El ordenamiento del territorio en Mendoza, Argentina: la implementación ¿participativa? de una política

O ordenamento territorial em Mendoza, Argentina. A implementação participativa de uma política?

Territorial planning and land use in Mendoza, Argentina: the participatory implementation of a policy?

Guardamagna, Melina¹

¹Universidad Nacional de Cuyo. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Centro de Estudios de Innovación Institucional (CEII). CONICET; 5501. Lainez 68. Godoy Cruz. Mendoza. Argentina; meliguardamagna@gmail.com

RESUMEN

En los últimos años, en Argentina y en particular en la provincia de Mendoza se ha avanzado en la formulación e implementación de una política de ordenamiento territorial y usos del suelo como un instrumento de planificación que busca contribuir al desarrollo territorial.

Este estudio constituye un análisis crítico de dicha política y, principalmente, de su etapa de implementación definida desde una concepción sistémica del territorio y cuya principal característica intenta ser la participación de la ciudadanía.

Palabras claves: ordenamiento; territorio; implementación; política pública; participación ciudadana

RESUMO

Nos últimos anos, na Argentina e particularmente na província de Mendoza, tem-se avançado na formulação e implementação de uma política de ordenamento do território e dos usos do solo como um instrumento de planificação que tenta contribuir para o desenvolvimento regional. Este estudo constitui uma análise crítica dessa política e principalmente da sua fase de implementação definida a partir de uma visão sistémica do território e cuja principal característica pretende ser a participação dos cidadãos.

ABSTRACT

There has been an important progress on the formulation and implementation of a land use policy that could be used as a planning instrument to contribute to the territorial development in Argentina, particularly in the Mendoza region, during recent years. 

This research constitutes a critical analysis of those policies, especially of the implementation stage. That first step has been defined following a systemic conception of the territory, whose main feature is intended to be the citizen participation.

Keywords: land use; territory; implementation; public policy; citizen participation

1. Introducción

En un artículo anterior (Guardamagna, Cueto, 2015), bajo el supuesto de que la falta de cohesión sistémica podría dificultar e incluso imposibilitar la construcción de un Modelo Territorial Deseado a partir del cual se desarrolle el plan provincial y los planes municipales, examinamos, a partir de una metodología de tipo cualitativa que nos permitió, a través de una estudio exploratorio, la construcción de una matriz normativa[1], la correspondencia teórico-metodológica entre las diversas etapas que la ley precisa y el desarrollo efectivo del proceso de planificación, refiriéndonos específicamente a la elaboración del diagnóstico; el modelo territorial; los escenarios alternativos y la identificación de acciones prioritarias para la provincia.

Entre las conclusiones a las que arribamos en dicho análisis, algunas de las más significativas indican que: más allá de que las etapas previstas por la ley se cumplieron, en el proceso entre la elaboración del diagnóstico y la identificación del plan de acciones se produjeron tensiones, conflictos y cambios entre los actores responsables del diseño. Asimismo se generaron inconsistencias teórico-metodológicas entre las prescripciones legales y las propuestas efectivas e inclusive modificaciones en los criterios para definir el formato final del llamado “Documento Preliminar” (2014).

Dentro de las inconsistencias teórico-metodológicas encontradas, tal vez las que mayores consecuencias tendrán en la implementación de las etapas posteriores tienen que ver la utilización de distintas unidades de análisis para la elaboración de los diagnósticos por subsistema. Sumado a lo cual tampoco se definió una metodología para la interrelación de los mismos, por lo que el modelo deseado se terminó construyendo a partir de los procesos críticos identificados en el diagnóstico del Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030 -PEDMza 2030- sin incorporar los diagnósticos situacionales desarrollados para cada subsistema. Además la delimitación de los mecanismos de participación ciudadana fue débil e imprecisa, poniendo en cuestionamiento el efectivo involucramiento de la sociedad en el proceso.

En el presente trabajo vamos a continuar realizando un contraste entre la prescripción normativa y las actividades efectivas que los actores concretaron para diseñar el proceso de implementación del PPOT pero poniendo ahora especial atención en la etapa posterior a la culminación del Documento Preliminar del Plan Provincial. Es decir que nuestro estudio atenderá el período que va desde la presentación del mismo al Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial -CPOT-, pasando por las instancias de validación ciudadana -Consulta Pública y Audiencia Pública- hasta su remisión a la Legislatura provincial, donde actualmente se encuentra.

Para ello, el artículo se ha estructurado en cuatro partes. La primera donde se explicita la secuencia de planificación definida por la ley, distinguiendo fundamentalmente procedimientos, acciones y sujetos responsables de la elaboración del PPOT. La segunda donde analizamos el lugar de la participación ciudadana en el proceso. La tercera referida a la elaboración del proyecto que finalmente ingresó a la Legislatura. Y la cuarta donde analizamos en forma comparada esta versión del PPOT y la de un grupo de especialistas del sector científico presentada al Senado con posterioridad.

2. La secuencia en el proceso de planificación

Los capítulos de la Ley 8051/09 que hacen referencia a los procedimientos para la elaboración y aprobación del plan provincial son, principalmente, el 2 y 3.

 En el capítulo II, sobre los Instrumentos del Ordenamiento Territorial el artículo 10 define la jerarquía de los conceptos que se utilizarán en el resto de la norma y luego, al momento de la elaboración de los planes. Para ello establece la siguiente estructura con sus respectivas definiciones:

a) “Planes de Ordenamientos Territoriales: estos comprenden el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, el Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano para el Gran Mendoza, los  Planes de Ordenamiento Territorial de Áreas Especiales y los Planes Sectoriales  o Intersectoriales. Contienen estrategias que orientan su ejecución y objetivos  para alcanzar el modelo territorial deseado.  

b) Programas: se trata de instrumentos rectores, derivados de la planificación institucional, conformados por un conjunto de proyectos formulados para alcanzar determinados objetivos, establecidos en los Planes de Ordenamiento Territorial.  

El artículo 13, determina que los planes “serán las herramientas territoriales que darán lugar a la generación de medidas correctivas, de conservación y de desarrollo territorial, haciendo uso de programas y proyectos de gestión, que garanticen la interacción entre las distintas instituciones y los mecanismos de participación social” (art. 13. Ley 8051/09).

A lo largo de estos capítulos y sus artículos se evidencia una necesidad excesiva de normatizar hasta lo que se entenderá por cada uno de los conceptos que utiliza la política, lo que, como veremos más adelante, no garantiza que no se genere una brecha entre el diseño y la etapa de implementación.

A continuación la ley define una secuencia en el proceso de planificación en etapas, es decir, procedimientos específicos para la elaboración de los planes.

En este trabajo nos centraremos en las etapas que van desde la elaboración del proyecto de plan o programa hasta su presentación en la Legislatura para su aprobación, pasando por las instancias de participación pública. Sin embargo, lo que se evidencia en el proceso de implementación de la política, tal como lo analizaremos más adelante, es que se fueron salteando etapas de la secuencia definida por la norma y, tal vez lo más preocupante, algunas de las que efectivamente se cumplieron, sólo fue en los términos formales, pero no en los sustanciales. 

Los artículos 17, 18 y 19 de carácter procedimental, establecen las normas de aprobación -el plan de ordenamiento territorial por ley y los planes municipales por ordenanza municipal (art. 17. Ley 8051/09)-; los plazos de elaboración de los planes -6 meses desde la promulgación de la ley para la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo de Mendoza, 18 meses desde la remisión de este a la Legislatura para la confección del Plan Provincial  de Ordenamiento Territorial y 12 meses desde la aprobación del Plan para que cada Municipio realice su plan (art. 18. Ley 8051/09)- y las sanciones por su incumplimiento.

En los hechos, los plazos se alejaron de lo dispuesto por la norma, lo que daría lugar a sanciones administrativas y penales sobre los funcionarios implicados (art. 19. Ley 8051/09). La ley se publicó en el Boletín Oficial en el mes de mayo de 2009. Un año y siete meses después, en diciembre del 2010, se sancionó el PED Mza2030 y recién luego de 3 años y cuatro meses, en abril de 2014, el Ejecutivo envió el proyecto del PPOT a la Legislatura, donde se encuentra parado desde entonces.

El capítulo 3 hace referencia específicamente a todo lo vinculado a la elaboración del PPOT. En dicho sentido identifica a los principales actores de la política, estos son el Poder Ejecutivo a través de la Autoridad de Aplicación[2] responsable de la elaboración del plan, la Legislatura de quien dependerá su aprobación y las reparticiones y organismos competentes a cargo de la implementación (art. 20. Ley 8051/09).

Mientras que el artículo 21 define los contenidos básicos que deberá tener en tanto “marco de referencia sistémico y específico para la  formulación y gestión de las acciones públicas y privadas” que impactan sobre el territorio provincial. Se trata de un extenso artículo donde se enumeran un conjunto de acciones, algunas de carácter instrumental y otras de contenidos -definidos e indefinidos-, que a los fines del proceso de implementación de la política que estamos analizando hemos tratado de ordenar siguiendo la secuencia lógica de la norma que va desde la definición de directrices hasta la enunciación de un conjunto de acciones a las que el plan tendría que responder; veremos luego si esto ocurrió o no.  

La participación ciudadana constituye un requisito central en la formulación de políticas públicas en democracia. Más aún en temas que afectan en forma directa y, por lo tanto, a una escala local, la vida de los ciudadanos. La participación de la sociedad atraviesa, en este sentido, todas las etapas de la política de Ordenamiento Territorial[3], lo que también supone desafíos y dificultades al momento de su implementación. Tal como afirma Manero “el concepto de participación ciudadana ocupa en nuestros días una posición muy destacada en el debate sobre el modo de entender y ejecutar las políticas públicas tanto por el margen de posibilidades que se le reconoce en el sistema regulador como por las incertidumbres, contradicciones y conflictos que genera. Identificado asimismo como uno de los pilares en los que se fundamentan los enfoques aplicados a la gobernanza y a la ordenación integrada y sostenible del territorio” (2010:47).

Los modos de implementación, en el ámbito del ordenamiento del territorio, varían de una legislación a otra de acuerdo a los objetivos y resultados que se pretenden alcanzar. Para Arteaga “la participación ciudadana puede darse en diferentes formas: en el nivel de consulta la población no sólo conoce propuestas y decisiones, sino que expresa su parecer sobre un determinado evento y declara, en función de sus intereses, un conjunto de necesidades, aspiraciones y puntos de vista” (2003: 73 en Martínez y otros, 2005: 195).

Nos encontramos entonces ante un gran desafío al reconocer a la participación ciudadana como una de los baluartes esenciales de las políticas orientadas a la ordenación del territorio (Manero, 2010: 52). Esto tiene que ver con el interrogante de cómo superar la contradicción entre la implicación de la sociedad en estos procesos de planificación y la calidad de los mecanismos de gestión pública para que la misma sea realmente efectiva y no, solamente, el cumplimiento formal de la norma que la legisla. 

3.1. ¿Qué dice la ley y cómo regula la participación de la ciudadanía en el proceso de planificación? 

Además, el capítulo 8 referido específicamente a la participación ciudadana define los mecanismos para garantizar la información y la participación social. En dicho sentido, como parte de las etapas que estamos analizando en este trabajo (ver Cuadro Nº 1) la ley establece dos procedimientos específicos: la consulta pública y las audiencias públicas.

Estas instancias de validación colectiva se realizaron en un contexto con determinas características y con actores representantes de sectores claves que es importante destacar para entender no sólo la forma en la que la Agencia de Ordenamiento Territorial[4] trabajó luego con los aportes al documento del PPOT, sino también los apoyos, objeciones y rechazos al documento y al proceso. Fundamentalmente en lo referido a la formas en las que se instrumentó la participación ciudadana.

El Ejecutivo había demostrado un notorio interés por cumplir rápidamente las etapas que la norma prevé. El gobernador había prometido presentar el Plan en el acto de apertura de sesiones ordinarias de la Legislatura y para ello era necesario validar previamente el documento, aunque esto significara desoír los reclamos de la ciudadanía que pedía más tiempo para analizar el material. “El período de consulta pública recién se habilitó esta semana -aunque el ministro Guillermo Elizalde planteó que evalúa la posibilidad de extenderlo- y es el paso previo a la audiencia pública prevista para el 27 de marzo. Esto, con el objetivo de llegar al 1 de mayo, como se comprometió el gobernador Francisco Pérez en la apertura de sesiones ordinarias -el mismo día del año pasado- con el proyecto de ley” (Diario Los Andes, 21/02/14).

Los partidos de la oposición también expresaron una postura crítica a la metodología utilizada para la elaboración del documento y a los contenidos del mismo. “El documento se muestra como un híbrido que no alcanza a constituirse como un plan, hay un listado de proyectos sin jerarquización, sin plazos, en fin un conjunto de obras que no contribuyen a la Mendoza del 2030” (Kotlik, Diego. Director de Planificación Urbana. Municipio de Godoy Cruz. En Diario Los Andes, 16/04/16). 

El sector técnico-científico[5] que había participado tanto en la elaboración de la Ley 8051, como en las etapas de elaboración del diagnóstico; el modelo territorial y los escenarios alternativos también mostraba su disconformidad por la forma en que dicho trabajo había sido plasmado, por la Agencia, en el documento preliminar del PPOT. Entre las apreciaciones de los expertos se sostenía que el diagnóstico realizado no se veía reflejado en el Plan (Coordinadora del Institutito de Ciencias Ambientales UNCuyo. En Diario Los Andes, 16/04/16) y que “el documento adolece de fallas técnicas e incoherencias” (Directora del Doctorado en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable. UNCuyo. En Diario Los Andes, 16/04/16). 

En definitiva, quienes venían participando en la implementación de las etapas previstas por la ley sostenían la necesidad de aprobar el plan. Desde el sector político oficialista porque les permitía capitalizar, previo a las elecciones del 2015, un proceso que venían impulsando desde la Secretaría de Medio Ambiente, desde el 2007.  El gobierno sabía que se trataba de una política sensible a los intereses ciudadanos que transversaliza todo el territorio provincial e intenta ordenar la explotación de recursos vitales para la provincia, como son el agua y los minerales. En dicho sentido, repercute en los intereses de poderosos sectores, como son el inmobiliario y el de las empresas mineras. Mientras que desde el sector científico porque, más allá de las críticas a la metodología utilizada por la Agencia para la elaboración del Plan, habían sido parte no sólo de las etapas previas sino también de la elaboración de la Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo y creían fundamental avanzar con el proceso.

Por otro lado, estaban quienes se oponían a la aprobación del documento preliminar presentado por el gobierno. El sector político de la oposición aducía fallas metodológicas en la elaboración del documento que no llegaba a constituir un plan; aparte de los intereses político-electorales que estaban en juego. Y los ciudadanos, principalmente los representantes de organizaciones ambientalistas, que con un altísimo nivel de organización, venían participando de todo el proceso y no veían que sus aportes fueran parte del documento que el gobierno pretendía ingresar a la Legislatura. La ley, en dicho sentido, tampoco establece una metodología que ayude a garantizar la incorporación de los aportes ciudadanos.

A fin de plasmar estas distintas posturas y  entender la lógica de un complejo proceso participativo, hemos sistematizado y cuantificado los aportes realizados por los actores en las tres instancias -Consulta Pública; CPOT; Audiencia Pública- de acuerdo a los siete procesos críticos identificados en el diagnóstico del Plan Estratégico de Desarrollo Mendoza 2030 (PEDMza 2030) a partir de los cuales se elaboró el documento preliminar del Plan Provincial de OT.

Sin embargo, representantes de la ciudadanía, de la oposición y del sector técnico científico sostenían que sus aportes no habían sido incorporados al documento del plan. Lo cual terminó sin duda afectando su tratamiento legislativo…

4.1. ¿Cómo se elaboró el Plan?

En esta etapa, la Agencia de Ordenamiento Territorial fue la responsable de la elaboración del documento del plan a partir del diagnóstico y del modelo deseado que habían sido construidos con la participación del sector técnico-científico, más los aportes de la CPOT y de la ciudadanía a través de la Consulta y la Audiencia Pública.

El proyecto de 160 páginas que fue presentado a la Legislatura se estructura en cinco capítulos: introducción; antecedentes; modelos territoriales; nodos a identificar y jerarquizar e instrumentos. Más un glosario y un anexo cartográfico.

Dentro del capítulo 3 se retoma el modelo territorial actual, el tendencial, el deseado y finalmente el realizable. Recordemos que, en la etapa diagnóstica, la Agencia, recurrió a los siete procesos críticos identificados en el PEDMza 2030. “El modelo deseado se construyó a partir de los procesos críticos identificados en el diagnóstico del PEDMza 2030 sin incorporar los diagnósticos situacionales desarrollados para cada subsistema y sin tener en cuenta los aportes de la ciudadanía a través de los talleres realizados por los equipos del sector técnico-científico” (Guardamagna, Cueto, 2015: 148).   

A partir de estos siete problemas (ver Anexos) se planteó el modelo territorial deseado.  Evidenciando una vez más, y tal como ya venía ocurriendo en las etapas previas, inconsistencias entre la secuencia definida por la norma y lo efectivamente implementado. Recordemos que de acuerdo a la Ley 8051/09 el modelo deseado debía surgir del diagnóstico (ver Cuadro Nº 1) y no del PEDMza 2030 que es anterior a esta etapa y que además es uno de los instrumentos y procedimientos del OT (art. 7. Ley 8051/09).

La situación deseada definida en el documento del plan merece algunos comentarios. Se trata de un planteo con un altísimo nivel de generalidad, confusión en las ideas y los conceptos utilizados y sin una bajada empírica clara, que permita a los ciudadanos y ciudadanas entender hacía dónde el gobierno propone el desarrollo territorial de la provincia. Por ejemplo, se enuncia que: “Desde el Estado provincial y municipal, así como en la construcción de políticas de Estado de extendido consenso entre los diversos sectores de la sociedad, se hace efectiva la inclusión social de todos los ciudadanos y ciudadanas para lograr la cohesión social, a través del trabajo digno, la educación, la salud, la vivienda en un hábitat adecuado, la cultura, la recreación y el deporte y el ambiente sano y seguro” (Documento PPOT, 2014: 34, 35). 

En cuanto a los contenidos del modelo deseado, dentro de cada uno de los siete procesos críticos se mezclan diversas problemáticas. Dentro del primer problema que tiene que ver con la inercia en la gestión del Estado, se hace mención al sistema impositivo provincial, para pasar luego a las regalías provenientes de los recursos naturales no renovables y a continuación al personal del Estado: “Se promueve que el sistema impositivo provincial sea equitativo, previsible, que aliente la inversión, la creación de empleo y la redistribución de ingresos en lo social y territorial, el cumplimiento de las obligaciones fiscales es una conducta valorada socialmente. Se orientan las regalías provenientes del aprovechamiento de recursos naturales no renovables hacia el desarrollo sustentable de la provincia. Se promueve que el personal del Estado sea suficiente, idóneo, con capacitación permanente y con un sistema de ingreso, evaluación y promoción transparente” (Documento PPOT, 2014: 34).

Este nivel de confusión se traslada luego al modelo territorial realizable. Nuevamente se definen siete ejes, que siguiendo la secuencia lógica utilizada en la etapa diagnóstico y en el modelo deseado deberían corresponderse con los siete procesos críticos previamente identificados. Sin embargo, se plantea una redefinición en el contenido de los ejes, algunos coincidentes con los problemas surgidos del diagnóstico, otros no.

A continuación la parte central del plan donde se definen los contenidos básicos en respuesta al artículo 21 de la Ley 8051 responde a la siguiente secuencia. En primer lugar, por cada uno de los ejes se definen objetivos específicos a alcanzar por el plan provincial y los planes municipales. Luego, para de cada uno de estos se establece un conjunto de directrices, lineamientos y programas. Dentro de los programas, se ponderan aquellos que son estructurantes[6] y finalmente, los que son prioritarios o indicativos[7], que son los primeros que se implementarían a partir de la aprobación del PPOT. Sin embargo, en el documento no queda clara la distinción entre ambos tipos proyectos.

La cuantificación de la secuencia utilizada para la elaboración del PPOT nos permite apreciar la escasa sistematicidad y consistencia metodológica en la definición de las directrices, lineamientos y programas. El caso más significativo, en este sentido, es el del eje II, donde de 6 directrices, se desprenden 4 lineamientos y 26 programas, de los cuales, finalmente, se ejecutarán en forma prioritaria, solo 3.

Al analizar los contenidos de la misma, se evidencia además un alto nivel de generalidad, abstracción y desarticulación. De hecho no queda clara la distinción entre lo que se entiende por directriz y por lineamiento, ya que ambos se caracterizan por un mismo estado de generalidad.

Ahora bien, ¿cuáles son los principales puntos de disidencia de este proyecto con el oficial? Para distinguirlos hemos confrontado ambos proyectos (ver Anexos), recurriendo además a los documentos donde el grupo de especialistas responsable de su elaboración resalta las diferencias entre ambos, poniendo especial atención a aquellas relacionadas con los aportes de la ciudadanía.  Estas se refieren a cuestiones de forma y de contenido. Entre las primeras podemos mencionar que:

• El PPOT omite las previsiones del Reglamento aprobado por el CPOT; no incluye el diagnóstico construido participativamente a partir de lo establecido por la Ley 8051; tampoco considera en su totalidad las etapas definidas para la elaboración del Plan aprobadas en plenario del CPOT (Nota elevada por Gudiño a la Honorable Cámara de Senadores. Mendoza, 04/07/14).
• La propuesta de los especialistas de la UNCuyo-Conicet[8] incorpora cronogramas de acciones de los programas e instrumentos vinculados a los Planes Municipales (Propuesta Plan Provincial de OT. UNCuyo-Conicet, 2014: 103, 104).

Dentro de las disidencias de contenido:

• El PPOT no responde a la metodología que la Universidad Nacional de Cuyo aportó validada a través de talleres participativos en todo el territorio provincial (Nota elevada por Gudiño a la Honorable Cámara de Senadores. Mendoza, 04/07/14). Esto más allá de lo que el proyecto del Ejecutivo hace mención a la metodología “adoptada” (ver documento Plan Provincial de OT, 2014: 15).
• El PPOT no establece criterios técnico-científicos que garanticen homogeneidad procedimental para la planificación territorial coordinada de las instituciones gubernamentales que participan en la implementación de la política (Nota elevada por Gudiño a la Honorable Cámara de Senadores. Mendoza, 04/07/14).
• Varía la cantidad y el contenido de los programas. La propuesta de los especialistas de la UNCuyo-Conicet define directamente los programas que considera estructurantes[9] (12) (Propuesta Plan Provincial de OT. UNCuyo-Conicet, 2014: 32, 33). Los mismos incluyen objetivos a alcanzar; instituciones responsables; zonas en las que se desarrollarán; procedimientos a cumplir por cada institución; etapas y tiempos previstos y las probables fuentes de financiamiento. La propuesta de plan del Gobierno propone 82 programas que “son solo indicativos contrariamente a lo que exige la ley nº 8051” (Nota elevada por Gudiño a la Honorable Cámara de Senadores. Mendoza, 04/07/14) y que luego reducen a 21 programas estructurantes (Documento Plan Provincial de OT, 2014: 41-66). Por cada programa estructurante, se definen objetivo; descripción; actores intervinientes y plazos. No se mencionan fuentes de financiamiento o partidas presupuestarias específicas para la concreción de cada programa.
• El proyecto presentado por el grupo de científicos de la UNCuyo-Conicet incorpora, a los instrumentos de la Consulta pública y Audiencia Pública, mecanismos para la difusión de los resultados de las evaluaciones (Propuesta Plan Provincial de OT. UNCuyo-Conicet, 2014: 101).
]]> Varía la definición de los Instrumentos de Gestión, Ejecución y Control. El proyecto del Gobierno enuncia los siguientes: la Auditoría Interna (AI); la Auditoría Externa de Impacto Territorial (AEIT); la Evaluación de Impacto Territorial (EIT) y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) (Documento Plan Provincial de OT, 2014: 110). El documento de los especialistas del sector técnico-científico, además de hacer mención a los mismos instrumentos, propone la elaboración de Planes de acción anual por resultados en materia de Ordenamiento Territorial; Convenios Interjurisdiccionales que permitan lograr consistencia e integralidad de las políticas; define recursos económicos para la implementación del plan, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley 8051/09 y los del Fondo de Afectación Específica (art. 53) para los municipios (Propuesta Plan Provincial de OT. UNCuyo-Conicet, 2014: 90-96). 
• Varía la definición de la zonificación definida por la Ley 8051/09 (art. 15) como instrumento del ordenamiento y la planificación territorial. En el proyecto del sector técnico-científico se incluye la metodología para que los municipios puedan realizarla y los criterios generales y uniformes para delimitar la unidad urbana; las áreas de interface; las naturales; las rurales y las sujetas a regímenes especiales (Propuesta Plan Provincial de OT. UNCuyo-Conicet, 2014: 75-78).
• Con respecto a los conjuntos inmobiliarios[10] y de los cementerios privados se hacen previsiones expresas que se corresponden con lo exigido por el artículo 11 de la Ley N° 8051. Respecto de los primeros se llega a la conclusión que el desorden prevaleciente obedece a una anacrónica interpretación de la Ley de Loteos de la Provincia por lo que se propone habilitar la figura de la propiedad horizontal como forma jurídica que pueden adoptar estos conjuntos inmobiliarios. Además se define como área permitida para los mismos, la urbana y de interfase, promoviendo así la protección del área rural del avance de los mismos (Propuesta Plan Provincial de OT. UNCuyo-Conicet, 2014: 71-73). El tema no es abordado por el proyecto del Ejecutivo.

5. Conclusiones

Desde el año 2014 ambos proyectos del PPOT -el presentado por el gobierno provincial y el del sector técnico científico- se encuentran en estudio en la Comisión de Ambiente del Senado. Es decir que están prácticamente paralizados, más allá de los infructuosos intentos del gobierno saliente por aprobarlo antes de la asunción de las nuevas autoridades en diciembre de 2015. Se abre en este sentido un panorama incierto para el futuro de la política de ordenamiento territorial, teniendo en cuenta que el gobierno actual fue uno de los principales opositores al proyecto que hoy se encuentra en el poder legislativo.

La secuencia analizada en el presente trabajo, desde el modelo deseado a la elaboración del plan, pasando por las instancias de participación ciudadana, deja en evidencia, tal como ocurrió en las etapas anteriores, la complejidad de un proceso cargado de tensiones, conflictos e inconsistencias, tanto en lo referido a las formas como en los contenidos.

En dicho sentido se evidencia que:

En general, las etapas definidas por la norma se cumplieron en lo formal. Sin embargo, las inconsistencias teórico-metodológicas que marcábamos en la elaboración de los diagnósticos situacionales y su posterior articulación para la construcción del modelo actual de la provincia  (Guardamagna, Cueto, 2015) siguen presentes en la etapa de elaboración del plan.

Dentro de las observaciones que el sector técnico-científico hace respecto a las omisiones del documento oficial, algunas de las más significativas para la política tienen que ver con que no se definen recursos económico-financieros ni se asignan partidas presupuestarias específicas para la concreción de los programas estructurantes. Tampoco se define una metodología para la zonificación a fin de aplicar criterios homogéneos en todo el territorio provincial. Temas que sin duda atraviesan intereses políticos y económicos de los actores y sectores afectados por la política….

Finalmente, las críticas de los principales afectados por esta política, la ciudadanía, se refieren principalmente al modo cómo se instrumentó la participación y la incorporación de sus aportes al documento del PPOT. La Consulta y la Audiencia Pública, en relación a los talleres que se venían realizando en los distintos departamentos, sirvieron, en dicho sentido, para poner en evidencia a los distintos actores de la sociedad civil, sus críticas, apoyos y rechazos.

Aparece aquí uno de los desafíos, a nuestro entender, no resueltos por la política de ordenamiento territorial. Una política que define a la participación ciudadana como un elemento central, pero que, hasta ahora, sólo ha logrado garantizarla en lo formal…

Es necesario avanzar en la efectiva articulación de la participación y los aportes ciudadanos, de lo contrario se corre el riesgo de generar un efecto contrario en los participantes que no se sienten escuchados y hasta “estafados” por haber concurrido sin sentido. En esto las metodologías, recurso tiempo y la decisión política son claves. De lo contrario nos inclinaremos a pensar, como Rodríguez y Saavedra (2006) al decir que la autoridad realiza estas instancias de participación ciudadana sabiendo que los aportes de la sociedad podrán o no ser considerados y que, en todo caso, difícilmente cambiarán el sentido de la planeación del Estado…

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SATLARI, G.; DI PIETRO, M; RODRÍGUEZ AGUILERA, P; FEMENÍA, A; SCHILARDI, C; RAMAZZI, F; GILI, G y L. IRUSTA. Relevamiento de la infraestructura de riego de la provincia de Mendoza y su sistematización en un sistema de información geográfico. 2005. Departamento General de Irrigación. Mendoza. Argentina.         [ Links ]

SUBIRATS, KNOEPFEL, LARRUE y VARONNE. Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona. Ariel. 2008. ISBN 8434400103, 9788434400108.         [ Links ]

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[1] En el marco del proyecto de investigación Nº 06/F334 “La implementación de una política pública en contexto de complejidad normativa: el caso del ordenamiento territorial en Mendoza a partir de 2009”. Secretaría de Ciencia, Técnica y Postgrado. UNCuyo. Programa de Incentivos 2013/2015 se han elaborado y publicado diversos artículos que expresan resultados preliminares de la investigación. Los mismos responden a los objetivos, hipótesis y metodología del proyecto de investigación.

[2] De acuerdo al artículo 39 de la Ley 8051/09, “la Autoridad de Aplicación será la Secretaría de Medio Ambiente o el organismo que en el futuro la reemplace y los Municipios serán Autoridad de  Aplicación de esta ley en sus respectivas jurisdicciones…”. Asimismo, se crea para el cumplimiento de esta tarea, el Consejo Provincial de Ordenamiento Territorial (CPOT) y la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial (APOT). La Agencia es un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo. Entre sus principales funciones se encuentra la de “elaborar los proyectos de los planes de Ordenamiento Territorial” (art. 41. Ley 8051/09).

[3] Las etapas previas del proceso de implementación, definidas por la Ley 8051/09, -diagnóstico; modelos territoriales; escenarios alternativos; identificación de acciones- junto a las instancias de participación ciudadana desarrolladas en cada una de ellas, son analizadas en un trabajo anterior (Guardamagna, Melina y Cueto, Walter. La implementación de la Política de Ordenamiento Territorial en Mendoza, Argentina: una mirada crítica sobre diseño del Plan Provincial. Revista Enfoques. 2015. 13(22). Santiago de Chile. [Abril, 2016]. Disponible en: http://www.revistaenfoques.cl/index.php/revista-uno/article/view/335

[4] A cargo de la elaboración del documento del PPOT (art. 41).

[5] Cuando hablamos del sector técnico-científico nos referimos fundamentalmente a los integrantes del Proyecto de Investigación y Desarrollo PID 08/2009: “Ordenamiento Territorial para un desarrollo sustentable”. Financiado por el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT).  Institución beneficiaria: Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo). Empresa adoptante: Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de Mendoza (actual Ministerio de Tierras, Ambiente y Recursos Naturales).

[6] Los programas estructurantes “se conciben de realización prioritaria para la concreción de los objetivos del PPOT” (Documento Plan Provincial de OT, 2014: 50).

[7] Programas estructurantes prioritarios e indicativos: “si bien los programas serán desarrollados a partir de la aprobación del PPOT, se definen los considerados estructurantes prioritarios detallando: objetivo, breve descripción, actores intervinientes y plazos para su elaboración, desarrollo e implementación” (Documento Plan Provincial de OT, 2014: 59).

[8] Universidad Nacional de Cuyo-Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.

[9] Definen como programas estructurantes a aquellos con cuya ejecución se tiende a modificar la forma de organización del territorio para el logro de una mayor integración, equilibrio, equidad y sustentabilidad. Son programas concadenados entre sí y con los instrumentos previstos para su implementación (Nota elevada por Gudiño a la Honorable Cámara de Senadores. Mendoza, 04/07/14).

Anexos