Eficiência energética em Portugal: uma panorâmica geral1
Energy efficiency in Portugal: an overview
Carla Amado GomesI2
I Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Alameda da Universidade - Cidade Universitária, 1649-014 Lisboa - Portugal. CARLAMADOGOMES@FD.ULISBOA.PT
RESUMO
Este artigo pretende dar uma visão geral da política de eficiência energética — uma realidade encravada entre as políticas energética e do ambiente — na União Europeia e muito particularmente em Portugal, no contexto do Plano de Acção para a Eficiência Energética 2013-2016.
Palavras-chave: Eficiência energética * ambiente
]]>ABSTRACT
This article aims to give a panoramic view of the politics for energy efficiency — somewhere in between Energy and Environmental policies — in the European Union and particularly, in Portugal, in the context of the framework provided by the National Plan for Energy Efficiency 2013-2106.
Keywords: Energy efficiency * environment
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Considerações introdutórias: a eficiência energética entre o Ambiente e a Energia; 1. A eficiência energética em Portugal: o PNAEE de 2008 e a sua revisão em 2013; 2. A estratégia de realização dos objectivos de aumento de eficiência energética: 2.1. Transportes; 2.2. Residencial e Serviços; 2.3. Indústria; 2.4. Estado; 2.5. Comportamentos; 2.6. Agricultura; 3. A eficiência da estratégia de eficiência energética em Portugal; 4. Back to basics? O dilema ambiental da eficiência energética
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Considerações introdutórias: a eficiência energética entre o Ambiente e a Energia
Escrever sobre eficiência energética não é tarefa fácil para um jurista. Por um lado, o tema reveste complexidade técnica apreciável, devido à utilização de termos e siglas estranhos ao léxico comum, além de fórmulas de cálculo3; por outro lado, as técnicas de medição da eficiência energética variam muito e, consequentemente, muito podem variar os resultados consoante a metodologia utilizada. Outros factores susceptíveis de alterar os resultados das avaliações de desempenho de eficiência energética são o clima (estações mais amenas ou mais extremas), o contexto económico (as crises económicas, reduzindo o consumo, baixam automaticamente o consumo de energia), a evolução tecnológica4.
]]> Acresce que o próprio termo se reveste de ambiguidades, como se pode confrontar na própria nomenclatura adoptada por documentos da União Europeia sobre a temática. Assim, se a directiva sobre eficiência energética actualmente em vigor a define como “o rácio entre o resultado em termos do desempenho, serviços, bens ou energia gerados e a energia utilizada para o efeito” (artigo 2, n.º 4, da directiva 2012/27/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Outubro), já o Plano da União Europeia para a Eficiência Energética 20115esclarece que “tecnicamente, 'eficiência energética significa usar menos energia mas manter um nível equivalente de actividade económica ou serviço” (“ «energy efficiency» means using less energy inputs while maintaining an equivalent level of economic activity or service”); já “«poupança de energia» é um conceito mais amplo que também include redução do consumo através de mudanças de comportamento ou de afrouxamento do crescimento económico. Na prática, são conceitos difíceis de destrinçar e são utilizados indiferenciadamente”6.Uma outra “duplicidade” que a eficiência energética convoca é a da sua filiação: de uma banda, a vinculação ao Direito da Energia é evidente, uma vez que o aumento de eficiência energética maximiza a utilidade da energia, evitando consumos inúteis e, por essa via, previne o aumento da dependência energética ou, caso o Estado seja energeticamente autosuficiente, rentabiliza a produção; de outra banda, a(s) ligação(ões) ao Direito do Ambiente surge(m) também cristalina(s) quer numa versão minimalista, que acentua a vertente da eficiência energética enquanto evitação do desperdício de energia produzida a partir de fósseis, contendo a utilização destes recursos e contribuindo para a luta contra o aquecimento global; quer numa versão média, associando eficiência energética a reconversão das fontes de energia, reduzindo as fontes fósseis e incrementando as fontes renováveis, maxime a partir da técnica da cogeração (a produção simultânea, num processo único, de energia térmica e de energia elétrica ou mecânica) — ou seja, adoptando métodos de produção de energia mais eficientes do ponto de vista ecológico; quer, finalmente e numa perspectiva maximalista, entendendo eficiência energética como — mais do que simplesmente maximizar o uso da energia que normalmente se utiliza, anulando o desperdício e permitindo a manutenção do nível de consumo —, sinónimo de implementação de uma verdadeira metodologia de redução da produção de energia em consequência de uma redução do consumo.
Ressalte-se que há mesmo quem duvide de que a política de eficiência energética é benéfica para a causa ambiental. RUDIN observa que “o facto de a eficiência energética coincidir com o crescente uso de recursos naturais deveria fazer-nos pensar em termos não económicos” (non-business terms)7. HERRING, na mesma linha, chama a atenção para que a eficiência energética pode não ser exactamente “amiga do ambiente”, na medida em que ela acaba por legitimar o aumento de consumo. O autor entende, ainda assim, que se os ganhos em eficiência energética puderem ser canalizados para uma progressiva e consistente descarbonização das fontes de energia, ela surgirá não como um fim em si mas como um instrumento de realização da política ambiental8.
A União Europeia começou por legislar em sede de “utilização racional e economia da energia” em 1979, através da directiva 79/530/CEE, do Conselho, de 14 de Maio, relativa à informação sobre o consumo de energia dos aparelhos domésticos por meio de etiquetagem, ao abrigo do então artigo 100 do Tratado de Roma, em sede de harmonização de legislações9. Esta directiva surtiu pouco efeito prático (foi apenas objecto de uma directiva de execução, relativamente a fornos eléctricos e com fraco nível de implementação pelos Estados membros) e veio a ser revogada (e ampliada) em 1992, pela directiva 92/75/CEE, do Conselho, de 22 de Setembro, relativa à indicação do consumo de energia dos aparelhos domésticos por meio de rotulagem e outras indicações uniformes relativas aos produtos, diploma esse já sustentado na base habilitante do então artigo 130R, actual 191 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (doravante, TFUE), e portanto mais ambientalmente conotado10.
Esta directiva — hoje revogada pela directiva 2010/30/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Maio (relativa à indicação do consumo de energia e de outros recursos por parte dos produtos relacionados com a energia, por meio de rotulagem e outras indicações uniformes relativas aos produtos) — inseria-se no pacote de diplomas filiados à designada política de produção e consumo sustentáveis (Integrated Product Policy, IPP)11, que se entretece, desde o início do século XXI e o envolvimento da União Europeia na luta contra as alterações climáticas, com a emergente política de energia da União Europeia, consagrada com o Tratado de Lisboa no Título XXI do TFUE.
Foi precisamente este o Título que deu cobertura à directiva 2010/30/CE, mais precisamente o artigo 194, n.º 2 do TFUE. A tomada de posição da União Europeia nas Conclusões da Presidência do Conselho Europeu de 8 e 9 de Março de 2007, no qual se lançou a famosa estratégia 20/20/20 e se estabeleceu um objectivo de redução do consumo de energia/eficiência energética de 20% até 2020, colocou a eficiência energética entre a política de ambiente e a política energética — sendo certo que se usa indiferenciadamente as expressões ‘eficiência energética’ e ‘redução do consumo de energia’ quando elas não são, na verdade, sinónimas…
Percurso idêntico ao da directiva 2010/30 foi o da directiva 2010/31/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Maio, relativa ao desempenho energético dos edifícios, que revogou a directiva 2002/91/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Dezembro, a qual, por seu turno, veio muscular aquela que foi a primeira directiva sobre desempenho energético dos edifícios — a directiva 93/76/CEE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Setembro (na qual ainda se falava em “eficácia energética”)12. Enquanto as directivas de 1993 e 2002 tiveram como base habilitante as normas ambientais (os então artigos 130S e 175 do Tratado de Roma, respectivamente), as directivas de 2010 já se suportam no artigo 194 do TFUE, em sede de política de energia13.
Esta alternância entre bases jurídicas, sobretudo a partir do momento em que a opção entre Ambiente e Energia se tornou possível (pós Tratado de Lisboa, portanto), não é inocente. Recorde-se que o Livro Verde sobre a Eficiência Energética14 tinha por mote “Fazer mais com menos”, o que indicia uma redução efectiva do consumo de energia, objectivo que tem um espelho particularmente impressivo no conceito de Nega Watt (não produção de um Mega Watt); todavia, a Comissão reconhecia que os Estados-membros se manifestaram contrários à redução anual de consumo de energia em 1% 15, o que, afinal, aponta para um cenário de continuidade de índices de consumo, ainda que com maximização da utilização da energia. Por outras palavras, o objectivo final era fazer mais (ou pelo menos o mesmo) com o mesmo consumo de energia o que, do ponto de vista ambiental, não é o mais recomendável, em face do cenário de esgotamento de recursos a que assistimos.
Certo é que a relação entre eficiência energética, descarbonização e reconversão energética desmultiplicou a rede normativa nesta sede. Temos hoje, para além das directivas sobre rotulagem de produtos relacionados com a energia e desempenho energético dos edifícios, diplomas vários relativos à promoção da eficiência energética, seja no domínio da circulação rodoviária (regulamento (CE) 1222/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Novembro, relativo à rotulagem dos pneus no que respeita à eficiência energética e a outros parâmetros), seja na área da iluminação (directiva 98/11/CE, da Comissão, de 27 de Janeiro, relativa à rotulagem energética das lâmpadas eléctricas para uso doméstico), seja em sede de concepção ecológica dos produtos relacionados com o uso de energia (directiva 2009/125/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro).
Diploma central neste domínio veio a ser a directiva 2006/32/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Abril, relativa à eficiência na utilização final de energia e aos serviços energéticos16 Esta directiva, que acolheu as principais conclusões do Livro Verde sobre Eficiência Energética de 2005 e que hoje se encontra revogada pela directiva 2012/27/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Outubro, introduziu, entre outras linhas de actuação:
]]> i) a fixação de um objectivo global nacional de incremento de eficiência energética de 9% até 2016 (artigo 4, n.º 1), embora meramente indicativo; ii) a criação de esquemas de mercado como os “certificados brancos” (cfr. o artigo 6, n.º 1, al. b));iii) a promoção do protagonismo do sector público (“um papel exemplar”) na implementação de medidas de eficiência energética, nomeadamente no âmbito da contratação pública (artigo 5, n.º 1, §3º, e Anexo VI)17;
iv) a possibilidade de imposição aos fornecedores de energia de obrigações de prestação de serviços a preços competitivos, de realização de auditorias de eficiência energética e de contribuição para fundos destinados ao financiamento de programas de eficiência energética (artigo 6, n.º 2);
v) a obrigação de apresentação à Comissão, pelos Estados-membros, de Planos de Acção para a Eficiência Energética em 2007, 2011 e 2014, com a descrição das medidas a adoptar no sentido do alcance do objectivo de incremento de 9% proposto pela directiva (artigo 14).
A natureza não vinculativa da meta fixada nesta directiva, acompanhada da constatação da pouca eficácia da sua implementação — nomeadamente, nas conclusões da Comunicação da Comissão Eficiência energética: para alcançar o objectivo de 20%18 (2008), e no Plano para a Eficiência Energética 201119 — levaram à adopção da directiva 2012/27/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Outubro. O Plano para a Eficiência Energética 2011 prometia a reforma do quadro legislativo existente com o objectivo de introduzir mudanças de vulto, que sintetizava em: a) poupanças de 1.000€/ano por fracção habitacional; b) aumento da competitividade das empresas; c) criação de mais de 12 milhões de empregos; d) redução de emissões de gases com efeito de estufa em 740 milhões de toneladas.
Tais melhorias passariam, desde logo, pela introdução de metas vinculativas, as quais deveriam permitir alcançar um incremento de eficiência energética de 20% em 2020. Tal desígnio assentaria em medidas concretas a implementar em três domínios prioritários: i) a reforma dos edifícios (responsáveis pelo consumo de 40% da energia na União Europeia), sobretudo dos públicos, mas também através de obrigações de redução do consumo em casas particulares; ii) os transportes; e iii) a indústria.
A directiva 2012/27/UE20 vem trazer mais consistência a estes objectivos, fixando uma meta, para a União Europeia no seu conjunto, de um consumo máximo de 1 474 Mtep de energia primária e/ou de 1078 Mtep de energia final em 2020 (artigo 3, n.º 2)21. Esta meta deverá ser atingida através da actuação conjugada nos domínios referidos e em outros que os Estados-membros entendam relevantes, sendo certo que a directiva, numa manobra pragmática e explorando a ambiguidade do termo “eficiência energética”, aponta, no artigo 7, duas vias alternativas de consecução de tal meta:
i) the hard way, através da imposição de obrigações de eficiência energética, que se traduziriam em poupanças de 1,5% por ano, entre 2014 e 2020, conforme se pode ler no n.º 1:
“1. Os Estados-Membros estabelecem regimes de obrigação de eficiência energética. Esses regimes asseguram que os distribuidores de energia e/ou as empresas de venda de energia a retalho que forem designados partes sujeitas a obrigação ao abrigo do nº 4, e que exerçam a sua atividade no território de um Estado-Membro, atinjam um objetivo cumulativo de economias finais de energia até 31 de dezembro de 2020, sem prejuízo do nº 2.
Esse objetivo é pelo menos equivalente à realização anual, de 1 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2020, de novas economias que ascendam a 1,5 %, em volume, das vendas anuais de energia aos consumidores finais de todos os distribuidores de energia ou de todas as empresas de venda de energia a retalho, calculadas com base na média do último período de três anos anterior a 1 de janeiro de 2013. As vendas de energia, em volume, utilizada nos transportes podem ser total ou parcialmente excluídas desse cálculo”.
]]> ii) the soft way, através da válvula de escape aberta pelo n.º 9 do mesmo preceito, que se reproduz:“9. Em alternativa ao estabelecimento de um regime de obrigação de eficiência energética ao abrigo do nº 1, os Estados-Membros podem optar por tomar outras medidas políticas destinadas a obter economias de energia entre os consumidores finais, desde que essas medidas políticas satisfaçam os critérios previstos nos nºs 10 e 11. A quantidade anual de novas economias de energia conseguidas graças a esta abordagem deve ser equivalente à quantidade de novas economias de energia exigidas nos termos dos n.ºs 1, 2 e 3. Desde que a equivalência se mantenha, os Estados-Membros podem combinar regimes obrigatórios com medidas políticas alternativas, incluindo programas nacionais de eficiência energética.
Entre as medidas políticas referidas no primeiro parágrafo podem incluir-se as seguintes medidas ou combinações de medidas:
a) Taxas sobre a energia ou o dióxido de carbono que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia; b) Mecanismos e instrumentos de financiamento ou incentivos fiscais que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia; c) Disposições regulamentares ou acordos voluntários que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia; d) Normas que visem melhorar a eficiência energética dos produtos e serviços, incluindo edifícios e veículos, exceto nos casos em que tenham caráter obrigatório e sejam aplicáveis nos Estados-Membros por força da legislação da União; e) Sistemas de rotulagem energética, com exceção dos que tenham caráter obrigatório e sejam aplicáveis nos Estados-Membros por força da legislação da União; f) Ações de formação e sensibilização, nomeadamente programas de aconselhamento energético, que levem à aplicação de tecnologias ou técnicas eficientes do ponto de vista energético e que tenham por efeito reduzir o consumo final de energia;
Até 5 de dezembro de 2013, os Estados-Membros notificam a Comissão das medidas políticas que tencionam adotar para efeitos do primeiro parágrafo do presente número e do artigo 20, n.º 6, de acordo com o quadro previsto no Anexo V, ponto 4, indicando de que modo contam atingir o nível de economias exigido. No caso das medidas políticas referidas no segundo parágrafo do presente número e no artigo 20, n.º 6, a notificação feita à Comissão deve indicar de que modo são preenchidos os critérios previstos no n.º 10. No caso de medidas políticas não referidas no segundo parágrafo do presente número ou no artigo 20, n.º 6, os Estados-Membros devem explicar de que forma é atingido um nível equivalente de economias, de controlo e de verificação. A Comissão pode apresentar sugestões de alteração no prazo de três meses após a notificação” 22.
Esta disposição, com a sua alternatividade, atesta bem o dilema com que se confronta o objectivo de eficiência energética — que espelha identicamente o dilema da sua maior proximidade a uma política de Energia, mais próxima do crescimento económico, ou a uma política de Ambiente, mais propícia ao decrescimento23. Note-se que mesmo pressupondo a eficiência energética num mix energético predominantemente renovável — recorde-se que Estados como a Alemanha apontam para um sistema energético totalmente assente em energias renováveis em 2050 —, e que as renováveis são inesgotáveis, o espaço em que as estruturas que as captam e transformam se fixam não é, facto que recomenda a efectiva redução de consumo. Porém, a contenção energética implica uma reformulação de hábitos e mesmo uma restrição de direitos como a propriedade e a iniciativa privada, ou seja, uma alteração de comportamentos24 que, para ser socialmente tolerada e economicamente viável, exige um tempo de assimilação porventura mais dilatado.
Nos termos do n.º 4 do Anexo V da directiva, o Estados-membros deveriam notificar a Comissão, até 5 de Dezembro de 2013, da sua proposta de metodologia circunstanciada para o funcionamento dos regimes de obrigação de eficiência energética e para efeitos do artigo 7, n.º 9. Foi o caso de Portugal25, e é dele que vamos tratar em seguida.
1. A eficiência energética em Portugal: o PNAEE de 2008 e a sua revisão em 2013
Rui PENA observa que Portugal “acordou tarde para a eficiência energética”, tendo-se começado a pensar nisso apenas em 2005, com a primeira Estratégia Nacional para a Energia26, fixando em 10% o objectivo de incremento para 201527. Pouco depois, na sequência da directiva 2006/32/CE, foi aprovado, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 80/2008, de 20 de Maio, o primeiro Plano Nacional de Acção para a Eficiência Energética (PNAEE) para o período de 2008-2015, no qual eram contempladas quatro áreas específicas de actuação: Transportes; Residencial e Serviços; Indústria; e Estado, além de três áreas designadas ‘transversais’: Comportamentos; Fiscalidade e Incentivos; e Financiamentos. Nessa ocasião, foi também anunciada a criação do Fundo de Eficiência Energética, que tinha por objetivo financiar os programas e as medidas previstos no PNAEE (que veio a ser criado pelo Decreto-Lei n.º 50/2010, de 20 de Maio).
]]> A superveniência da directiva 2012/27/UE que, como vimos, veio consagrar uma nova meta para a eficiência energética — incremento de 20% em 2020 —, a par da constatação da ineficácia da estratégia traçada em 2008, levou à revisão do PNAEE 2008-2015 pelo PNAEE2013-2016, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2013, de 10 de Abril, plano cuja execução acaba de terminar. A falta de sucesso do PNAEE2008-2015 em muito se deve à conjuntura recessiva que (ainda) se vive na Europa, e particularmente em Portugal, desde 2008, da qual resultou um excesso de oferta de energia, cada vez mais produzida a partir de fontes renováveis, em face da decrescente procura, tanto no plano habitacional como empresarial, tanto no plano dos combustíveis como no da electricidade28.Com efeito, e como se pode extrair dos considerandos da Resolução n.º 20/2013,
“O diagnóstico da execução do PNAEE 2008-2015 e do PNAER 2010 [Plano Nacional de Acção para as Energias Renováveis] permitiu concluir que, relativamente ao indicador por excelência da eficiência energética da economia, Portugal apresenta hoje uma intensidade energética da energia primária em linha com a União Europeia (UE), mas que este valor oculta um resultado menos positivo quando medida a intensidade energética da energia final. Na realidade, o elevado investimento feito por Portugal em energias renováveis e o reduzido consumo energético no setor residencial, comparativamente com o resto da Europa, encobrem uma intensidade energética da economia produtiva 27% superior à média da União Europeia. Este resultado vem reforçar a necessidade de intensificar os esforços na atuação direta sobre a energia final, no âmbito do PNAEE, em particular da economia produtiva, por oposição a um maior nível de investimento na oferta de energia, sem pôr em causa o necessário cumprimento das metas de incorporação de energias renováveis no âmbito do PNAER”.
Ainda assim, e desde logo em razão da necessidade de transposição das directivas europeias, o PNAEE2008-2015 suportou várias iniciativas legislativas e administrativas, sendo que algumas mantiveram a sua valência, numa lógica de continuidade e aprofundamento, com o novo PNAEE. Refiram-se o programa de incremento de eficiência energética na administração pública, o regime de certificação energética dos edifícios, a rotulagem energética — aos quais voltaremos infra. Houve, em contrapartida, medidas que provaram deficientemente e foram suprimidas, como a redução da taxação de combustíveis mais eficientes (Eficiência Fuel) ou a Plataforma de gestão de tráfego nos grandes centros urbanos.
Com o PNAEE2013-2016, a fasquia subiu, não só em virtude da directiva de 2012, espelhada na Estratégia Nacional para a Energia 2020 (ENE 2020) — aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2010, de 15 de Abril —, que fixou o índice de incremento de eficiência energética em 20% para 2020 como, e sobretudo, porque o XIX Governo Constitucional, que tomou posse em 2011, definiu uma meta mais ambiciosa, correspondente a uma redução de consumo da energia primária em 25% até 2020. O PNAEE definiu assim, em conformidade com esta nova meta, o valor de 1.501.305 tep para 2016, dos quais 49% já se encontravam realizados em 2010, por força do PNAEE 2008-2015.
O PNAEE define seis áreas de actuação: Transportes; Residencial e Serviços; Indústria; Estado; Comportamentos; e Agricultura. Os objectivos para 2016, são, por sectores, os seguintes:
Transportes 344.038 23%
Residencial e Serviços 634.265 42%
Indústria 365.309 24%
]]> Estado 106.380 7%Comportamentos 21.313 1%
Agricultura 30.000 2%
Um aspecto a realçar deste PNAEE, ainda em sede geral, é a sua associação ao Plano Nacional de Acção para as Energias Renováveis (PNAER). O Governo entendeu revê-los em simultâneo, actualizando em matéria de energias renováveis as directizes traçadas em 2010, uma vez que se pretende o “alinhamento dos respetivos objetivos em função do consumo de energia primária e da necessária contribuição do setor energético para a redução de emissões de gases com efeito de estufa”, com vista a facilitar “os processos de decisão, nomeadamente os que envolvam opções entre investir na eficiência energética ou na promoção do uso de energias renováveis, tornando-os mais claros e racionais”.
2. A estratégia de realização dos objectivos de aumento de eficiência energética
Como já se avançou supra, Portugal optou pelo soft way de realização dos objectivos da directiva de 2012, tendo notificado a Comissão de que iria apostar em medidas alternativas à redução de consumos. Estas medidas dividem-se, como se disse, por seis sectores, que vamos passar em sintética revista de seguida
2.1. Transportes
Em 2008, as medidas relativas aos Transportes abrangiam três programas: Renove Carro, Mobilidade Urbana e Sistema de Eficiência Energética nos Transportes. Foram contabilizadas reduções de consumo energético de cerca de 252.959 tep, entre 2008 e 2010, o que deixou Portugal, em face do novo objectivo para 2020, com uma realização de 74%. Entre 2013-2016, previa-se o incremento de 116.730 tep, mantendo-se estes programas, aditados de novas medidas.
i) Quanto ao Renove carro, deve realçar-se o sucesso da medida “Revitalização do abate de veículos em fim de vida”, que gerou ganhos de eficiência de 52.848 tep até 2013. A este programa juntam-se a “Tributação Verde”, que penaliza fiscalmente os veículos que emitem mais CO2, e que incentiva a aquisição de veículos eléctricos através da isenção total, em sede de IUC (Imposto Único de Circulação), da componente ambiental e, em sede de ISV (Imposto sobre o Valor Automóvel), na aquisição. Acresce ainda a medida “Pneu Verde” (um pneu de baixa resistência ao rolamento, que induz eficiência entre 1 e 2%, e que deve ver controlada a sua pressão assiduamente — uma pressão incorrecta importa em mais 1 a 2,5% de consumo do veículo). Estas duas medidas deverão ser promovidas através de campanhas de sensibilização.
]]> ii) Quanto à Mobilidade Urbana, ela traduziu-se, até 2013, na promoção da mobilidade sustentável e na adopção de boas práticas no transporte urbano — correspondeu ao incremento do uso do metro (metro do Porto, metro de superfície do Sul do Tejo e extensão da rede de metro em Lisboa), que muito se deveu, desde 2008, à conjuntura macroeconómica (retração no consumo e consequente maior procura de transportes públicos). Acrescem, no PNAEE2013-2016, a promoção de soluções atractivas para a continuação deste incremento — como a construção de parques de estacionamento perto de estações de comboios29.Inclui-se neste esforço de reinvenção das formas de mobilidade o reforço da utilização quotidiana da bicicleta — também muito incentivado pela crise económica —, apostando na implementação de soluções de bike sharing e na construção de redes cicláveis quer com o objectivo de oferecer infraestruturas de apoio do Plano de Promoção da Bicicleta e Outros Modos de Transporte Suave 2013-2020 (relativo a actividades de desporto e lazer), quer infraestruturas que promovam a utilização quotidiana da bicicleta como meio de transporte individual, ligando zonas residenciais, zonas de emprego, de serviços e grandes equipamentos30.
A mobilidade eficiente é também mobilidade interurbana, tendo-se assistido, nos últimos dez anos, à progressiva reestruturação da oferta na utilização da rede ferroviária, com diminuição do tempo de viagem entre Lisboa e Porto, Lisboa e Castelo Branco e Lisboa e Algarve. No novo PNAEE, pretende-se ainda incentivar a utilização de frotas de minibus que contribuam, de forma autónoma, ou integradas em frota de autocarros de tamanho convencional, para uma maior adequação à procura em horas de vazio (tanto no espaço urbano como em espaço rural de baixa densidade demográfica); e bem assim implementar soluções de transporte público flexível (TPF), que se traduzem em serviços com itinerários, paragens e horários variáveis, adequando-se melhor aos vários tipos de procura, aumentando os níveis de desempenho (redução de consumos, de percursos e distâncias) e reduzindo a opção pelo transporte individual.
Outras medidas previstas neste programa são: a eventual revisão técnica do Regulamento de Gestão dos Consumos de Energia no Sector dos Transportes, no âmbito dos operadores dedicados de frotas de transportes e de frotas de transporte de empresas que consumam anualmente um valor acima de um determinado referencial (o regulamento atual abrange todas as frotas com consumos anuais superiores a 500 tep) e que, através de auditorias específicas, elaboram planos de racionalização com vista à melhoria da intensidade energética ou redução dos consumos específicos; o enchimento de pneus das frotas de transporte a nitrogénio, com vista a minimizar as perdas de pressão; e a implementação de um sistema de boas práticas de condução para os condutores das frotas, incluindo uma formação em eco-condução.
2.2. Residencial e serviços
No PNAEE2008-2015, este domínio abrangia os programas Renove Casa & Escritório, Sistema de Eficiência Energética nos Edifícios e Renováveis na Hora e Programa Solar. Entre 2008 e 2010 foram contabilizadas reduções de consumo energético de cerca de 267.008 tep, o que permitiu atingir, em termos acumulados, 42% do objetivo previsto.
i) Quanto ao programa Renove casa e escritório, do antecedente é de assinalar os bons resultados da medida de substituição de lâmpadas ineficientes por cerca de 15 milhões de lâmpadas fluorescentes compactas em lares e locais de trabalho, suportada pelo regime do Decreto-Lei n.º 108/2007, de 12 de Abril, bem como a progressiva adesão dos consumidores à aquisição de equipamentos domésticos de elevado desempenho energético (frigoríficos, arcas congeladoras e máquinas de lavar roupa), fruto da obrigação de rotulagem regulada pelo Decreto-Lei n.º 63/2011, de 9 de Maio.
Com o PNAEE2013-2016, visa-se o incremento da substituição de equipamentos menos eficientes através de campanhas de informação e de um alargamento da obrigação de rotulagem a mais equipamentos (fornos; ares condicionados) – caso as campanhas sejam insuficientes, avançar-se-á para a tributação dos equipamentos menos eficientes.
O novo PNAEE aposta também nas campanhas de sensibilização para a aquisição de recuperadores de calor e de substituição das janelas das residências e locais de trabalho por janelas eficientes, devidamente identificadas através de rótulos energéticos — com a instalação prevista, até 2016, de entre 750 e 800 mil m2 de vidros eficientes. Tais janelas, juntamente com outras medidas de isolamento, incrementam significativamente a eficiência energéticas dos edifícios, e isso é reconhecido através dos certificados energéticos, cuja emissão é obrigatória na celebração de contratos de arrendamento e compra e venda desde 2013 (cfr. o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de Agosto).
]]> ii) Quanto ao programa Sistema de Eficiência Energética nos Edifícios, verifica-se uma evolução consistente desde 2013, com a introdução da obrigatoriedade de emissão de certificados energéticos (quase 400 mil certificados em 2010), contabilizada num valor de eficiência de 57.473 tep no sector residencial e de 23.697 tep no sector dos serviços31. Contava-se, com o novo PNAEE, certificar, até ao ano 2020, com classe energética B- ou superior e no âmbito de edifícios novos ou sujeitos a grandes remodelações, mais 58.563.066 m2 , correspondendo essa área a cerca de 268 mil fogos residenciais32.Deixando por ora de parte o domínio da certificação energética dos edifícios públicos — ver infra —, deve ressaltar-se que os edifícios sujeitos a operações de reabilitação urbana33 estão, em regra, isentos de cumprir as regras do sistema de desempenho energético, nos termos do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de Abril —, isenção que deixa de fora um considerável conjunto de património edificado, tendo sobretudo em conta, por um lado, que a recessão económica travou novas construções e, por outro lado, que o turismo tem incentivado fortemente a reabilitação de edifícios em zonas antigas, sobretudo nos grandes centros urbanos.
Deve mencionar-se também, neste âmbito, o programa Solar Térmico Residencial, que visa a criação de um mercado para o setor residencial de 100.000 m2 de colectores solares instalados por ano (numa previsão de cerca de 800 mil m2 de colectores instalados e operacionais até 2016). Esta medida suporta-se em campanhas de sensibilização e em financiamentos através de linhas de crédito específicas. Acresce, na lógica da directiva 2012/27/UE, o (re)incentivo à cogeração (um modelo existente em Portugal desde o Decreto-Lei n.º 186/95, de 27 de Julho, revisto pelo Decreto-Lei n.º 538/99, de 13 de Dezembro, e hoje sediado no Decreto-Lei n.º 68-A/2015, de 30 de Abril), dividindo o regime remuneratório geral em duas dimensões: ou injecção total ou parcial da energia produzida na rede eléctrica de serviço público; ou autoconsumo da referida energia, sendo que nas instalações de cogeração com potência elétrica de injecção inferior ou igual a 20 MW, o produtor tem garantia de compra da energia excedente pelo comercializador de último recurso34.
Cabe ainda referir a previsão da substituição paulatina dos contadores de electricidade em imóveis residenciais por contadores inteligentes, que informam o utilizador dos períodos de maior ou menor demanda de energia e do consequente preço, mais ou menos elevado, da mesma, permitindo racionalizar os consumos. De acordo com uma entrevista dada pelo Presidente do Conselho de Administração da EDP Distribuição em Junho de 2016, a substituição de contadores, prevista nos artigos 16º a 18º do Decreto-Lei n.º 68-A/2015, está a decorrer a ritmo acelerado, custeada pela distribuidora e deverá, no final de 2017, chegar a 1 milhão de habitações, permitindo ganhos entre 4% a 20% em eficiência energética35.
2.3. Indústria
A área da Indústria no PNAEE de 2008 abrangia o programa Sistema de Eficiência Energética na Indústria. Nesta área foram contabilizadas reduções de consumo energético de cerca de 177.895 tep, entre 2008 e 2010, o que permitiu atingir, em termos acumulados, 49% do objetivo previsto.
Este programa mantém-se no PNAEE2013-2016, traduzindo-se fundamentalmente, e por um lado, na elaboração de planos de racionalização dos consumos de energia pelas instalações industriais, no âmbito do Sistema de Gestão de Consumos Intensivos de Energia (SGCIE)36, regulado pelo Decreto-Lei n.º 71/2008, de 15 de Abril (alterado pela Lei n.º 7/2013, de 22 de Janeiro) e, por outro lado, na instalação de sistemas de cogeração, mais uma vez na lógica do Decreto-Lei n.º 68-A/2015, de 30 de Abril.
Sublinhe-se que, nos termos do artigo 12º do Decreto-Lei n.º 68-A/2015, de 30 de Abril, as PMEs (pequenas e médias empresas) estão isentas (no que toca tanto a instalações como a frotas de transporte) de realização de auditorias energéticas e de manutenção de sistemas de gestão de energia — sendo que as PMEs constituem a esmagadora maioria do tecido empresarial português37.
]]> 2.4. Estado
A eficiência energética na Administração Pública é um objectivo particularmente acarinhado pela directiva 2012/27/UE e perseguido, em conformidade, pelos diplomas nacionais sobre o tema. Com efeito, a ideia é a de que o sector público faça pedagogia pelo exemplo — mas deve dizer-se que, entre 2008 e 2010 foram contabilizadas reduções de consumo energético de cerca de 9.902 tep, o que corresponde apenas a 9% do objetivo previsto para 2020.
O programa Eficiência Energética no Estado despontou em 2010, com a resolução da Assembleia da República n.º 114/2010, de 29 de Outubro, na qual recomendou ao Governo que elaborasse legislação para a obrigatoriedade de divulgação da factura energética da administração pública, directa e indirecta — já fazendo eco da directiva 2006/32/CE, que reservava às entidades públicas um “papel exemplar” na promoção da eficiência energética. Em resposta, o Governo fez aprovar, em Janeiro de 2011, o Programa de Eficiência Energética na Administração Pública - Eco.AP, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/2011, de 12 de Janeiro (a que depois se juntou a Resolução do Conselho de Ministros n.º 67/2012, de 9 de Agosto)38. Ambas visaram criar condições para o desenvolvimento de uma efectiva política de eficiência energética no sector do Estado, prevendo o PNAEE2013-2016 alcançar um aumento da eficiência energética de 30% até 2020 face aos valores de consumo actual nos seus edifícios e equipamentos.
Estes diplomas foram complementados com:
i) o regime jurídico aplicável à formação e execução dos contratos de desempenho energético que revistam a natureza de contratos de gestão de eficiência energética, a celebrar entre as entidades públicas e as empresas de serviços energéticos — vertido no Decreto-Lei n.º 29/2011, de 28 de Fevereiro;
ii) o Despacho Normativo n.º 15/2012, de 3 de Julho, que estabelece o sistema de qualificação das empresas de serviços energéticos, estabelecendo requisitos diferenciados de natureza técnica e de natureza financeira em função do consumo de energia dos edifícios ou equipamentos — com vista a garantir que todos os contratos de gestão de eficiência energética são celebrados com empresas devidamente habilitadas para o efeito e dotadas de condições financeiras adequadas para a celebração dos referidos contratos;
iii) a Resolução do Conselho de Ministros n.º 67/2012, de 9 de Agosto a qual, no âmbito do programa Eco.AP, determina o procedimento de selecção de edifícios e equipamentos a submeter a contratos de gestão de eficiência energética, bem como a constituição de agrupamentos de entidades adjudicantes que serão responsáveis pelo lançamento dos respectivos procedimentos de contratação (ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 29/2011, de 28 de Fevereiro), e estabelece ainda a obrigação de celebração prévia de um acordo de implementação do Eco.AP entre os ministérios envolvidos;
iv) a Portaria n.º 60/2013, de 5 de Fevereiro, que aprova o caderno de encargos tipo dos procedimentos para a formação de contratos de gestão de eficiência energética - Programa Eco.AP (numa antecipação de obrigações constantes da diretiva 2012/27/UE), viabilizando a contratação de economias de energia a empresas especialistas no sector (sendo o contrato remunerado em função das economias efectivamente alcançadas), e premiando nos procedimentos concursais as empresas que apresentem um maior know-how, reflectindo-se este em reduções do consumo de energia;
v) o Decreto-Lei n.º 68-A/2015, de 30 de Abril, já por diversas vezes referido, na medida em que as disposições em matéria de eficiência energética e produção em cogeração se aplicam também ao sector público, sempre na lógica de que este sector deve liderar pelo exemplo.
Os escassos 9% atingidos até 2010 foram basicamente conseguidos através da certificação energética de edifícios do Estado e de medidas adoptadas em sede de iluminação pública — instalação de reguladores de fluxo, substituição de lâmpadas de vapor de mercúrio e instalação de tecnologia LED em semáforos. No plano da renovação de frota automóvel, houve incremento de aquisição de veículos de baixas emissões.
]]> O PNAEE2013-2016 prevê economias de energia em quatro domínios:
Cumpre sublinhar que, no plano da eficiência energética dos edifícios da Administração central (extensível a outras entidades públicas), o Decreto-Lei n.º 68-A/2015, de 30 de Abril, consagra um significativo conjunto de excepções à observância, no âmbito de aquisições e arrendamentos, dos requisitos de bom desempenho energético (cfr. o artigo 9º, n.ºs 2 e 3). Uma das excepções é a dos casos de aquisição para “grande renovação”, o que a torna perplexizante — sobretudo quando atentamos em que o artigo 9, n.º 1, alínea b) da directiva 31/2010/UE dispõe que, após 31 de Dezembro de 2018, todos os “novos” edifícios públicos deverão ser “nearly zero energy buildings”44.
]]> 2.5. Comportamentos
O PNAEE2013-2016 aposta na continuidade dos programas gizados no PNAEE anterior: Programa Mais e Operação E., que contabilizaram, entre entre 2008 e 2010, reduções de consumo energético de cerca de 21.313 tep, obtendo a maior taxa de sucesso (100%) do PNAEE — muito por força do aumento do IVA sobre a electricidade e o gás natural de 6% para 23%, acréscimo que, numa conjuntura recessiva, teve um evidente efeito de contracção de gastos/consumos. Estes programas são concentrados, no novo PNAEE, no programa Comunicar Eficiência Energética.
Este programa visa fundamentalmente promover a consciencialização dos consumidores sobre a importância da eficiência energética, levando-os a alterar os seus comportamentos de consumo. Exemplos desta operação de sedução para consumos energeticamente mais eficientes são a inclusão de manuais de instruções sobre como potenciar a eficiência energética nos electrodomésticos rotulados como mais eficientes — esclarecendo sobre aspectos como as temperaturas de lavagem, carga de funcionamento, utilização e distância de instalação dos equipamentos de frio, controlo do stand-by dos aparelhos, utilização de sensores e temporizadores —, ou a criação de campanhas de divulgação de práticas de eco-condução de veículos, públicos e privados (já praticadas em algumas escolas de condução).
Para além destas acções mais direccionadas, continuarão a ser desenvolvidas campanhas junto da comunidade escolar, actividades desportivas em parceria com instituições e empresas de referência na área da energia, e atribuição de prémios para a divulgação e sensibilização da população escolar para a temática da eficiência energética.
O PNAEE refere ainda, em sede de alteração comportamental, a substituição de contadores tradicionais por contadores inteligentes que, como vimos acima, é já uma realidade — restando ver como é assimilada pelos consumidores.
2.6. Agricultura
Este domínio é totalmente novo no PNAEE2013-2016, o que torna impossível fazer qualquer balanço. Pretende-se com esta linha de actuação promover a actualização e a renovação dos parques de maquinaria agrícola e florestal e introduzir melhorias nas estações elevatórias e sistemas de rega — operações sustentadas em diagnósticos e auditorias às atividades do sector —, tendo em atenção não só o plano da eficiência energética como o da eficiência hídrica (de acordo com o Plano Nacional de Acção para o Uso Eficiente de Água 2012-2020)45.
3. A eficiência da estratégia de eficiência energética em Portugal
]]> Testar a eficiência do PNAEE2013-2016 não se afigura fácil — desde logo em virtude da recente finalização da sua execução, mas também porque os dados aferíveis até agora não se encontram disponíveis, pelo menos onde seria expectável. É deveras curioso que, por exemplo, no site do programa Eco.AP, o Barómetro Eco.AP, criado na sequência da resolução da Assembleia da República supra referenciada e que tem por objetivo caraterizar, comparar e divulgar publicamente o desempenho energético dos serviços, se encontre em reformulação há vários meses, nada se conseguindo aferir sobre os objectivos traçados no PNAEE, ainda que reportados a 2014 ou 2015. Por seu turno, na página do PNAEE, constam apenas dados até ao ano de 201346.A acreditar na concretização das projecções, em termos de economia de energia primária, a previsão para 2020 é de ganhos de 800 milhões de euros, que poderão ascender a 850 milhões se considerarmos também os ganhos com redução de emissões de CO2. E a estimativa da poupança induzida pelo PNAEE até 2016 é de 1501 ktep, correspondente a uma redução do consumo energético de aproximadamente 8,2% relativamente à média do consumo verificada no período entre 2001 e 2005, o que se aproxima da meta indicativa definida pela União Europeia de 9% de poupança de energia até 2016 — mas não nos esqueçamos que o anterior Governo subiu a fasquia para 25% de ganhos em eficiência energética em 2020, e que o actual ainda se propôs fazer melhor (30% em 2030, com papel cimeiro para a Administração Pública47), o que pode comprometer o êxito do PNAEE2013-2016 e exigir esforços desmesurados (e porventura irrealistas) ao próximo PNAEE — que ainda não existe...
As excepções ao cumprimento de obrigações de desempenho energético, vertidas sobretudo no Decreto-Lei n.º 68-A/2015, de 30 de Abril, não ajudam a credibilizar o objectivo traçado: recordem-se as amplas isenções de que gozam aquisições e arrendamentos de edifícios públicos, bem como aquelas de que gozam as PMEs. Acrescem outras derrogações, como as verificadas no âmbito da reabilitação de imóveis, a que aludimos, ao abrigo do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de Abril. Ressalte-se ainda que o Fundo de Eficiência Energética, criado em 2010, tinha, em 31 de Dezembro de 2015, um fundo patrimonial de 8.491.084,84€, do qual saiu, em 2015, um total de 206.305,39€ para financiamento de apenas três projectos — um saldo francamente baixo48.
O sucesso absoluto do PNAEE no plano de eficiência energética pode também estar de algum modo “mascarado” pela sua associação ao PNAER. Isto porque o impacto estimado do PNAEE, em palavras do seu próprio lote de considerandos iniciais, “é suscetível de ser medido diretamente na vertente associada à redução das importações de combustíveis fósseis, bem como na diminuição das emissões de gases com efeito de estufa, medidas em emissões de CO2 equivalentes”. Trata-se aqui de uma “dimensão” de eficiência energética que não é aferida pelo potencial de maximização da energia final mas antes pelo índice de redução da componente fóssil no mix energético.
Note-se que, além de ganhos directos em eficiência energética, o PNAEE preconiza também a realização de benefícios indirectos — não quantificados —, como a criação de emprego associado à sua execução. Além disso, existem ainda benefícios mais difusos: pense-se na melhoria da qualidade do ar nas cidades em razão da diminuição de utilização de veículos para transporte particular promovida pela transição para modos de transporte suaves ou para o transporte público — com impacto positivo, a curto e médio prazo, nos custos com a saúde pública, a qual, por sua vez, tem também reflexos sobre a atividade económica e a produtividade.
A aferição técnica dos ganhos em eficiência energética é, de facto, muito complexa, e os progressos dos indíces obtidos estão muito dependentes da alteração de comportamentos dos consumidores, plano no qual a aleatoriedade facilmente se introduz. Pensamos, por exemplo, no efeito perverso que um escândalo como o do falseamento dos dados das emissões dos motores a diesel dos veiculos da marca Volkswagen pode provocar nos consumidores, que vêem frustradas as suas expectativas de contribuição para a luta contra as alterações climáticas. Acresce que, malgrado a forte consciência ambiental no Estados-membros do norte da Europa, nos Estados do sul, sobretudo em razão da conjuntura económica de crise, o factor principal de incentivo para gerar eficiência energética não é o ambiental mas o de contenção de custos e equilíbrio do orçamento familiar — no qual uma análise de curto prazo tem um papel primordial.
Diga-se, de resto, que o cenário tão-pouco se afigura promissor no plano da União Europeia. No Relatório apresentado pela Comissão, em final de 2015, ao Parlamento Europeu e ao Conselho, sobre o progresso feito pelos Estados-membros no plano da eficiência energética com vista ao cumprimento dos objectivos da directiva 2012/27/UE49, conclui-se, por um lado, que, no plano global dos (ainda) 28 Estados-membros, o consumo de energia aumentou (mesmo que em certos Estados tenha decrescido) e, por outro lado, que o incremento em eficiência energética previsto fica, num conjunto muito significativo de Estados, muito abaixo do patamar dos 20% em 202050.
Estes dados justificam que a Comissão, na recente Comunicação Energia Limpa para os Europeus51 tenha apelado a um aumento do esforço dos Estados membros neste campo, invocando desde logo o compromisso assumido no Acordo de Paris 52.
4. Back to basics? O dilema ambiental da eficiência energética
]]> Depois deste breve périplo, que demonstra a complexidade de implementação de medidas verdadeiramente eficazes no plano da eficiência energética — e desde logo de definição do conteúdo desta noção —, regressamos à interrogação inicial, sobre a dupla filiação, ambiental e energética, desta política: será a eficiência energética um objectivo amigo do ambiente?Wolfgang SACHS, em finais da década de 1990, advertia os mais entusiastas de que “apelar à eficiência de utilização de recursos naturais, por si só, turva uma visão de reformas ecológicas assente em duas traves-mestras: - o escrutínio dos meios; acompanhado - da avaliação dos objectivos em face destes. O mero incremento da eficiência de utilização dos recurso conduz a um beco sem saída se não for pari passu com uma atitude inteligente de contenção de crescimento”53. Se atentarmos em que, desde finais dos anos 1960, a pegada ecológica da Humanidade duplicou; em que, desde os anos 1980 excedemos a biocapacidade do Planeta em 25%54; em que, na última década, no mês de Agosto começamos a viver em sobrecapacidade55, o que significa que precisaríamos, entre 1.5 Terra/ano (média), a 4 Terras/ano (cidadão dos EUA) ou 5.5 Terras/ano (cidadão dos Emirados Árabes Unidos) para satisfazer as nossas necessidades, entre básicas e supérfluas56; as palavras de SACHS ganham ainda mais sentido e o objectivo de “eficiênca energética” pode ser, afinal, uma desculpa para manter o ritmo de consumo em crescendo com o mesmo (ou maior) índice de energia final.
Significará isso que a solução passa, não por fazer mais com o mesmo, mas antes por fazer menos com menos? Que o caminho é adoptar uma atitude de “sensata frugalidade” (“wisdom of frugality”), como advoga RUDIN, abandonando a vertigem da sociedade de consumo e (re)construindo a sociedade por apelo a um modelo de “simplicidade voluntária”, baseado em produção local e economias de pequena escala57?
Estas interrogações são, como realça HERRING, mais éticas do que técnicas e mais culturais do que económicas58. Para além de questões de política energética, que ultrapassam a reflexão sobre como poupar na factura energética, está aqui em causa uma noção altamente difusa e subjectiva, que se traduz no que cada sociedade, cada indivíduo, entende por “qualidade de vida”. Parafraseando HERRING e concluindo, “trata-se de velhas questões: o consenso sobre soluções práticas de «suficiência» levará tempo. No entretanto, a eficiência energética deverá constituir uma ferramenta valiosa para gerar economias domésticas e estimular a produtividade, independentemente do efeito de redução de energia final que efectivamente possa gerar”59.
1 Este artigo constitui a versão desenvolvida da intervenção da autora no I Congreso Internacional sobre el Derecho de las Energias Renovables y la Eficiencia Energ