Social Housing in Lisbon Metropolitan Area. Contemporary municipal management trends^**

Isabel PatoI; Margarida PereiraII

[I]FCSH – Universidade Nova de Lisboa, Portugal. e-mail: isabepato@fcsh.unl.pt
[II]FCSH – Universidade Nova de Lisboa, Portugal. e-mail: ma.pereira@fcsh.unl.pt

RESUMO

A intervenção do Estado Social português foi insuficiente para corrigir as desigualdades de acesso à habitação e assegurar a sua disponibilização aos grupos mais desfavorecidos. No presente, na sequência do Programa de Assistência Financeira e da conjuntura recessiva instalada, está a ocorrer uma agudização das carências habitacionais, a par do acréscimo de dificuldades para a gestão da habitação social. O artigo desenvolve uma reflexão crítica em torno das transformações mais recentes da política de habitação, analisadas nas suas relações com: 1) o modelo de Estado Social adotado desde o 25 de abril e que hoje se reorienta no sentido do “capitalismo de bem-estar”; 2) as mudanças nas práticas da multiplicidade de organizações estatais (e suas extensões) envolvidas na implementação da política de Habitação Social e 3) os processos de gestão do parque público de habitação levados a cabo por autarquias da metrópole, olhadas no quadro das orientações do modelo social europeu. A análise do conjunto de dados de recolha direta e indireta sobre os processos de intervenção nos bairros sociais e de gestão do parque público de habitação municipal da área metropolitana de Lisboa permite enriquecer a reflexão crítica e sustentar pistas para repensar e intervir sobre a habitação social em Portugal.

Palavras-chave: Estado Social; Intervenção em bairros de habitação social; Gestão do parque de habitação social; Área Metropolitana de Lisboa.

ABSTRACT

The article starts by discussing the changes in the way of viewing social housing, emphasizing the importance of the “urban deprived areas” in contemporaneous urban politics. Secondly, considering statistical data, the article describes the social housing stock of Lisbon Metropolitan Area municipalities, regarding its spatial distribution and most recent evolution as well as the investment structure, focusing the analysis on the alienation of social housing stock. Additionally, the result of a survey applied to three metropolitan municipalities enables a deeper understanding of the nature of the alienation management strategy as a space- and time-discontinuous phenomenon. Thirdly it develops a critical reflection about the most recent transformations of the municipal management of the “urban deprived areas” of municipal social housing in the context of Lisbon Metropolitan Area, claiming that there are two autonomous models of intervention: one centered in the “long-distance supervising” and another one, in the opposite direction, engaged in social and urban regeneration which increases the penetration of institutional state structures in specific contexts, through “Local Project Teams”.

Keywords: Municipal Intervention; Urban Deprived Areas; Municipal Social Housing; Dwelling Alienation; Lisbon Metropolitan Area.

1. Introdução

A habitação coloca interrogações específicas à dimensão espacial do Estado social. Independentemente da modalidade de habitação (pública ou privada) e dos mecanismos de colmatação das insuficiências daqueles que não têm capacidade financeira de aceder à habitação no mercado livre (habitação pública, apoio ao arrendamento), é ao Estado que compete a regulação na defesa de princípios de equidade social e de sustentabilidade no acesso à habitação. Nesta linha, a promoção do acesso à habitação a grupos desfavorecidos e o apoio ao arrendamento surgem como um cluster dentro da multiplicidade de tarefas que envolve o Estado Social na providência e na regulação.
Acompanhando as mudanças dos sentidos dados à noção de “habitação social”, o investimento em fogos de habitação social foi na história urbana do país desde o Estado Novo muito inconstante (Baptista, 2001). O investimento persistiu descontinuado e insuficiente após o 25 de abril. Numa primeira fase são apoiadas as cooperativas e a autoconstrução, e edificados os Planos Integrados da responsabilidade do Estado Central. Nos anos oitenta é adotada uma política keynesiana dirigida aos grupos mais desfavorecidos.
Ao longo da década de 1990, com a extinção do Instituto Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE)[3] e a transferência de fogos da administração central para a administração local[4], aumenta a responsabilidade dos municípios sobre a habitação social, que nas áreas metropolitanas é ainda reforçada pelo Plano Especial de Realojamento (PER).
A insuficiência das políticas de habitação social das décadas precedentes acabou por constituir uma pressão para a construção de conjuntos habitacionais de grande dimensão depois de 1993, já na vigência do Programa Especial de Realojamento (PER). No contexto atual o Estado central continua a deter uma pequena parte da habitação social. O processo de gestão da habitação social propriedade do Estado encerra contradições, que são hoje alvo de investigação (Caria, 2013). Porém, a análise dos processos de gestão da habitação social, ainda que indissociável das políticas nacionais de habitação e de habitação social em particular, orienta-nos sobretudo para a habitação social propriedade municipal. É a ela que este artigo se refere[5], centrado na análise da evolução do parque e dos modelos de gestão dos bairros sociais na Área Metropolitana de Lisboa.
A tendência para a descentralização de fogos para o poder local é recente e enquadra-se na evolução da provisão de habitação social. Considerando as diferenças intraeuropeias relativas à construção e gestão do parque público municipal, já estudadas por outros autores (Dias, 1994; Guerra et al., 2001, Allen et al., 2004; CECODHAS, 2012), na Europa, nas últimas décadas, assiste-se à redução do Estado na provisão de habitação social e concomitante reforço do seu papel como regulador dos mecanismos de acesso à habitação, e a uma mudança dos processos interventivos, hoje orientados para a privatização do parque público e partilha de funções antes exclusivamente públicas, com novos parceiros semipúblicos ou privados. Trata-se de uma alteração na conceção das funções públicas que deu lugar à passagem do Estado provisor para o Estado providenciador e regulador. Segundo Bramley et al. (2004) esta evolução tem sido mais fortemente contestada nos países da Europa do Sul, onde se reivindica uma maior intervenção pública para acudir à persistência de numerosas famílias sem alojamento digno, em virtude da manutenção de elevadas taxas de pobreza e/ ou da fixação de imigrantes que colocam questões de inserção, incluindo ao nível da habitação.
Nos anos 1990, Ferrera (1996, 1997) identificou a persistência de cinco dimensões no modelo de Estado Social da Europa do Sul como “dimensões típicas” que o individualizam dos restantes modelos europeus e que correspondem: à proteção dualizada assente em transferências monetárias; à distribuição desequilibrada de proteção, seguindo os “riscos clássicos” marcados pela sobreproteção dos idosos e pela insuficiente proteção das prestações familiares e dos serviços à família e à habitação social e apoio ao alojamento; ao baixo grau de penetração das instituições públicas de proteção social que convive com o particularismo institucional e com um sistema de saúde pública universal. Estas cinco dimensões do Estado Social repercutem-se numa outra: a repartição desigual dos custos segundo grupos profissionais.
Mais recentemente, Bati? (2011) insiste na ideia de que o modelo mediterrâneo se carateriza por ser um estado rudimentar com uma forte polarização interna no que se refere aos benefícios, por uma fraca proteção, em termos de rendimento mínimo, privilegiando a família como unidade base da solidariedade. Tradicionalmente há uma divisão entre “pessoas altamente protegidas” (trabalhadores do estado) e um amplo universo de pessoas desprotegidas (trabalhadores precários, jovens e desempregados de longa duração). Segundo a mesma autora, o nível de exercício do setor da proteção social é muito baixo e ineficiente na redução da pobreza da parte vulnerável da sociedade.
Nos últimos anos a dualização do sistema tende a atenuar-se com a flexibilização do código laboral e a política de cortes salariais e, mais recentemente, através dos cortes nas pensões do setor público. Em simultâneo, amplia-se o número de pessoas menos protegidas. Esta situação não pode dissociar-se da problemática da habitação, sobretudo quando o parque de habitação social não responde a todas as necessidades sociais. ]]> O conceito e as políticas de habitação social portugueses apresentam particularidades que as aproximam dos restantes países da Europa do Sul, onde é baixo o peso dos alojamentos de habitação social no total de alojamentos (que em 2008 variava entre 4% na Itália, 3,3% em Portugal, quase 2% em Espanha e 0% na Grécia, onde até à adesão à UE não existia habitação social) (CECODHAS, 2012). O peso residual da habitação social[6] explica-se pela combinação de duas políticas específicas. Por um lado, a criação do Regime de Apoio à Aquisição de Habitação Própria e Permanente (RAAHPP), em 1976, através do qual o Estado canalizou para a procura os apoios financeiros destinados a estimular o mercado e a proporcionar o acesso à habitação às famílias de classe média e média alta. Por outro lado, a política intervencionista dos Planos Integrados evoluiu para um modelo de transferência da competência de provisão e gestão do parque de habitação pública do Estado central para os municípios. Nas áreas metropolitanas o PER reforçou este processo de descentralização, colocando nos municípios a responsabilidade de desencadear, elaborar e implementar ou acompanhar a execução dos projetos e de os financiar parcialmente. Neste sentido, o reforço do papel dos municípios foi duplo porque o PER em si mesmo aumentou o parque de habitação social que lhes compete gerir.
Na Área Metropolitana de Lisboa (AML) o número de fogos de habitação social mais que duplicou entre 1973 e 2011. No período de execução do PER e até ao último Censo (1995 - 2011), os contratos de habitação social aumentaram 25%.
O lançamento do PER surge quando na Europa se assiste à generalização da venda dos imóveis, ligada à retração dos meios públicos para a manutenção e gestão. Este processo foi iniciado no Reino Unido e assentou na privatização de serviços anteriormente exercidos pelo estado. A prática de privatização levou à externalização de funções sobre as quais o estado aumenta e modifica a regulação. No quadro das tendências evolutivas das políticas de habitação social identificadas na Europa (Bramley et al., 2004; Allen et al., 2004; EUROPOLITICS, 2011; CECODHAS, 2012), o PER (1993-2003) aparece, pois, como uma política em contra corrente, explicada pela urgência na erradicação de bairros de habitação precária (Pereira e Pato, 2013a). De facto, a projeção internacional da Área Metropolitana de Lisboa (e também do Porto) contribuiu para a aceleração de processos de regeneração urbana há muito traçados para as metrópoles.
Para empreender projetos localizados de “regeneração urbana”, o bairro (ou a zona) ganha uma importância crescente como unidade de governação, tal como a escala municipal. Nalguns países a formulação política de bairros como objeto de intervenção pública prioritária foi pensada no quadro de uma política pública empenhada na correção das desigualdades de oportunidades.
As novas tendências da gestão observadas em Portugal são influenciadas pelas orientações da União Europeia para intervir em “áreas urbanas deprimidas”, inscritas em princípios de governança impostos para a elegibilidade nas candidaturas aos fundos comunitários e pelos modelos de intervenção vigentes em países com uma organização estatal próxima, como França (Pato, 2011).
O princípio da discriminação positiva ganha importância e legitimidade política na definição de estratégias de combate à desigualdade de oportunidades, e orienta a intervenção pública para a territorialização e para um conjunto de instrumentos universais e voluntaristas, que operam com base na promoção de parcerias locais. Os bairros afirmam-se como objeto político, quer na produção estatística, quer na formulação da intervenção municipal.

2. O parque de habitação social da AML

Este ponto carateriza o parque social atual da AML em comparação com o nacional, destacando o contributo do PER no aumento do parque habitacional da metrópole e a estrutura de um investimento insuficiente. Através da análise desta estrutura é demonstrado que a alienação se afirma como uma estratégia na gestão do parque de habitação social municipal, muito concentrada nos concelhos da AML. Segundo os dados do Inquérito à Caracterização da Habitação Social (INE, 2011), no país a habitação social representa 2% do parque habitacional, mas na AML o valor sobe para 3,6%. No mesmo ano existiam no país 118 570 fogos dos quais 52 119 na AML, onde os edifícios total ou parcialmente propriedade dos municípios passaram de 4 321 em 1973, para 6 341 em 1995, e para 9 039 em 2011[7]. Na vigência do PER são construídos 2 420 edifícios de habitação social, o que corresponde a cerca de 25% do edificado existente em 2011. A repartição da habitação social por município é muito variável.

Os municípios da AML detêm 36% do parque público nacional quando se mede o peso com base no total de edifícios de habitação social e quase 44% quando se mede o peso da AML no total de fogos do país. O PER reforçou o peso da habitação social propriedade dos municípios[8] (quadros 1a e 1b) e o padrão de distribuição da habitação social na metrópole (figuras 1 e 2).

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Quadro 1a. Edifícios de habitação social (N) por localização geográfica e regime de propriedade (Grande Lisboa)

Fonte: INE, Inquérito à Caracterização da Habitação Social (2011).

]]> Quadro 1b. Edifícios de habitação social (N) por localização geográfica e regime de propriedade (Península de Setúbal)

Fonte: INE, Inquérito à Caracterização da Habitação Social (2011).

O impacte da execução do PER na oferta de habitação pública foi mais elevado nos municípios que já registavam um rácio elevado de fogos de habitação social face ao total de fogos, ou seja Lisboa, Oeiras, Loures e Amadora.

De acordo com a fonte que vimos citando (Inquérito à Caracterização da Habitação Social, INE, 2011), 88% dos edifícios de habitação social construídos durante a vigência do PER na AML estão localizados na Grande Lisboa e 43% no município de Lisboa. Este apresenta o rácio mais elevado de fogos sociais por 1 000 fogos (93), seguindo-se Almada (48), Oeiras (42), Setúbal e Amadora (36) e Loures (27).

Considerando os encargos em 2011 (figura 3), verifica-se que a despesa total com obras efetuadas no parque de habitação (para conservação ordinária e extraordinária, de reabilitação, para obras de conservação e reabilitação de equipamentos e comércio de apoio ao parque de habitação social, de reabilitação das áreas envolventes) e encargos fixos ultrapassou os 68 milhões de euros no País, e os 31 milhões na AML (46%).

Os 9,3 milhões de euros de receita relativa à venda de fogos de habitação social representam 71% da receita da venda em todo o país (13 milhões de euros). O fenómeno é mais expressivo na Grande Lisboa, de onde provêm 69% das receitas da AML, em contraponto aos 2% da Península de Setúbal (quadro 2). Esta discrepância ocorre também nas receitas provenientes do arrendamento.

Quadro 2. Peso da receita de venda de fogos de habitação social na despesa e receita global, em 2011

Fonte: Inquérito à Caracterização da Habitação Social (2011), http://www.ine.pt. Quadro de base extraído em 10 de Setembro de 2012.

]]> A alienação de fogos tem sido uma estratégia das autarquias, tecnicamente justificada como uma medida de promoção de comprometimento com a conservação da casa e engajamento com o bairro. Existe também a expetativa de resolver (ou externalizar) a gestão de conflitos de vizinhança associados à manutenção.
Os dados coletados junto dos municípios analisados permitem apurar que em 2012 a rotatividade das famílias foi de 0,6% em Almada, tendo sido atribuídos 38 fogos camarários (correspondendo a trocas, desdobramentos e atribuições). Na Amadora, o parque habitacional no quadro do PER continua em expansão e em 2012 a rotatividade foi mais elevada porque 80 famílias (3,8%) encontraram alternativa habitacional e abandonaram o parque público. Aqui o processo de alienação de fogos não tem expressão, já que os fogos libertados se destinam a famílias beneficiárias do PER.
Em Odivelas não se prevê a alienação de fogos nos próximos anos, mas “[e]m 2004-2005 foi empreendido um processo de alienação de fogos através do qual se perspetivou dar a hipótese aos munícipes de adquirirem a sua própria casa, bem como a intenção do município em reduzir os encargos municipais com a manutenção do parque habitacional. Foram então alienados cerca de 200 fogos”. Num futuro próximo num dos municípios está programada a alienação de 3% do parque habitacional municipal (68 fogos), seguindo as condições estabelecidas no regulamento para alienação de fogos municipais, ou seja, após apresentação de propostas superiores a 50% dos fogos que constituem o prédio.
A informação publicada e recolhida junto dos municípios revela a consolidação da tendência de venda de fogos como estratégia de cativação de recursos. O processo de alienação ganha expressão numérica, mas tende a ser espacialmente pontuado e temporalmente descontinuado. Os municípios encontram dificuldades em alienar fogos em bairros com uma estrutura de ocupação dominada por famílias pobres. A falta de capacidade de resposta dos municípios em matéria de habitação social favorece a criação/ consolidação de bolsas de pobreza (Pereira e Pato, 2013a).
A tendência para a privatização do parque de habitação pública (CECODHAS, 2012) acompanhou a expansão do modelo neoliberal na Europa e o recuo do Estado Social em muitos países revela-se em Portugal neste processo de alienação. A venda de património residencial público responde às exigências da política de défice, num momento de desinvestimento reconhecido, o que tem gerado tensões já previstas desde a década de 1990. O estudo sobre a Política de Habitação nos Estados membros da União Europeia (European Comission, 1996) identifica um problema de insustentabilidade financeira da habitação social em Portugal, mas os dados do Inquérito à Caraterização da Habitação Social (2011) revelam uma alteração desta realidade, o que levanta a questão: até que ponto esta inversão está relacionada com a municipalização da gestão do parque habitacional público?

3. Ampliação dos instrumentos de planeamento e gestão de bairros sociais

Perante a concentração de populações com baixos rendimentos e níveis de desemprego persistentemente altos, o modelo social europeu prevê esquemas de proteção em critérios de discricionariedade de pessoas, grupos e territórios (Couch et al., 2003). O princípio da reposição da igualdade de oportunidades que legitima a discriminação positiva contribui para a naturalização de uma política com elevados níveis de discricionariedade (Keslassy, 2004).
As orientações da política europeia para intervenção sobre as “áreas urbanas deprimidas” assentam num modelo de governança que funciona como condição para a implementação de políticas de discriminação positiva. Ganham importância e legitimidade política as estratégias de combate à desigualdade de oportunidades orientadas pelo princípio da territorialização, por um lado, e um conjunto de instrumentos universais e voluntaristas operando com base em parcerias locais, por outro. Neste processo, os bairros afirmam-se como objeto político, impulsiona-se a produção estatística e formalizam-se novos modelos de intervenção municipal.
As orientações da política europeia para a intervenção em “áreas urbanas deprimidas” apontam para a focalização territorial e para uma transformação nas práticas do planeamento e do próprio estado no sentido da descentralização de responsabilidades para os agentes locais, e para os municípios em particular, e da participação cívica dos cidadãos e utilização das redes e parcerias para atingir objetivos comuns (Rodrigues, 2005: 26,27). ]]> No âmbito da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de competências e regime jurídico de funcionamento dos órgãos municipais, as políticas municipais para os bairros sociais envolvem pelo menos três competências municipais: a) o planeamento do território, através da elaboração de instrumentos de planeamento (artigo 64.º, n.º2 a)); b) a criação, construção e gestão de instalações, equipamentos, serviços, redes de circulação, de transportes, de energia, de distribuição de bens e recursos físicos integrados no património municipal ou colocados, por lei, sob a administração municipal (idem, n.º2, alínea f) e c)) a participação na prestação de serviços a estratos sociais desfavorecidos ou dependentes, em parceria com as entidades competentes da administração central e prestar apoio aos referidos estratos sociais, pelos meios adequados e nas condições constantes de regulamento municipal (idem, n.º4, alínea c)).
Esta organização jurídica está relacionada com a orgânica municipal. Usualmente são os pelouros da habitação ou da ação social que detêm a gestão e a promoção de iniciativas nestas áreas. Noutros países, com maior capacidade interventiva, a ação em “bairros prioritários” autonomizou-se política e tecnicamente, como é exemplo o caso francês, através das MOUS (Maîtrises d’Ouvres Urbaines et Sociales)[10].
No desenho da configuração político-administrativa da gestão das “áreas urbanas deprimidas, Portugal foi influenciado pelas orientações da União Europeia para a intervenção em “áreas urbanas deprimidas”. Desde logo o Programa Urban, uma iniciativa para o desenvolvimento económico sustentável destas áreas. O Programa foi implementado em meados da década de 1990. Em 1999 o Urban I deu lugar ao Urban II, que promove o desenho e implementação de modelos inovadores para a regeneração económica e social de áreas urbanas deprimidas[11]. A experiência construída no quadro do Urban, do Equal ou mesmo do Integrar, foi fundamental na consolidação de práticas de trabalho em parceria. A metodologia de intervenção centrada nas parcerias locais influenciou também o modelo de gestão adotado na Iniciativa Bairros Críticos[12] (2005).
Nestes modelos, o princípio da territorialização política assenta numa lógica universalista e republicana, onde se privilegia a igualdades de oportunidades e legitima a discriminação territorial positiva. O bairro (ou a zona urbana) constitui a unidade de governação base. O facto de as competências municipais integrarem os domínios da habitação social e da provisão de equipamentos e serviços de combate à pobreza e exclusão e de provisão dos mais desfavorecidos (Pato, 2011), contribui para o reforço da escala municipal na intervenção política sobre estas áreas.
Na Europa, o encorajamento da cooperação e da participação da sociedade civil e das entidades empenhadas no solucionamento dos problemas das “áreas urbanas deprimidas” acompanha a definição das mesmas como objeto político. O fortalecimento do papel dos municípios e das cidades no combate às desigualdades levou ao reforço dos objetivos da inclusão social e da igualdade de oportunidades na política europeia de cidades do final do século XX (Comissão Europeia, 2007) e no modelo social europeu (Bati, 2011). Os municípios vêem-se pressionados a organizar ou a trabalhar com redes de atores locais, capazes de assegurar a provisão dos serviços básicos, ao mesmo tempo que procuram criar condições para aceder aos financiamentos destinados à implementação de projetos em “áreas deprimidas”. As regras de financiamento europeias obrigam à existência de estruturas locais formais que se responsabilizem por uma ação em parceria, para as quais são contratualizadas funções inerentes ao exercício do Estado Social. O enfoque na inclusão e na correção de desigualdades influenciou as adaptações organizacionais empreendidas pelos diferentes Estados Membros para pôr em prática o princípio da subsidiariedade.
A antiguidade de parte do parque habitacional social e a degradação das condições urbanas e habitacionais, a visibilidade mediática, o aprofundamento da investigação e a pressão das populações, concorreram, a par destas orientações, para aumentar o interesse político pelas áreas urbanas deprimidas, que deu lugar à Iniciativa Bairros Críticos (2005).
A Iniciativa Bairros Críticos destina-se à qualificação de áreas urbanas que apresentam “fatores de vulnerabilidade crítica, através de intervenções sócio-territoriais integradas” (www.ihru.pt). Assume-se como instrumento da Política de Cidades e cobre a implementação de três Projetos[13] integrados de “base sócio-territorial” alicerçados em sete premissas (www.ihru.pt): focalização no território; envolvimento e participação dos atores locais, na implementação mas também na conceção; mobilização de novas formas de financiamento; coordenação estratégica e parceria; sustentabilidade e durabilidade dos resultados, designadamente através da criação de redes que gerem sinergias e propiciem a racionalização de recursos; intervenções orientadas para a inovação e com capacidade de impacte estrutural; monitorização e avaliação.
O formato interministerial, que envolveu 6 ministérios[14] e quase uma centena de entidades públicas e organizações/ associações locais, revela a dupla vertente (nacional e local/ urbana) que esta iniciativa pretendeu reivindicar. A implementação faz-se através do Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU).
A Iniciativa Bairros Críticos não saiu da vertente experimental que esteve na sua origem, porque não se estendeu a outros bairros, mas a experiência resultante das práticas nos três bairros inspira hoje outras intervenções formuladas à escala municipal (Afonso et al., 2013). O modelo de gestão coloca no centro as parcerias institucionais e locais, e vai mais longe, criando as “Equipas Locais de Projeto” (figura 4). O modelo vê nestas equipas a possibilidade de reforçar as condições para uma ação multidimensional (urbana, social, cultural…) e descentralizada (em partilha de decisões e de recursos com as populações das áreas intervencionadas).

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O modelo aposta na descentralização de responsabilidades para os agentes locais, na participação cívica dos cidadãos e na utilização das redes e parcerias para atingir objetivos comuns (Rodrigues, 2005), mas também na afirmação da vertente urbanística da intervenção.
Na sequência da Iniciativa “Bairros Críticos”, em 2010 é lançado o Inquérito à Caracterização da Habitação Social (2009, 2011). O documento metodológico que acompanha o inquérito refere: “A presente operação estatística resulta da colaboração entre o INE e o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) e tem como principal objetivo a recolha de informação de base para a caracterização do parque habitacional com vocação social em Portugal” (Inquérito à Caracterização da Habitação Social, Documento Metodológico, 2010: 8). O inquérito resulta de uma operação piloto de levantamento do património público com vocação social lançado pelo IHRU, em 2008. É iniciado em 2010, com uma periodicidade anual, tendo 2009 como ano de referência. Destina-se a analisar a situação da habitação social em Portugal, por município, no que se refere à caracterização do parque de habitação social que considera o número de bairros ou núcleos habitacionais, número e idade dos edifícios e o número e tipologia dos fogos, à forma de ocupação do parque de habitação social, descrita pelo tipo de ocupação, ao número de contratos existentes e efetuados e número de fogos atribuídos por tipo de atribuição, à receita e despesa do parque de habitação social, incluído nas últimas a despesa com o edificado, a conservação de equipamentos e de estabelecimentos comerciais e ainda nas intervenções nos espaços públicos envolventes, e à reabilitação, que integra o número de fogos reabilitados, a despesa prevista e gastos efetivos, entre outros.
A incidência sobre os domínios físico e financeiro e a periodicidade da coleta revelam preocupações específicas com os bairros sociais que mereceram já uma análise. O inquérito introduz a categoria estatística de “bairro social”, o que representa a adoção de uma perspetiva que extravasa o domínio do edificado habitacional, considerando os equipamentos, comércio e espaço público (Pato e Pereira, 2013).
Até 1995 a produção estatística para a caraterização da habitação social seguia uma lógica tecnocrática apenas orientada para a inventariação do património e o controlo financeiro das despesas, omitindo variáveis indispensáveis à gestão. A partir daquela data, e na sequência do PER, dá-se uma ampliação da estatística produzida, que passa a integrar outras variáveis, desagregadas à escala do concelho e capazes de traduzir as dinâmicas de crescimento ocorridas no final da década de 1990 nesta matéria[15]. Já na primeira década do milénio, o conjunto de variáveis revela novas preocupações, mais ligadas à monitorização das transações financeiras entre o Estado, via autarquias, e as famílias[16]. Porém, persistem até hoje lacunas na produção estatística para a caraterização da realidade sócio-urbanística aliada a esta forma de alojamento. Esta limitação compromete a formulação e priorização política de programas integrados capazes de pôr em relação as diferentes dimensões da vida das populações (Pato e Pereira, 2013).

4. Tendências contemporâneas da gestão municipal dos bairros sociais na AML

5. Notas para reflexão

Referências

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Notas

[3] Organismo que juntamente com o Instituto Nacional de Habitação (INH) compõem hoje o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) com a tutela da habitação social.

[4] Entre 2004 e 2007, no âmbito da extinção do IGAPHE, dá-se a transferência do património da administração central para as autarquias. Cerca de ¼ do património daquele instituto foi vendido aos ocupantes (10 213 fogos), 1/3 permanece património do Estado Central, nas mãos do IHRU, e o restante foi atribuído às autarquias (16 435 fogos). Do total de fogos cedidos aos municípios pelo IGAPHE, 26% localizam-se no distrito de Lisboa (mais de 4 000 fogos) e 2 004 fogos no distrito de Setúbal. (Contributos para o Plano Estratégico de Habitação, Tendências Recentes: 45,46).

[5] Ainda que as dimensões em análise se suportem em informação referente à habitação social considerando todo o parque público (propriedade do Estado, dos municípios e de IPSS).

[6] Os países do sul contrastam na habitação social arrendada com os países nórdicos (que rondam os 18%) e com os 18% e os 17% do Reino Unido e França respetivamente. Na Alemanha a habitação social para arrendamento é pouco expressiva (4,6%) depois de uma política de alienação de fogos do Estado para o setor privado.

[7] Nem todos os bairros construídos após 1995 se inscrevem no PER porque estes valores se reportam ao país. Mas é interessante verificar que muitos fogos inicialmente contratualizados no âmbito do 226/Acordos de Colaboração (instrumento para a promoção de habitação municipal) foram depois de 1993 renegociados pelos municípios como forma de tirar partido das condições vantajosas à execução do Programa, nomeadamente o “oleamento” dos processos que permitiu aos municípios operacionalizar os projetos; a conjuntura de fraca contenção da dívida pública e em que havia disponibilidade financeira da Administração Central especificamente comprometida com o Programa. (cf. Relatório 3 dos Contributos para o Plano Estratégico de Habitação, 2008-2013:29, 30).

[8] Portugal distingue-se no conjunto dos Estados membros da UE pelo elevado peso da habitação social propriedade municipal para arrendamento. Este peso está ligado ao PER (e às opções de promoção direta) mas também à transferência do património do IGAPHE para as autarquias realizada na década de 1990.

[9] Fogos intervencionados com obras de conservação ordinária e extraordinária, desde 2009, o ano de referência do Inquérito à Caraterização da Habitação Social (INE, 2001).

[11] São 6 os projetos portugueses Urban I e Urban II. Dois na AML de Lisboa e um no Porto foram enquadrados pelos Urban I e o mesmo número nas duas metrópoles beneficiaram dos programas Urban I e Urban II (União Europeia, 2003, Parceria com as cidades, A Iniciativa Comunitária Urban”, disponível em http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/cities/cities_pt.pdf.

[12] Resolução do Conselho de Ministros nº 143/2005, de 2 de Agosto publicada no DR,I Série – B, de 7 de Setembro de 2005.

[13] Cova da Moura (Amadora), Lagarteiro (Porto) e Vale da Amoreira (Moita).

[14] Ambiente, Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (coordenação); Trabalho e da Solidariedade Social; Administração Interna; Saúde; Educação; Cultura.

[15] São exemplo destas variáveis: o número de divisões, o número médio de divisões, a superfície habitável das divisões, o número de pavimentos, entre outros. Estas variáveis passam a estar referenciadas a fogos licenciados e a fogos concluídos.

[16] Destacam-se as seguintes variáveis: número de contratos de compra e venda, montante financeiro envolvidos nestes contratos, valor médio dos prédios hipotecados, entre outros, todos desagregados por concelho.

[17]Ver http://www.portaldahabitacao.pt/pt/ibc/

* As autoras agradecem a colaboração neste estudo da Câmara Municipal de Almada, da Câmara Municipal da Amadora e da Câmara Municipal de Odivelas.

** Authors with like to thank the following Municipalities for aid in this project: Câmara Municipal de Almada, Câmara Municipal da Amadora and Câmara Municipal de Odivelas.