Medidas económicas na promoção da alimentação saudável na Europa: taxação e subsidiação

¹ Ordem dos Nutricionistas, Rua do Pinheiro Manso, n.º 174, 4100-409 Porto, Portugal

² Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Viana do Castelo, Av. do Atlântico, 4900-348 Viana do Castelo, Portugal

³ Universidade Fernando Pessoa, Praça 9 de Abril, n.º 349, 4249-004 Porto, Portugal

RESUMO

Introdução: A utilização de medidas económicas como políticas públicas de promoção de comportamentos alimentares saudáveis tem sido considerada por vários países para diminuir as doenças crónicas não transmissíveis.

Objetivos: O objetivo deste trabalho é realizar uma revisão sobre o impacto da utilização de medidas económicas para a promoção da alimentação saudável, como a taxação e a subsidiação de alimentos, em países Europeus.

Metodologia: Foi efetuada uma recolha e análise das medidas descritas em artigos científicos, documentos governamentais e regulamentos disponíveis nos países da europa. De seguida, foi realizada uma análise do impacto destas medidas no consumo e na saúde baseada na evidência disponível.

Resultados: Os países Europeus com utilização de taxação de alimentos para promoção da alimentação saudável são a Bélgica, a Dinamarca, a Finlândia, a França, a Hungria, a Irlanda e o Reino Unido, e com utilização de subsidiação de alimentos é o Reino Unido. Os alimentos comumente taxados são os refrigerantes, seguidos de outras bebidas com açúcar ou edulcorantes e no caso dos nutrientes são o açúcar e a gordura. A existência de estudos de eficácia destas medidas é escassa. A grande maioria dos estudos são modelos de previsão do impacto da adoção destas medidas no consumo e na saúde, apenas a Dinamarca, a Finlândia, a França, a Hungria e a Irlanda apresentam estudos observacionais, sendo que a taxação de produtos alimentares parece ter impacto ao nível da redução do seu consumo.

Conclusões: A informação analisada sugere que a utilização de medidas económicas tem potencial para modificar o consumo alimentar da população, no entanto, existem poucas evidências acerca do seu impacto a médio e longo prazo na saúde e na prevalência de doenças crónicas não transmissíveis. A adoção destas medidas pelos Governos deve fazer parte de uma política alimentar concertada e considerar uma série de fatores discutidos ao longo do artigo.

Palavras-Chave: Europa, Obesidade, Política alimentar, Subsidiação, Taxação

ABSTRACT

Introduction: The use of economic measures to promote healthy eating behavior has been considered by several countries to reduce non-communicable diseases (NCDs).

Objectives: Our study aims to conduct a review of the impact of economic measures, such as tax and subsidies on food, to promote healthy eating in European countries.

Methodology: The collection and analysis of the policies described in scientific articles, government documents and regulations available in the countries of Europe was performed. Next, an analysis of the impact of these measures on consumption and health based on available evidence was conducted.

Results: The European countries with the use of taxation on food for healthy eating promotion are Belgium, Denmark, Finland, France, Hungary, Ireland and the United Kingdom, and with the use of subsidies is the UK. The commonly taxed products are soft drinks and other beverages with added sugar or sweeteners and in the case of nutrients are sugar and fat. Efficacy studies of these measures are scarce. The vast majority of studies is provisional models of the adoption of these measures on consumption and health; only Denmark, Finland, France, Hungary and Ireland have observational studies, and they show that taxation of products could reduces the consumption.

Conclusions: The analysis performed suggests that economic measures to promote healthy eating when used as part of a concerted food policy can contribute to improving food habits. This study suggests that the use of economic measures has the potential to change population food consumption; however, there is little evidence about the impact in the medium and long-term health and in the prevalence of NCDs. The adoption of these measures by the governments should be part of a concerted food policy and consider a number of factors discussed in the article.

Keywords: Europe, Obesity, Food policy, Subsidies, Taxation

No último século, tem-se verificado uma melhoria geral da saúde da população europeia, nomeadamente com o grande aumento da esperança média de vida, a diminuição da mortalidade infantil, bem como a erradicação de muitas doenças infeciosas. No entanto, a industrialização e prosperidade foi acompanhada pelo aumento da incidência de várias doenças crónicas não transmissíveis (DCNT), como as doenças do aparelho circulatório, cancro, diabetes e doenças respiratórias crónicas (1). As DCNT são responsáveis por cerca de 80% da mortalidade na Europa, sendo as doenças do aparelho circulatório a maior causa de morte prematura, seguidas pelo cancro (2). Para além do impacto na morbilidade e mortalidade prematura, as DCNT representam um pesado fardo nas economias nacionais, aumentando os custos dos serviços de saúde, perda de produtividade e aumento das desigualdades na saúde (3-5).

Os estilos de vida são um fator determinante na mudança do padrão de saúde e doença, sendo a obesidade e a alimentação inadequada, excessivamente energética, rica em açúcar, sódio e gordura saturada, contribuidores importantes para o aumento das DCNT (1, 6).

Reconhecida a necessidade de atuar sobre os desafios colocados pelo cenário atual de doença, os países membros da União Europeia comprometeram-se a atuar através de políticas alimentares para a prevenção da obesidade e das DCNT associadas à alimentação (7). Com a adoção do Plano de Ação da Organização Mundial da Saúde (OMS) para 2015-2020 (8), tornou-se claro o compromisso de desenvolver ambientes alimentares mais saudáveis através de uma ação concertada que permitisse tornar mais acessíveis os alimentos mais saudáveis. A utilização de medidas económicas, como a taxação e subsidiação de alimentos, foi considerada como uma ferramenta possível de promoção da alimentação saudável de forma a guiar a escolha do consumidor (8). Recentemente, a OMS como forma de auxílio aos países membros da região europeia emitiu um relatório que esclarece a evidência disponível sobre a utilização deste tipo de medidas (9), apresentando-se como um breve sumário da evidência e descrevendo quatro casos de estudo (Dinamarca, Finlândia, França e Hungria).

O preço dos alimentos é um dos fatores com mais influência na escolha alimentar (10), sendo que pode influenciar a escolha do tipo, a qualidade e a quantidade do alimento adquirido. O impacto da taxação ou subsidiação nos alimentos deve ser analisado do ponto de vista económico, tendo em consideração os ganhos em saúde, a poupança nos custos do serviço de saúde e a redução das desigualdades sociais (11-13). A taxação pode ser definida como imposição de aumento do preço de um produto de forma a reduzir a sua procura, e a subsidiação como uma imposição de redução do preço de um produto no ponto de compra que deverá provocar aumento da procura (9).

Do ponto de vista teórico, num modelo simplista de procura--oferta, a aplicação de uma taxa irá resultar num aumento do preço o que poderá estar associado a uma redução da venda do produto. O raciocínio na taxação de produtos, como o tabaco e o álcool, pressupõe que o seu consumo esteja associado a custos económicos e sociais que nem o consumidor nem o produtor irão cobrir (14). Assim, as medidas económicas poderão permitir a diminuição da tendência da procura por produtos associados a um impacto negativo na saúde, devido à sua elevada densidade energética, elevado teor de sal, açúcar e gordura saturada e estimular a procura por produtos alimentares que melhoram a qualidade da alimentação, com elevada densidade nutricional, fibra e gordura predominantemente insaturada (15, 16).

O objetivo deste trabalho é realizar uma revisão sobre a utilização de medidas económicas para a promoção da alimentação saudável, como a taxação e a subsidiação a alimentos, e a avaliação do seu impacto nos países Europeus.

METODOLOGIA

Foi efetuada uma recolha e análise das medidas descritas em artigos científicos, documentos e websites governamentais, relatórios técnicos e regulamentos publicados em inglês. A recolha de documentos foi limitada aos 53 países da região europeia da OMS (17).

A pesquisa foi efetuada nas bases de dados eletrónicas PubMed e Scopus, bem como em sites governamentais e de organizações nacionais e internacionais através dos motores de busca Google e Google Scholar, até maio de 2016. Também foram identificados artigos constantes na bibliografia dos estudos incluídos para análise.

Tendo como foco de investigação os países europeus foi ainda realizada uma sistematização de estudos disponíveis sobre o impacto destas medidas no consumo e na saúde. Para a avaliação do impacto das medidas económicas foram ainda utilizados os seguintes termos de pesquisa: “obesity”, “body mass index”, “price elasticity” e “food consumption”, neste sentido foram incluídos estudos de revisão, estudos observacionais e estudos prospetivos.

A avaliação inicial dos artigos para serem incluidos baseou-se na leitura dos resumos. De seguida os artigos identificados com potencial de responderem aos objetivos foram revistos, e uma amostra total de 39 artigos foram considerados para constituição do Corpus Documental deste trabalho.

RESULTADOS

Na Tabela 1 é possível verificar que os países que apresentam medidas económicas na promoção da alimentação saudável são: a Bélgica (18), a Dinamarca (19), a Finlândia (20), a França (21), a Hungria (22), a Irlanda (23) e o Reino Unido (24, 25).

Destes países, a Dinamarca e a Irlanda atualmente não têm estas medidas económicas em vigor, tendo abolido a sua utilização. No Reino Unido, prevê-se no Orçamento de Estado de 2016 a introdução de uma taxa sobre refrigerantes em 2017.

Os alimentos que são mais vezes foco de taxação são os refrigerantes, seguidos de outras bebidas com açúcar ou edulcorantes, no caso da taxação de nutrientes o principal alvo é o açúcar. O Reino Unido apresenta um programa de subsidiação de leite, iogurte natural, hortícolas e fruta para os grupos socioeconómicos mais desfavorecidos através da utilização de vales.

A Tabela 2 indica o sumário dos estudos de avaliação do impacto e eficácia da utilização das medidas económicas de taxação e subsidiação na promoção da alimentação saudável. A grande maioria dos estudos são modelos de previsão do impacto da adoção destas medidas no consumo e na saúde, apenas a Dinamarca, a Finlândia, a França, a Hungria e a Irlanda apresentam estudos observacionais. Verifica-se que a aplicação de uma taxa sobre os produtos diminuí o seu consumo, assim como a remoção da taxa implica o aumento do consumo.

DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

Na última década os Governos dos países da região europeia têm apresentado uma maior sensibilidade para a utilização de medidas económicas de promoção da alimentação saudável, de forma a complementar outras medidas tradicionalmente usadas como campanhas de educação alimentar, restrição do marketing de produtos dirigidos a crianças, rotulagem dos alimentos ou promoção de alimentação saudável em escolas ou locais de trabalho (26, 27).

No nosso estudo, a utilização da taxação de alimentos é mais prevalente do que a utilização de subsídios. Verificou-se também que a taxação é aplicada de diferentes formas, quer através da taxação de nutrientes quer de alimentos, esta decisão política tem impacto ao nível da implementação, administração e eficácia da medida. A utilização da taxação sobre nutrientes implica uma maior carga administrativa, no entanto, parece ter maior eficácia do que a taxação de alimentos (28). Por outro lado, a tributação de produtos específicos é mais fácil de implementar mas pode implicar efeitos laterais de substituição do consumo não previstos (29, 30). A resposta dos consumidores a uma alteração de preço de um alimento através da alteração do consumo para outros alimentos, denominada de substituição (por exemplo com a taxação de gelados o consumidor poderá aumentar a compra de sobremesas congeladas), ou quando afeta o consumo de outro alimento, denominada de “elasticidade cruzada” (por exemplo com a taxação de leite o consumo de chocolate em pó poderá diminuir), poderá anular o possível efeito benéfico da medida. Efeito observado na Finlândia com o aumento do consumo de produtos não taxados como sobremesas congeladas e barras de cereais, tendo-se observado um aumento da ingestão energética e sal, apesar da diminuição do consumo dos produtos taxados (doces, gelados e refrigerantes) (29).

Os alimentos com maior elasticidade da procura, isto é, a alteração do consumo verificada em consequência da alteração do preço, são os refrigerantes, os sumos, a carne, as refeições fora de casa e a fruta, e os menos elásticos são os ovos (31). Assim, do ponto de vista da saúde pública os produtos com maior elasticidade poderão ser mais propensos a este tipo de medida, sendo esperada uma maior mudança da procura pelo consumidor com o aumento ou diminuição do preço. Alguns autores defendem que para este tipo de medidas ter potencial para influenciar efetivamente o consumo alimentar e a saúde da população a taxa ou o subsídio aplicado devem representar uma proporção significativa do preço do alimento, cerca de 20% (16, 32-34).

Em termos de sensibilidade à taxação, as faixas etárias mais jovens parecem ser mais sensíveis à taxação de gordura saturada enquanto o grupo de meia idade e as classes socioeconómicas mais baixas são mais sensíveis à taxação de açúcar (30). Em relação à taxação de refrigerantes, o aumento da taxação destes produtos tem um impacto mais acentuado nos maiores consumidores destes produtos, em comparação com os consumidores moderados (35).

A motivação da aplicação da taxa parece ser importante para a opinião pública. Neste trabalho verificamos que a aplicação da taxa nem sempre teve como intenção primordial a melhoria da saúde pública, como é o caso da Bélgica e Hungria (18, 22), onde as receitas não são diretamente aplicadas para subsidiar alimentos mais saudáveis ou para financiar campanhas ou programas de educação alimentar.

A Dinamarca foi o primeiro país do mundo a aplicar uma taxa sobre os produtos com elevado teor em gordura saturada, contudo, apesar de existirem indícios de que a sua aplicação teve impacto na redução do consumo de produtos com elevado teor de gordura saturada (36) a medida foi retirada no ano seguinte devido a falta de apoio político e dos investigadores de saúde pública, mesmo antes de ter sido avaliada a sua eficácia. Esta falta de apoio à continuação da medida deveu-se principalmente ao loby da indústria alimentar e agricultura que influenciaram a opinião dos políticos (37) mas também ao facto de ter aumentado a percepção pública de que a taxa foi introduzida para gerar receitas fiscais usadas para outros fins que não a promoção da saúde pública (38).

Neste estudo apenas no Reino Unido se verificou a utilização de subsidiação a alimentos a promover, no entanto, na Finlândia atualmente existe pressão para diminuir ou até remover a imposto aplicado sobre a fruta e os hortícolas em relação aos restantes alimentos (26). A utilização de subsídios para promover o consumo de alimentos parece aumentar significativamente a compra e o consumo dos alimentos a promover (39).

O apoio da opinião pública acerca da aplicação de taxas em alimentos e bebidas em nome da redução da obesidade parece ter vindo a aumentar, sendo maior quando o enquadramento da medida é realizado na promoção da saúde e as receitas vinculadas a programas de prevenção da obesidade (13, 40). No entanto, a falta de apoio da opinião pública poderá condicionar a opinião política e o sucesso da utilização destas medidas, como no caso da Dinamarca (38), bem como a sustentabilidade das medidas face a oposição forte por parte da indústria alimentar. Assim, existe a necessidade de se efetuarem estudos nacionais de perceção do consumidor face a este tipo de medidas de modificação da disponibilidade alimentar de forma a reforçar a sua adoção.

Existem poucos estudos sobre a avaliação da eficácia deste tipo de medidas na promoção da alimentação saudável, a maioria dos estudos criam uma série de cenários onde, com dados de consumo e de incidência de doenças ou mortalidade, formulam previsões de impacto da medida no consumo ou nos indicadores de saúde. No entanto, estes modelos partem de pressupostos dos quais não existe total certeza como o grau de influência da alteração do preço no comportamento de compra do produto pelo consumidor (elasticidade), os preços dos produtos no mercado, a dificuldade de estimar os efeitos da “elasticidade cruzada” e a substituição dos produtos (27) e quais os impactos indiretos na produção, fabrico e retalho destes produtos (41).

Mais investigação é necessária para estabelecer o efeito da aplicação de taxas sobre os alimentos no comportamento alimentar e na saúde a médio-longo prazo. No ano de 2011, tanto a Dinamarca, como a Finlândia e a Hungria introduziram taxas sobre produtos, seguidos pela França em 2012 (19-22). Alguns destes países apresentam dados que suportam a evidência que o aumento do preço dos produtos resultou numa diminuição do seu consumo, no entanto, estudos de impacto em indicadores de saúde são escassos (apenas na Dinamarca e no Reino Unido).

Uma objeção comum à utilização deste tipo de medidas na promoção da alimentação saudável é a sua natureza regressiva. Como os grupos de baixo rendimento gastam uma parcela maior do rendimento disponível em alimentos, uma medida fiscal, como um imposto sobre alimentos, tem um impacto regressivo na medida em que os que têm menor rendimento serão os que terão uma maior participação do rendimento no pagamento da taxa (11, 42). No entanto, alguns estudos mostram que a taxação de alimentos como o açúcar pode ter efeito de diminuição das desigualdades na saúde (43) e que o efeito regressivo da taxa aplicada pode ser amenizado com a utilização das receitas para subsidiação de alimentos saudáveis como fruta e hortícolas nos grupos populacionais de baixo rendimento (31, 44) e com o aumento da literacia alimentar através de programas de educação alimentar (45).

Como principal limitação do estudo, destacamos a inclusão de documentos apenas escritos em inglês, o que pode tornar susceptível a não inclusão no estudo de países com este tipo de medidas implementadas mas que não apareceram na nossa pesquisa, como por exemplo a Letónia, que tem implementada uma taxa sobre os refrigerantes (46), no entanto, não foi incluída nos resultados devido a não aparecer na pesquisa.

CONCLUSÕES

As ferramentas económicas de promoção da alimentação saudável poderão não ser suficientes para obter um impacto no consumo e na saúde, no entanto, utilizadas como parte de uma política alimentar concertada poderão contribuir para melhorar a alimentação de alguns segmentos da população. A sua adoção por parte dos Governos deve considerar uma série de fatores como a substituição, “elasticidade cruzada”, aceitabilidade pela população e natureza regressiva destas medidas. Este estudo sugere que a utilização de medidas económicas tem potencial para modificar a alimentação da população ao nível do consumo alimentar, no entanto, existem poucas evidências acerca do impacto a médio e longo prazo na saúde e na prevalência de DCNT.

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Endereço para correspondência ]]> Carla Gonçalves

Rua do Pinheiro Manso, n.º 174, 4100-409 Porto, Portugal

carlagoncalves.pt@gmail.com

Recebido a 18 de junho de 2016

Aceite a 14 de agosto de 2016