quase o triplo de “C”). Em 9 casos (50% do total) a etapa não foi atingida.

Etapa 5-6: Da certificação da Proposta Final até à Aprovação pela Assembleia Municipal - decorre entre a data de emissão do Parecer da CCDR, que certifica a conformidade do processo de elaboração e da Proposta Final do plano, e a aprovação do mesmo pela Assembleia Municipal. Como Limiar crítico “C”, convencionou-se 2,5 meses, atendendo à necessidade de deliberação pela CM de submissão da proposta do plano à Assembleia Municipal e ao agendamento e efetivação do ato de aprovação.

Esta etapa foi cumprida em 9 casos. A presença de dados assemelha-se à da etapa anterior, com 3 registos a comparar. Em dois casos a duração aproxima-se do limiar “C”, mas o terceiro tem a particularidade anómala de apresentar um valor negativo, i.e., a aprovação do plano pela Assembleia Municipal aconteceu 1 mês antes da emissão do parecer de conformidade pela CCDR. A explicação obtida aponta para o facto de o Município, perante a alegada demora excessiva do referido parecer, motivada por divergência das partes, avançou para a aprovação da Proposta de Plano ainda que sujeita a Ratificação. Perante este facto veio a acontecer a rápida emissão do dito parecer. Terá havido então um redobrado esforço de consenso? Efetivamente a ratificação, pelo Governo, seria (por certo) um procedimento mais demorado e deslocado da sede própria (sistemática) do processo de planeamento.

Etapa 6-P: Da aprovação pela Assembleia Municipal até à Publicação Oficial - última etapa do processo, medeia entre as datas da aprovação da proposta final da revisão do plano e a da sua publicação oficial. Circunscrita ao procedimento administrativo de publicação de ato já consumado, arbitrou-se 1 mês como limiar temporal crítico. Há dados para 3 dos 9 casos que concluíram o processo. Apesar da presumível probabilidade desta fase ser muito breve, a informação disponível mostra que variou entre 3 a 5 meses, superando (muito) o limiar “C”. No caso mais gravoso a razão terá a ver com a inerente situação atrás referida (Etapa 5-6); nos restantes casos dever-se-á a contingências de procedimento administrativo e de calendário.

Dos 18 municípios da AML, 9 concluíram o processo, com a publicação oficial da revisão do plano, a maioria (2/3) aproximadamente ao fim de 150 meses (de 11 a 13 anos), e 1/3 ao fim de 180 a 198 meses (15 a 16,5 anos), todos superando muito o limiar estabelecido (5 anos).

Ponto-de-situação geral, em 30 de julho de 2015, de cada município quanto à revisão do PDM

Conclui-se a análise expondo a situação de cada município, segundo as etapas do processo cumpridas e o tempo decorrido, confrontando este último com o limiar temporal global “Cg” aqui fixado (fig. 3).

Como a avaliação pretende identificar os fatores da dinâmica do processo, a apreciação é efetuada ao conjunto dos dados relativos aos Componentes Fundamentais do Processo atrás enunciados, segundo cada etapa que o integram, dos quais foram apuradas e sintetizadas as posições (Quadro 2).

Complementarmente à matriz de avaliação por etapas, e com base nesta, apuraram-se as tendências predominantes na totalidade do processo de revisão dos PDM, acrescentando-se a interrogação sobre os Fatores Críticos de Eficiência e Agilização do Processo (Quadro 3).

O novo RJIGT, genericamente tal como o anterior já o fazia[4], enuncia normas ou princípios com vista à eficiência processual tais como: Harmonização de interesses: os programas e os planos territoriais identificam os interesses públicos prosseguidos, justificando os critérios utilizados na sua identificação e hierarquização. Coordenação interna: as entidades responsáveis pela elaboração, aprovação, alteração, revisão, execução e avaliação dos programas e dos planos territoriais devem assegurar, nos respetivos âmbitos de intervenção, a necessária coordenação entre as diversas políticas com incidência territorial e a política de ordenamento do território e de urbanismo, mantendo uma estrutura orgânica e funcional apta a prosseguir uma efetiva articulação no exercício das várias competências. Coordenação externa: i) a elaboração, a aprovação, a alteração, a revisão, a execução e a avaliação dos programas e dos planos territoriais requer uma adequada coordenação das políticas nacionais, regionais, intermunicipais e municipais com incidência territorial; ii) o Estado, os municípios e as associações de municípios devem promover, de forma articulada entre si, a política de ordenamento do território, garantindo, designadamente: i) respeito pelas respetivas atribuições, na elaboração dos programas e dos planos territoriais nacionais, regionais, intermunicipais e municipais; ii) cumprimento dos limites materiais impostos à intervenção dos diversos órgãos e agentes, relativamente ao procedimento de planeamento nacional, regional, intermunicipal e municipal; iii) definição, em função das estruturas orgânicas e funcionais, de um modelo de interlocução que permita uma interação coerente em matéria de ordenamento territorial, evitando o concurso de competências. Relação entre programas e planos territoriais: sempre que entre em vigor um programa territorial de âmbito nacional ou regional é obrigatória a alteração ou a atualização dos planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal, que com ele não sejam conformes ou compatíveis.

Tendo em conta estes desígnios, e perante o diagnóstico atrás apresentado, efetuou-se uma observação atenta às medidas de resposta com vista à operacionalização do processo de elaboração/revisão/alteração dos PDM, focando o procedimento das respetivas etapas mais determinantes. Assim, o Quadro 4 confronta os fatores críticos de eficiência identificados no diagnóstico com as determinações do RJIGT de 2015.

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[1] A criação desta comissão tinha como propósito: recolher os pareceres das entidades consultadas, procurar conciliar posições divergentes e proceder à síntese necessária.

[2] O propósito inicial era contemplar a etapa 2B-2C - elaboração e entrega da 1ª versão da proposta de plano – mas  a escassez e incongruência dos dados forçaram o seu abandono.

[3] Dado que o objetivo do estudo é a avaliação da eficiência do sistema de planeamento em geral e não a avaliação do desempenho das entidades, optou-se pela não identificação dos municípios, sendo cada um designado, aleatoriamente, por uma letra.

[4] Por exemplo, no respeitante à harmonização e hierarquização de políticas setoriais, já o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de setembro, no seu artº 9º estabelecia que, excetuando “os interesses respeitantes à defesa nacional, à segurança, à saúde pública e à protecção civil, cuja prossecução têm prioridade sobre os demais interesses públicos”, “nas áreas territoriais em que convirjam interesses públicos entre si incompatíveis deve ser dada prioridade àqueles cuja prossecução determine o mais adequado uso do solo, em termos ambientais, económicos, sociais e culturais.”